我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體發(fā)展面臨的困境與對(duì)策

王郁芳 付雅寧

摘要：隨著我國(guó)老齡化趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，傳統(tǒng)單一的管理模式難以適應(yīng)新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)多層次發(fā)展的需求。突如其來(lái)的新冠肺炎疫情帶給我們更多思考，只有積極構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)多元供給體系，才能促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給的有序發(fā)展。通過(guò)分析養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)困境顯示，強(qiáng)力的政府扶助是養(yǎng)老服務(wù)的根本保障、專業(yè)的機(jī)構(gòu)支撐是養(yǎng)老服務(wù)的重要支柱、親密的家庭支持是不可撼動(dòng)的傳統(tǒng)力量、積極的自我參與是提高養(yǎng)老質(zhì)量的內(nèi)生動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);多元供給主體;新冠肺炎疫情

一、問(wèn)題的提出

作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)擁有世界上規(guī)模最大的老年群體。2020年1月17日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布全國(guó)總?cè)丝谑状瓮黄?4億大關(guān)，60周歲及以上人口25，388萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65周歲及以上人口17，603萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.6%，老齡化形勢(shì)十分嚴(yán)峻。當(dāng)前，我國(guó)人口老齡化主要具有以下特點(diǎn)：一是老年人口基數(shù)大、占比重，且增量多、增速快;二是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)老齡化呈現(xiàn)出“未富先老”和“未備先老”的跡象。隨著社會(huì)的高速發(fā)展，我國(guó)自2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，目前已接近深度老齡化。我們應(yīng)該知曉，老齡化不僅是社會(huì)物質(zhì)文明進(jìn)步的重要體現(xiàn)，還將是我國(guó)未來(lái)社會(huì)的一種常態(tài)。隨著家庭贍養(yǎng)功能的不斷弱化，老年人的贍養(yǎng)和照料問(wèn)題會(huì)逐漸外溢成為社會(huì)問(wèn)題。如何滿足龐大的老年人口基數(shù)衍生出的多樣化的老年服務(wù)需求，是一個(gè)迫切需要我們進(jìn)行思考的問(wèn)題。所以，中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)亟待走出一條屬于自己的特色化道路。而養(yǎng)老服務(wù)供給主體作為服務(wù)的提供者和支撐者，其發(fā)展逐漸引起社會(huì)各界的重視。基于此，2012年全國(guó)人大修訂《老年人權(quán)益保障法》草案，確立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的框架，正式采納“逐步構(gòu)建并形成居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”的表述。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出：“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境”。十九屆四中全會(huì)公報(bào)提出“完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系”，堅(jiān)持應(yīng)保盡保原則，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，穩(wěn)步提高保障水平。十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)“完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系”提出兩點(diǎn)新的戰(zhàn)略部署：第一，堅(jiān)持應(yīng)保盡保原則;第二，堅(jiān)持社會(huì)政策托底方針。健全的社會(huì)保障制度，必然是能夠保障老年人生活底線的制度，這進(jìn)一步明確了黨中央對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化積極應(yīng)對(duì)的態(tài)度和“兜底線、織密網(wǎng)”的決心，也對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)提出了更高的要求。

2019年末，新冠肺炎疫情突如其來(lái)，暴露了我國(guó)在面對(duì)重大公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，防控體制機(jī)制和應(yīng)急管理體系方面存在的短板，更表現(xiàn)出我國(guó)在養(yǎng)老服務(wù)政策和制度體系建設(shè)方面的不完善。[1]也為我們構(gòu)建和完善養(yǎng)老服務(wù)體系提出新的更高要求。老年人的身體素質(zhì)和免疫力較弱，且多合并慢性基礎(chǔ)疾病，所以老年人是新冠肺炎的易感和高危易發(fā)人群，在疫情中面臨更大的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。疫情帶來(lái)的未知和恐懼情緒，使老年人精神和心理需求更易波動(dòng)，對(duì)精神慰藉的需要更甚。在新冠肺炎疫情中，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)困難，基礎(chǔ)設(shè)施不完善、醫(yī)療資源缺乏、養(yǎng)老護(hù)理力量緊缺等問(wèn)題逐漸凸顯，給中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)帶來(lái)諸多思考。后疫情時(shí)代下，我國(guó)也迎來(lái)新形勢(shì)和新規(guī)劃。2020年8月24日，習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上講話稱，“十四五”時(shí)期是我國(guó)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)與第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的交匯時(shí)期，是乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年，要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、研究新情況、作出新規(guī)劃。面對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，“十四五”時(shí)期如何健全全覆蓋、可持續(xù)的社保體系，強(qiáng)化公共衛(wèi)生，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，都需要認(rèn)真研究并作出工作部署。當(dāng)前疫情防控新常態(tài)下，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)與現(xiàn)實(shí)困境，想要在后疫情時(shí)代實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的共建共治共享，養(yǎng)老服務(wù)多元發(fā)展依然仍重道遠(yuǎn)。

本文通過(guò)梳理我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)在新冠肺炎疫情下的應(yīng)對(duì)表現(xiàn)，整理我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)各供給主體的現(xiàn)狀，分析我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)各供給主體發(fā)展面臨的困境與挑戰(zhàn)，試圖為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的完善與優(yōu)化提出可行性措施。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體發(fā)展困境分析

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)始終以政策為引導(dǎo)，圍繞誰(shuí)來(lái)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任和誰(shuí)來(lái)提供養(yǎng)老服務(wù)兩個(gè)問(wèn)題不斷進(jìn)行探索。從最初政府和家庭共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，到逐步形成養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)全面發(fā)展的蓬勃局面。服務(wù)體系的覆蓋人群也由最初的“三無(wú)”老人擴(kuò)大到全社會(huì)的老年人群，政策設(shè)計(jì)向普惠型方向發(fā)展。通過(guò)積極建設(shè)，我國(guó)基本形成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系?？梢钥闯?，目前的養(yǎng)老服務(wù)體系包含多種養(yǎng)老服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)主體的多元化發(fā)展、服務(wù)提供的社會(huì)化趨勢(shì)。伴隨多層次公共服務(wù)體系的建成和社會(huì)力量的參與，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)逐漸規(guī)范化、養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍日益專業(yè)化，社會(huì)養(yǎng)老朝著集約化方面發(fā)展?？梢哉f(shuō)，我國(guó)目前已初步建成適應(yīng)當(dāng)前老齡化狀況的多元養(yǎng)老服務(wù)體系。但是，養(yǎng)老服務(wù)也面臨一些新情況、新問(wèn)題，尤其在面對(duì)一些突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件時(shí)應(yīng)對(duì)能力明顯不足，應(yīng)對(duì)乏力。

（一）權(quán)責(zé)邊界不清致使政府主導(dǎo)性作用發(fā)揮不夠

養(yǎng)老是現(xiàn)代國(guó)家的責(zé)任，政府毋庸置疑應(yīng)該在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中起著主導(dǎo)作用。政府扶持是養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化發(fā)展的重要保障。因此，面對(duì)我國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，政府采取了一系列經(jīng)濟(jì)、行政和文化手段積極應(yīng)對(duì)。但是在嚴(yán)峻的養(yǎng)老壓力下，尤其是像新冠肺炎疫情等重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，政府在養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)該扮演什么角色仍然存在一些迷茫與困惑，也不可避免地暴露出一些問(wèn)題。一是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識(shí)不夠深刻，養(yǎng)老服務(wù)理念相對(duì)滯后?！梆B(yǎng)老服務(wù)”一詞在我黨文獻(xiàn)中第一次被提及是在中共十七屆五中全會(huì)上。自此，我國(guó)養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)以政策為引導(dǎo)，圍繞誰(shuí)來(lái)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任和誰(shuí)來(lái)提供養(yǎng)老服務(wù)兩個(gè)問(wèn)題不斷進(jìn)行探索[2]。面對(duì)嚴(yán)峻的老齡化趨勢(shì)，我國(guó)反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的積極作用，多元供給主體的協(xié)同發(fā)展。面對(duì)疫情考驗(yàn)，習(xí)近平總書記在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)：不惜一切代價(jià)地保護(hù)人民生命安全和身體健康，“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，調(diào)動(dòng)政府力量積極防控，充分發(fā)揮了“以人民為本”、集中力量干大事的制度優(yōu)勢(shì)。但是，卻疏于考慮老年人自身在養(yǎng)老服務(wù)中的定位和作用，忽視了老年群體的巨大潛力，將老齡化過(guò)度問(wèn)題化，認(rèn)為老年人就是單純等待被照顧的服務(wù)對(duì)象，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識(shí)不夠深刻。二是養(yǎng)老體系的頂層設(shè)計(jì)依然有待加強(qiáng)。如養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)滯后，尚未形成法律體系。我國(guó)目前關(guān)于養(yǎng)老的法律僅有兩部，難以應(yīng)對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的老齡化趨勢(shì)。以河南省為例，先后出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》《河南省老年人權(quán)益保障條例》《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，都屬于規(guī)則范圍之內(nèi)，沒(méi)有上升到法規(guī)層面。這就會(huì)導(dǎo)致政策制定缺乏統(tǒng)一性、政策實(shí)施存在失靈或滯后的風(fēng)險(xiǎn)，使政策缺乏協(xié)調(diào)和連續(xù)性，工作效果大打折扣。三是各責(zé)任主體之間的關(guān)系尚未厘清，邊界模糊，政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的地位與責(zé)任不夠明確。政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度尚待加強(qiáng)，對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)不到位。政府財(cái)政投入機(jī)制缺失，私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存面臨許多體制機(jī)制障礙，不僅提供服務(wù)的準(zhǔn)入門檻較高，而且稅收優(yōu)惠政策也很難落到實(shí)處。這導(dǎo)致我國(guó)公立和私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間兩極分化嚴(yán)重，營(yíng)利和公益之間的矛盾越來(lái)越難以調(diào)和，不利于市場(chǎng)的公平高效雙軌制運(yùn)轉(zhuǎn)，市場(chǎng)活力尚未完全激活;造成私立養(yǎng)老院收費(fèi)高昂，老百姓望而卻步，公立養(yǎng)老院“一床難求”的狀況。可以說(shuō)，政府在養(yǎng)老服務(wù)中的主導(dǎo)地位沒(méi)有完全體現(xiàn)，社會(huì)多元主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)[3]。四是政府缺乏完備的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。政府不是養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督的專業(yè)機(jī)構(gòu)，特別是在2018年《老年人權(quán)益保障法》新修之后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立采取備案制的方式，這更是加大了監(jiān)督的難度。入門監(jiān)督取消，意味著就要加強(qiáng)過(guò)程管理，所以完善的監(jiān)督管理體系非常重要。與此同時(shí)，完善的國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估困難，嚴(yán)重影響?zhàn)B老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行工作。

（二）社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)不善導(dǎo)致供給能力有限

社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)營(yíng)是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系健康發(fā)展的基礎(chǔ)，但我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老起步晚、底子薄，相關(guān)政策法規(guī)不健全[4]。社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展在我國(guó)屬于“未備先老”[5]。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)苦苦支撐，機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)艱難成為制約我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老蓬勃發(fā)展最大的瓶頸，究其原因，一是供方難以滿足需求。我國(guó)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較低，但基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，床位緊缺，私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位充足，服務(wù)較好，但收費(fèi)較高。因此常見(jiàn)的現(xiàn)象是：一邊是公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位整體上供不應(yīng)求、甚至出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象;一邊是私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率高、入住率低，甚至“無(wú)人問(wèn)津”，部分私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率只能達(dá)到五六成左右，甚至更低。供不應(yīng)求和住不起、住不滿之間的矛盾，造成養(yǎng)老資源浪費(fèi)，也使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)舉步維艱，提供養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)自身背負(fù)沉重壓力。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)與性價(jià)比和老百姓養(yǎng)老的實(shí)際需求之間存在差異，難以滿足我國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老需求。二是需求方受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響不愿選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。大部分家庭繼承傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念，認(rèn)為將父母送進(jìn)養(yǎng)老院是不孝順的。一方面，老年人存在“故土難離”的思想，不愿意離開(kāi)家庭進(jìn)入養(yǎng)老院。另一方面，老年人對(duì)養(yǎng)老院不信任，對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的認(rèn)同度較低，所以一部分確實(shí)需要機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的家庭也沒(méi)有選擇進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自我發(fā)展能力不足，盈利甚微甚至負(fù)債運(yùn)營(yíng)。無(wú)論經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)素有前期投入大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)，所以當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不高，盈利不高，甚至部分機(jī)構(gòu)的生存都面臨挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本巨大，不僅水、電等能源成本較高，還有員工工資的人力成本。繁重的經(jīng)營(yíng)壓力迫使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自顧不暇，更沒(méi)有能力更新設(shè)備、優(yōu)化服務(wù)，進(jìn)入難以提升自我發(fā)展的惡性循環(huán)。四是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)理念偏離。過(guò)度市場(chǎng)化運(yùn)作，缺失人本理念。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為一種公共組織，最終要解決社會(huì)需求，服務(wù)于老年群體。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化營(yíng)運(yùn)存在弊病，放大的功利主義容易導(dǎo)致人本理念的丟失，一些民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視了社會(huì)公益效益，終將不適合養(yǎng)老行業(yè)。

（三）情親依賴的不可替代致使家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重

2020年初的新冠肺炎疫情暴露了公共養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)，也顯示出家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)和不可替代性。疫情期間，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取封閉式管理，家屬不允許入院探望，老年人因恐慌和焦慮情緒渴望親人關(guān)懷與安撫的心理難以滿足。這顯示出家庭不僅在為老年人提供生活照料和物質(zhì)滿足方面具有重要作用，更在精神慰藉方面具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。然而在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，受觀念變化、家庭出現(xiàn)少子化趨勢(shì)以及家庭流動(dòng)性加強(qiáng)等因素影響，家庭養(yǎng)老模式卻一再受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)，家庭的贍養(yǎng)功能在逐漸弱化，從而形成養(yǎng)老困境：一是家庭養(yǎng)老的過(guò)分依賴與家庭不堪重負(fù)的矛盾。中華民族歷來(lái)有依賴家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念，同時(shí)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)尚處在初級(jí)階段，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不到位，家庭依然是養(yǎng)老服務(wù)和應(yīng)對(duì)老齡化的關(guān)鍵。在老齡化趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)的情況下，完全由家庭承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)勢(shì)必造成部分家庭負(fù)擔(dān)較重、壓力較大，況且我國(guó)目前缺乏激勵(lì)家庭養(yǎng)老的政策支持，老年人的家庭長(zhǎng)期照料和護(hù)理的壓力是一些家庭不能承受的。二是傳統(tǒng)代際反哺的家庭養(yǎng)老模式不適應(yīng)現(xiàn)代新型的家庭代際關(guān)系。由于生育政策和多重因素的影響，現(xiàn)代家庭規(guī)模日益縮小，直接影響就是家庭內(nèi)部照料老人的人力資源減少。當(dāng)下較為普遍的“421”家庭結(jié)構(gòu)中，家庭成員數(shù)量較少，一對(duì)中年夫妻要面臨小孩和老人的雙重照料壓力。同時(shí)，現(xiàn)代生活壓力大，生活節(jié)奏快，年輕人沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力給予年老父母長(zhǎng)期照料護(hù)理，一些家庭甚至不能做到基本的陪伴。家庭養(yǎng)老資源缺乏導(dǎo)致家庭養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)被削弱，隨之而來(lái)最明顯的就是“空巢老人”的大量增加。三是觀念的變遷，增加了家庭養(yǎng)老關(guān)系的不確定性。[6]在我國(guó)，養(yǎng)老問(wèn)題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是道德倫理問(wèn)題。儒家孝文化在我國(guó)的一脈傳承和廣泛傳播是家庭養(yǎng)老的文化依托，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)孝親敬長(zhǎng)的優(yōu)良傳統(tǒng)是家庭養(yǎng)老長(zhǎng)期發(fā)展的優(yōu)渥土壤，也使得其他養(yǎng)老模式在中國(guó)環(huán)境下稍顯水土不服。但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化造成巨大沖擊，一部分人在追求利益的過(guò)程中，價(jià)值觀念扭曲，孝倫理逐漸淡化。家庭養(yǎng)老更多依靠社會(huì)道德和家庭成員道德水平的約束，制度較難直接介入，由于沒(méi)有相應(yīng)的制度激勵(lì)，家庭養(yǎng)老存在不穩(wěn)定趨勢(shì)。

（四）老年人自主參與不足導(dǎo)致自我主動(dòng)服務(wù)缺失

隨著年齡的增大，人的見(jiàn)識(shí)和閱歷在不斷豐厚，老年人依然有很大的潛力可以挖掘。所以老年人不應(yīng)該只是單向被照顧的對(duì)象，更應(yīng)該是養(yǎng)老服務(wù)的參與者。自發(fā)的積極參與不僅影響老年人的生活質(zhì)量，還能影響?zhàn)B老服務(wù)的質(zhì)量。在我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的力量被突出強(qiáng)調(diào)，老年人尚未獲得一席之地，具體原因有以下兩個(gè)。一是老年人自主性較差，未能發(fā)揮其在養(yǎng)老服務(wù)中的主觀能動(dòng)作用。受到我國(guó)普遍觀念的影響，人們認(rèn)為，伴隨衰老，“失去”是生命的主題。人體機(jī)能逐漸衰弱，聽(tīng)、視力較青壯年時(shí)期下降，運(yùn)動(dòng)機(jī)能明顯減退，記憶障礙出現(xiàn)且加強(qiáng)，這些因素不僅對(duì)老年人日常生活產(chǎn)生影響，更對(duì)老年人心理造成一定程度的打擊。心理的落差會(huì)使老年人產(chǎn)生焦慮、憤怒、挫敗、抑郁等負(fù)面情緒。加之我國(guó)老年人的晚年生活通常與家庭和子女緊密聯(lián)系在一起，總想為子女再做些事情，擔(dān)心自己成為子女的負(fù)擔(dān)，精神層面相對(duì)貧瘠，自我意識(shí)不強(qiáng)。只有主動(dòng)從生活的其他方面尋找成就感和滿足感，才能提升自己的生活質(zhì)量。所以老年人增加自主性，提升自我意識(shí)至關(guān)重要。二是老年人較為習(xí)慣被動(dòng)等待服務(wù)，主動(dòng)參與不足。以此次疫情中的情況為例，新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，人們迅速將目光投向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，各個(gè)養(yǎng)老院都采用全封閉式的管理。老年人活動(dòng)范圍減小，不能探訪、不能散步、不能集聚聊天、不能參與娛樂(lè)活動(dòng)，老人們一下子陷入無(wú)事可做、無(wú)言可談的狀態(tài)，無(wú)聊再上對(duì)疫情的未知，無(wú)疑會(huì)加重老人們的恐慌、擔(dān)憂與焦慮，甚至嚴(yán)重影響老年人的健康。此時(shí)若不積極主動(dòng)參與養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)，老年人會(huì)陷入“依賴性”的被動(dòng)等待服務(wù)，更甚者會(huì)失去對(duì)生活的希望。當(dāng)前，黨和政府做出許多努力調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)、家庭的力量參與養(yǎng)老服務(wù)，注重養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的輸出，但忽視了老年人在養(yǎng)老服務(wù)中的參與性和自主性，老年人并沒(méi)有樹立起通過(guò)自我納悅和自我疏導(dǎo)達(dá)到自我服務(wù)的意識(shí)，未能通過(guò)積極參與提升自我價(jià)值和養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。面對(duì)當(dāng)前人口老齡化的挑戰(zhàn)，即使國(guó)家、社會(huì)高度關(guān)注和重視養(yǎng)老，也不可能包辦養(yǎng)老[7]。所以，老年人主動(dòng)更新養(yǎng)老觀念，積極適應(yīng)新時(shí)代養(yǎng)老特點(diǎn)，增強(qiáng)自我意識(shí)是非常必要的。

三、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)多元主體發(fā)展的對(duì)策建議

隨著政府的積極引導(dǎo)、政策的開(kāi)放以及市場(chǎng)需求的不斷擴(kuò)大，國(guó)家、企業(yè)、社會(huì)組織等各方力量積極參與，共同承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的供給。目前，我國(guó)初步形成了“政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式。在這一前提下政府可以更好履職，社會(huì)力量可以充分作為。政府運(yùn)用法律和行政力量對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理的同時(shí)，也不斷激發(fā)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的提供。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)）提出，到2022年，在實(shí)現(xiàn)人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。這需要在政府主導(dǎo)下，發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，積極配合社會(huì)力量，滿足多層次的養(yǎng)老需求，提供有針對(duì)性的服務(wù)。

（一）強(qiáng)力的政府扶助：養(yǎng)老服務(wù)的根本保障

從政府層面出發(fā)，我國(guó)政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中最重要的任務(wù)就是加強(qiáng)宏觀調(diào)控，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。既要彰顯政府在養(yǎng)老服務(wù)中兜底和支撐的公益性質(zhì)，又要充分激發(fā)市場(chǎng)活力，協(xié)調(diào)好與民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，需要政府在財(cái)政和政策方面強(qiáng)有力的支撐。具體表現(xiàn)為，首先，加大幫扶力度。對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷加大幫扶力度，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，增加有效供給的同時(shí)，發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兜底線、?；镜淖饔?。以湖南省為例，新冠肺炎疫情期間，省民政廳、財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布五項(xiàng)舉措，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展疫情防控、減免公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上繳費(fèi)用、協(xié)助落實(shí)中小企業(yè)優(yōu)惠政策、加強(qiáng)一線養(yǎng)老服務(wù)人員關(guān)懷。這是政府幫助民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)渡過(guò)難關(guān)的重要舉措，也給市場(chǎng)平穩(wěn)正常運(yùn)行注入一劑穩(wěn)定劑。其次，完善相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化制度頂層設(shè)計(jì)。第十三屆全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議明確提出，“十四五”期間要做好應(yīng)對(duì)人口老齡化頂層設(shè)計(jì)。推進(jìn)現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展，依法治理是重中之重。但現(xiàn)實(shí)情況是，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)存的法律政策不能滿足該領(lǐng)域的快速發(fā)展，存在滯后。要秉承公平公正、高效高質(zhì)、綜合治理的原則，完善養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)[8]。最后，養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元化。養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元化并不意味著政府就能安心當(dāng)起“甩手掌柜”，而是要轉(zhuǎn)變履行責(zé)任的方式，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督管理和正確引導(dǎo)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。同時(shí)，建立嚴(yán)格且詳細(xì)的民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)的考核標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)市場(chǎng)的公平與穩(wěn)定發(fā)展。

（二）專業(yè)的機(jī)構(gòu)支撐：養(yǎng)老服務(wù)的重要支柱

我國(guó)目前的養(yǎng)老服務(wù)體系可以在一定程度上滿足不同層次老年人的養(yǎng)老需求，雖然沒(méi)有完全達(dá)到專業(yè)化與規(guī)范化，但確實(shí)是一條相對(duì)高效且總體成本較低的養(yǎng)老之路。作為養(yǎng)老服務(wù)體系重要支撐的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，面臨許多挑戰(zhàn)，要做好以下對(duì)應(yīng)措施。一是通過(guò)增加財(cái)政的公共投入，扶助機(jī)構(gòu)養(yǎng)老長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?；陴B(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的利微性，國(guó)家可以運(yùn)用政策手段給予一定的優(yōu)惠和幫扶。例如向私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供建設(shè)補(bǔ)償和床位補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策、水電費(fèi)用優(yōu)惠以及給予土地優(yōu)先使用政策等，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有能力從沉重的運(yùn)營(yíng)壓力中解放出來(lái)提升服務(wù)質(zhì)量，突出自身特色，提供個(gè)性化服務(wù)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。二是鼓勵(lì)養(yǎng)老院吸引多元投資，建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。社會(huì)資本、民間資本和個(gè)人資本共同運(yùn)作的同時(shí)，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向外擴(kuò)展學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)資源共享。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自我運(yùn)營(yíng)完善時(shí)，可以適當(dāng)擴(kuò)大機(jī)構(gòu)規(guī)模，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展旗艦企業(yè)，形成品牌效應(yīng)，促進(jìn)自我發(fā)展能力不斷提升的良性循環(huán)，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該始終秉承“以人為本”的服務(wù)理念，以滿足老年人群需求為導(dǎo)向，設(shè)身處地為老年人群著想，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，使老年人安享幸福晚年。正是本著“以人為本”的人文關(guān)懷理念，本著對(duì)生命的尊重和老年人的關(guān)愛(ài)，新冠肺炎疫情期間，我國(guó)充分發(fā)揮了社會(huì)主義制度優(yōu)越性，各級(jí)政府積極引導(dǎo)和全面協(xié)調(diào)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)堅(jiān)守底線、踐行使命，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支撐作用進(jìn)一步體現(xiàn)。

（三）親密的家庭支持：不可撼動(dòng)的傳統(tǒng)力量

家庭養(yǎng)老在未來(lái)一段時(shí)間里無(wú)疑依然是一個(gè)很好的選擇，其地位不可撼動(dòng)。這既符合中國(guó)孝親敬長(zhǎng)的優(yōu)良傳統(tǒng)，又有利于緩解老人的不良情緒、滿足老人對(duì)親情的渴望，同時(shí)還有利于分散風(fēng)險(xiǎn)、確保老人健康。面對(duì)當(dāng)前家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重和“空巢老人”的不斷出現(xiàn)，一方面，我國(guó)應(yīng)激勵(lì)家庭照料，提升社會(huì)代際同住的意愿。顯而易見(jiàn)，代際同住對(duì)提升老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量有明顯作用，并且對(duì)老年人的心理關(guān)懷有很強(qiáng)的慰藉作用，使老年人免于寂寞和孤獨(dú)。目前我國(guó)在《老年人權(quán)益保障法》中鼓勵(lì)子女孝敬贍養(yǎng)父母且與父母同住，但是相關(guān)配套措施并沒(méi)有跟上，代際共居只是停留在輿論宣傳和社會(huì)道德層面，并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范性文件，成效有限。我國(guó)在贍養(yǎng)老人方面已經(jīng)給予相關(guān)的稅收優(yōu)惠，同時(shí)我們還可以借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，在貸款、稅收、繼承等方面加大向贍養(yǎng)老人的家庭的傾斜，給予家庭津貼，減輕家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。一方面，對(duì)于部分失獨(dú)、子女傷殘老人和空巢、失獨(dú)老人，政府可以考慮通過(guò)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的方式緩解其困境，為其養(yǎng)老提供保障。另一方面，要在全社會(huì)營(yíng)造尊老愛(ài)老敬老的社會(huì)氛圍，形成崇尚孝道的文化風(fēng)尚。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社區(qū)、福利機(jī)構(gòu)和志愿服務(wù)的助老活動(dòng);樹立孝道道德模范，激發(fā)人們的愛(ài)老、孝老之心;加大對(duì)遺棄、虐待老人等行為的法律和行政處罰，從制度層面保障老年人權(quán)益。在全社會(huì)范圍內(nèi)弘揚(yáng)“老吾老以及人之老”的精神，使關(guān)愛(ài)老年人的理念深入人心，使家庭成為養(yǎng)老服務(wù)的主體力量。

（四）積極的自我參與：提高養(yǎng)老質(zhì)量的內(nèi)生動(dòng)力

如何讓老年人自發(fā)健康養(yǎng)老，發(fā)揮老年人在養(yǎng)老中的主體性，提升其在老年生活來(lái)臨之前抵擋風(fēng)險(xiǎn)的能力，是未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展必須要思考的一個(gè)命題。培養(yǎng)老年人的自立意識(shí)不是提倡不用對(duì)老年人提供照顧，老年人的“自立”與社會(huì)尊老敬老的美德之間并不沖突，兩者互為表里，相互促進(jìn)。在我國(guó)，提及老齡化時(shí)常用“養(yǎng)老”一詞，將老年人定義為被動(dòng)接受的角色。[9]我們要轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)老年人是社會(huì)物質(zhì)和精神文明的締造者，是社會(huì)的寶貴財(cái)富。許多低齡老人在初老期，生活自理完全沒(méi)有問(wèn)題，正在悠閑享受自己的退休生活，甚至在很多領(lǐng)域還有高齡老人活躍的身影。所以我們要意識(shí)到，既要讓老年人老有所依、老有所養(yǎng)，更要讓老年人老有所為、老有所樂(lè)。樂(lè)觀的生活態(tài)度與其生活質(zhì)量的優(yōu)劣息息相關(guān)。老年人若發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極進(jìn)行心理調(diào)適，能在很大程度上減弱消極情緒的蔓延，保持平和豁達(dá)的心理狀態(tài);主動(dòng)的思考和參與，便于其采取相應(yīng)措施彌補(bǔ)和維護(hù)已有認(rèn)知功能，維持自己的思考能力和社會(huì)功能;適當(dāng)?shù)幕顒?dòng)鍛煉，不僅調(diào)節(jié)情緒和愉悅身心，還能預(yù)防慢性疾病和延緩衰老。為此，可以加強(qiáng)老年文化建設(shè)，使老年人有所樂(lè)、有所得，精神生活豐富;實(shí)施全民終身健康戰(zhàn)略，提高全民老年時(shí)的身體素質(zhì)，提升老年生活質(zhì)量;提升老年人的社會(huì)參與度，發(fā)揮老年人豐厚的生活閱歷和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，將部分養(yǎng)老壓力轉(zhuǎn)化為老年資源，實(shí)現(xiàn)老年人個(gè)體發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系的互動(dòng)共贏。

伴隨我國(guó)新冠肺炎疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段，積極調(diào)整和不斷完善養(yǎng)老服務(wù)策略，才能促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的健康有序發(fā)展。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系將在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各個(gè)養(yǎng)老服務(wù)主體的作用與優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)、家庭、個(gè)體等力量職責(zé)邊界，從而做到各個(gè)主體張弛有度、密切協(xié)作，實(shí)現(xiàn)完善的養(yǎng)老服務(wù)多元主體供給。

參考文獻(xiàn)：

[1]成海軍.新冠肺炎疫情下健全養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策建議[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2020-03-02（02）.

[2]向運(yùn)華，王曉慧.新中國(guó)70年養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、評(píng)估與展望[J].廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（6）：9-21.

[3]毛佩瑾.新時(shí)代我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新發(fā)展研究[J].行政管理改革，2019（11）：63-70.

[4]穆光宗.我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的困境與對(duì)策[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2012（2）：31-38.

[5]穆光宗，黃清香，王磊.加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)時(shí)不我待[J].中國(guó)社會(huì)工作，2009（14）：18-20.

[6]聞雯，馬躍.福利多元主義視域下的我國(guó)城市養(yǎng)老服務(wù)供給模式研究[J].邢臺(tái)學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（2）：5-10.

[7]周鋼.論老年人在文化養(yǎng)老中主體作用的主動(dòng)發(fā)揮[J].文化刊，2016（6）：19-22.

[8]趙偉.構(gòu)建老齡化社會(huì)治理的多元共治體系[J].人民論壇，2020（1）：82-83.

[9]于建明.回歸老年人“主體性”原則[J].中國(guó)社會(huì)保障，2019（2）：64-65.

責(zé)任編輯：譚桔華