構建與新發(fā)展格局相適應的財稅制度與政策研究

[摘要]科學的財稅制度是推動構建新發(fā)展格局的重要政策工具和制度保障。當前，圍繞擴大內(nèi)需、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、推進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、推動更高水平開放實施了一系列的重要舉措。然而，財稅體制在促進新發(fā)展格局構建方面還存在激勵創(chuàng)新偏弱、稅制結構不利于調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結構以及擴大中等收入群體、轉(zhuǎn)移支付制度還未有效支撐城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展等問題。未來，應強化目標引領和問題導向，以完善政策、深化改革、加強調(diào)控為手段，圍繞發(fā)揮好財稅體制和政策對提升技術創(chuàng)新水平、完善內(nèi)需體系、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、兜牢民生底線、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、防范各類風險與挑戰(zhàn)、實現(xiàn)更高水平對外開放的引導作用，對重點領域改革的保障作用，推動健全與新發(fā)展格局相適應的財稅政策體系和運行機制。

[關鍵詞]新發(fā)展格局;財政制度;財稅政策;雙循環(huán)

[中圖分類號]F812 .42[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）08-0082-08

收稿日期：2021-05-24中文收稿日期

基金項目：世界銀行貸款“中國經(jīng)濟改革促進與能力加強項目”《進一步培育和激發(fā)中國國內(nèi)市場潛力》（TCC6）;《加快建設國內(nèi)統(tǒng)一大市場研究》成果。

作者簡介：劉方（1984—），女，河北吳橋人，博士，就職于國家發(fā)改委市場與價格研究所，研究方向為財稅理論與政策研究。

DOI：10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .011

一、充分發(fā)揮財政在構建新發(fā)展格局中的重要作用

加快構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是黨中央根據(jù)我國新發(fā)展階段、新歷史任務、新環(huán)境條件作出的重大戰(zhàn)略決策，是著眼于我國長遠發(fā)展和長治久安作出的重大戰(zhàn)略部署[1]。財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅制度與政策涉及供需兩端，是促進生產(chǎn)、分配、流通、消費等各個環(huán)節(jié)有效順暢運行，推動構建新發(fā)展格局的重要制度保障和政策工具。

（一）建立現(xiàn)代財稅制度為構建新發(fā)展格局提供制度基礎

構建新發(fā)展格局是發(fā)展問題，但本質(zhì)上是改革問題[2]，必須全面深化改革。持續(xù)縱深推進財稅體制改革，充分發(fā)揮其在財力保障和宏觀調(diào)控等方面的基礎作用，能夠為加快構建新發(fā)展格局提供制度支撐。政府預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略與政策，圍繞完善政府預算體系、強化績效管理等深化預算管理制度改革，能夠提高財政資源配置效率和資金使用效益。同時，緊緊圍繞構建新發(fā)展格局的重大決策部署，加強對重點改革的財力保障，有利于推進各項重大改革任務落地。中央和地方財政關系是現(xiàn)代國家治理的重要方面，著力構建權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，有利于更好推進中央和地方各級政府分工協(xié)作，確保中央履行涉及生產(chǎn)要素全國流動和市場統(tǒng)一的事務以及跨區(qū)域外部性強的事務，加強省級在維護本地經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、防范化解債務風險、增強基層公共服務保障能力等方面的責任[3]。稅收是國家實施宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)收入分配的重要工具，進一步完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅收體系，優(yōu)化稅制結構及征收環(huán)節(jié)，有利于增強稅收在促進社會公平和市場統(tǒng)一的作用。政府債務管理制度是現(xiàn)代財稅制度的重要內(nèi)容，進一步健全政府債務管理制度，既有效發(fā)揮政府債務融資的積極作用，又能化解風險，為構建新發(fā)展格局提供可持續(xù)性財力。

（二）財政在實現(xiàn)擴大內(nèi)需戰(zhàn)略基點上具有基礎性作用

建設消費和投資需求旺盛的強大國內(nèi)市場是構建新發(fā)展格局的基礎。圍繞增加城鄉(xiāng)居民收入和促進消費升級，通過稅收調(diào)節(jié)和優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付、政府補貼等手段，能夠提高中低收入群體收入，激發(fā)城鄉(xiāng)居民消費潛力，并且引導城鄉(xiāng)居民消費朝著智能、綠色、健康方向轉(zhuǎn)變。同時，通過優(yōu)化政府投資制度以及重點領域投資稅收優(yōu)惠制度，推動儲蓄向投資合理轉(zhuǎn)化。如通過調(diào)整優(yōu)化政府投資結構和方式，有利于充分發(fā)揮財政資金的引導和放大效應，激發(fā)民間投資活力，形成市場主導的投資增長機制。通過實施固定資產(chǎn)加速折舊等稅收優(yōu)惠政策，有利于引導企業(yè)加大設備更新和技術改造的力度。

（三）財政在深入推進科技自立自強中具有戰(zhàn)略支撐作用

加快科技自立自強是暢通國內(nèi)大循環(huán)、塑造我國在國際大循環(huán)中主動地位的關鍵?？茖W、完善、有效的財稅制度與政策，能夠激發(fā)創(chuàng)新者的積極性和主動性，有效提高創(chuàng)新要素的配置效率，在深入推進科技自立自強中具有支撐作用和保障功能。國家戰(zhàn)略科技力量是實現(xiàn)科技自立自強的基礎，通過完善預算制度，加強財政資源統(tǒng)籌，促進預算更大支持國家重大科學計劃，有利于加快探索新型舉國體制，加強基礎研究、原始創(chuàng)新，解決“卡脖子”問題。企業(yè)是創(chuàng)新中最重要的主體，通過完善財政資金支持方式、提高稅收優(yōu)惠力度、優(yōu)化政府采購政策等，有利于降低企業(yè)創(chuàng)新成本，鼓勵企業(yè)加大創(chuàng)新投入，提升企業(yè)創(chuàng)新能力。人才是創(chuàng)新中最活躍的要素，通過完善科研人員職務發(fā)明成果權益分享機制、職務科技成果所有權制度等，賦予科研人員更多的自主權，有利于激發(fā)人才創(chuàng)新活力?？傊訌妼萍紕?chuàng)新活動的財稅支持，可以著力解決原始創(chuàng)新能力不足、核心技術受制于人等問題，塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動的引領型發(fā)展。①

（四）財政在提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平上具有引領作用

圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，通過預算制度改革、完善稅收制度等手段，有利于構建自主可控、安全高效的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈。優(yōu)化財政資金使用方式，引導社會資本加大對戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的投入，有利于推進新興產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。以構建重點產(chǎn)業(yè)升級研發(fā)平臺和服務平臺、引導企業(yè)加大研發(fā)投入、促進新產(chǎn)品推廣應用、鼓勵金融資本支持等內(nèi)容為重點，加快完善財稅制度與政策，有利于促進關鍵領域產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎性再造，增強產(chǎn)業(yè)鏈韌性和競爭力[4]。通過國家中小企業(yè)發(fā)展基金支持，加大對“專精特新”中小企業(yè)培育力度，有利于推動中小企業(yè)與行業(yè)龍頭企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)配套能力，增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定性。

（五）財政在推進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展上具有保障作用

完善國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的財稅支持體系，有利于推動形成主體功能明確、優(yōu)勢充分互補、市場有機統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟布局。例如，面對各地區(qū)發(fā)展不平衡問題，通過合理劃分各級政府事權與支出責任，加大縱向轉(zhuǎn)移支付力度，實施區(qū)域合作互助、橫向補償制度，有利于推進區(qū)域間協(xié)同發(fā)展。完善轉(zhuǎn)移支付制度，分配因素中充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量，有利于推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設。同時，通過合理安排財政投入規(guī)模和優(yōu)化支出結構等，著力構建完善財政支持鄉(xiāng)村振興的政策體系和體制機制，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，有利于加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

（六）財政在促進更高水平開放上具有助推作用

健全的財稅制度與政策體系是形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進發(fā)展的重要支撐，有利于實現(xiàn)內(nèi)需與外需、進口與出口、吸引外資與對外投資等協(xié)調(diào)發(fā)展。由于進出口環(huán)節(jié)稅收制度通過價格傳導能夠影響到企業(yè)在國內(nèi)國際市場上的競爭力，通過改革關稅等涉及進出口環(huán)節(jié)稅種，進一步消除稅制中“重出”傾向，有利于促進內(nèi)外循環(huán)再平衡，內(nèi)需與外需高水平協(xié)調(diào)發(fā)展，促使國際循環(huán)更好服務于人民美好生活的需要。加強資金融通務實合作，促進基礎設施互聯(lián)互通，有利于高質(zhì)量共建“一帶一路”。通過優(yōu)化財政資金使用、給予稅收政策，助推自由貿(mào)易區(qū)（港）等建設，有利于建設對外開放新高地。建立國際稅收征管合作機制，避免雙重征稅的同時，能夠有效應對稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移等國際避稅和逃稅帶來的稅收治理挑戰(zhàn)，確保國際大循環(huán)收益在各國之間公平分享。

二、目前財政在構建新發(fā)展格局中的主要舉措

財政在構建新發(fā)展格局中從需求、供給兩端發(fā)力，圍繞擴大內(nèi)需、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、助推城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、推動更高水平開放實施了一系列的重要舉措。同時，也初步構建了現(xiàn)代財政制度框架。

（一）以擴大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點，不斷擴大居民消費和拉動投資

圍繞促進消費升級和鼓勵新型消費出臺了相關政策，如為促進新型消費，積極發(fā)揮財政資金引領作用，以市場化方式支持了相關綜合服務和配套基礎設施建設;加深政企銀之間的合作，進一步拓寬了新型消費領域融資渠道。為支持消費升級，通過資金傾斜、稅收優(yōu)惠、消費者補貼等手段促進了新家電產(chǎn)品、新能源汽車、教育、娛樂、旅游等消費。此外，還從引發(fā)消費下降的深層次原因出發(fā)，拓寬就業(yè)資金保障渠道、實施創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策等不斷穩(wěn)定重點人群就業(yè)，以完善個人所得稅為主優(yōu)化收入分配調(diào)節(jié)作用，不斷增加了居民可支配收入，降低了預防性儲蓄動機，有利于釋放消費潛力。

近年來，我國將擴大有效投資的重點放在了“兩新一重”建設上。為有效解決“兩新一重”投資的資金需求，不斷創(chuàng)新了政府投資方式。如，以市場化手段參股設立了政府投資基金，吸引更多的社會資本參與“兩新一重”建設;②不斷完善專項債制度，探索了“專項債+融資”等投融資方式，有效保障了重點項目資金需求;創(chuàng)新PPP項目運作模式。③

（二）積極助企紓困，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結構升級

一是積極助企紓困。長期以來，財政以降低企業(yè)融資壓力與稅費成本為導向，出臺了精準、有力的助企紓困政策，不斷幫扶企業(yè)走出困境，激發(fā)了市場主體活力。二是加快推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。長期以來，除了加大對基礎、前瞻領域關鍵環(huán)節(jié)創(chuàng)新投入的資金支持以外，圍繞促進企業(yè)加大研發(fā)投入、更新改造設備、催生產(chǎn)業(yè)化、推廣新產(chǎn)品應用等方面出臺了一系列減稅措施。同時，不斷改革科研經(jīng)費績效管理制度和職務科技成果所有權制度。三是助力產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化。目前主要通過優(yōu)化稅收制度來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，重點放在制造業(yè)。如，不斷降低制造業(yè)增值稅率，完善制造業(yè)抵扣鏈條，將固定資產(chǎn)加速折舊政策適用范圍擴大到全部制造業(yè)、提高研發(fā)費用加計扣除比重等，促進了制造業(yè)向智能、綠色、服務方向發(fā)展。

（三）加大財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村和重點區(qū)域發(fā)展的支持，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

首先，支持貫徹實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。積極健全了財政支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機制和政策體系，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。逐步提升了國家糧食安全保障能力，如強化了耕地保護與農(nóng)田水利建設，深化了糧食收儲制度改革，加大了對產(chǎn)糧大縣獎勵力度，支持扶持和恢復生豬生產(chǎn)。其次，助力打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)。加大了財政扶貧投入力度，重點向“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、掛牌督戰(zhàn)地區(qū)和受疫情影響較重的地區(qū)傾斜。落實了貧困縣涉農(nóng)資金整合試點、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧等政策。加快建立健全了防止返貧的機制。最后，支撐了國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的落地實施。大力支持雄安新區(qū)建設、海南全面深化改革開放，引導黃河全流域開展橫向生態(tài)補償機制。

（四）積極發(fā)揮財政職能，推進更高水平對外開放

近年來，積極發(fā)揮財政職能，提高了對外開放水平與質(zhì)量，進一步增強了國際財經(jīng)領域的話語權和影響力，有力地推進著內(nèi)外循環(huán)相互促進。在“引進來”方面，積極推進自貿(mào)試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港建設，對自貿(mào)區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠以及實施境外人才個人所得稅稅負差額補貼政策。支持引導跨境電子商務綜合試驗區(qū)建設。降低關稅總水平④及進口環(huán)節(jié)稅費負擔，加快了重要產(chǎn)品進口。在“走出去”方面，充分發(fā)揮多邊開發(fā)融資合作中心作用，積極展開了“一帶一路”沿線國家的基礎設施合作。通過加大資金支持和稅收優(yōu)惠，鼓勵在境外共建更多的工業(yè)園區(qū)。為減輕企業(yè)“走出去”的稅收負擔，逐步完善了涉外稅收征管制度和服務體系。⑤另外，深化國際稅收征管協(xié)作，一定程度上遏制了跨境逃稅和不良稅收籌劃行為。支持外貿(mào)企業(yè)發(fā)展，不斷提高了出口退稅率和進度。

（五）基本確立現(xiàn)代財政制度框架，為構建新發(fā)展格局創(chuàng)造制度基礎

全面深化預算管理制度改革，實施預算績效管理，促進預算管理更加規(guī)范，較為有效地保障了重點領域資金的需求。在交通運輸、教育、科技、生態(tài)環(huán)境、公共文化、應急救援、自然資源等分領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革陸續(xù)出臺。不斷優(yōu)化中央與地方的財力分配，不斷增強了地方政府實施國家重大戰(zhàn)略的財力保障。持續(xù)優(yōu)化稅制結構和全面深化稅制改革，有效地提升了稅收在國家治理中的基礎性、支柱性和保障性作用。⑥這些制度設計均為構建新發(fā)展格局創(chuàng)造了制度基礎。

三、當前財稅制度與政策不適應構建新發(fā)展格局的主要表現(xiàn)

財稅制度與政策是構建新發(fā)展格局的重要支撐和關鍵推動力，然而，目前財稅制度與政策還存在明顯差距，集中表現(xiàn)在以下方面。

（一）創(chuàng)新激勵偏弱，不利于創(chuàng)新在暢通循環(huán)中發(fā)揮戰(zhàn)略支撐作用

當前，科技資源由多個部門掌握，存在資源分散、科研項目重復設置等問題，導致資金使用效率低，使用重點不突出，基礎研究不足。同時，資金管理不科學，支持范圍有限、⑦使用限制規(guī)定較多、⑧市場化的支持方式運用不足，不利于調(diào)動科研人員積極性。另外，財政科技資金使用績效評價對成果產(chǎn)出重視不足，對科技人員導向存在偏差，不能較好地適應科技自立自強的需要。另外，有關創(chuàng)新活動的稅收優(yōu)惠制度仍不健全，優(yōu)惠制度尚未覆蓋創(chuàng)新全過程全要素，過分突出了“事后優(yōu)惠”，稅收優(yōu)惠力度不足，對多種收入的高端人才的激勵效果較弱。⑨

（二）實施以間接稅為主并在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的稅制，不利于產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和供給質(zhì)量提升

暢通國民經(jīng)濟循環(huán)要著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，不斷改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，改善供給質(zhì)量，促進供需有效對接。然而，我國實行以增值稅為主并在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的稅收體制，使得各地政府都“大上”“特上”工業(yè)，而這些行業(yè)往往是中低端產(chǎn)業(yè)，對投資周期長、風險高的新興產(chǎn)業(yè)投入不足，對平臺經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟也是“雷聲大、雨點小”，影響產(chǎn)業(yè)技術水平提高，最終影響產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和供給質(zhì)量提升。另外，以間接稅為主的稅制結構相對于直接稅體系，只能通過影響消費者行為來間接促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，調(diào)節(jié)速度過慢。⑩同時，財政資金在引導企業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展不足。

（三）稅收制度對收入和財富的分配調(diào)節(jié)作用不足，不利于擴大中等收入群體

新發(fā)展格局的構建要求形成公平合理的收入分配格局，實現(xiàn)全體人民共同富裕，這需要充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。然而，我國稅收籌集過分依賴生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)，對分配和消費環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)不足;過多附著于商品和勞務收入之上，對資本所得調(diào)節(jié)不足;對不同收入群體間的再分配調(diào)節(jié)作用較弱，中等收入群體成為了稅負的主要承擔者，不利于擴大中等收入群體。

（四）轉(zhuǎn)移支付等制度不科學，不利于推進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

新發(fā)展格局的構建需要城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為支撐，這需要充分發(fā)揮財稅制度在促進要素自由流動和對基本公共服務的兜底作用。然而，從城鄉(xiāng)看，支撐“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展力度不足。由于轉(zhuǎn)移支付、中央財政基礎設施建設投資安排未能有效與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量相匹配，無法調(diào)動地方推動農(nóng)民工落戶的積極性，而且導致轉(zhuǎn)移人口無法公平享受基本公共服務和基礎設施，不利于推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。從區(qū)域看，促進不同功能區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐作用不強。轉(zhuǎn)移支付制度仍不健全，目前對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縱向補償機制難以滿足實際需求，在重點流域上下游等未形成健全的橫向生態(tài)補償機制，區(qū)域互助機制也不完善。另外，我國地方保護主義仍然存在，“土政策”頻頻出現(xiàn)，進而妨礙統(tǒng)一市場的形成，不利于區(qū)域間協(xié)同發(fā)展。

（五）對推動更高水平對外開放支撐不夠，不利于國內(nèi)國際雙循環(huán)互促

實現(xiàn)高度開放、與外部世界融通發(fā)展是構建新發(fā)展格局的重要支撐，這要求財稅體制要適應全面開放新環(huán)境，推動形成全面開放新格局。我國財稅制度尚有許多不適應新時代對外開放實際的需要。一方面，進口環(huán)節(jié)稅收制度與政策在“引進來”方面未能發(fā)揮較好作用。目前相關政策仍要求對部分有利于經(jīng)濟發(fā)展、事關群眾福祉的進口商品征收較高的進口環(huán)節(jié)稅收，這不利于改善國內(nèi)有效供給和滿足人民美好生活需要。另一方面，國際稅收制度與政策不完善直接影響了企業(yè)“走出去”。我國對企業(yè)境外收入的稅收抵免要求較嚴，對間接抵免的層級和投資持股比例要求較高，導致了企業(yè)境外所得抵免不徹底，再加上優(yōu)惠方式單一，不利于企業(yè)“走出去”。同時，國際稅收征管制度不完善，未能有效應對稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移等國際逃稅和避稅帶來的稅收治理挑戰(zhàn)。B11

（六）財稅制度改革相對滯后，不利于其他領域改革順利推進

當前，我國財稅體制改革滯后，影響到了國內(nèi)要素、商品統(tǒng)一市場的形成，公平競爭制度的構建，進而不利于新發(fā)展格局的形成。不利于構建統(tǒng)一的要素市場。在財力分配格局不進行重大調(diào)整情況下，土地出讓收入仍將是地方政府主要收入來源，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場較難形成。在屬地征收原則下，地方政府會對資本流出設置壁壘。為爭奪優(yōu)質(zhì)稅基和高精尖人才，各地會展開“以鄰為壑”的區(qū)域?qū)嶋H稅率的逐底競爭。不利于構建統(tǒng)一的商品市場。由于以間接稅為主的稅收體系長期采用生產(chǎn)地征收原則、B12增值稅抵扣鏈條存在斷裂B13等財稅體制因素使得產(chǎn)業(yè)分工受到限制，統(tǒng)一市場難以形成。產(chǎn)品市場流通環(huán)節(jié)稅制設計落后也導致流通環(huán)節(jié)稅負過高，降低了流通環(huán)節(jié)效率。不利于公平競爭環(huán)境構建和戶籍制度改革。地方政府財力不足，會誘使地方政府搞區(qū)域封鎖、政策洼地，不利于公平競爭市場環(huán)境的構建。戶籍制度改革給地方政府公共服務支出帶來巨大壓力，如果不加快理順中央和地方的關系，無法順利推行。

四、構建與新發(fā)展格局相適應的財稅制度與政策的基本思路與著力點

（一）基本思路

科學把握新發(fā)展階段，深入貫徹新發(fā)展理念，強化目標引領和問題導向，堅持財政有所為與有所不為，充分引領和激發(fā)市場在構建新發(fā)展格局中的決定性作用，以深化改革、完善政策、加強調(diào)控為手段，按長短結合以及安全可持續(xù)要求，推動建設與新發(fā)展格局相適應的財稅運行機制和政策體系。圍繞發(fā)揮好財稅制度和政策對提升技術創(chuàng)新水平、完善內(nèi)需體系、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、兜牢民生底線、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、防范各類風險與挑戰(zhàn)、實現(xiàn)更高水平對外開放的引導作用，對重點領域改革的保障作用，打通堵點，補齊短板，促進由外需驅(qū)動的經(jīng)濟發(fā)展格局向內(nèi)需驅(qū)動型、制度開放型格局轉(zhuǎn)變，由供需錯配轉(zhuǎn)向供給創(chuàng)造需求、需求牽引供給的更高水平動態(tài)平衡。

（二）著力點

在充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用前提下，發(fā)揮好財稅制度和政策對加強基礎研究投入、強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位、激發(fā)人才創(chuàng)新活力等功能，通過優(yōu)化財政資金管理和使用、構建全鏈條稅收優(yōu)惠體系，集中力量攻克“卡脖子”關鍵核心技術，調(diào)動科技人員積極性創(chuàng)造性，加快實現(xiàn)科技自立自強，增強在國內(nèi)大循環(huán)的戰(zhàn)略支撐作用。發(fā)揮好財稅制度和政策在打通制約國民經(jīng)濟循環(huán)的關鍵堵點等功能，加快培育完整內(nèi)需體系，推動形成強大國內(nèi)市場;以滿足國內(nèi)需求為基本立足點，實現(xiàn)以創(chuàng)新驅(qū)動、高質(zhì)量供給引領和創(chuàng)造新需求;加快降低流通成本;完善再分配調(diào)節(jié)機制、加強基本民生服務，堅決兜牢基本民生底線。發(fā)揮好財稅制度與政策在深化區(qū)域合作和暢通城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)等功能，通過健全國家城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的財稅制度，合理劃分各級政府事權與支出責任、完善縱橫轉(zhuǎn)移支付制度等，加快形成優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟布局，實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化國內(nèi)大循環(huán)的空間布局。發(fā)揮好財稅制度與政策在推動實行更加平衡、更高水平對外開放上的功能，建立與更高水平對外開放經(jīng)濟新體制相適應的財稅制度，實現(xiàn)內(nèi)需與外需高水平協(xié)調(diào)發(fā)展，促進國內(nèi)國際循環(huán)順暢聯(lián)通。發(fā)揮財政制度與政策在化解各種存量風險和防范增量風險方面的作用，加強政府債務管理，全面強化風險意識，有效防范化解各類風險挑戰(zhàn)，為新發(fā)展格局構筑安全保障。發(fā)揮好財稅體制改革對其他領域改革的保障功能，圍繞完善預算體制、財政體制、稅收制度等，加強財政制度供給，為構建新發(fā)展格局創(chuàng)造條件（見圖1）。

五、構建與新發(fā)展格局形成相適應的財稅制度與政策的建議

構建新發(fā)展格局是系統(tǒng)性工程，應找準加快構建新發(fā)展格局的著力點和突破口，充分發(fā)揮財政帶動引領作用，突出精準有效，建設與新發(fā)展格局相適應的財稅制度與政策體系。

（一）優(yōu)化財政資金投入方向和稅收優(yōu)惠體系，增強科技自立自強在國內(nèi)大循環(huán)的戰(zhàn)略支撐作用

健全鼓勵支持基礎研究、原始創(chuàng)新的財政體制機制。強化國家戰(zhàn)略科技力量，優(yōu)化財政科技資源配置，整合政府部門科技資源，加大對基礎研究的投入。靈活采用投資補助、基金注資等方式，鼓勵社會力量持續(xù)增加基礎研究投入。健全符合科技工作規(guī)律的科技資金績效評價機制。強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。綜合運用財政貼息、股權投資、定制采購等方式加大財政科技資金對企業(yè)的支持力度，支持有條件的企業(yè)承擔國家重大科技項目。嚴格落實科技型中小企業(yè)專項資金扶持政策，擴大專項資金覆蓋范圍，引導創(chuàng)新資源更多流向企業(yè)。更好發(fā)揮國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金作用，加快科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。全方位培養(yǎng)、引進、用好科技人才。推進賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點。以完善企業(yè)所得稅和個人所得稅為重點，制定鼓勵創(chuàng)新人才提供智力支持的稅收政策。如，對主要研發(fā)人員因科研成果轉(zhuǎn)讓所獲得的獎金、省級以下政府和企業(yè)頒發(fā)的重大技術成就獎和技術進步獎、對高新技術企業(yè)引進企業(yè)急需的技術人才發(fā)放的一次性津貼或安家費等獎勵和補貼免征個人所得稅;進一步提高高新技術企業(yè)和科技中小企業(yè)職工教育經(jīng)費稅前扣除比例[5]，鼓勵企業(yè)進行人力資本投資;為進一步吸引境外高端人才以及激發(fā)高端人才創(chuàng)新活力，應加快總結在粵港澳大灣區(qū)、海南自貿(mào)區(qū)的個稅優(yōu)惠政策實施經(jīng)驗，并推廣至全國[6]。完善鼓勵創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠體系。結合創(chuàng)新的階段和環(huán)節(jié)，靈活運用多種稅收優(yōu)惠方式，從注重有利于科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的“事后優(yōu)惠”轉(zhuǎn)向更加注重基礎研發(fā)、中試等創(chuàng)新環(huán)節(jié)和更加關注處于初創(chuàng)期企業(yè)的“事前優(yōu)惠”，見表1。

（二）發(fā)揮財政關鍵引領性作用，破除國內(nèi)大循環(huán)堵點

充分發(fā)揮財政引領性作用，暢通生產(chǎn)、分配、流通、消費經(jīng)濟循環(huán)各環(huán)節(jié)，著力打通制約國民經(jīng)濟循環(huán)的關鍵堵點。

加大對前瞻戰(zhàn)略性行業(yè)關鍵環(huán)節(jié)的支持、稅收減免以及對重點產(chǎn)品的政府購買，推動產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈優(yōu)化升級，以高質(zhì)量供給適應引領創(chuàng)造新需求。增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全性。完善政府預算制度，將財政資金更多投向存在“卡脖子”的重點領域。聚焦集成電路、新一代信息技術等領域，發(fā)揮財政資金對社會資本的引導作用，推動產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；l(fā)展。增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈競爭力。設立傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級基金。支持關鍵領域產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新、重點產(chǎn)業(yè)升級服務平臺建設，補齊產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈短板。給予對外依賴度極高的重點行業(yè)企業(yè)更低的企業(yè)所得稅率，降低列入到高新技術產(chǎn)品名錄的產(chǎn)品增值稅率。強化財政資金和稅收引導作用，促進重點行業(yè)和領域綠色低碳發(fā)展。增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定性。積極培育一批具有生態(tài)主導力的產(chǎn)業(yè)鏈“鏈主”企業(yè)。利用國家中小企業(yè)發(fā)展基金等，引導社會資本共同加大對“專精特新”中小企業(yè)支持力度。加大財政支持普惠金融發(fā)展力度，更好發(fā)揮政府性融資擔保機構增信作用。推動中小企業(yè)與龍頭企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)配套能力。

強化財稅支持和引導，加快培育完整內(nèi)需體系，形成消費和投資互促共進的強大國內(nèi)市場。一是擴大財政在穩(wěn)消費中的基礎性作用。形成可持續(xù)的消費意愿和能力。進一步健全社會保障、社會救助、優(yōu)撫安置等制度體系，降低預防性儲蓄動機。完善收入分配制度，改善個人所得稅，減少稅率檔次，拉大中低檔級距，減輕中等收入群體稅負，提升消費潛力。優(yōu)化城鄉(xiāng)居民消費結構和持續(xù)擴大消費需求。適當增加公共消費。積極支持與新型消費有關的新基建，出臺針對新型消費領域企業(yè)的增值稅減免及補貼政策，鼓勵地方出臺消費更新?lián)Q代獎補政策。建立消費稅征收范圍動態(tài)調(diào)整機制，優(yōu)化稅率結構，引導城鄉(xiāng)居民消費升級和綠色消費行為構建。B14二是發(fā)揮政府在擴大有效投資方面的撬動作用。完善財政資金投向，使其更多投向新興產(chǎn)業(yè)、公共服務等領域，確保國家重大戰(zhàn)略工程和任務得到財力保障。完善政府投資方式，發(fā)揮政府資金的引領作用，激發(fā)民間投資活力，增強投資增長后勁。發(fā)展稅收引導作用，有效擴大對戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的投資，引導企業(yè)加大設備更新和技術改造。

降低全社會流通成本。大力支持現(xiàn)代流通體系建設，精準補齊“硬件”設施短板。構建橫向稅收協(xié)調(diào)機制，不斷清理地方“土政策”，打通增值稅抵扣鏈條，促進上下游產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域分工互聯(lián)。發(fā)揮財政資金在補齊農(nóng)村流通短板的作用，助力擴大農(nóng)村消費市場。

堅決兜牢基本民生底線，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往。完善再分配機制。進一步優(yōu)化個人所得稅制度，合理擴大綜合計征范圍，同時建立專項附加扣除動態(tài)調(diào)整機制;重塑房地產(chǎn)稅體系，加快建立具有我國特點的遺產(chǎn)贈與稅。強化就業(yè)優(yōu)先政策。統(tǒng)籌用好各類就業(yè)補助資金，抓好重點群體就業(yè)，完善困難人員就業(yè)幫扶政策;加大失業(yè)保險穩(wěn)崗返還范圍和力度。加強就業(yè)公共服務。加強基本民生服務。健全多層次社會保障體系，盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，促進基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險省級統(tǒng)籌;完善優(yōu)撫安置等政策，增強社會救助制度兜底保障功能;加快補齊基本公共服務短板，健全基本公共服務保障基礎標準的動態(tài)調(diào)整機制，重點完善基本公共服務領域共同事權的支出責任和分擔方式。

（三）發(fā)揮財政促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，優(yōu)化國內(nèi)大循環(huán)的空間布局

全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。深入落實糧食補貼和產(chǎn)糧大縣獎勵等政策，促進優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結構，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益。推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，合理安排財政投入規(guī)模和優(yōu)化投入結構，持續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展。加大對農(nóng)村公共服務和社會事業(yè)的投入力度，著力改善和提高廣大農(nóng)民群眾生活水平。充分發(fā)揮財政在保障糧食安全方面的重要作用。強化耕地保護與農(nóng)田水利建設，深化糧食收儲制度改革，完善稻谷、小麥最低收購價政策和玉米、大豆市場化收購加生產(chǎn)者補貼機制，提升收儲調(diào)控能力[3]。增強中央財政對重點和困難地區(qū)政府運轉(zhuǎn)、民生保障和基本公共服務的兜底功能。促進轉(zhuǎn)移支付資金分配與政府提供公共服務的成本和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量相銜接，增強資金分配的科學性。建立針對發(fā)生重大災害地區(qū)的財政救助機制。健全對重點生態(tài)功能區(qū)、特殊類型地區(qū)以及糧食主產(chǎn)區(qū)的縱向補償機制，形成宜山則山、宜糧則糧、宜工則工、宜商則商的區(qū)域格局。增強橫向轉(zhuǎn)移支付制度對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的促進作用。鼓勵地方建立協(xié)調(diào)開展生態(tài)環(huán)境保護和治理的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，健全對口支援等中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付資金的籌集和使用機制。

（四）著重完善進出口環(huán)節(jié)稅收制度，打造順暢聯(lián)通的國內(nèi)國際雙循環(huán)

降低關稅總水平，推進中外經(jīng)濟貿(mào)易投資合作，擴大對外開放。完善進口環(huán)節(jié)稅收制度，增加優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進口，滿足國內(nèi)消費升級和多樣化的需要。同時，密切關注國際稅改動態(tài)，建立健全針對數(shù)字經(jīng)濟等新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的稅收規(guī)則和征管體系。推進外貿(mào)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。抓緊完善“兩高一資”產(chǎn)品甄別工作，對不屬于“兩高一資”的出口產(chǎn)品按名義稅率予以出口退稅。推動外貿(mào)外資公共服務平臺建設，促進外貿(mào)外資循環(huán)暢通。全面實行綜合限額抵免，實施對外投資企業(yè)虧損結轉(zhuǎn)和追補機制。加強國際稅收協(xié)調(diào)，降低因稅制不協(xié)調(diào)引發(fā)貿(mào)易爭端的風險。積極參與國際反避稅規(guī)則制定與信息交換，有效防范稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移。支持高質(zhì)量共建“一帶一路”，加強資金融通務實合作。推動加快海南自由貿(mào)易港等建設，建設對外開放新高地。

（五）強化風險意識，牢牢為新發(fā)展格局構筑安全保障

充分發(fā)揮財政在防范化解風險、支持安全發(fā)展方面的重要作用，針對影響經(jīng)濟安全的突出問題，加大財政策資金支持的力度，確保糧食、能源、科技、衛(wèi)生健康等重要行業(yè)和關鍵領域安全[3]。突出防范地方政府隱性債務風險，建立健全科學的地方政府舉債融資機制。同時，有序推進高風險金融機構處置。另外，構建新發(fā)展格局是長期性問題，需要長遠結合、有的放矢，在合理預計財政收入與財政支出，保障財政可持續(xù)性的基礎上，實施有利于構建新發(fā)展格局的財稅政策，防止脫離實際，一定程度上保證財政安全。

（六）建立現(xiàn)代財政制度，創(chuàng)造新發(fā)展格局順利構建的財稅環(huán)境

深化預算管理制度改革。強化財政資源統(tǒng)籌，加強四本預算的銜接，更好集中力量辦大事。以擴范圍、優(yōu)機制、強管理為手段建立常態(tài)化財政資金直達機制，強化預算績效管理。加強中期財政規(guī)劃管理，緊緊圍繞黨中央重大決策部署，按輕重緩急，加強對國家重點改革的財力保障。建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，推動形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。明確中央和地方政府事權與支出責任，適當上移并強化中央財政事權和支出責任，重點將涉及生產(chǎn)要素全國流動和市場統(tǒng)一的事務以及跨區(qū)域外部性強的事務明確為中央事權。進一步理順中央和地方收入劃分，保證基層財政有穩(wěn)定收入來源。推進省以下財政事權和支出責任劃分改革，推動財力向困難地區(qū)和基層傾斜[3]。構建與新發(fā)展格局相適應的現(xiàn)代稅收制度。優(yōu)化稅制結構，適當提高直接稅比重[7]，加強對資本、高收入群體的調(diào)節(jié)力度。完善綠色稅收體系，促進“碳達峰、碳中和”目標實現(xiàn)。健全地方稅體系，后移消費稅征收環(huán)節(jié)，培育地方稅源。通過立法授權適當擴大省級稅收管理權限。

[注釋]

①? 完善政府投資方式，有效發(fā)揮財政資金對鼓勵創(chuàng)新的“四兩撥千斤”的引導作用，進一步激發(fā)社會資本投向創(chuàng)新領域，解決重點領域重點行業(yè)創(chuàng)新企業(yè)資金需求。完善政府購買政策，有效減少創(chuàng)新過程中存在的技術、產(chǎn)品生命周期、市場、創(chuàng)新收益分配等眾多不確定性，分擔創(chuàng)新風險，促進創(chuàng)新主體生產(chǎn)、研發(fā)更多的產(chǎn)品并把成果快速推向市場。財政補貼政策能夠直接為創(chuàng)新主體提供資金流，減輕創(chuàng)新壓力。同樣，實施稅收優(yōu)惠政策也是一種高效抵御風險和糾正外部性的手段。政府通過稅收優(yōu)惠政策支持具有較大外部性的科技創(chuàng)新，相當于政府承擔了一部分研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化的創(chuàng)新成本和風險，有利于降低創(chuàng)新成本，增加創(chuàng)新支出的稅后收益，從而有效克服社會邊際價值和私人部門邊際價值不等所引起的資源配置上的非最優(yōu)，最終促進創(chuàng)新投入提高、新技術產(chǎn)業(yè)化以及新產(chǎn)品推廣運用。

② 2020年我國高技術制造業(yè)投資增速達11 .5%，5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等“新基建”加快建設，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級注入了新動能。

③ PPP模式是社會資本參與“兩新一重”建設的關鍵手段。2020年上半年，全國PPP綜合信息平臺管理庫新入庫項目482個，投資數(shù)額為7 935億元，其中，“兩新一重”新入庫項目投資占全部新入庫項目的84 .3%。

④ 關稅總水平從9 .8%降至7 .5%。

⑤ 加快稅收協(xié)定簽訂，我國已與120余個國家和地區(qū)建立了包括避免雙重征稅協(xié)定和情報交換協(xié)定在內(nèi)的雙邊稅收合作法律機制，基本覆蓋了我國主要投資目的地和投資來源地。逐步完善了稅收政策和優(yōu)化了征管流程，從“談簽協(xié)定維權益、改善服務促發(fā)展、加強合作謀共贏”三個方面支持助推高水平對外開放。對“一帶一路”沿線國家和我國主要投資目的地在內(nèi)的100余個國家和地區(qū)，全面開展稅收政策研究，分國別發(fā)布稅收指南，介紹有關國家稅收政策，提示對外投資稅收風險。利用稅收協(xié)定項下的雙邊協(xié)商機制，積極與協(xié)定伙伴就跨境涉稅爭議開展雙邊協(xié)商，有效化解涉稅爭端。

⑥ 優(yōu)化稅制結構，積極推動房地產(chǎn)稅立法改革、加大對個人收入和財富的調(diào)節(jié)力度等，逐步起到了提高直接稅比重、降低間接稅比重的作用。完善了稅收制度，增值稅、個人所得稅等改革取得重大進展，多個減稅政策已上升到稅法層面，形成了更加有力的長遠制度安排，稅收的調(diào)節(jié)作用變得更加全面。

⑦ 政府采購對自主創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的配套政策不完善，采購規(guī)模偏小，拉動作用有限。政府采購首臺套的支持力度和覆蓋范圍仍有待提升，缺乏配套性政策支持。

⑧ 財政預算對創(chuàng)新人才、團隊和機構的限制規(guī)定較多，科研事業(yè)單位工資總額限額管理制度、科研人員薪酬制度、科研經(jīng)費管理制度、由財政性資金支持形成的科技成果權屬制度安排等存在明顯不適應創(chuàng)新活動特點問題。

⑨ 將勞務報酬、稿酬和特許權使用費等三項所得綜合計征，并適用最高邊際稅率為45%的七級超額累進稅率，無疑加重了創(chuàng)新創(chuàng)造者的稅收負擔，不利于鼓勵創(chuàng)新。歐洲一些國家即是例證，其人才外流和全球競爭力的下降，與個人所得稅邊際稅率過高有很大關聯(lián)。我國個人所得稅綜合所得的45%的最高邊際稅率不僅高于主要競爭對手美國，高于俄羅斯、印度、巴西等金磚國家和周邊國家，也高于大部分OECD國家。45%的最高邊際稅率，讓國外一些高端人才對來華就業(yè)創(chuàng)業(yè)望而卻步。在當前全球科技競爭加劇，尤其是中美科技競爭日趨激烈下，必須盡快解決最高邊際稅率過高問題，消除稅制對創(chuàng)新的抑制因素。

⑩?郭春麗，劉方，推進供給側結構性改革下的財稅體制與政策框架，2017年國家發(fā)改委第十二屆中青年干部經(jīng)濟研討改革會優(yōu)秀論文。

??目前，部分“走出去”企業(yè)可以通過搭建離岸體系、無償向境外投資目的地輸出無形資產(chǎn)、不申報或少申報境外所得等方式規(guī)避稅收管轄權，通過關聯(lián)交易和轉(zhuǎn)讓定價侵蝕稅基轉(zhuǎn)移利潤。

??該原則的實施存在稅源背離，導致各區(qū)域政府限制本地生產(chǎn)資源流出和外地商品流入，通過市場分割減少間接稅生產(chǎn)地征收原則對本地稅收收入的負面影響。

??現(xiàn)行增值稅制度使得上下游產(chǎn)業(yè)間分工受到約束，上下游交易往來以及產(chǎn)業(yè)分工合作程度與增值稅抵扣鏈條的完整性密切相關。由于納稅人身份差異、稅務票據(jù)多樣化、稅率或征收率檔次差異以及稅制設計中的一些特殊規(guī)定等原因，當前我國增值稅的抵扣鏈條存在斷裂，不利于推進上下游產(chǎn)業(yè)間分工。

??為進一步釋放消費潛力，建議調(diào)出部分價值相對較低的高端大眾消費品，將更多高消費、高能耗、高污染產(chǎn)品和服務行為納入消費稅征收范圍。

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Study on the Construction of a Fiscal and Taxation System and Policy

in Line with the New Development Pattern

Liu? Fang

（Institute of Market and Price Research，National Development and Reform Commission， Beijing 100038，China）

Abstract： Scientific fiscal and taxation system and policy is an important policy tool and system guarantee to promote the construction of new development pattern. At present， a series of important measures have been taken to expand domestic demand， promote innovation and entrepreneurship， optimize the industrial structure， promote coordinated development between urban and rural areas， and promote higherlevel openingup. However， there are still some problems in the fiscal and taxation system in promoting the construction of the new development pattern， such as the weak innovation incentive ， the unfavorable tax structure to adjust the industrial structure and expand the middleincome group， and the lack of the transfer payment system to support the coordinated development of urban and rural areas. In the future， to promote the construction of a proper fiscal and taxation system and operating mechanism in line with the new development pattern， we should strengthen goal guidance and problem orientation and take improving policy， deepening reform and enforcing regulation and control as measures， focusing on the safeguard function of the fiscal and taxation systems and policies to the reform of highlighted areas and the its guiding role in promoting the level of technological innovation， improving the domestic demand system， optimizing the industrial structure， securing the bottom line of peoples livelihood， promoting the coordinated development of urban and rural areas， preventing various risks and challenges， and achieving a higher level of opening up.

Key words： new development pattern; fiscal system; fiscal and taxation policy; dual circulation