首都都市圈區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制探析

劉希宇?歐陽(yáng)鵬

[摘要] 首都都市圈作為國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域京津冀城市群的龍頭地區(qū)，人口流動(dòng)規(guī)模大，影響范圍廣，應(yīng)當(dāng)以此次新冠肺炎疫情為鑒，統(tǒng)籌部署，精準(zhǔn)施策，在都市圈乃至更大區(qū)域?qū)用嫣剿鹘⒁灾卮髠魅静∫咔闉榇淼耐话l(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提高區(qū)域整體應(yīng)急管理能力和治理水平。

[關(guān)鍵詞] 首都都市圈;? 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控;? 新冠肺炎疫情;? 突發(fā)事件

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2020）03-0065-03

都市圈是城市群內(nèi)部以超大城市、特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。培育現(xiàn)代化都市圈是完善我國(guó)城鎮(zhèn)化總體格局、打通城市群——都市圈——中心城市鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而都市圈又是城市群的核心，是推進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展的核心抓手。首都都市圈以北京和天津作為中心城市，其范圍還包括了廊坊、張家口、保定、唐山、雄安新區(qū)以及滄州六個(gè)地級(jí)市的部分區(qū)縣1。作為首都都市圈，不僅內(nèi)部聯(lián)系緊密，其輻射范圍更是擴(kuò)展到全國(guó)，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。自2020年1月以來(lái)，新型冠狀病毒疫情暴發(fā)，武漢城市圈內(nèi)緊密的人口聯(lián)系與交通設(shè)施的互聯(lián)互通加速了疫情向周邊市縣擴(kuò)散。在此背景下，疫情暴發(fā)的“前車之路”，可為全國(guó)其他地區(qū)優(yōu)化提升應(yīng)急防控治理措施提供“后車之鑒”。

城市圈內(nèi)人員的高流動(dòng)性，加劇了疫情的區(qū)域傳播擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)

2000年，湖北省和武漢市提出建設(shè)“武漢1+8城市圈”，即以武漢為核心，覆蓋黃石市、鄂州市、黃岡市、孝感市、咸寧市、仙桃市、潛江市、天門市的區(qū)域范圍。武漢城市圈是武漢人口流動(dòng)的主要承載地，封城前離開武漢的約500萬(wàn)人口，自1月10日至24日，近半數(shù)進(jìn)入了城市圈內(nèi)其他八市，且隨著春節(jié)返鄉(xiāng)高峰的到來(lái)，該比例呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

武漢城市圈內(nèi)城市是本次疫情發(fā)展的重災(zāi)區(qū)。根據(jù)湖北省衛(wèi)健委的累計(jì)患病人數(shù)統(tǒng)計(jì)（2月19日24時(shí)），城市圈內(nèi)患病總?cè)藬?shù)占全國(guó)的74.4%，占湖北省總患病人數(shù)的89.5%。本次疫情在武漢集中爆發(fā)，城市圈內(nèi)其他城市的患病數(shù)同樣增長(zhǎng)迅速，影響廣泛。人口流動(dòng)的區(qū)域分布特征，與疫情暴發(fā)的區(qū)域特征，呈現(xiàn)高度相關(guān)性。以黃岡市與孝感市為例，武漢遷出至兩市的人口規(guī)模排在前兩位，而兩市的確診人數(shù)在全國(guó)排名中高居二、三位，僅低于武漢。

首都都市圈與武漢城市圈具有相似之處，武漢與北京作為都（城）市圈的中心城市，人口集聚效應(yīng)明顯，與都（城）市圈內(nèi)市縣人口聯(lián)系緊密。根據(jù)同期百度遷徙數(shù)據(jù)，首都都市圈的人口流動(dòng)比武漢城市圈有過(guò)之而無(wú)不及。同時(shí)，首都都市圈有北京和天津兩大中心城市，一旦發(fā)生疫情，兩座城市的傳播速度和聯(lián)防聯(lián)控難度將會(huì)更甚于此次武漢疫情，在疫情苗頭期進(jìn)行精準(zhǔn)封堵顯得更為重要。北京市人口遷移的外向性更強(qiáng)，除了都市圈內(nèi)部流動(dòng)，流向上海、西安等跨區(qū)域中心城市的規(guī)模也很大，這對(duì)跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制提出了更高的要求。

新冠肺炎疫情對(duì)現(xiàn)有城市圈聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

城市圈層面缺乏應(yīng)對(duì)以傳染病為代表的黑天鵝事件1協(xié)同保障機(jī)制，區(qū)域公共安全協(xié)同治理和監(jiān)測(cè)預(yù)警能力較弱。疫情發(fā)生后，城市圈層面缺乏統(tǒng)籌指揮組織，城市圈外圍二級(jí)縣市接收信息滯后、政策響應(yīng)滯后、臨陣應(yīng)急。同時(shí)，技術(shù)保障機(jī)制尚未建立，來(lái)自以地級(jí)市為單位的出行數(shù)據(jù)的分析已經(jīng)預(yù)警了高危險(xiǎn)地區(qū)，但預(yù)警并未起到指導(dǎo)決策的作用，且大量可更精確預(yù)警、監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)尚未共享使用。

武漢城市圈患病人數(shù)多，醫(yī)療防疫資源供應(yīng)不足，初期救治工作難以覆蓋全部確診患者。市級(jí)相對(duì)優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療陣地，在收治床位、醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療防護(hù)物資方面均存在高度短缺。城市圈內(nèi)二級(jí)城市的醫(yī)療服務(wù)水平更加薄弱，有的城市沒(méi)有符合條件的傳染病醫(yī)院有效收治病人。而社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的短缺則進(jìn)一步限制了收治救治工作的開展。

城市圈內(nèi)二級(jí)縣市面臨“燈下黑”的困境，協(xié)同應(yīng)急管理能力有待加強(qiáng)。城市圈內(nèi)二級(jí)市縣無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市發(fā)展韌性、應(yīng)急管理能力等方面，都與中心城市存在差距。在排查隔離方面，面對(duì)大量流入的返鄉(xiāng)人口和確診患者的密切接觸者，防疫工作開展難度大，基層治理能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，未能及時(shí)開展有針對(duì)性的排查和有效隔離。防疫醫(yī)療物資保障工作方面，初期醫(yī)療資源多向武漢集聚，“外援”下沉到外圍市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)奏偏慢。

新冠肺炎疫情對(duì)京津冀城市群建立

聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的啟示

首都都市圈雖不是本次疫情的重災(zāi)區(qū)，但也面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)以此為鑒，提前防患，加快建立以重大傳染病疫情為代表的突發(fā)事件區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

共建都市圈聯(lián)防聯(lián)控保障機(jī)制，建立“組織保障、制度保障和技術(shù)保障”三位一體的協(xié)同保障機(jī)制。在組織保障機(jī)制方面，建立內(nèi)外并重的區(qū)域應(yīng)急防控聯(lián)盟。對(duì)內(nèi)層面，組織聯(lián)合中心城市和外圍市縣建立都市圈區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制，制定跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)制度和章程。對(duì)外加強(qiáng)都市圈與跨區(qū)域省份及中心城市的信息互通與資源聯(lián)動(dòng)。在制度保障方面，在國(guó)家傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化完善面向都市圈層面的聯(lián)防聯(lián)控法規(guī)和政策體系，確保疫情防控阻擊戰(zhàn)中的相關(guān)部門和前線人員有據(jù)可依、有章可循。在技術(shù)保障方面，推進(jìn)搭建都市圈區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，重點(diǎn)加強(qiáng)都市圈區(qū)域應(yīng)急數(shù)據(jù)的開放共享，搭建重大突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警響應(yīng)系統(tǒng)，指導(dǎo)都市圈政策制定的科學(xué)化和管理的精細(xì)化。

預(yù)先制定都市圈分級(jí)診療、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急方案，保障基礎(chǔ)與彈性應(yīng)急相結(jié)合，統(tǒng)籌醫(yī)療設(shè)施規(guī)劃布局。武漢疫情防控建立了四道分級(jí)醫(yī)療陣地，包括疑似病例篩查隔離的社區(qū)醫(yī)療陣地、輕癥病例收治隔離的方艙醫(yī)院陣地、重癥患者救治的“小湯山”醫(yī)院陣地、危重癥病人全力搶救的定點(diǎn)醫(yī)院陣地。其中，第一道防線需功在平時(shí)，應(yīng)加大城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地供應(yīng)和公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)力度，統(tǒng)一排查并逐步補(bǔ)足設(shè)施用地和服務(wù)短板。針對(duì)第二道防線，緊急情況下征用體育館、會(huì)展中心等大型公共場(chǎng)所，推進(jìn)開展可征用場(chǎng)所名錄整理及改造工作，布局一批方艙醫(yī)院。針對(duì)廣大村鎮(zhèn)地區(qū)，可借鑒軍隊(duì)醫(yī)護(hù)經(jīng)驗(yàn)，采取高機(jī)動(dòng)性、流動(dòng)性的中小型方艙醫(yī)院，結(jié)合公交車、獻(xiàn)血車、房車營(yíng)地等設(shè)施改造成方艙醫(yī)護(hù)點(diǎn)，快速響應(yīng)分散的就診需求。而第三、四道防線，對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療水平均有較高要求，針對(duì)都市圈內(nèi)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源分布不均、局部覆蓋不足的現(xiàn)狀，應(yīng)淡化屬地觀念，以都市圈為整體，結(jié)合人口分布特點(diǎn)，在國(guó)土空間規(guī)劃布局中要統(tǒng)籌考慮規(guī)劃布局大型應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施，預(yù)留出足夠的土地空間。

充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，建立貫穿疫情萌芽期、爆發(fā)期、結(jié)束期不同階段的全流程監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，做到有的放矢、精準(zhǔn)防控。疫情萌芽期是封堵病毒的最佳時(shí)期，應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析預(yù)警對(duì)應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)盡早采取有指向性的防護(hù)檢疫措施。平日首都都市圈的流動(dòng)人群以兩類為主，一是以商務(wù)、旅游人員為主的跨區(qū)域流動(dòng)人群，應(yīng)注重高鐵站、機(jī)場(chǎng)等大型交通樞紐的防護(hù)檢疫工作;二是以通勤、務(wù)工人員為主的都市圈內(nèi)部流動(dòng)人群，應(yīng)加強(qiáng)政府間信息互通、政策同步，注重公共交通設(shè)施和重點(diǎn)地區(qū)的防護(hù)檢疫工作。疫情暴發(fā)期，都市圈層面應(yīng)基于實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌開展收治病患、排查封堵、物資保障和其他有助于與疫情形勢(shì)相適應(yīng)的應(yīng)急管理工作。收治病患方面，保障各級(jí)醫(yī)院機(jī)構(gòu)間信息互通，統(tǒng)籌推行對(duì)口定點(diǎn)幫扶，高效對(duì)接醫(yī)療人員、防護(hù)物資等稀缺資源。人員排查方面，聯(lián)合通信運(yùn)營(yíng)商，借助大數(shù)據(jù)工具篩選高危人群和高危地區(qū)，進(jìn)行有針對(duì)性的排查和封閉小區(qū)管理。同時(shí)，及時(shí)公開發(fā)布患者的時(shí)空活動(dòng)軌跡，指導(dǎo)以社區(qū)為基本單元的社會(huì)力量，開展有針對(duì)性的自治工作，避免過(guò)度恐慌和過(guò)度治理。物資保障方面，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)監(jiān)控與民意反饋，統(tǒng)籌基本生活保障物資、關(guān)鍵產(chǎn)品生產(chǎn)部門的動(dòng)態(tài)管理，保障超市、藥店、物流、菜場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障運(yùn)輸通道暢通。此外，還應(yīng)在關(guān)注弱勢(shì)群體、扶持中小企業(yè)、支持社會(huì)機(jī)構(gòu)參與救助等方面，借助大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)施策，緩解防疫時(shí)期各項(xiàng)舉措的負(fù)外部性影響。疫情結(jié)束后，區(qū)域?qū)用鎽?yīng)基于疫情全程的大數(shù)據(jù)信息，進(jìn)行全方位的總結(jié)分析與反思評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害事件的轉(zhuǎn)換學(xué)習(xí)，強(qiáng)化多元行政主體的協(xié)同組織能力。由于黑天鵝事件具有面向未來(lái)、不可完全預(yù)測(cè)、大量不確定等因素，學(xué)習(xí)能力使都市圈在面臨跨越閾值的災(zāi)害時(shí)具有緩沖空間和“忍受度”。而協(xié)同的學(xué)習(xí)演練，也有助于產(chǎn)生有效的集體選擇機(jī)制，促進(jìn)形成都市圈協(xié)同治理的強(qiáng)大合力。

綜上所述，都市圈協(xié)同發(fā)展是時(shí)代大勢(shì)所趨，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福祉都有重要積極推動(dòng)作用。正如一枚硬幣的兩面，新型冠狀肺炎疫情的爆發(fā)，為都市圈建立以重大流行病疫情為代表的突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制敲響了警鐘。京津冀都市群努力建設(shè)世界級(jí)城市群，在區(qū)域防控機(jī)制建設(shè)方面，需要未雨綢繆、統(tǒng)籌部署、科學(xué)防范、精準(zhǔn)施策，不斷完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提高區(qū)域整體應(yīng)急管理能力和治理水平。

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（作者簡(jiǎn)介：劉希宇，清華同衡新型城鎮(zhèn)化和戰(zhàn)略規(guī)劃研究所規(guī)劃師;歐陽(yáng)鵬，清華同衡新型城鎮(zhèn)化和戰(zhàn)略規(guī)劃研究所所長(zhǎng)）

責(zé)任編輯 / 高? ?斌