建立和完善重大突發(fā)事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理相結(jié)合的機(jī)制

張愛(ài)軍

〔摘要〕重大突發(fā)事件治理既需要常規(guī)治理，也需要非常規(guī)治理。重大突發(fā)事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理二者缺一不可。重大突發(fā)事件常規(guī)治理是非常規(guī)治理的前提和基礎(chǔ)，非常規(guī)治理是對(duì)常規(guī)治理的補(bǔ)充、完善和修正。重大事件的非常規(guī)治理是由重大事件的突發(fā)性、恐慌性、應(yīng)急性決定的，是融合了常規(guī)狀態(tài)、戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)、運(yùn)動(dòng)治理、舉國(guó)體制等要素和特性的混合性治理。因非常規(guī)治理具有短板，需要對(duì)其進(jìn)行制約和約束，并最終回歸常規(guī)治理。

〔關(guān)鍵詞〕重大突發(fā)事件;常規(guī)治理;非常規(guī)治理;新冠肺炎疫情;疫情治理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D632.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）02-0030-08

重大突發(fā)事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理是辯證統(tǒng)一關(guān)系。常規(guī)治理是非常規(guī)治理的前提和基礎(chǔ)，非常規(guī)治理既是對(duì)常規(guī)治理的制度、規(guī)則、程序的喚醒、啟動(dòng)、補(bǔ)充、完善，又是因突發(fā)事件的邏輯演化與現(xiàn)實(shí)發(fā)展態(tài)勢(shì)而帶來(lái)非常規(guī)治理制度、規(guī)則、程序的獨(dú)立性生成、獨(dú)立性運(yùn)作，具有獨(dú)立性功能。重大突發(fā)事件治理包括制度保障、法治保障、治理體系、治理價(jià)值及其效能優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化。制度保障、法治保障、治理體系、治理價(jià)值、治理效能具有常規(guī)性、穩(wěn)定性和常態(tài)性。重大事件具有突發(fā)性、易變性和戰(zhàn)時(shí)性，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件既需要常規(guī)治理，也需要非常規(guī)治理。事件突發(fā)時(shí)，如果沒(méi)有常規(guī)治理，治理就會(huì)陷入混亂無(wú)序狀態(tài);如果沒(méi)有非常規(guī)治理，陷入混亂無(wú)序狀態(tài)的同時(shí)，還會(huì)出現(xiàn)聚集式恐慌。只有把常規(guī)治理與非常規(guī)治理結(jié)合起來(lái)，才能在突發(fā)事件到來(lái)之時(shí)保持社會(huì)的穩(wěn)定。重大突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類(lèi)，本文結(jié)合武漢這次突發(fā)新冠肺炎疫情探討重大突發(fā)事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理機(jī)制問(wèn)題。

一、重大突發(fā)事件常規(guī)治理的優(yōu)勢(shì)與缺欠

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常規(guī)治理是常態(tài)社會(huì)的治理，是制度、法治、程序的常態(tài)化治理。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常規(guī)治理具有自身的優(yōu)勢(shì)，也有不足。重大疫情的常規(guī)治理在常態(tài)社會(huì)中體現(xiàn)優(yōu)勢(shì)，但隱性漏洞和治理風(fēng)險(xiǎn)卻難以避免，即使其以顯性的方式出現(xiàn)，在沒(méi)有直接涉及到人傳人并威脅到人們生命安全的情況下，也難以得到人們應(yīng)有的重視。

（一）重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理

第一，重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理主要是按既有的規(guī)定制度進(jìn)行治理。制度包括宏觀制度、中觀制度和微觀制度。制度階位不同，治理的勢(shì)能與效能不同。公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在邏輯和本質(zhì)要求，不同層面的制度必須能夠體現(xiàn)不同層面的公平正義，構(gòu)建梯次公平正義的自上而下垂直體系。處于最高梯次的公平正義制度尤其重要，決定著中觀和微觀制度的公平正義。宏觀制度包括人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。從突發(fā)疫情治理的相關(guān)性來(lái)說(shuō)，人民代表大會(huì)制度要體現(xiàn)立法公平正義，在審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)方面遵循公平正義。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度要體現(xiàn)相互監(jiān)督公平正義，民族區(qū)域自治制度要體現(xiàn)自治公平正義，基層群眾自治制度要體現(xiàn)民主公平正義。不同層級(jí)的政治制度公平正義體現(xiàn)在會(huì)議中，代表應(yīng)該成為重大突發(fā)疫情的通報(bào)者、表達(dá)者、傳播者、擴(kuò)散者，比如兩會(huì)的代表就具有這樣的職責(zé)和職能。

制度的公平正義決定權(quán)力行使的公平正義。沒(méi)有制度的公平正義，就沒(méi)有權(quán)力行使的公平正義。制度的公平正義是重大突發(fā)疫情來(lái)臨時(shí)權(quán)力公正行使的保證和約束。制度的公平正義保證權(quán)力在重大突發(fā)疫情信息傳播中的公正性，不會(huì)因?yàn)檎涡枰?、政?jī)需要、升遷需要、地位需要、名譽(yù)需要而層層過(guò)濾信息，使重大疫情風(fēng)險(xiǎn)在傳播呈報(bào)時(shí)被弱化，出現(xiàn)降低風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的情況;保證權(quán)力在重大突發(fā)疫情資源分配時(shí)的公正性，不會(huì)在分配疫情資源時(shí)帶有權(quán)力的傲慢與偏見(jiàn)，不會(huì)在分配疫情資源時(shí)以權(quán)為組織、單位、個(gè)人謀私利;保證掌握權(quán)力的官員具有責(zé)任擔(dān)當(dāng)性，處理重大疫情時(shí)主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，不逃避、不推卸責(zé)任。公平正義的制度決定權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性、責(zé)任性、正義性和公平性。重大突發(fā)疫情既是檢驗(yàn)公平正義的試金石，也是檢驗(yàn)權(quán)力正義擔(dān)當(dāng)?shù)脑嚱鹗?/p>

第二，重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理就是按法治來(lái)治理。法治治理包括三個(gè)方面，即憲法治理、法律治理、法規(guī)治理。樹(shù)立憲法權(quán)威、維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法正義至關(guān)重要。法律、法規(guī)都要體現(xiàn)憲法權(quán)威，以憲法為依歸。憲法的核心是保障權(quán)力在憲法和法律的軌道上行使，保障公民權(quán)利不被濫用的權(quán)力所侵害。厘清公共權(quán)力與公民權(quán)利的邊界，既要防止公共權(quán)力越界，也要防止公民權(quán)利越界。人類(lèi)歷史經(jīng)驗(yàn)表明，人類(lèi)往往在突發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、社會(huì)突發(fā)事件、公共衛(wèi)生事件等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)彰顯人類(lèi)性本惡、人類(lèi)自保本能的丑陋性、非理性，導(dǎo)致人類(lèi)具有互相傷害的可能性與現(xiàn)實(shí)性。這突出表現(xiàn)在迫切需要法治的時(shí)候卻不自覺(jué)地導(dǎo)引人治，需要人類(lèi)互相信任共建和諧社會(huì)的時(shí)候卻不自覺(jué)地導(dǎo)引人們構(gòu)建了一個(gè)以鄰為壑互不信任且互相傷害的社會(huì)。如果人在平時(shí)不遵守憲法和法律，沒(méi)有形成對(duì)法治治理的路徑依賴和習(xí)慣，沒(méi)有樹(shù)立法治的信仰，互不信任、互相傷害社會(huì)就會(huì)由可能變成現(xiàn)實(shí)。

重大突發(fā)疫情的法治治理，不但需要憲法和一般法律，還需要專(zhuān)門(mén)的法律。比如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急法》第四十四條規(guī)定：發(fā)布三級(jí)、四級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，采取下列措施：?jiǎn)?dòng)應(yīng)急預(yù)案;責(zé)令有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)和負(fù)有特定職責(zé)的人員及時(shí)收集、報(bào)告有關(guān)信息，向社會(huì)公布反映突發(fā)事件信息的渠道，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展情況的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警工作;組織有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者，隨時(shí)對(duì)突發(fā)事件信息進(jìn)行分析評(píng)估，預(yù)測(cè)發(fā)生突發(fā)事件可能性的大小、影響范圍和強(qiáng)度以及可能發(fā)生的突發(fā)事件的級(jí)別;定時(shí)向社會(huì)發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息和分析評(píng)估結(jié)果，并對(duì)相關(guān)信息的報(bào)道工作進(jìn)行管理;及時(shí)按照有關(guān)規(guī)定向社會(huì)發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識(shí)，公布咨詢電話。第四十五條規(guī)定發(fā)布一級(jí)、二級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府除采取本法第四十四條規(guī)定的措施外，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)措施：責(zé)令應(yīng)急救援隊(duì)伍、負(fù)有特定職責(zé)的人員進(jìn)入待命狀態(tài)，并動(dòng)員后備人員做好參加應(yīng)急救援和處置工作的準(zhǔn)備;調(diào)集應(yīng)急救援所需物資、設(shè)備、工具，準(zhǔn)備應(yīng)急設(shè)施和避難場(chǎng)所，并確保其處于良好狀態(tài)、隨時(shí)可以投入正常使用;加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)單位、重要部位和重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全保衛(wèi)，維護(hù)社會(huì)治安秩序;采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施的安全和正常運(yùn)行;及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告;轉(zhuǎn)移、疏散或者撤離易受突發(fā)事件危害的人員并予以妥善安置，轉(zhuǎn)移重要財(cái)產(chǎn);關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場(chǎng)所，控制或者限制容易導(dǎo)致危害擴(kuò)大的公共場(chǎng)所的活動(dòng);法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他必要的防范性、保護(hù)性措施。

第三，重大疫情常規(guī)治理就是按程序規(guī)則來(lái)治理。公平正義的制度決定公平正義的程序，沒(méi)有公平正義的制度就沒(méi)有公平正義的程序。公平正義的程序與實(shí)質(zhì)的公平正義相比，具有優(yōu)先性。應(yīng)對(duì)突發(fā)重大疫情時(shí)體現(xiàn)的程序正義和實(shí)質(zhì)正義在于疫情應(yīng)對(duì)相關(guān)部門(mén)與組織的權(quán)力行使遵循正確的原則與規(guī)范，比如，公共衛(wèi)生部門(mén)、紅十字會(huì)、衛(wèi)生健康委員會(huì)只有按著程序正義進(jìn)行各種資源的公平配置，才會(huì)顯示出程序正義，才會(huì)通過(guò)實(shí)質(zhì)正義體現(xiàn)程序公平正義。

（二）重大突發(fā)疫情常規(guī)治理的優(yōu)勢(shì)

“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！薄?〕中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度具有黨領(lǐng)導(dǎo)人民集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)⒅贫葍?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為效能優(yōu)勢(shì)。

政治勢(shì)能的提出者賀東航認(rèn)為政治勢(shì)能包括：“黨的領(lǐng)導(dǎo)的在場(chǎng)”“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”“借勢(shì)成事”。賀東航“以武漢市應(yīng)對(duì)此次疫情的初步政策決策過(guò)程為例，討論了政治勢(shì)能的概念，嘗試去展現(xiàn)實(shí)踐政策過(guò)程背后的政治邏輯”。他得出的結(jié)論是“當(dāng)弱政治勢(shì)能—弱激勵(lì)機(jī)制模式主導(dǎo)時(shí)，政策變現(xiàn)力低，呈現(xiàn)如果中央不重視、地方就難突破的局面。而當(dāng)政治勢(shì)能加強(qiáng)時(shí)，強(qiáng)政治勢(shì)能—弱激勵(lì)機(jī)制模式形成，政策變現(xiàn)力明顯增強(qiáng)，呈現(xiàn)中央重視、地方執(zhí)行但配套激勵(lì)不足的局面。隨后強(qiáng)政治勢(shì)能—強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制模式凸顯，政策變現(xiàn)力高漲且達(dá)成預(yù)期，呈現(xiàn)中央全面重視、地方積極執(zhí)行的局面。隨著主體任務(wù)的終結(jié)，政治勢(shì)能隨之降級(jí)，但由于強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制的持續(xù)，蛻變?yōu)槿跽蝿?shì)能-強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制模式，政策變現(xiàn)回歸常態(tài)。政治勢(shì)能并非抽象、模糊的主觀認(rèn)知，而是在組織架構(gòu)、正式文件的內(nèi)容甚至是儀式性象征中均有顯示。附有政治勢(shì)能的公共政策，往往帶有高于一般部門(mén)或?qū)蛹?jí)利益的屬性，能夠通過(guò)黨的層面的操作達(dá)成政策執(zhí)行各主體的整合和協(xié)調(diào)”?！?〕

第一，重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理有利于社會(huì)穩(wěn)定。在重大突發(fā)疫情來(lái)臨時(shí)，常規(guī)治理使社會(huì)依然健康有序地常態(tài)運(yùn)行。改革開(kāi)放四十多年來(lái)的巨大成就都是在穩(wěn)定的環(huán)境中取得的，盡管社會(huì)各界對(duì)穩(wěn)定的價(jià)值取向、思維取向、意識(shí)形態(tài)取向、道德取向不同，但穩(wěn)定已經(jīng)成為社會(huì)的共識(shí)，固化為人們共同的思維方式。在突發(fā)疫情出現(xiàn)時(shí)，人們依然用穩(wěn)定思維來(lái)分析重大突發(fā)疫情，甚至解構(gòu)突發(fā)疫情，將突發(fā)疫情納入穩(wěn)定的思維中。而突發(fā)疫情的常規(guī)治理，再一次強(qiáng)化了人們的穩(wěn)定思維。

第二，重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理有利于風(fēng)險(xiǎn)的公平正義分擔(dān)。如果公平正義的制度、法治、規(guī)則已經(jīng)對(duì)人們的行為進(jìn)行了良好的規(guī)制，由此形成的道德感也使人們從心理支持制度、法治、規(guī)則的公平正義，并形成了一個(gè)良好的閉環(huán)，或者通過(guò)交往溝通形成羅爾斯所言“公共理性”和“重疊共識(shí)”，那么，在突發(fā)疫情來(lái)臨時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)也會(huì)按照公平正義的邏輯導(dǎo)出，即在重大疫情的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，每一個(gè)人都有平等承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和義務(wù)。

第三，重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理有利于防止恐慌的蔓延。任何突發(fā)疫情都會(huì)帶來(lái)社會(huì)的恐慌，并因此形成恐慌的機(jī)制。人類(lèi)由于本性惡驅(qū)動(dòng)，罹患“壞消息綜合癥”，即人們?cè)诤孟⒑蛪南⒚媲?，往往易于選擇壞消息進(jìn)行傳播。在突發(fā)疫情面前，人們更易于患“壞消息綜合癥”，使突發(fā)疫情的壞消息得以加速度傳播，從而造成了巨大的恐慌。常規(guī)治理則壓縮了“壞消息綜合癥”的傳播空間與傳播渠道，對(duì)患有“壞消息綜合癥”的人、組織、群體予以法治性規(guī)制，進(jìn)而限制了恐慌的傳播范圍。

（三）重大突發(fā)疫情常規(guī)治理的不足

第一，難以應(yīng)對(duì)重大突發(fā)疫情帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的主要提出者和構(gòu)建者為貝克和吉登斯。他們認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)包括自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)和治理風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)在于，造成的災(zāi)難不再局限在發(fā)生地，而經(jīng)常產(chǎn)生無(wú)法彌補(bǔ)的全球性破壞。風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算中的經(jīng)濟(jì)賠償無(wú)法實(shí)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度超出了預(yù)警檢測(cè)和事后處理的能力，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的時(shí)空界限無(wú)法確定、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算無(wú)法操作，災(zāi)難性事件產(chǎn)生的結(jié)果多樣，使得風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算使用的計(jì)算程序、常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等無(wú)法把握。重大突發(fā)疫情風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一部分，具有風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所有的特征。

以常規(guī)治理應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件是一把“雙刃劍”，既可以帶來(lái)一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)，也會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，使人們迅速進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)和不確定性狀態(tài)。人類(lèi)社會(huì)不自覺(jué)不情愿地進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之后，往往受制于陶醉于表面的安全與穩(wěn)定，對(duì)灰犀牛風(fēng)險(xiǎn)、黑天鵝風(fēng)險(xiǎn)缺少理性感知和理性認(rèn)知。常規(guī)治理往往帶來(lái)一切都按部就搬、井然有序的錯(cuò)覺(jué)。在突發(fā)疫情來(lái)臨時(shí)，人們或者沒(méi)有從已經(jīng)出現(xiàn)的疫情當(dāng)中吸取教訓(xùn)，或者對(duì)已經(jīng)有過(guò)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)照搬照抄，從已知的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)導(dǎo)出現(xiàn)在和未來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，犯經(jīng)驗(yàn)主義的錯(cuò)誤。對(duì)新疫情的不確性風(fēng)險(xiǎn)缺少預(yù)斷和決斷，在疫情來(lái)臨時(shí)麻木不仁，在疫情不可控時(shí)又走向另一個(gè)戰(zhàn)時(shí)體制、戰(zhàn)時(shí)管制、“準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”極端狀態(tài)。

第二，難以凸顯常規(guī)治理過(guò)程中的顯性與隱性漏洞。常規(guī)治理往往使突發(fā)疫情治理的啟動(dòng)處于睡眠狀態(tài)，除了專(zhuān)家學(xué)者外，人們對(duì)突發(fā)疫情治理缺少制度、法治上的認(rèn)知，或者說(shuō)，公眾認(rèn)知程度低，專(zhuān)家認(rèn)知程度高，專(zhuān)家與公眾在認(rèn)知層面呈現(xiàn)出“認(rèn)知性鴻溝”。一旦啟動(dòng)突發(fā)疫情治理機(jī)制，常規(guī)治理的短板與不足、制度性漏洞等就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。2019年在武漢發(fā)生新型冠狀病毒疫情之后，人們才認(rèn)識(shí)到構(gòu)建突發(fā)疫情治理的必要性和緊迫性。比如，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院王鍇研究表明，在預(yù)警方面：“《傳染病防治法》第19條規(guī)定，對(duì)于傳染病的預(yù)警，只有國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和省級(jí)政府才有權(quán)發(fā)出，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條規(guī)定，可以預(yù)警的公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)……發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)。關(guān)于傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警，地級(jí)和縣級(jí)政府是否有權(quán)發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，《傳染病防治法》第19條與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條規(guī)定不一致。”在征用方面：“《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條：有關(guān)人民政府及其部門(mén)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)?！秱魅静》乐畏ā返?5條：傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國(guó)務(wù)院有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。關(guān)于政府部門(mén)在應(yīng)對(duì)傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有無(wú)征用的權(quán)力，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條與《傳染病防治法》第45條規(guī)定不一致。”

第三，形式主義盛行。在馬克斯·韋伯看來(lái)，官僚制是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度。組織的合法權(quán)威有傳統(tǒng)型、個(gè)人魅力型、法理型三種權(quán)威方式，法理型是官僚制的最佳形式。官僚制的特征和優(yōu)點(diǎn)在于分工合理、優(yōu)化權(quán)力層級(jí)、辦事依照規(guī)程、決策科學(xué)、非人格化管理。官僚制的弊端在于忽視了下級(jí)人員的民主自由權(quán)，忽視個(gè)性化多樣化的社會(huì)需求，忽視宏觀協(xié)調(diào)，導(dǎo)致本位主義嚴(yán)重，造就出一批不求有功但求無(wú)過(guò)、得過(guò)且過(guò)混日子的管理人員隊(duì)伍。重大突發(fā)疫情的常規(guī)治理，因?yàn)楣倭胖贫鴥?nèi)在產(chǎn)生的形式主義不可避免。一旦遇到重大突發(fā)疫情不可控制的狀態(tài)，形式主義不但全然失效，而且還會(huì)給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)危害。

二、重大突發(fā)事件非常規(guī)治理的優(yōu)勢(shì)與不足

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的非常規(guī)治理具有自身的優(yōu)勢(shì)，即能及時(shí)迅速地處理重大突發(fā)疫情帶來(lái)的問(wèn)題，把疫情迅速限制在一定的時(shí)間與空間范圍之內(nèi)，防止重大突發(fā)疫情的時(shí)間延長(zhǎng)和空間擴(kuò)大。其不足在于非常規(guī)治理因其突破常規(guī)，會(huì)直接侵犯人們?cè)诔B(tài)社會(huì)應(yīng)有的日常行使的基本權(quán)利，核心是傷害了自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和尊嚴(yán)權(quán)。

（一）重大疫情非常規(guī)治理的優(yōu)勢(shì)

第一，非常規(guī)治理利用了戰(zhàn)時(shí)管制的優(yōu)勢(shì)。非常規(guī)治理不同于戰(zhàn)時(shí)管制。非常規(guī)治理采用的措施都具有應(yīng)急性，戰(zhàn)時(shí)管制需要在憲法的軌道上運(yùn)行。只有在全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)依憲法宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)的時(shí)候才能施行戰(zhàn)時(shí)管制。中華人民共和國(guó)憲法第六十七條第十九款規(guī)定：“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布”，第六十七條第二十一款規(guī)定：“決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”，第八十條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令。”《傳染病防治法》只是說(shuō)“政府有權(quán)對(duì)相關(guān)疫情采取管制措施”，這就明確限制了其適應(yīng)范圍，但這種管理從實(shí)質(zhì)上卻具有戰(zhàn)時(shí)控制的特征，有利于迅速遏制突發(fā)疫情的傳播和擴(kuò)散。

第二，非常規(guī)治理發(fā)揮了運(yùn)動(dòng)式治理的優(yōu)勢(shì)。非常規(guī)治理不同于運(yùn)動(dòng)式治理。有學(xué)者研究認(rèn)為：運(yùn)動(dòng)式治理具有問(wèn)題導(dǎo)向、結(jié)構(gòu)導(dǎo)向的有效性。運(yùn)動(dòng)式治理具有長(zhǎng)期有效性，它源于制度供給的不足。運(yùn)動(dòng)式治理具有內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力，緩解了國(guó)家治理體系的績(jī)效壓力，解決了治理資源稀缺的現(xiàn)實(shí)，契合了中國(guó)式“政治官僚制”的組織特征?！斑\(yùn)動(dòng)式治理是一把‘雙刃劍，從某種意義上，其發(fā)揮作用的空間越大、效用越明顯，風(fēng)險(xiǎn)和副作用可能也越大?！薄?〕運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)突發(fā)疫情治理具有適用性。

但突發(fā)疫情的突然性與應(yīng)急性，僅通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理難以從根本上解決民眾的生命安全健康問(wèn)題。周雪光認(rèn)為：“官僚體制的常規(guī)機(jī)制越發(fā)達(dá)，其組織失敗越是凸現(xiàn)，從而更為可能誘發(fā)運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制;而后者的啟動(dòng)有可能造成失控局面，打斷社會(huì)正常節(jié)奏，迫使國(guó)家治理回歸常規(guī)軌道之上。我們也看到，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制正面臨著危機(jī)，越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的演變，受到社會(huì)多元化趨勢(shì)的挑戰(zhàn)。”因此，“欲從根本上解決運(yùn)動(dòng)式治理帶來(lái)的問(wèn)題和危機(jī)，必須找出新的替代機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)和治理官僚體制和常規(guī)機(jī)制的組織失敗”〔4〕。突發(fā)疫情的運(yùn)動(dòng)式治理，或者是找出替代性治理機(jī)制，或者是把運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)性治理相結(jié)合。非常規(guī)治理既具有運(yùn)動(dòng)式治理的元素，也具有常規(guī)性治理的基本元素。

第三，非常規(guī)治理發(fā)揮了舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)。舉國(guó)體制的概念和優(yōu)勢(shì)指“新型舉國(guó)體制以實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展和國(guó)家安全為最高目標(biāo)，以科學(xué)統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機(jī)制、協(xié)同攻關(guān)為基本方針，以現(xiàn)代化重大創(chuàng)新工程為戰(zhàn)略抓手，以創(chuàng)新發(fā)展的體制安排為核心實(shí)質(zhì)。新型舉國(guó)體制具有鮮明的政治優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、協(xié)同優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。構(gòu)建新型舉國(guó)體制有利于破除傳統(tǒng)體制的弊端，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，凝聚社會(huì)最大共識(shí)”〔5〕。非常規(guī)治理把舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到極致，并把舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為效能優(yōu)勢(shì)。非常規(guī)治理與舉國(guó)體制又有不同，舉國(guó)體制的核心是集中力量辦大事，大事既有社會(huì)常態(tài)有序運(yùn)行時(shí)的大事，又包括社會(huì)非常態(tài)運(yùn)行的大事，舉國(guó)體制應(yīng)用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)維度、各個(gè)層級(jí)。重大突發(fā)疫情的非常規(guī)治理應(yīng)用范圍窄，所有的舉措都圍繞著重大疫情這個(gè)中心展開(kāi)，比如全面的疫情溝通、全天候的疫情通報(bào)、疫情病例數(shù)字播報(bào)、疫情死亡數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等。

第四，非常規(guī)治理具有混合體制的優(yōu)勢(shì)。非常規(guī)治理體制是混合應(yīng)急型治理體制。這種體制是通過(guò)對(duì)常規(guī)治理、戰(zhàn)時(shí)體制治理、運(yùn)動(dòng)式治理、舉國(guó)體制式治理與重大突發(fā)疫情密切相關(guān)元素的提取與配置而形成的整合優(yōu)化體制，奉行的是功效主義路線。這種體制組合具有主觀非理性的特點(diǎn)，往往是哪種體制哪一個(gè)措施有用有效就采用哪種措施。非常規(guī)治理有利于迅速控制重大疫情突然產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，有利于迅速調(diào)整和解決常規(guī)治理的顯性和隱性漏洞，有利于迅速克服形式主義。

（二）重大突發(fā)疫情非常規(guī)治理的不足

第一，影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)安寧。非常規(guī)治理帶來(lái)的直接后果是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展被突然按上了“暫停鍵”，所有不利于疫情控制的經(jīng)濟(jì)環(huán)境都會(huì)遭到破壞和限制，與疫情相關(guān)與非相關(guān)的企業(yè)都陷入停滯狀態(tài)，尤其是中小企業(yè)更容易受到?jīng)_擊，導(dǎo)致企業(yè)停工停產(chǎn)破產(chǎn)。經(jīng)濟(jì)停滯還會(huì)帶來(lái)大面積的失業(yè)，造成社會(huì)恐慌，影響社會(huì)安全與穩(wěn)定。

第二，影響政治穩(wěn)定。穩(wěn)定是全方位的穩(wěn)定，其中最主要的是社會(huì)穩(wěn)定與政治穩(wěn)定。在中國(guó)特色社會(huì)主義體制之下，社會(huì)穩(wěn)定與政治穩(wěn)定之間的關(guān)系更為密切。社會(huì)穩(wěn)定是政治穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)，政治穩(wěn)定是社會(huì)穩(wěn)定的保障。突發(fā)疫情的來(lái)臨，先是影響甚至破壞社會(huì)穩(wěn)定，隨后是破壞政治穩(wěn)定。突發(fā)疫情給人們帶來(lái)了恐慌和生命安全威脅，當(dāng)恐慌升級(jí)、生命安全沒(méi)有得到保障時(shí)，人們就會(huì)遷怒于政治，對(duì)政治失去基本的信任，政治權(quán)威喪失、政治合法性資源流失。如果在關(guān)鍵時(shí)刻公共權(quán)力在調(diào)動(dòng)各種資源時(shí)指揮不靈，就會(huì)帶來(lái)政治與社會(huì)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。

第三，侵犯自由和人權(quán)。重大疫情的非常規(guī)治理的核心是具有破壞常規(guī)性制度、法治、程序的可能性與現(xiàn)實(shí)性，影響和侵害人們的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，甚至影響和侵害人們的尊嚴(yán)。比如封城封路封村封社區(qū)，會(huì)影響人們的出行自由、旅行自由、居住自由、遷徙自由、人身自由等。

第四，產(chǎn)生新的形式主義。因常規(guī)治理產(chǎn)生的路徑依賴和思維慣性會(huì)延伸到非常規(guī)治理中來(lái)，并把常規(guī)治理的各種措施推到極端，比如，常規(guī)治理的習(xí)慣性填表、政治表態(tài)、信息過(guò)濾性傳遞等都會(huì)以極化的方式顯示出來(lái)，以反形式主義的政治正確的方式產(chǎn)生更為繁雜的多種多樣的形式主義。

第五，重大突發(fā)疫情輿論傳播失衡。在常規(guī)治理狀態(tài)，相關(guān)部門(mén)對(duì)輿論的掌控已經(jīng)具有了部分成功經(jīng)驗(yàn)。大數(shù)據(jù)、人工智能、算法等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)敏感詞的控制、對(duì)熱點(diǎn)輿論的追蹤與引導(dǎo)、對(duì)突發(fā)事件輿論的研判與預(yù)警都形成了可操作、有成效的模式。在非常規(guī)治理狀態(tài)，重大突發(fā)疫情本身的不可預(yù)測(cè)、不可控制使得相應(yīng)的輿論更具有不可測(cè)性。微博、微信成了信息傳播、輿論生成的主要平臺(tái)，官方在引領(lǐng)疫情相關(guān)輿論上如果沿用常規(guī)治理的方式，無(wú)異于火上澆油。

三、建立重大突發(fā)事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理的協(xié)同機(jī)制

重大事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理都有優(yōu)點(diǎn)和缺欠。不但如此，重大事件常規(guī)治理與非常規(guī)治理之間還會(huì)產(chǎn)生矛盾與沖突。比如，重大疫情信息向上傳播的集權(quán)與向下傳播的網(wǎng)格式分權(quán)和垂直分權(quán)的矛盾與沖突，統(tǒng)一性與自主性的矛盾與沖突，勢(shì)能與效能的矛盾與沖突，人治與法治的矛盾與沖突，法律的常規(guī)性與運(yùn)動(dòng)式立法、選擇性執(zhí)法的矛盾與沖突等。這些矛盾與沖突只有通過(guò)建立重大疫情的協(xié)同治理機(jī)制才能解決。正如習(xí)近平2月14日下午主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)的那樣，確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國(guó)理政的一項(xiàng)重大任務(wù)。既要立足當(dāng)前，科學(xué)精準(zhǔn)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，更要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善重大疫情防控機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。這為建立重大疫情治理體系提供了理論和現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)。

（一）構(gòu)建常規(guī)治理與非常規(guī)治理共識(shí)原則協(xié)同機(jī)制

第一，重大突發(fā)疫情解決與控制要體現(xiàn)生命與安全第一的原則。生命權(quán)是基本人權(quán)，是憲法和法律保障的人權(quán)，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。無(wú)論是在常態(tài)社會(huì)還是非常態(tài)社會(huì)，都要把生命權(quán)放在神圣不可侵犯的地位。不能以保障多數(shù)人生命的名義犧牲少數(shù)人的生命，更不能以保證多數(shù)人生命的名義犧牲個(gè)體生命。在物質(zhì)層面和精神層面都要保障生命權(quán)，對(duì)處在重大疫情第一線的醫(yī)護(hù)人員要給予特殊的醫(yī)療保障，實(shí)施物質(zhì)和精神層面的雙重支持和獎(jiǎng)勵(lì)。不得以任何方式、任何名義對(duì)疫情感染者進(jìn)行個(gè)體、組織、地域、文化歧視，損害他們的地位和名譽(yù)。

第二，重大突發(fā)疫情信息傳播要體現(xiàn)公開(kāi)透明原則。信息公開(kāi)透明是文明社會(huì)的通則，信息保密對(duì)文明社會(huì)只會(huì)有傷害，有特殊的法治規(guī)定除外。信息公開(kāi)透明是民主社會(huì)的應(yīng)有之義。要建設(shè)全過(guò)程民主，就要全過(guò)程公開(kāi)信息，讓信息透明。信息公開(kāi)透明是民眾知情權(quán)問(wèn)責(zé)權(quán)的前提條件。公共權(quán)力部門(mén)如阻礙信息公開(kāi)透明，就違背了公共權(quán)力的責(zé)任，就具有推卸和逃避責(zé)任的可能性和現(xiàn)實(shí)性。掌握公共權(quán)力的官員就違背了公共權(quán)力的公共倫理，是權(quán)力在信息透明方面的濫用。

第三，重大疫情治理全過(guò)程都要奉行自由原則。自由是中華人民共和國(guó)憲法保障的自由，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容。言論自由具有法治的邊界，沒(méi)有離開(kāi)法治的自由和離開(kāi)自由的法治。在突發(fā)疫情時(shí)期，更加彰顯言論自由的重要性。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，如果沒(méi)有微博、微信的言論自由，重大突發(fā)疫情信息沒(méi)有自由流動(dòng)，很多疫情信息就難以傳遞和擴(kuò)散，很多求助的言論就難以及時(shí)得到回應(yīng)和救助，一些謊言和謠言就難以得到有效地控制和打擊。公共權(quán)力不能以任何名義打擊和限制言論自由，否則就會(huì)使本來(lái)可以救治的人失去存活的機(jī)會(huì)。

第四，重大疫情信息流動(dòng)要彰顯多元化原則。重大疫情信息流動(dòng)既有權(quán)威性流動(dòng)，也有非權(quán)威性流動(dòng)。既有向上的呈報(bào)式流動(dòng)，也有向下的瀑布式流動(dòng)。既有聚集式流動(dòng)，也有擴(kuò)散式流動(dòng)。重大疫情信息無(wú)論以何種方式流動(dòng)，都會(huì)伴隨著恐慌流動(dòng)。重大疫情信息流動(dòng)的過(guò)程，也是恐慌以加速度傳播的過(guò)程。延緩恐慌流動(dòng)，只有實(shí)行多元化流動(dòng)原則，以多元化流動(dòng)控制恐慌流動(dòng)。

（二）構(gòu)建常規(guī)治理與非常規(guī)治理制度協(xié)同機(jī)制

第一，建立和完善常規(guī)治理體系。建立和完善常規(guī)治理體系主要包括多中心治理、差序治理、法治治理。多中心治理是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)維度的治理。政府、市場(chǎng)、社會(huì)本身也會(huì)形成多中心治理。“多中心治理理論的核心是，主張采用分級(jí)別、分層次、分階段的多樣性制度設(shè)置，加強(qiáng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的協(xié)同共治?！薄?〕就中國(guó)而言，治理的短板不在政府，而在市場(chǎng)和社會(huì)組織兩個(gè)維度，補(bǔ)短板就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織的作用，尤其是社會(huì)組織的作用。在治理的過(guò)程中，既要充分發(fā)揮政府的作用，也要發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織的作用。在重大突發(fā)疫情面前更應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)治理的作用，使得政府、市場(chǎng)和社會(huì)各就其位、各司其職、各盡其責(zé)。在重大突發(fā)疫情面前單獨(dú)強(qiáng)調(diào)政府的作用而忽略市場(chǎng)和社會(huì)的作用，將使政府的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本、社會(huì)成本無(wú)限增大。一個(gè)不可爭(zhēng)議的客觀事實(shí)是，每一次重大疫情發(fā)生，都會(huì)有眾多的市場(chǎng)主體和社會(huì)組織自發(fā)地組織起來(lái)，幫助重大疫情受害者解決政府難以及時(shí)解決的矛盾。差序治理指的是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)維度由上而下的垂直層級(jí)治理體系，發(fā)揮其不同層級(jí)治理的效能。法治治理的核心，就是保證市場(chǎng)主體和社會(huì)主體存在、發(fā)展、治理的權(quán)利，防止政府在平時(shí)和重大疫情突發(fā)時(shí)壓制其權(quán)利，壓縮其成長(zhǎng)和發(fā)育的空間，導(dǎo)致重大突發(fā)疫情來(lái)臨時(shí)捉襟見(jiàn)肘，失去政府、市場(chǎng)、社會(huì)三足鼎力的穩(wěn)定性。

第二，建立和完善重大突發(fā)疫情非常規(guī)治理協(xié)同機(jī)制。建立和完善非常規(guī)治理體系的核心是堵漏洞，這包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面補(bǔ)常規(guī)治理體系的漏洞，另一方面補(bǔ)非常規(guī)治理體系的漏洞。常規(guī)治理體系的漏洞主要是其治理體系不健全造成的漏洞，非常規(guī)治理體系的漏洞是重大疫情突發(fā)缺少相應(yīng)制度、規(guī)則、物質(zhì)、資源、設(shè)施等支撐的漏洞，是由重大疫情突發(fā)而又發(fā)展方向不確定、治療方式未知、科學(xué)家基于現(xiàn)實(shí)疫情的研判能力有限、官員決斷能力有限、疫苗研發(fā)與應(yīng)用不及時(shí)等原因造成的。

第三，建立和完善重大突發(fā)疫情風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同體系。這些體系如習(xí)近平所指出的包括15個(gè)方面：國(guó)家公共衛(wèi)生管理體系;國(guó)家治理體系和治理能力;國(guó)家安全體系;國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防空和治理體系;國(guó)家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系;疾病預(yù)防控制體系;公共衛(wèi)生服務(wù)體系;重大疫情防控救治體系;領(lǐng)導(dǎo)指揮體系;重大疫情救治體系;應(yīng)急物資保障體系;國(guó)家應(yīng)急管理體系;國(guó)家儲(chǔ)備體系;應(yīng)用物資采購(gòu)供應(yīng)體系。這15個(gè)體系的建立與完善是一個(gè)密切聯(lián)系的系統(tǒng)工程，缺一不可。

總之，重大突發(fā)事件治理體系應(yīng)是常規(guī)治理與非常規(guī)治理的有機(jī)結(jié)合體系。惟其如此，才能在重突發(fā)事件治理方面發(fā)揮各自治理的優(yōu)勢(shì)，克服各自治理的短板、漏洞和弱項(xiàng)，有效地應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，使社會(huì)逐步克服恐慌心理，使非常態(tài)社會(huì)逐漸回歸常態(tài)社會(huì)。

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