韌性社區(qū)應(yīng)急治理的邏輯分析與能力提升

董欣靜　徐頑強(qiáng)　王倩

摘要：作為一種新型治理理念，韌性社區(qū)治理高度重視社區(qū)受到系統(tǒng)外干擾后的抗逆力、自組織力與恢復(fù)力，為豐富完善城市社區(qū)應(yīng)急治理的理論框架提供了新的切入視角。從城市社區(qū)應(yīng)急治理的制度韌性、結(jié)構(gòu)韌性、物理韌性、技術(shù)韌性四個(gè)維度審視目前我國城市社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有治理制度尚未形成完善且可持續(xù)的長效機(jī)制，協(xié)同聯(lián)動(dòng)能力有待提高，且基礎(chǔ)性物資配置不合理，智能化的應(yīng)急技術(shù)支撐尚顯不足。為此，不僅應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急治理體系的“全周期管理”，拓展多方主體的協(xié)同空間，也要夯實(shí)相關(guān)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)改造，增強(qiáng)數(shù)字技術(shù)在社區(qū)應(yīng)急治理應(yīng)用場景中的“靶向”定位與信息整合能力，助推城市社區(qū)應(yīng)急治理提質(zhì)增效。

關(guān)鍵詞：韌性社區(qū);應(yīng)急治理;治理能力

中圖分類號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）08-0052-59 收稿日期：2021-07-10

1 韌性社區(qū)：城市社區(qū)應(yīng)急治理新理念

在城市化、信息化不斷推進(jìn)的時(shí)代背景下，及時(shí)化解潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患、有效治理常態(tài)與非常態(tài)的自然和人為災(zāi)害成為城市治理能力建設(shè)的重要一環(huán)。黨的十九屆四中全會(huì)提出要健全公共安全體制機(jī)制，抗擊新冠疫情中暴露出來的短板和不足也印證了健全應(yīng)急治理體系的重要性。隨著近年來社會(huì)治理重心的漸進(jìn)式下移，城市社區(qū)應(yīng)急治理成為應(yīng)急管理的新趨向。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)社區(qū)在疫情防控中的關(guān)鍵作用，指出“要優(yōu)化社區(qū)管控措施，筑牢社區(qū)防控安全屏障”“使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘”。社區(qū)在應(yīng)急治理中的基礎(chǔ)性地位愈發(fā)受到學(xué)者的重視，關(guān)于社區(qū)應(yīng)急治理的研究也日漸增多。

學(xué)者們針對(duì)如何實(shí)現(xiàn)有效城市社區(qū)應(yīng)急治理提出了不同見解?；诓煌睦碚撘暯牵R文剛等（2016）依托生命周期理論從不同應(yīng)急階段分析突發(fā)公共事件的誘發(fā)因素、治理措施;隋永強(qiáng)（2020）運(yùn)用災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論構(gòu)建了多元協(xié)同的應(yīng)急治理模型;曹海軍（2020）從精細(xì)化治理理念出發(fā)，對(duì)傳統(tǒng)的應(yīng)急管理思路進(jìn)行更新;顏德如（2020）運(yùn)用韌性治理理論，針對(duì)目前社區(qū)應(yīng)急治理存在的問題提出了優(yōu)化路徑?；诓煌闹卫硪?，周芳檢等（2017）助推數(shù)字技術(shù)賦能應(yīng)急治理，分析應(yīng)急管理的固有弊端并提出優(yōu)化對(duì)策;朱秀梅（2020）著眼于數(shù)字技術(shù)這一關(guān)鍵點(diǎn)，從多主體角度探討基層社區(qū)數(shù)字化應(yīng)急管理系統(tǒng)構(gòu)建的可行性;張瑞利（2020）則致力于研究“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下如何提升社區(qū)的應(yīng)急管理水平。此外，還有一些學(xué)者分別從協(xié)同多元治理、社會(huì)動(dòng)員、兩極方法論、應(yīng)急準(zhǔn)備等角度對(duì)當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急治理的問題提出可行對(duì)策。

綜上所述，學(xué)者們已在城市社區(qū)應(yīng)急概念解析、問題剖析、機(jī)制構(gòu)建等方面進(jìn)行了初步研究。但少有文獻(xiàn)意識(shí)到社區(qū)在應(yīng)急治理中出現(xiàn)的治理資源分散、治理活力低下等問題是缺乏治理韌性的表現(xiàn)。韌性所強(qiáng)調(diào)的社區(qū)適應(yīng)環(huán)境、自我組織、調(diào)整重塑等元素能為城市社區(qū)應(yīng)急治理提供新思路。因此，韌性作為當(dāng)前研究城市安全發(fā)展目標(biāo)的核心詞匯與我國提高防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)能力的相關(guān)部署相契合，成為應(yīng)急治理領(lǐng)域的新興研究趨向。盡管目前學(xué)術(shù)界已從不同視角對(duì)韌性社區(qū)進(jìn)行分析，但由于起步較晚，對(duì)韌性社區(qū)的概念內(nèi)涵、特征功能以及演化流程尚未形成共識(shí)?；趪鴥?nèi)外關(guān)于韌性社區(qū)的相關(guān)研究，可以將韌性社區(qū)界定為在突發(fā)外部風(fēng)險(xiǎn)的沖擊和壓力下，秉持抗逆力、恢復(fù)力和自治力指向，利用社區(qū)自身所具備的自組織能力、自我恢復(fù)能力、鏈接內(nèi)外部資源的能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的彈性能力以及災(zāi)后的可持續(xù)發(fā)展能力，以社區(qū)多元利益相關(guān)者的共同行動(dòng)為基礎(chǔ)，有效抵御復(fù)雜多元風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，保持城市社區(qū)系統(tǒng)基本結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和功能運(yùn)轉(zhuǎn)，有能力采取相關(guān)措施迅速修復(fù)系統(tǒng)，在不斷適應(yīng)變化的過程中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)。從城市社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，韌性社區(qū)具有穩(wěn)定性、網(wǎng)絡(luò)性、智慧性、自適應(yīng)性、可恢復(fù)性、多樣性、能動(dòng)性、敏捷性、彈性冗余和穩(wěn)健可靠等特性。

2 韌性社區(qū)應(yīng)急治理的理論分析框架

城市社區(qū)作為城市應(yīng)急治理的基礎(chǔ)單元，面臨多樣化的內(nèi)生性隱患和公共安全風(fēng)險(xiǎn)，是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的前沿陣地、維持安全穩(wěn)定的重要依托，也是防災(zāi)減災(zāi)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。韌性如同城市社區(qū)的免疫力，足夠的韌性可以確保社區(qū)在非常態(tài)情境中快速響應(yīng)、及時(shí)修復(fù)，依靠自身力量抵御突發(fā)災(zāi)害、減輕損失，甚至更容易實(shí)現(xiàn)災(zāi)后的高質(zhì)量發(fā)展。而缺乏韌性的社區(qū)，則會(huì)因?yàn)橄到y(tǒng)內(nèi)耗導(dǎo)致難以應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況、抵御災(zāi)害。因此，提升韌性成為提高社區(qū)應(yīng)急治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前學(xué)界大致將韌性劃分為“被動(dòng)韌性”和“轉(zhuǎn)型韌性”兩個(gè)維度。其中，“被動(dòng)韌性”側(cè)重于災(zāi)后社區(qū)系統(tǒng)的恢復(fù)和重建，衡量系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能是否能擺脫危機(jī)事件的影響，恢復(fù)正常狀態(tài)?！稗D(zhuǎn)型韌性”則更加強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)發(fā)展的視角，通過主動(dòng)適應(yīng)和學(xué)習(xí)，提升系統(tǒng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促使社區(qū)系統(tǒng)升級(jí)轉(zhuǎn)型，其核心是從根源上消除城市社區(qū)系統(tǒng)中的受災(zāi)脆弱性，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)進(jìn)化。鑒于風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和多變性不斷凸顯，韌性社區(qū)建設(shè)不能僅僅局限于將社區(qū)狀態(tài)保持在受災(zāi)前的平衡狀態(tài)，更應(yīng)該根據(jù)復(fù)雜多變的環(huán)境積極主動(dòng)地調(diào)整自身的應(yīng)對(duì)策略，通過可持續(xù)性的轉(zhuǎn)型從根源上提升城市社區(qū)系統(tǒng)防災(zāi)、救災(zāi)、減災(zāi)能力，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)。因而“轉(zhuǎn)型韌性”更符合當(dāng)下社區(qū)應(yīng)急治理的建設(shè)訴求。

為了更好地討論城市社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化這一話題，本研究在繼承原有應(yīng)急管理體制機(jī)制的基礎(chǔ)上吸納了韌性協(xié)作的治理架構(gòu)，引入新興的“韌性社區(qū)”概念來探索社區(qū)韌性在應(yīng)急治理中的重要意義。擬從轉(zhuǎn)型韌性的視角出發(fā)，試圖以韌性治理理論為觀察工具，結(jié)合韌性社區(qū)應(yīng)具備的功能與特性將社區(qū)韌性分為制度韌性、結(jié)構(gòu)韌性、物理韌性、技術(shù)韌性四個(gè)維度。從上述四種維度探討城市社區(qū)應(yīng)急治理的運(yùn)行邏輯、現(xiàn)實(shí)功能和問題，建立韌性視角下的城市社區(qū)應(yīng)急治理理論框架（見圖1），考察韌性社區(qū)應(yīng)急治理能否成為創(chuàng)新和優(yōu)化城市社區(qū)應(yīng)急治理的可行方向，探索性地提出城市社區(qū)應(yīng)急治理能力和水平提升的有效路徑，以期提高社區(qū)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)城市社區(qū)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

2.1 制度韌性：韌性社區(qū)的合法性體現(xiàn)

制度在城市社區(qū)應(yīng)急治理的過程中起著前瞻性、全局性、保障性的作用。構(gòu)建有效的城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制，提升城市社區(qū)應(yīng)急治理能力需要多維度、多層次合法制度的保障。城市社區(qū)的制度韌性是指正式制度和非正式的制度設(shè)計(jì)在應(yīng)急治理過程中的起效程度。一個(gè)社區(qū)的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)的延續(xù)性和保障性越強(qiáng)，就說明這個(gè)社區(qū)越具有制度韌性。制度韌性主要體現(xiàn)在治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，以城市社區(qū)這一生活空間場域、社會(huì)場域、政治場域?yàn)檩d體，城市社區(qū)應(yīng)急治理頂層設(shè)計(jì)的完善、權(quán)責(zé)體系的明晰、多元主體協(xié)同水平的提升和城市社區(qū)應(yīng)急治理模式的創(chuàng)新優(yōu)化。例如黨的十九大提出的治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化要求，就為城市社區(qū)應(yīng)急治理進(jìn)程中搭建適合多元主體共同參與的治理平臺(tái)提供了科學(xué)、規(guī)范的制度保障。

2.2 結(jié)構(gòu)韌性：韌性社區(qū)的組織保障

城市社區(qū)屬于治理共同體，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害作用于城市社區(qū)系統(tǒng)時(shí)，社區(qū)居民是最主要的承災(zāi)主體，而社區(qū)管理人員和工作人員也成為相應(yīng)的應(yīng)急治理主體。由于突發(fā)公共事件影響程度和擴(kuò)散范圍都會(huì)逐漸增強(qiáng)、增大，極易導(dǎo)致社區(qū)周邊的各種資源無法在短期內(nèi)達(dá)到原有的需求滿足閾值。因此，韌性社區(qū)應(yīng)急治理的實(shí)現(xiàn)不僅要依靠社區(qū)自身，還迫切需要黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的其他主體參與。社區(qū)的結(jié)構(gòu)韌性就體現(xiàn)在有效吸納多元主體廣泛參與應(yīng)急治理。在突發(fā)公共事件來臨時(shí)，快速動(dòng)員黨組織、政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)居民等，形成協(xié)商參與、利益表達(dá)、精細(xì)分工的應(yīng)急治理合力，共同應(yīng)對(duì)系統(tǒng)外部危機(jī)擾動(dòng)。通過動(dòng)員社區(qū)的利益相關(guān)者來共同處理突發(fā)公共事件，激發(fā)多元主體的積極性，有助于整合應(yīng)急治理資源，合理分配人力、物力、財(cái)力，有效彌補(bǔ)單一主體的不足與短板，滿足社區(qū)應(yīng)急事件的需要，形成動(dòng)態(tài)化、集約化、靈敏化、精準(zhǔn)化、積極化的多元協(xié)同應(yīng)急治理模式。

2.3 物理韌性：韌性社區(qū)的基礎(chǔ)前提

應(yīng)急治理中所指的社區(qū)物理韌性主要體現(xiàn)在城市社區(qū)應(yīng)急治理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)水平以及該設(shè)施在防災(zāi)減災(zāi)中發(fā)揮的作用。應(yīng)急設(shè)施是開展應(yīng)急治理活動(dòng)的必備載體，涵蓋了災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警設(shè)施、應(yīng)急保障（供電、照明、物資儲(chǔ)備、供水）設(shè)施、應(yīng)急服務(wù)（環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療）設(shè)施、城市社區(qū)防災(zāi)空間（避難場所、道路、公共空間）設(shè)施等。合理有效的城市社區(qū)應(yīng)急治理基礎(chǔ)設(shè)施在抵御突發(fā)公共事件所帶來的災(zāi)害、實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)韌性應(yīng)急治理中發(fā)揮著必不可少的關(guān)鍵性作用。因此，提高社區(qū)物理韌性的關(guān)鍵在于增強(qiáng)城市社區(qū)應(yīng)急治理相關(guān)設(shè)施的冗余性與穩(wěn)健性，在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的助力下加強(qiáng)城市社區(qū)改造更新，強(qiáng)化具有韌性的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)應(yīng)急治理基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)力的智能性和精準(zhǔn)性。

2.4 技術(shù)韌性：韌性社區(qū)的智慧支撐

有限的人力、物力資源很難對(duì)城市社區(qū)實(shí)施全天候的監(jiān)控，而技術(shù)所具備的智能化、可視化、傳輸快和感知強(qiáng)等特征恰恰可以彌補(bǔ)這種劣勢，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市社區(qū)的多角度、持續(xù)性、全方位的實(shí)時(shí)監(jiān)測。城市社區(qū)技術(shù)韌性就是利用信息通訊技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息科學(xué)技術(shù)，精煉收集突發(fā)公共事件信息、精密挖掘風(fēng)險(xiǎn)原因、精準(zhǔn)定位災(zāi)害級(jí)別。以提升社區(qū)治理績效為目標(biāo)，以技術(shù)手段為依托來增強(qiáng)城市社區(qū)危機(jī)防控的針對(duì)性和有效性，優(yōu)化城市社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急的智慧系統(tǒng)，最終實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)應(yīng)急治理的智能化和精細(xì)化。較高的技術(shù)韌性有利于瞄準(zhǔn)社區(qū)居民治理需求，而可視化、可操作化、便捷化的信息平臺(tái)建設(shè)有利于拓寬社區(qū)利益相關(guān)者參與應(yīng)急治理的渠道，同時(shí)也促進(jìn)了多元主體共享技術(shù)治理成果。

3 韌性社區(qū)應(yīng)急治理的現(xiàn)實(shí)梗阻

目前我國城市社區(qū)應(yīng)急治理尚處于初期探索階段，仍遵循管理慣性?，F(xiàn)有的治理制度尚未形成長效機(jī)制，延續(xù)性的行政化傾向?qū)е虏糠稚鐓^(qū)應(yīng)急治理的主體單一、協(xié)同能力有待提高。同時(shí)，由于人、財(cái)、物方面的限制，社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和物資的完備程度有待提高，社區(qū)工作人員對(duì)智能技術(shù)的使用仍十分有限。這就導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)急治理難以抵御風(fēng)險(xiǎn)，存在比較大的改進(jìn)空間。總體看來，我國城市社區(qū)應(yīng)急治理存在以下問題。

3.1 韌性治理制度體系不完善

黨的十九屆四中全會(huì)后，我國雖然設(shè)置了諸多城市社區(qū)應(yīng)急治理制度，但制度設(shè)計(jì)缺乏延續(xù)性。一方面，城市社區(qū)的防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)機(jī)制與應(yīng)急能力建設(shè)仍處于初級(jí)階段，與之相關(guān)的規(guī)章制度體系仍不健全，未與社區(qū)實(shí)際進(jìn)行精細(xì)化的適配，尚未形成長效機(jī)制。例如在新冠疫情防控初期，部分社區(qū)無法拿出針對(duì)性、合理性的應(yīng)急章程，只能為了應(yīng)付上級(jí)指令，而從其他突發(fā)公共事件應(yīng)急方案中拼湊，草草設(shè)置臨時(shí)性規(guī)章。

另一方面，應(yīng)急治理制度落實(shí)不到位，導(dǎo)致應(yīng)急決策無法有效貫徹執(zhí)行。首先，缺乏自上而下的城市社區(qū)防控操作指南，尚未明晰多方主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，在應(yīng)急防控工作中容易出現(xiàn)相互推諉、各自為政的問題。其次，在制度的實(shí)施過程中缺少評(píng)估、考核機(jī)制，尚未界定監(jiān)督和問責(zé)的主體，直接影響城市社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的可操作性，難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)決策起到支撐作用，降低了應(yīng)急治理的精準(zhǔn)性和精細(xì)化，掣肘整個(gè)城市社區(qū)防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)工作。這就導(dǎo)致出現(xiàn)隨意性較強(qiáng)、時(shí)效性弱的問題。以上兩方面都會(huì)導(dǎo)致當(dāng)發(fā)生應(yīng)急事件時(shí)，城市社區(qū)治理仍會(huì)遵循已有的管理慣性，缺乏彈性應(yīng)對(duì)能力。

3.2 應(yīng)急協(xié)同水平有待提高

城市社區(qū)應(yīng)急治理不僅涉及社區(qū)居民的個(gè)體安全還與社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行息息相關(guān)。因此，不同主體之間的協(xié)同合作是組織韌性的重要來源。但目前社區(qū)多元利益相關(guān)者的應(yīng)急協(xié)同能力有待提高，良性協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。部分社區(qū)應(yīng)急治理的主體單一、多元協(xié)同治理基礎(chǔ)薄弱，存在責(zé)任分散，難以形成合力、抵御復(fù)雜多元的風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的問題。

一是社區(qū)應(yīng)急治理存在行政化傾向。條塊化的應(yīng)急治理模式難以滿足韌性社區(qū)建設(shè)的需要，政府在突發(fā)公共事件應(yīng)急中仍處于統(tǒng)籌安排的治理主體地位，導(dǎo)致組織韌性處于懸浮狀態(tài)，嚴(yán)重影響了應(yīng)急治理的施行速度。二是社會(huì)組織參與城市社區(qū)應(yīng)急治理的方式受限。渠道被擠壓，難以及時(shí)依托自身資源參與到應(yīng)急防控中來。三是社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不充分，基層服務(wù)性黨建工作處于應(yīng)急治理實(shí)踐的邊緣。四是城市社區(qū)志愿防控隊(duì)伍建設(shè)滯后。存在應(yīng)急志愿者結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，培訓(xùn)、保障、激勵(lì)機(jī)制欠缺，志愿者工作滿意度和工作效率低等問題。五是居民參與率較低。對(duì)應(yīng)急政策掌握程度差，以被動(dòng)或動(dòng)員性參與為主。同時(shí)，大部分居民缺少風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和必備的自救、互救能力。

3.3 應(yīng)急設(shè)施與物資缺乏

城市社區(qū)應(yīng)急治理的物理韌性是社區(qū)系統(tǒng)面對(duì)突發(fā)性的外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)所秉持的抗逆力和恢復(fù)力的物質(zhì)基礎(chǔ)。應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急物資的完備程度是衡量城市社區(qū)自身所具備自我恢復(fù)能力的重要指標(biāo)之一?？沙掷m(xù)性的物資儲(chǔ)備、合理的避難場所以及穩(wěn)健的應(yīng)急設(shè)施是城市社區(qū)抵御外部干擾、保持穩(wěn)定性的關(guān)鍵條件，也是在突發(fā)事件中減少損失，盡快恢復(fù)重建的重要保證。然而由于人、財(cái)、物方面的限制，目前我國城市社區(qū)應(yīng)急治理的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施仍未達(dá)到最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，通訊互聯(lián)系統(tǒng)亟待進(jìn)一步完善，應(yīng)急物資儲(chǔ)備仍然存在不足。這使得城市社區(qū)在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害時(shí)由于缺乏穩(wěn)健可靠的應(yīng)急物資保障，承受更為嚴(yán)重的損失，社區(qū)系統(tǒng)更難以恢復(fù)到原始狀態(tài)。

這種應(yīng)急設(shè)施與物資的缺乏，一方面體現(xiàn)在薄弱的軟、硬件設(shè)施建設(shè)難以滿足韌性社區(qū)應(yīng)急治理的需要，無法保障社區(qū)的公共安全，成為建設(shè)韌性社區(qū)的梗阻之一。另一方面體現(xiàn)在城市社區(qū)一般不具備掌握食物、水、避難品等應(yīng)急物資的功能，社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備單一，醫(yī)療物資儲(chǔ)備基本處于空缺狀態(tài)，缺乏維持城市社區(qū)穩(wěn)定性的應(yīng)急物資儲(chǔ)備能力。以抗擊新冠疫情實(shí)踐為例，不同社區(qū)的應(yīng)急設(shè)施建設(shè)存在不平衡性、脆弱性、老舊化、滯后化、不均等化，大部分社區(qū)并沒有實(shí)現(xiàn)建設(shè)功能多樣的混合型公共空間目標(biāo)。

3.4 智能化韌性技術(shù)不健全

技術(shù)韌性是城市社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。足夠的技術(shù)韌性可以賦予城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)性、智慧性、能動(dòng)性、敏捷性，通過運(yùn)用科技手段支撐社區(qū)系統(tǒng)的良性發(fā)展。雖然互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)與智慧社區(qū)建設(shè)愈發(fā)成為社區(qū)建設(shè)的新趨向，但是新技術(shù)與城市社區(qū)應(yīng)急治理的相互融合仍然存在一系列問題。如何運(yùn)用智能化技術(shù)增強(qiáng)社區(qū)的應(yīng)急治理韌性，提升城市社區(qū)技術(shù)韌性，是社區(qū)治理研究值得關(guān)注的問題。

一方面，囿于城市社區(qū)管理人員缺乏專業(yè)技能，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)在應(yīng)急治理中的功能發(fā)揮不到位。社區(qū)工作者及志愿者的信息化技術(shù)經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備不足，對(duì)智慧化工具的使用僅僅局限于微信、QQ等信息交流與發(fā)布平臺(tái)，而對(duì)云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)的使用卻十分有限。另一方面，由于治理信息和資源未得到充分整合，存在信息壁壘和技術(shù)鴻溝。即使是臨近社區(qū)也會(huì)因?yàn)橛貌煌幕ヂ?lián)網(wǎng)服務(wù)項(xiàng)目，未形成合理有效的信息串聯(lián)互通，從而成為建設(shè)協(xié)同高效應(yīng)急治理數(shù)據(jù)信息平臺(tái)和智能化防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的掣肘。在突發(fā)外部風(fēng)險(xiǎn)的沖擊和壓力下，社區(qū)往往缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，不具備鏈接內(nèi)外部資源的能力，嚴(yán)重阻礙社區(qū)應(yīng)急防災(zāi)減災(zāi)能力的提升。這種數(shù)據(jù)壁壘還會(huì)影響災(zāi)前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測與研判，降低社區(qū)的應(yīng)急治理智能化水平。

4 提升韌性社區(qū)應(yīng)急治理能力的有效途徑

韌性視角下的城市社區(qū)應(yīng)急治理直面社區(qū)系統(tǒng)脆弱性，高度重視系統(tǒng)自身的穩(wěn)健性、能動(dòng)性、智慧性，還強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)與外部系統(tǒng)的相互適應(yīng)與融合，對(duì)于提高社區(qū)的自組織能力、自我修復(fù)能力、自我適應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有很好的導(dǎo)向作用。因此，應(yīng)基于上文構(gòu)建的“韌性社區(qū)應(yīng)急治理研究框架”破除上述梗阻，從而提高城市社區(qū)系統(tǒng)抵御自身脆弱性的能力。從制度韌性、結(jié)構(gòu)韌性、物理韌性、技術(shù)韌性四個(gè)維度出發(fā)，在關(guān)注復(fù)原性的基礎(chǔ)上，主動(dòng)適應(yīng)動(dòng)態(tài)變化的社會(huì)大環(huán)境。

4.1 完善應(yīng)急治理體系，提升社區(qū)制度韌性

堅(jiān)持規(guī)劃先行，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，落實(shí)韌性治理這一城市社區(qū)應(yīng)急治理研究領(lǐng)域的新概念?；陧g性治理理念，堅(jiān)持因地制宜的原則，分門別類地制定城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，首先需要摸清社區(qū)內(nèi)的物理資源和人口構(gòu)成情況，以此來制定適合社區(qū)中長期發(fā)展規(guī)劃，有序引導(dǎo)韌性社區(qū)發(fā)展。其次要運(yùn)用“全周期管理”意識(shí)，對(duì)韌性社區(qū)各個(gè)利益相關(guān)主體的權(quán)責(zé)劃分、地位界定、資源配置等進(jìn)行明確規(guī)定。以塑造社區(qū)韌性為抓手實(shí)施系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌社區(qū)治理的不同發(fā)展周期，如初期規(guī)劃、中期建設(shè)、后期管理和實(shí)時(shí)更新。最后要建立健全應(yīng)急治理的相應(yīng)法律法規(guī)，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)，延伸、細(xì)化涉及城市社區(qū)應(yīng)急治理的相關(guān)條款，增強(qiáng)韌性治理的制度執(zhí)行力，提高其合法性地位，構(gòu)建系統(tǒng)化的韌性社區(qū)應(yīng)急治理法治體系。

4.2 強(qiáng)化多元主體協(xié)同，提升社區(qū)結(jié)構(gòu)韌性

通過整合多元子系統(tǒng)，發(fā)揮資源共享的協(xié)作效應(yīng)，提高社區(qū)的自組織力，從而增強(qiáng)社區(qū)結(jié)構(gòu)韌性。堅(jiān)持共建、共治、共享的治理原則，完善新時(shí)代黨建引領(lǐng)社區(qū)應(yīng)急治理的韌性模式，有序引導(dǎo)政府、企業(yè)、社區(qū)居民、居委會(huì)、物業(yè)、社會(huì)組織等核心主體共同參與應(yīng)急治理，構(gòu)建有韌性的社區(qū)應(yīng)急治理結(jié)構(gòu)框架。首先政府應(yīng)該發(fā)揮“元治理”地位，動(dòng)員和監(jiān)督多元主體共同參與城市社區(qū)應(yīng)急治理。其次利用基層群眾性自治組織動(dòng)員社區(qū)居民為建設(shè)韌性社區(qū)建言獻(xiàn)策，助力社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，構(gòu)建居民參與社區(qū)管理的體制機(jī)制。最后激活基層社區(qū)社會(huì)組織活力，完善社會(huì)組織參與機(jī)制，給予應(yīng)急治理類社會(huì)組織資金、智力支持，幫扶其發(fā)展壯大。

4.3 注重應(yīng)急設(shè)施建設(shè)，提升社區(qū)物理韌性

要注重社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)韌性社區(qū)治理的穩(wěn)健性，提升社區(qū)物理韌性。一方面要充分利用已有的基礎(chǔ)設(shè)施，采用新技術(shù)、新材料對(duì)社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施改造、升級(jí)，修復(fù)功能性障礙，并拆除無用的基礎(chǔ)設(shè)施。整合社區(qū)內(nèi)可利用的資源，盡可能地配置社區(qū)應(yīng)急治理所需要的設(shè)施、裝備，例如滅火器、水泵、繩索、梯子、手電筒、刀具等應(yīng)急工具，喇叭、監(jiān)控、對(duì)講機(jī)等通訊設(shè)備，常見藥、被褥、食物、水等生活物資，提高應(yīng)急物資儲(chǔ)備效能。另一方面，要堅(jiān)持超前規(guī)劃的原則，合理利用社區(qū)建筑預(yù)留空間，建立布局合理、疏散有效的社區(qū)應(yīng)急避難場所。其次，韌性社區(qū)治理還應(yīng)完善軟性社區(qū)應(yīng)急設(shè)備。例如結(jié)合新技術(shù)工具建立應(yīng)急治理信息庫，更新應(yīng)急通訊方式等。

4.4 重視數(shù)字技術(shù)價(jià)值，提升社區(qū)技術(shù)韌性

強(qiáng)化應(yīng)急技術(shù)應(yīng)用與研發(fā)，利用科技賦能城市社區(qū)應(yīng)急治理，提高社區(qū)技術(shù)韌性，增強(qiáng)韌性社區(qū)治理的智能化和精準(zhǔn)化。進(jìn)一步將5G、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等應(yīng)用到城市社區(qū)應(yīng)急治理工作中，為社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)研判、防控措施制定、資源調(diào)度提供技術(shù)支撐。一是要構(gòu)建“事前預(yù)警、事中應(yīng)急、事后反饋”的全周期城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測、識(shí)別、預(yù)警平臺(tái)。利用數(shù)字通訊技術(shù)及智能應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)智慧社區(qū)終端覆蓋，智能化分析社區(qū)應(yīng)急治理經(jīng)驗(yàn)，全面感知并實(shí)時(shí)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)源點(diǎn)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測社區(qū)安全運(yùn)行狀態(tài)。二是要打破信息壁壘，促進(jìn)數(shù)據(jù)融合。支持不同區(qū)域和部門之間的信息融合與數(shù)據(jù)共享，打造上傳下達(dá)、左右暢通的應(yīng)急服務(wù)體系，以精細(xì)化的數(shù)據(jù)支撐提升城市社區(qū)應(yīng)急治理效率及民生福祉。

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作者簡介：董欣靜，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

徐頑強(qiáng)，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

王倩，通訊作者，中共北京市委黨校公共管理教研部講師，北京市領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理培訓(xùn)中心研究員。

基金項(xiàng)目：本文系技術(shù)治理視角下突發(fā)公共事件的應(yīng)急能力評(píng)估研究（H20200058）的階段性成果。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：徐頑強(qiáng)。