論農(nóng)村土地確權(quán)存在的問題及對(duì)策

羅明梅

摘要：隨著城市化建設(shè)和農(nóng)村改革進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及社會(huì)生活的基本生產(chǎn)資料，成為改革和建設(shè)過程中核心。農(nóng)村土地確權(quán)工作是解決土地紛爭(zhēng)、開展農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的重要內(nèi)容。因此，加強(qiáng)土地確權(quán)的科學(xué)性、規(guī)范性以及有效性對(duì)我國農(nóng)村的發(fā)展具有重大意義。文章通過大量理論研究和實(shí)際調(diào)查，分析了目前我國在農(nóng)村土地確權(quán)工作中存在的不足之處，并針對(duì)這些問題提出了符合我國國情的農(nóng)村土地確權(quán)的對(duì)策，為推動(dòng)三農(nóng)問題的解決、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村健康發(fā)展提供了借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地確權(quán)；問題；對(duì)策

自改革開放以來，“三農(nóng)”問題一直都是黨和國家高度重視的問題。我國作為農(nóng)業(yè)大國，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、改善農(nóng)民的生活是國家發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是社會(huì)改革堅(jiān)定不移的目標(biāo)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的確定是維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益根本保障，也是放開土地管制、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的必要前提。因此，研究和探索科學(xué)合理的土地確權(quán)方法是十分迫切和必要的，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。

一、農(nóng)村土地確權(quán)的概述及其主要意義

農(nóng)村土地確權(quán)是指以相關(guān)政策制度、法律法規(guī)等為依據(jù)，經(jīng)過登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審查、登記注冊(cè)一級(jí)頒發(fā)證書等步驟，來最終確定某一范圍的土地所有、土地使用以及其他項(xiàng)目的權(quán)利和隸屬關(guān)系的一項(xiàng)工作。我國農(nóng)村土地確權(quán)工作主要由土地確權(quán)機(jī)關(guān)和主管來執(zhí)行，確權(quán)過程中必須遵循在一定程度上能夠體現(xiàn)土地確權(quán)精神實(shí)質(zhì)的原則，并且要保留相關(guān)的確權(quán)證據(jù)和依據(jù)。

農(nóng)村土地確權(quán)工作無論是對(duì)農(nóng)民利益還是對(duì)政府工作來說都具有十分重要的意義，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，有利于維護(hù)和保障廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。長(zhǎng)期以來，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)以及其他相關(guān)責(zé)任模糊不清，在農(nóng)村人口向城市流動(dòng)增多的情況下，致使很多土地荒廢地產(chǎn)、非農(nóng)用途甚至非法用途的現(xiàn)象層出不窮，使農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地遭到了嚴(yán)重破壞。加強(qiáng)農(nóng)村的土地確權(quán)工作，明確土地的各項(xiàng)權(quán)責(zé)，可以及時(shí)掌握土地的管理和利用狀況，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民真正的合法權(quán)益。第二，有利于提高農(nóng)村土地的產(chǎn)出以及農(nóng)民的收益。土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提條件和基本依據(jù)，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)有效降低從事其他行業(yè)的農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，同時(shí)流轉(zhuǎn)給需要土地的農(nóng)民還能夠提高土地的利用率，從而提高土地的產(chǎn)能。第三，農(nóng)村土地確權(quán)之后，農(nóng)民在急需生產(chǎn)或消費(fèi)資金的情況下可以通過合法渠道將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押的手段來獲得，從而解決融資不足的困難。第四，農(nóng)村土地的確權(quán)不僅包括耕地的確權(quán)，還包括農(nóng)村宅基地的確權(quán)，農(nóng)村宅基地的流通不僅有利于緩解城市土地緊缺的問題，還有利于推動(dòng)農(nóng)村的城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民的市民化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。第五，農(nóng)村土地確權(quán)有利于明確經(jīng)營(yíng)主體的利益關(guān)系以及構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰到位。自我決策和管理的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，這樣由于權(quán)責(zé)清晰，一些政府的原有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門就可以進(jìn)行一定的撤銷或和興以及職能的轉(zhuǎn)換，從而有效改善政府職能重疊、管理效率低下、社會(huì)資源浪費(fèi)的現(xiàn)狀，提高政府機(jī)構(gòu)的辦事效率，降低農(nóng)村管理成本，促進(jìn)政府的簡(jiǎn)政放權(quán)。

二、我國農(nóng)村土地確權(quán)現(xiàn)狀及存在的主要問題

近年來，我國政府為了有效促進(jìn)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，已經(jīng)在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作方面開展了一定的工作，一些地區(qū)已經(jīng)開始了農(nóng)村土地確權(quán)的工作計(jì)劃，但是在工作開展過程中存在一定問題，主要包括以下有幾個(gè)方面。

（一）農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)工作還沒有足夠的重視和認(rèn)識(shí)

近年來，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的深入，越來越多的農(nóng)民人口選擇去到大城市工作和尋找提高收入的機(jī)會(huì)，尤其是接受教育最多、思想較為前沿的年輕人的城市流動(dòng)量最多。這樣就導(dǎo)致留在農(nóng)村的農(nóng)民主要是文化程度偏低、整體學(xué)習(xí)能力較差、思想較為傳統(tǒng)和保守的人員。大部分農(nóng)民在了解農(nóng)村土地確權(quán)的過程中往往只關(guān)注政府發(fā)放的補(bǔ)貼或占地后的補(bǔ)償金額等眼前利益，而并沒有從實(shí)質(zhì)上認(rèn)識(shí)到土地權(quán)證的作用和進(jìn)行土地確權(quán)的真正意義。同時(shí)，由于沒有對(duì)土地確權(quán)的正確認(rèn)識(shí)，也就沒有引起其足夠的重視，導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)民沒有足夠的熱情和積極的態(tài)度與政府的農(nóng)村土地確權(quán)工作進(jìn)行支持與配合，這就為土地的確權(quán)工作的開展和順利執(zhí)行造成了極大的阻礙，不僅不利于未來農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，也對(duì)廣大農(nóng)民的根本利益帶來了負(fù)面影響。

（二）相關(guān)的法律法規(guī)、政策制度仍然存在很多盲點(diǎn)

實(shí)行土地改革以來，我國政府高度重視農(nóng)村土地問題，并從制度層面做出了一定的努力，先后出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利與隸屬關(guān)系的一系列政策和法律法規(guī)，然而仍然存在許多盲點(diǎn)和漏點(diǎn)。首先這些制度文件只是停留在最基本的原則性問題上，而并沒有對(duì)具體問題進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定和描述，使得在土地確權(quán)實(shí)行過程中遇到的問題無法可依，缺乏依據(jù)，有些法律規(guī)定甚至出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象，使得執(zhí)政人員在處理問題時(shí)束手無策。

（三）農(nóng)村土地確權(quán)過程中缺乏人力、財(cái)力資源條件支持

土地確權(quán)工作的開展是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，要想達(dá)到理想的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果就需要人力和物力等多方面條件的支持。由于有效的土地確權(quán)需要使用先進(jìn)的技術(shù)和測(cè)量設(shè)備，這也就對(duì)用人方面提出了更高的要求。然而目前我國往往缺乏既具備相關(guān)技術(shù)又有管理經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才，甚至很多地方的土地確權(quán)工作是由臨時(shí)抽派的部門行政人員組成，這就大大降低了土地確權(quán)工作的質(zhì)量。除此之外，我國各地政府的財(cái)政狀況各有差異，一些地區(qū)用于土地確權(quán)工作的資金較少，這也是導(dǎo)致土地確權(quán)準(zhǔn)確度較差的一個(gè)重要因素。

三、有效推進(jìn)我國農(nóng)村土地確權(quán)的對(duì)策研究

（一）加大土地確權(quán)相關(guān)內(nèi)容的宣傳力度

農(nóng)民是土地確權(quán)工作的主體，也是最主要和最直接的受益者。農(nóng)民在土地改革中的思想觀念和創(chuàng)新意識(shí)以及農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)工作的重視程度在很大程度上決定了土地確權(quán)工作能否順利完成。因此，各地政府必須加大土地確權(quán)相關(guān)內(nèi)容的宣傳力度，使農(nóng)民從根本上認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)的重要性，從而獲得廣大農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)工作的配合與支持。宣傳可以采取多樣化的手段，例如通過廣播電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體手段，也可以張貼宣傳標(biāo)語、發(fā)放學(xué)習(xí)手冊(cè)等方式深入到農(nóng)村的各個(gè)角落，還可以組織相關(guān)法律學(xué)習(xí)講座、舉辦文化活動(dòng)等向農(nóng)民講解土地確權(quán)的相關(guān)內(nèi)容。

（二）建立健全土地確權(quán)的相關(guān)政策和法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是有效開展土地確權(quán)工作的根本保障和執(zhí)行依據(jù)。在政策層面，首先要避免在處理各種各樣的實(shí)際情況時(shí)過度死板的問題，給予工作人員一定的自由空間。其次，在保留一定的自主性和靈活性的基礎(chǔ)上，要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，彌補(bǔ)在土地確權(quán)進(jìn)行過程中暴露出來的盲點(diǎn)和矛盾問題。最后，有效的監(jiān)督管理機(jī)制、公開透明的土地確權(quán)工作環(huán)境也是完善土地確權(quán)相關(guān)政策法律的重要內(nèi)容，可以通過設(shè)立投訴熱線、官方微信微博等多種渠道加強(qiáng)信息的公開機(jī)制，提高廣大農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)工作的監(jiān)督效力。

（三）提高土地確權(quán)工作人員的專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)水平

高素質(zhì)、強(qiáng)技能的人員隊(duì)伍是土地確權(quán)工作順利開展的基礎(chǔ)。針對(duì)目前我國土地管理人員的隊(duì)伍存在的問題，我國各地政府必須高度重視。首先，組織就職人員熟悉土地確權(quán)工作相關(guān)流程、制度以及作業(yè)原則的崗前培訓(xùn)是十分必要的；其次，要積極引進(jìn)具備相關(guān)技術(shù)的人才，并加強(qiáng)現(xiàn)有工作人員使用設(shè)備和相關(guān)技術(shù)的培訓(xùn)；最后，注重土地確權(quán)工作人員的語言表達(dá)和溝通能力的培養(yǎng)，提高化解農(nóng)民土地糾紛、與農(nóng)民進(jìn)行有效協(xié)商的能力。

四、結(jié)論

綜上所述，完善農(nóng)村土地確權(quán)工作是關(guān)系到我國農(nóng)村的健康發(fā)展以及社會(huì)和諧穩(wěn)定的一項(xiàng)意義重大的任務(wù)。我國雖然已經(jīng)做出了一定的努力，取得了一部分成就，但是所暴露的問題仍然不能小覷。農(nóng)村土地確權(quán)工作并不是一件容易的事情，面對(duì)這項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜和具有挑戰(zhàn)性的工作，我們必須理清思路、循序漸進(jìn)，協(xié)同社會(huì)發(fā)展中的多方力量，共同努力探索和實(shí)踐符合我國實(shí)際情況，能夠促進(jìn)我國進(jìn)一步發(fā)展的農(nóng)村土地確權(quán)辦法，早日完成土地改革的偉大目標(biāo)。

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（作者單位：云南省德宏州梁河縣河西鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站）