中國(guó)的外來(lái)技術(shù)移民：特征與困境

焦玉平

(中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872)

一、問題的提出

中國(guó)是世界上主要的移民輸出國(guó)之一。《2018年世界移民報(bào)告》顯示，截止到2015年，中國(guó)是全球第四大移民輸出國(guó)、第二大僑匯接受國(guó)[1]。其中，美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)是中國(guó)移民的主要目的地。比如，中國(guó)向美國(guó)輸入了大量技術(shù)人才，中國(guó)人成為獲得H-1B簽證的第二大群體。相較于移民輸出，中國(guó)接納外來(lái)移民的規(guī)模較小。截止到2019年，僅有約100萬(wàn)外來(lái)移民在中國(guó)注冊(cè)，相當(dāng)于海外中國(guó)人數(shù)的十分之一[2]。但從發(fā)展趨勢(shì)上看，近年來(lái)，移民中國(guó)的人數(shù)逐年上漲。這一現(xiàn)象也引起了學(xué)界的關(guān)注，當(dāng)前，學(xué)界對(duì)中國(guó)外來(lái)移民的討論主要集中在三方面：

第一，外來(lái)移民的“聚居區(qū)”分布與治理研究。受生活習(xí)俗、情感需求(如尋求“同鄉(xiāng)感”)和職業(yè)特征等驅(qū)使，外來(lái)移民絕大多數(shù)以“聚居”的形式在中國(guó)生活，形成了特定的“族裔聚居區(qū)”，例如北京望京街道的“韓國(guó)城”、廣州越秀區(qū)的“非洲村”、浙江義烏小商品市場(chǎng)的“阿拉伯村”等[3-5]。這些外來(lái)人口聚居區(qū)在一定程度上形成了“小社會(huì)”：“它們‘脫嵌’于國(guó)家治理體系之外，給我國(guó)的社會(huì)治理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)?！盵6]

第二，非法移民問題。中國(guó)的非法外來(lái)移民主要指“三非群體”(非法入境、非法居留和非法就業(yè)的群體)，主要集中在珠三角、長(zhǎng)三角、北京和東北地區(qū)。在珠三角地區(qū)，主要包括廣東的非洲人、廣西的越南非法勞工和“越南新娘”、云南的緬甸難民。在長(zhǎng)三角地區(qū)，主要指在上海、浙江一帶的非法務(wù)工人員(“洋黑工”)和經(jīng)商人員。東北地區(qū)則包括朝鮮難民、非法務(wù)工人員等[7]。由于治理的相關(guān)法律不完善，且執(zhí)行部門分工不明確，中國(guó)非法移民治理經(jīng)常面臨“高成本”“低成效”的困境。[8]

第三，技術(shù)移民問題。技術(shù)移民有高科技移民和低技術(shù)移民之分。在以數(shù)字經(jīng)濟(jì)、顛覆性技術(shù)為驅(qū)動(dòng)的第四次工業(yè)革命迅速發(fā)展的背景下，受教育程度較高、擁有專業(yè)技能的高科技移民成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。本文中的“中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民”主要指的是較大規(guī)模的留學(xué)生群體，以及少量專家學(xué)者等。王輝耀等人對(duì)中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民給予了關(guān)注。他們認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)際人才比例偏低，與世界第二大經(jīng)濟(jì)體的體量不匹配[9]。目前，中國(guó)的技術(shù)移民引進(jìn)機(jī)制面臨“法律過于碎片化，程序過于繁瑣，管理機(jī)構(gòu)疊床架屋”等問題。具體來(lái)看，中國(guó)的移民人才引進(jìn)系統(tǒng)沒有完全建立起來(lái)，在入境、生活保障、就業(yè)、入籍等方面沒有形成有效銜接機(jī)制，各級(jí)地方政府、各部門對(duì)人才界定和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，人才與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需求不匹配。除了王耀輝外，劉國(guó)福、王世洲等人也對(duì)中國(guó)技術(shù)移民政策，尤其是對(duì)技術(shù)移民的立法、保障政策等方面進(jìn)行了討論。學(xué)界達(dá)成的一致結(jié)論是：中國(guó)亟須進(jìn)一步完善移民體系，吸引更多技術(shù)移民。

盡管現(xiàn)有研究對(duì)在華外來(lái)移民已經(jīng)給予了較多關(guān)注，但仍存在兩點(diǎn)不足：

其一，對(duì)特定移民群體的聚居治理關(guān)注較多，但關(guān)于中國(guó)外來(lái)移民現(xiàn)狀的整體性分析還比較缺乏。一方面，這是由于特定外來(lái)移民的聚居形態(tài)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理帶來(lái)了困難。另一方面，相較于世界主要移民國(guó)家，中國(guó)的外來(lái)移民群體規(guī)模較小，移民體制也處于不斷完善的過程中，關(guān)于中國(guó)移民的全方位資料尚待完善。除了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每10年一次的人口普查數(shù)據(jù)，以及聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部公布的關(guān)于中國(guó)移民的部分?jǐn)?shù)據(jù)外，包括國(guó)家移民局在內(nèi)的相關(guān)部門尚未發(fā)布關(guān)于中國(guó)外來(lái)移民的詳細(xì)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致實(shí)證性研究缺乏依據(jù)。

其二，雖然學(xué)界已經(jīng)認(rèn)識(shí)到技術(shù)移民在全球化背景下對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性，但絕大部分研究仍停留在對(duì)技術(shù)移民政策的關(guān)注上，實(shí)證研究不足。2016年6月30日，中國(guó)正式成為國(guó)際移民組織的第165個(gè)成員國(guó)，這是全球化背景下中國(guó)對(duì)國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)的回應(yīng)。2018年4月，中國(guó)國(guó)家移民管理局正式成立，進(jìn)一步完善了移民體系，這是新時(shí)期中國(guó)向全球釋放的對(duì)國(guó)際人才開放、包容發(fā)展的信號(hào)[10]。2020年2月27日，司法部發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例(征求意見稿)》公開征求意見的通知，旨在進(jìn)一步完善移民治理體系，吸納更多國(guó)際優(yōu)秀人才?？傮w上看，國(guó)際人才引進(jìn)已經(jīng)成為新時(shí)期中國(guó)移民政策的重點(diǎn)。厘清中國(guó)技術(shù)移民的發(fā)展現(xiàn)狀和特征、討論人才引進(jìn)中面臨的困境，具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。

在研究框架上，首先，本文試圖從整體上厘清中國(guó)外來(lái)移民的現(xiàn)狀；其次，以北京和上海為例，討論中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民的現(xiàn)狀和特征；最后，通過中美移民政策對(duì)比，探討中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民面臨的困境。

二、中國(guó)外來(lái)移民現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來(lái)，外來(lái)移民政策經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：1949—1978年，嚴(yán)密管控階段；1979—2003年，逐步建立管理體系、大力引進(jìn)海外人才階段；2004年后，進(jìn)一步完善移民體系階段[11]。1949—1978年間，中國(guó)對(duì)外來(lái)移民管控嚴(yán)苛，來(lái)華移民規(guī)模小。1985—1986年間頒布的《外國(guó)人入境管理法》和《外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》成為中國(guó)移民體系中的基本法令。隨后，外來(lái)移民規(guī)模在較為規(guī)范的體系下穩(wěn)步發(fā)展，越來(lái)越多外國(guó)人到中國(guó)經(jīng)商、就業(yè)、求學(xué)。但這一時(shí)期，外來(lái)移民不僅在規(guī)模上較小，且絕大部分都是以臨時(shí)身份在華居住，尤其是在嚴(yán)格的入籍制度下，只有極少數(shù)外來(lái)移民能夠獲得永久居留權(quán)。2004年8月15日，公安部和外交部聯(lián)合發(fā)布第74號(hào)令，對(duì)外國(guó)人在中國(guó)永久居住進(jìn)行統(tǒng)一管理。這是自1985年以來(lái)我國(guó)對(duì)外居留權(quán)的首次放松管制。1985—2004年，由于管理辦法嚴(yán)苛，僅3,000多名外國(guó)人獲得了在中國(guó)定居的權(quán)利，90多人獲得在華永久居留權(quán)[12]。但在2004—2013年，中國(guó)政府就批準(zhǔn)了7356張“綠卡”。近年來(lái)，中國(guó)正式加入國(guó)際移民組織、積極籌建國(guó)家移民管理局等，都體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)外來(lái)移民前所未有的關(guān)注。

雖然隨著開放程度的不斷拓展和移民制度的不斷完善，中國(guó)外來(lái)移民規(guī)模逐漸加大，但與世界主要移民國(guó)相比，中國(guó)仍是移民接收“小國(guó)”。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)和測(cè)算，2019年，在中國(guó)注冊(cè)的外來(lái)移民為103.1萬(wàn)人，占中國(guó)總?cè)丝诒壤?.1%，是世界上移民人口占比最低的國(guó)家之一。

從時(shí)間上看，外來(lái)移民人數(shù)在中國(guó)的迅速增長(zhǎng)是從2000年后開始的。1990—2000年，中國(guó)的外來(lái)移民登記人數(shù)從37.6萬(wàn)人增長(zhǎng)至50.8萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)僅約為1.24萬(wàn)人；2010年，移民人數(shù)增至85萬(wàn)人，2001—2010年的年均增長(zhǎng)約為3.4萬(wàn)人；2010—2019年的年均增長(zhǎng)速度低于21世紀(jì)的頭十年，但仍保持了高于20世紀(jì)90年代的增長(zhǎng)速度。(見表1)

表1 中國(guó)外來(lái)移民分布情況

從目的上看，外來(lái)移民前來(lái)中國(guó)主要是為了經(jīng)商就業(yè)。2010年的全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，在中國(guó)居住的外來(lái)移民共593,832人(不包括香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)的數(shù)據(jù))，按照來(lái)華目的分為商務(wù)(108,716人)、就業(yè)(134,889人)、學(xué)習(xí)(153,608人)、定居(64,179人)、探親(57,527人)和其他(75,913人)[13]。工作(商務(wù)和就業(yè))成為外國(guó)人來(lái)華的首要目的。人力資源和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)也顯示，僅2016年，就有約24萬(wàn)外國(guó)人持就業(yè)證在中國(guó)工作[14]，其中主要是三資企業(yè)工作人員、教師、駐華機(jī)構(gòu)代表等，并且超過60%分布在北京、上海和廣州三地[15]。例如，2000—2017年間，北京外商獨(dú)資企業(yè)單位數(shù)量由804個(gè)增長(zhǎng)至1,478個(gè)；外商投資從業(yè)人數(shù)由22.4萬(wàn)人增長(zhǎng)至79.7萬(wàn)人[16-17]。北京、上海和廣州等地的社會(huì)發(fā)展水平和開放程度的相對(duì)優(yōu)勢(shì)吸引了更多外來(lái)移民經(jīng)商和就業(yè)。

留學(xué)是外國(guó)人前來(lái)中國(guó)的第二大目的。根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止到2018年，約49萬(wàn)外籍學(xué)生在中國(guó)學(xué)習(xí)，較2005年增長(zhǎng)了約3.5倍，中國(guó)已經(jīng)成了全球僅次于美國(guó)和英國(guó)的第三大留學(xué)目的地。從來(lái)源地來(lái)看，2005—2018年，來(lái)自亞洲的留學(xué)生比例由75.73%下降至59.95%，來(lái)源于非洲的留學(xué)生比例由1.95%上升至16.57%。從接收省市來(lái)看，北京和上海一直是外國(guó)留學(xué)生的首選之地，其次是浙江、江蘇、廣東、天津、遼寧和山東。從整體上看，在中國(guó)的留學(xué)生絕大部分來(lái)源于發(fā)展中國(guó)家，這與中國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家留學(xué)生的政策支持、中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家關(guān)系、中國(guó)的崛起密切相關(guān)。首先，中國(guó)政府大力支持發(fā)展中國(guó)家的學(xué)生前來(lái)中國(guó)留學(xué)。2005年，胡錦濤總書記在出席“聯(lián)合國(guó)成立六十周年首腦會(huì)議發(fā)展籌資高級(jí)別會(huì)議”時(shí)就宣布：“中國(guó)將在今后三年內(nèi)增加對(duì)發(fā)展中國(guó)家特別是非洲國(guó)家的相關(guān)援助；將在今后三年內(nèi)為發(fā)展中國(guó)家培訓(xùn)培養(yǎng)三萬(wàn)名各類人才，幫助有關(guān)國(guó)家加快人才培養(yǎng)?！盵18]2012年，中國(guó)宣布實(shí)施“非洲人才計(jì)劃”，決定在隨后三年內(nèi)為非洲培訓(xùn)三萬(wàn)名各類人才，提供政府獎(jiǎng)學(xué)金名額18,000個(gè)[19]。其次，中國(guó)國(guó)家影響力的提升吸引了更多留學(xué)生，尤其是“一帶一路”倡議提出以來(lái)，越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家與中國(guó)開展合作，更多外籍學(xué)生前來(lái)中國(guó)求學(xué)。

從來(lái)源國(guó)來(lái)看，中國(guó)外來(lái)移民多來(lái)自周邊國(guó)家。2010年的人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)外來(lái)移民按國(guó)籍排名前五的分別是韓國(guó)(120,750人)、美國(guó)(71,493人)、日本(66,159人)、緬甸(39,776人)和越南(36,205人)，周邊國(guó)家是首要來(lái)源。從接收目的地來(lái)看，分布前五的省市分別是上海(143,496人)、北京(91,102人)、廣東(74,011人)、云南(45,801人)和江蘇(30,928人)[20]。首先，北京、上海、廣州等地因政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展位居全國(guó)前列，吸引了大量境外人士前往經(jīng)商、工作和學(xué)習(xí)。其次，山東、遼寧、云南、廣西等地因地理位置與他國(guó)相鄰，也吸納了大量外籍人士。例如，在山東以及東三省的韓裔和日裔，在云南的東南亞國(guó)家移民等。根據(jù)韓國(guó)駐沈陽(yáng)總領(lǐng)事館的數(shù)據(jù)可知，2018年，東三省內(nèi)有韓國(guó)僑民28,000人，其中留學(xué)生3,300余人，有韓國(guó)企業(yè)4500多家[21]。最后，因歷史、商業(yè)等原因在某地常住的境外人士也是外來(lái)移民的重要來(lái)源，例如，在廣州和浙江義烏的流動(dòng)商人。

從移民人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，在華外來(lái)移民多為中青年，且教育程度普遍不高。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，1990—2019年間，在華外來(lái)移民的年齡中位數(shù)都分布在30余歲。根據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)來(lái)看，在華外來(lái)移民按受教育程度分為未上過學(xué)(67,398人)、小學(xué)(74,524人)、初中(41,162人)、高中(52,374人)、大專(43,297人)、大學(xué)本科(252,323人)和研究生(62,754人)。大學(xué)以下學(xué)歷人數(shù)占總移民人口的比例為47%，本科學(xué)歷占比為42%，研究生占比僅為11%，受過高等教育的移民，尤其是專家人才所占比例低下。在華外來(lái)移民的年齡和受教育程度分布與來(lái)華目的相符合：就業(yè)、經(jīng)商和留學(xué)。

總的來(lái)說(shuō)，在華外來(lái)移民規(guī)模在2000年后發(fā)展起來(lái)。韓國(guó)、日本、美國(guó)和東南亞國(guó)家是中國(guó)移民的主要來(lái)源國(guó)。外來(lái)移民的主要聚居地為北京、上海、廣州、西南邊境、東三省和浙江、江蘇等省市。外來(lái)移民前來(lái)中國(guó)的主要目的是經(jīng)商、就業(yè)和留學(xué)。

三、中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民的現(xiàn)狀及特征

以數(shù)字經(jīng)濟(jì)、顛覆性技術(shù)為驅(qū)動(dòng)的第四次工業(yè)革命正在重塑全球政治經(jīng)濟(jì)秩序，技術(shù)人才成了第四次工業(yè)革命的必需品。人才競(jìng)爭(zhēng)成了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的新常態(tài)。目前，美國(guó)H-1B計(jì)劃、德國(guó)“藍(lán)卡計(jì)劃”、日本“高級(jí)人才積分制度”、法國(guó)2016年《新移民法》的實(shí)施，以及中國(guó)國(guó)家移民局的正式成立，都表明世界各國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了技術(shù)人才爭(zhēng)奪在全球化大發(fā)展下的緊迫性，一場(chǎng)“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”正在打響。[22]那么，中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民的現(xiàn)狀如何，呈現(xiàn)出哪些旅居特征，仍有待進(jìn)一步探究。盡管目前尚無(wú)針對(duì)中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民的專門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，但通過對(duì)比2010年人口普查數(shù)據(jù)和教育部各年度留學(xué)生分布發(fā)現(xiàn)，北京和上海是外來(lái)移民的聚居中心。因此，本部分嘗試以北京、上海為例，討論中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民的現(xiàn)狀及其特征。

(一)北京的外來(lái)移民及技術(shù)移民

從整體上看，在京常住外籍人口以企業(yè)員工為主，專業(yè)人才所占份額較小。2013年，在京常住外籍人口131,856人(見表2)，其中外交人員11,321人，外企代表和外商 (含家屬)39,586人，外國(guó)文教專家(含家屬)7,367人，外國(guó)留學(xué)生(大學(xué)以上，不含短期生)27,686人, 外籍永久居留人員1,114人,在京常駐外國(guó)記者(含家屬)455人，中方企業(yè)外籍員工(含家屬)11,255人，駐華機(jī)構(gòu)代表(含家屬)802人，其他32,288人。企業(yè)人員占總移民人數(shù)的39%，留學(xué)生所占比例為21%，專家人數(shù)所占比例僅為6%，且絕大多數(shù)專家人才沒有獲得永久居留權(quán)。2013年，北京市政府簽發(fā)外國(guó)專家來(lái)華邀請(qǐng)函1,476批共4,157份，其中在京永久居留人員僅1,114人，2014年增長(zhǎng)至1,342人[23-24]。加上歷年累計(jì)專家人數(shù)，除去獲得永久居留權(quán)的其他從業(yè)人員，能夠以永久居留身份在北京生活的海外專業(yè)人才十分有限。

表2 2012—2017年在京常住外籍人口及其分布

留學(xué)生是北京最主要的技術(shù)移民。2018年，北京留學(xué)生在校人數(shù)達(dá)49,959人，是2002年的2.7倍[21]。一方面，這是由于中國(guó)對(duì)外國(guó)留學(xué)生的資助體系日益完善，更多國(guó)際學(xué)生在中國(guó)政府的資助下前來(lái)留學(xué)。2008年，教育部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整外國(guó)留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，調(diào)整了留學(xué)生生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。到2014年，獲得中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金的留學(xué)生達(dá)到3.7萬(wàn)人。2015年，財(cái)政部和教育部再次印發(fā)《關(guān)于完善中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金資助體系和提高資助標(biāo)準(zhǔn)的通知》，目的是進(jìn)一步完善中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金資助體系、提高資助標(biāo)準(zhǔn)，吸引更多國(guó)際人才[25]。2002年，前往北京學(xué)習(xí)的境外學(xué)生中，自費(fèi)人數(shù)占到總?cè)藬?shù)的88%；2018年，該占比下降至55%。同期，由中國(guó)政府資助的留學(xué)生比例由8%上升至33%。中國(guó)政府對(duì)留學(xué)生資助力度的增強(qiáng)極大地促進(jìn)了國(guó)際學(xué)生前來(lái)。另一方面，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的日益開放和強(qiáng)大也吸引了更多留學(xué)生來(lái)華。北京作為中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，更是諸多留學(xué)生的向往之地。

從學(xué)歷高低來(lái)看，2000年以來(lái)，北京吸引了越來(lái)越多較高學(xué)歷留學(xué)生。但整體上，絕大部分留學(xué)生的學(xué)歷仍較低。2000年左右，絕大多數(shù)留學(xué)生以“培訓(xùn)”的形式進(jìn)入中國(guó)。2002年，以培訓(xùn)形式進(jìn)入中國(guó)的留學(xué)生人數(shù)占留學(xué)生總?cè)藬?shù)的比例高達(dá)66%。同年，碩士和博士學(xué)歷在校人數(shù)僅占留學(xué)生總?cè)藬?shù)的7%，本科生占比為27%。2018年，“培訓(xùn)”群體仍是在京留學(xué)生的主流，約占總?cè)藬?shù)的比例為43%，碩博比例則上升至27%，本科比例約為30%。同時(shí)，北京在校留學(xué)生來(lái)源也發(fā)生了變化。21世紀(jì)初，前往中國(guó)的留學(xué)生中，80%以上來(lái)自亞洲，其次是歐洲(約占9%)和北美洲(約占7%)，僅有2%的學(xué)生來(lái)自非洲。2018年，在京留學(xué)生中，56%來(lái)自亞洲，12%來(lái)自非洲，歐洲和北美洲留學(xué)生的占比分別為19%和9%。

綜上，一方面，在京外來(lái)技術(shù)移民仍以留學(xué)生為主，且學(xué)歷水平普遍偏低；另一方面，在華外籍專業(yè)人才較少，且絕大部分是以短期身份在京居住，相當(dāng)一部分不能獲得永久居留權(quán)。

(二)上海的外來(lái)移民及技術(shù)移民

從時(shí)間上看，2000—2017年，在滬常住外籍人口變化經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期：2000—2010年的快速增長(zhǎng)期；2010年后的緩慢增長(zhǎng)至逐漸收縮期。2000—2010年，在滬外國(guó)常住人口由60,020人增長(zhǎng)至162,481人。其中，2000—2005年間增長(zhǎng)了39,991人；2005—2010年增長(zhǎng)了62,470人，是增長(zhǎng)最迅速的時(shí)期。2000年后，在滬外國(guó)常住人口快速增長(zhǎng)的原因有兩點(diǎn)。第一，移民政策完善。早在2002年，上海就頒布了《上海市居住證》制度，規(guī)定具有本科以上學(xué)歷或特殊才能的國(guó)內(nèi)外人員，以不改變其戶籍或者國(guó)籍的形式來(lái)上海工作或者創(chuàng)業(yè)的，可以依據(jù)本規(guī)定申領(lǐng)《上海市居住證》；并對(duì)持有居住證的外籍人士，在子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面，給予了法律支持。相較于2000年，2003年在滬境外常住人員中，外資企業(yè)工作人員增加了7,392人。2004年，《外國(guó)人永久居留條例》出臺(tái)后，上海市政府進(jìn)一步規(guī)范了移民制度，保障了境外人士權(quán)益。第二，加入世界貿(mào)易組織后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，吸引了來(lái)自全世界的商人、學(xué)生和專家人才。2005—2010年，上海留學(xué)人員及家屬?gòu)?0,224人增至16,064人；外資企業(yè)工作人員及家屬?gòu)?0,137人增至95,623人；外國(guó)專家及家屬?gòu)?,586人增至6,638人[26]。2012年，《出入境管理法案》進(jìn)一步規(guī)范了入境程序，在滬常住外籍人口逐漸收縮。

從居住原因來(lái)看，在滬長(zhǎng)期居住的境外人士多為外企工作人員，技術(shù)移民占在滬常住境外人口的比例仍較低。2005—2012年，“外資企業(yè)工作員工及家屬”總?cè)藬?shù)從60,137人上升至95,303人。2012年，“外資企業(yè)工作員工及家屬”占在滬常住外籍人口的比例約為55%；“留學(xué)人員及家屬”總?cè)藬?shù)增加4,243人，約占在滬常住外籍人口總?cè)藬?shù)的8%；“駐華機(jī)構(gòu)代表及其家屬”同期下降3,595人，約占在滬常往外籍人口總?cè)藬?shù)的4%；“外國(guó)專家及家屬”同期增長(zhǎng)2,942人，約占在滬常住外籍人口總?cè)藬?shù)的4%。整體上，在滬外國(guó)移民仍以經(jīng)商為主，留學(xué)生和外國(guó)專家增幅有限。

從居住類型來(lái)看，絕大多數(shù)在滬常住境外人士獲得了居留許可，但獲得永久居留權(quán)的人數(shù)仍是極少數(shù)。2005—2017年，獲得居留許可外國(guó)人占在滬常住外國(guó)人口總數(shù)比例從95%上升至97%，表明絕大多數(shù)外國(guó)人以合法身份在滬生活。從絕對(duì)數(shù)值來(lái)看，在滬獲得永久居留權(quán)的外籍人士增長(zhǎng)較為迅速，但從相對(duì)數(shù)量來(lái)看，仍是少數(shù)。2006年，295名境外人士在上海獲得了永久居留權(quán)。2011年，在上海獲得永久居留權(quán)的人數(shù)超過1,000人。截至2012年，有1,587人獲得永久居留權(quán)。但是，同期在滬居住的“外國(guó)專家及家屬”有7,528人，扣除其他領(lǐng)域(經(jīng)商、機(jī)構(gòu)代表等)獲得永久居留權(quán)的人數(shù)，大部分在滬專家仍不能獲得永久居留權(quán)。截至2017年，共計(jì)有5,439名外國(guó)人在上海獲得永久居留權(quán)，占在滬常住外籍人口總數(shù)的比例為3%。

整體上，在滬外來(lái)移民中，超過一半是經(jīng)商就業(yè)者，留學(xué)生和專家所占比例僅為10%左右。并且，在滬留學(xué)生相當(dāng)一部分來(lái)自發(fā)展中國(guó)家，以中國(guó)政策資助形式為主，很大程度上與中國(guó)政府的援助政策密切相關(guān)，作為人才留在中國(guó)的幾率較小。此外，上海海外人才政策在保障力度上還存在缺陷。永久居留權(quán)獲取難度大，很大一部分專業(yè)人才不能得到與國(guó)內(nèi)人才相一致的社會(huì)保障。

表3 2005—2017年上海外國(guó)常住人口各項(xiàng)分布

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，在華技術(shù)移民呈現(xiàn)以下三個(gè)典型特征：

第一，外來(lái)移民來(lái)華的主要目的仍是經(jīng)商和就業(yè)，技術(shù)移民所占份額小。北京和上海是中國(guó)技術(shù)人才聚居最多的地區(qū)，但技術(shù)移民仍只占外來(lái)移民中的很小一部分。由此推測(cè)，中國(guó)其他省市的技術(shù)移民數(shù)量更為有限。

第二，作為中國(guó)最主要的外來(lái)技術(shù)移民，留學(xué)生的規(guī)模發(fā)展較快，但與人才輸出相比仍差距較大；并且，絕大多數(shù)來(lái)華留學(xué)生在學(xué)業(yè)期滿后選擇返回母國(guó)。相比較而言，中國(guó)向外輸出的留學(xué)生中，卻有相當(dāng)一部分選擇留在當(dāng)?shù)亍＠?，美?guó)是中國(guó)留學(xué)生的首要目的地，2004—2016年，就約有31萬(wàn)中國(guó)留美學(xué)生在畢業(yè)后選擇以O(shè)PT(Optional Practical Training)身份留在美國(guó)，在OPT期滿后，再以“職業(yè)優(yōu)先”的方式獲得美國(guó)永久居留權(quán)。

第三，由于我國(guó)技術(shù)移民政策系統(tǒng)尚不夠完善，沒有形成針對(duì)技術(shù)移民入境、就業(yè)、生活和入籍的保障制度，絕大多數(shù)前往中國(guó)的專家人才不能享受入籍權(quán)利，在較大程度上阻礙了人才引進(jìn)。相較留學(xué)生，以正式專家、技術(shù)人才身份在中國(guó)旅居的外來(lái)移民較少。以高新技術(shù)人才為例，中國(guó)流失的頂尖人才數(shù)量居世界首位，科學(xué)和工程領(lǐng)域的平均滯留率高達(dá)80%以上[27]。

四、中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民的困境

改革開放以來(lái)，中國(guó)加強(qiáng)了對(duì)引進(jìn)海外人才的關(guān)注，并陸續(xù)出臺(tái)了針對(duì)技術(shù)移民出入境、就業(yè)、居留、社會(huì)保障等方面的法令。但是，就技術(shù)移民規(guī)模來(lái)看，中國(guó)在全球國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)中仍處于劣勢(shì)。相較而言，美國(guó)每年吸引了成千上萬(wàn)的技術(shù)移民前往。這主要是基于中美在人才移民上的政策差異。

第一，在入境管理上，中國(guó)沒有形成針對(duì)技術(shù)移民的專門機(jī)制。對(duì)于技術(shù)移民，美國(guó)政府形成了完備的H-1B簽證制度。美國(guó)H-1B簽證簽發(fā)給那些能夠提供專業(yè)技能的外來(lái)移民(如擁有特定專業(yè)的學(xué)士或更高學(xué)歷的人群、經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)或擁有相關(guān)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人群)。首先，美國(guó)移民管理部門詳細(xì)規(guī)定了H-1B簽證以及與之相關(guān)的H-1B2和H-1B3簽證的獲取要求。例如，對(duì)于H-1B申請(qǐng)者來(lái)說(shuō)，在學(xué)歷上的規(guī)定只需滿足其中之一：本科或與之相對(duì)應(yīng)的同等學(xué)歷者；同行通用學(xué)歷；雇主要求學(xué)歷；特殊職業(yè)所需學(xué)歷等。其次，雖然美國(guó)規(guī)定了H-1B簽證每個(gè)財(cái)政年度的年度數(shù)字上限為65,000個(gè)簽證，但代表美國(guó)碩士學(xué)位或更高學(xué)位的受益人提交的前20,000份申請(qǐng)卻不受上限約束[28]。事實(shí)上，美國(guó)H-1B簽證在設(shè)置配額制度，保障國(guó)內(nèi)工作就業(yè)的同時(shí)，對(duì)更高學(xué)歷者給予優(yōu)惠，并在程序上給予了更為靈活的入境要求。1997—2017年，美國(guó)共計(jì)簽發(fā)了2,829,789張H-1B簽證[29]，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的技術(shù)移民前往美國(guó)。

相較于美國(guó)，中國(guó)技術(shù)移民的入境政策更碎片化，程序更為復(fù)雜。目前，中國(guó)沒有針對(duì)技術(shù)移民的專門政策體系，技術(shù)移民與一般移民一樣用同樣的移民入境程序。根據(jù)2013年9月1日起正式開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》，中國(guó)的普通簽證分為C字、D字、F字、G字、JI 和J2字、L字、M字、Q1字、R字、S1和S2字、X1字和Z字簽證。其中，R字簽證發(fā)給國(guó)家需要的外國(guó)高層次人才和急需緊缺專門人才。但是，目前并沒有形成關(guān)于R字簽證相關(guān)的系統(tǒng)移民程序，絕大部分海外技術(shù)人才仍要以特殊人才引進(jìn)項(xiàng)目、留學(xué)等形式進(jìn)入中國(guó)。

第二，美國(guó)針對(duì)技術(shù)移民就業(yè)形成了良好的工資水平和就業(yè)保障制度。以在美印度技術(shù)移民為例，在美印度人主要從事“管理、商業(yè)、科學(xué)及藝術(shù)類”職業(yè)[30]，印度人以從事“信息技術(shù)”(IT)行業(yè)獲得H-1B簽證著名。2018年，美國(guó)排名前六的印度IT公司就獲得了16%的全美H-1B簽證。2019年，受特朗普移民政策的影響，獲得H-1B簽證的印度人數(shù)量在整體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但在排名前十的簽證接收公司中，印度公司仍有兩家，共獲得1966張和IT行業(yè)相關(guān)的H-1B簽證[31]。事實(shí)上，中國(guó)IT行業(yè)也存在大量人才缺口，尤其是有經(jīng)驗(yàn)的IT人才嚴(yán)重缺乏。截止到2017年6月，中國(guó)和美國(guó)分別有人工智能領(lǐng)域公司592家和1,078家，職工39,200名和78,700名，不管是公司數(shù)量還是職工數(shù)量，美國(guó)都是中國(guó)的兩倍。并且，中國(guó)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)十年以上的該領(lǐng)域人才比例不足40%，而美國(guó)則超過了70%[32]。雖然中國(guó)也面臨較大的IT人才缺口，但為什么絕大部分印度IT人才都選擇前往美國(guó)工作而不是中國(guó)？除了美國(guó)具有IT方面的科研環(huán)境優(yōu)勢(shì)外，良好的工資水平是吸引一波又一波印度高新技術(shù)人才前往美國(guó)的重要原因之一。2017年，印度裔美國(guó)人的平均工資是63,814美元/年，同期美國(guó)本土工人的平均工資僅為31,856美元/年，亞裔平均為43,968美元/年，在美印度人的工資水平要遠(yuǎn)高于其他亞裔以及美國(guó)本土工人。在中國(guó)，雖然絕大多數(shù)外籍專家能夠獲得良好待遇，但由于中國(guó)境外人才的管理體系還在不斷完善中，程序十分復(fù)雜，且技術(shù)人才在各方面無(wú)法得到長(zhǎng)期保障，多數(shù)技術(shù)人才在居住期滿后都選擇回國(guó)發(fā)展。

在留學(xué)生就業(yè)保障上，美國(guó)政府設(shè)置了OPT制度，為廣大在美留學(xué)生設(shè)置了就業(yè)過渡期。每年約有40%的印度留學(xué)生在畢業(yè)后選擇申請(qǐng)OPT，繼而以H-1B的身份留在美國(guó)。OPT制度相當(dāng)于美國(guó)人才選拔的“蓄水池”，為美國(guó)積累了大量技術(shù)人才。相較而言，2017年前，在華外國(guó)留學(xué)生不得就業(yè)、從商，且在簽證到期后必須返回母國(guó)，沒有關(guān)于留學(xué)生的過渡期政策，實(shí)際畢業(yè)后留在中國(guó)的人數(shù)十分有限。2017年，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布《人力資源社會(huì)保障部外交部教育部關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，首次擬允許部分無(wú)工作經(jīng)歷的優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)，表明中國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到針對(duì)來(lái)華留學(xué)生群體設(shè)置過渡期的重要性。但是，由于審批條件高——要求必須是在境內(nèi)外高校取得碩士學(xué)歷及以上人員且畢業(yè)年限不超過一年、學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)秀、有確定的工作單位，且并沒有在較大程度上推行，能夠以就業(yè)形式留下來(lái)的學(xué)生數(shù)量仍是極少數(shù)。因此，在留學(xué)層面上的人才引進(jìn)仍面臨困境。

第三，美國(guó)對(duì)H-1B技術(shù)移民自身及其家屬提供了保障體系。首先，美國(guó)移民政策規(guī)定，擁有H-1B簽證的外國(guó)人在工作期滿后能夠通過“職業(yè)優(yōu)先”方式獲得美國(guó)綠卡。根據(jù)美國(guó)移民管理數(shù)據(jù)，1997—2017年間，共有1,280,077名印度人獲得美國(guó)綠卡，其中558,712人是以“職業(yè)優(yōu)先”的方式獲得的。也就是說(shuō)，將近一半的印度人首先通過H-1B簽證進(jìn)入美國(guó)，隨后申請(qǐng)美國(guó)綠卡，獲得與美國(guó)本土人相等的國(guó)民待遇。但是，中國(guó)綠卡獲取難度較大，即使是在北京和上海，仍有大量專家人才不能獲得中國(guó)綠卡。截至2016年，中國(guó)累計(jì)發(fā)放綠卡數(shù)量?jī)H約1萬(wàn)張，而美國(guó)每年就向技術(shù)移民發(fā)放了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的綠卡。其次，美國(guó)還專門為技術(shù)移民家屬設(shè)置了H-4簽證。因此，印度人不僅是獲得H-1B簽證最多的族群，絕大多數(shù)美國(guó)H-4簽證也簽發(fā)給了印度人。H-1B簽證獲得者在申請(qǐng)到美國(guó)綠卡后，以H-4簽證身份進(jìn)入美國(guó)的家屬又可以親屬身份獲得美國(guó)綠卡。美國(guó)對(duì)技術(shù)移民本身及其家屬的保障體制使得更多高科技人才選擇移民美國(guó)。相比較而言，中國(guó)的移民體制和人才引進(jìn)計(jì)劃通常難以匹配：中國(guó)移民機(jī)制十分嚴(yán)格，被認(rèn)為是世界上最難獲得綠卡的國(guó)家之一；與此同時(shí)，中國(guó)政府又大力提倡海外人才引進(jìn)。結(jié)果是雖然為引進(jìn)人才付出了巨大努力，卻常常因?yàn)橐泼駲C(jī)制過于嚴(yán)苛事倍功半，相當(dāng)一部分高技術(shù)人才雖然被“引進(jìn)”，但仍然不能獲得相應(yīng)保障，人才再次“回流”的情況屢見不鮮。

從現(xiàn)狀來(lái)看，中國(guó)人才輸出速度快，引進(jìn)人才無(wú)論在數(shù)量還是質(zhì)量上都無(wú)法彌補(bǔ)人才輸出的缺口。同時(shí)，中國(guó)移民體制不完善增加了人才引進(jìn)的難度。與美國(guó)成熟的技術(shù)移民管理體系相比，中國(guó)沒有形成針對(duì)技術(shù)移民的專門政策體系，在入境管理、就業(yè)保障、社會(huì)生活等方面的政策都過于碎片化，導(dǎo)致了移民過程的復(fù)雜化和管理機(jī)構(gòu)重疊化，在較大程度上阻礙了技術(shù)移民前往。

五、結(jié) 論

概觀中國(guó)外來(lái)移民的政策、歷程和現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，改革開放以來(lái)，尤其是加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，隨著中國(guó)海外人才引進(jìn)步伐的加大和國(guó)家開放程度的增長(zhǎng)，中國(guó)的移民體系逐漸完備，移民規(guī)模也迅速發(fā)展起來(lái)，尤其是當(dāng)前，中國(guó)政府給予了技術(shù)移民極大關(guān)注，吸引全世界優(yōu)秀人才是移民工作的要義所在。盡管中國(guó)的技術(shù)移民規(guī)模正在增長(zhǎng)，移民體系正在建立，但是，相較于移民大國(guó)，中國(guó)的移民系統(tǒng)尚不成熟，尤其是沒有針對(duì)技術(shù)移民的“鏈條式”管理和保障體系，在根本上沒有解決人才外流、引進(jìn)不足的困境，一套完整的移民管理機(jī)制仍有待發(fā)展起來(lái)。另外，由于尚無(wú)針對(duì)中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民的專門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，本文在整體上僅通過對(duì)比2010年全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)和教育部每年公布的留學(xué)生數(shù)據(jù)考察了中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民的現(xiàn)狀與困境。因此，在技術(shù)移民的分類上，著重考察了留學(xué)生群體，對(duì)其他群體的分析不足；在地域上，也僅依托了北京和上海的既有統(tǒng)計(jì)，對(duì)其他地區(qū)的外來(lái)技術(shù)移民討論不足。關(guān)于中國(guó)外來(lái)技術(shù)移民的整體性分析，仍有待進(jìn)一步展開。