民辦高校分類選擇及高水平建設(shè)路徑探析

任磊

摘 要：新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦學(xué)校舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或營利性民辦學(xué)校。本文通過分類管理的政策體系研究，對民辦高校選擇登記為非營利性或營利性的利弊進(jìn)行了對比分析。無論選擇何種類型，通過進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善法人治理結(jié)構(gòu)、提高人才培養(yǎng)能力、提升科研能力和水平、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力、加強(qiáng)高水平師資隊(duì)伍建設(shè)等路徑來提升內(nèi)涵和質(zhì)量，加快高水平建設(shè)是民辦高校生存發(fā)展的必由之路，同時(shí)也是建設(shè)高等教育強(qiáng)國的必然選擇。

關(guān)鍵詞：民辦高校;分類選擇;非營利性;營利性;建設(shè)路徑

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）04 — 0153 — 03

2010年，《國家教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第一次提出“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。2016年11月7日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法>的決定》，對2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》作出了16項(xiàng)修訂，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》（以下稱《修正案》）已于2017年9月1日起正式實(shí)施，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入了民辦學(xué)校分類管理的新時(shí)代。

《修正案》的一項(xiàng)重大改革是其第十九條規(guī)定“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校”。這一規(guī)定首次在法律層面明確了民辦高校必須進(jìn)行非營利性和營利性分類登記的要求和標(biāo)準(zhǔn)，重新定義了新時(shí)期民辦高等教育發(fā)展的路徑選擇。本文試圖對民辦高校分類選擇中存在的利弊以及分類后如何開展高水平建設(shè)進(jìn)行探析。

一、民辦高校分類管理的政策體系

我國民辦高等教育發(fā)展至今，民辦高校數(shù)已達(dá)756所，本?？圃谛Ｉ?guī)模708萬余人。民辦高校分類管理作為一項(xiàng)中央政府推動(dòng)實(shí)施的強(qiáng)制性制度改革和頂層設(shè)計(jì)，需要一套完善的法律框架和政策體系提供支撐和保障。自《修正案》出臺(tái)后，國家相關(guān)部門及各級地方政府先后制定實(shí)施了一攬子配套政策，這些政策措施涉及土地、稅收、經(jīng)費(fèi)、編制等多個(gè)方面，以及教育、財(cái)政、工商、國土、民政、發(fā)改委等多個(gè)部門。

（一）原則性的國家政策

《修正案》中對非營利性和營利性民辦學(xué)校的扶持與獎(jiǎng)勵(lì)政策進(jìn)行了補(bǔ)充完善，主要體現(xiàn)在收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、各級政府扶持、用地政策、稅收優(yōu)惠、財(cái)務(wù)清算等方面。

為了確?！缎拚浮纺軌蛴行七M(jìn)落實(shí)，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》及其任務(wù)分工實(shí)施方案，對鼓勵(lì)支持和規(guī)范民辦教育健康發(fā)展進(jìn)行了制度安排，進(jìn)一步明確了民辦學(xué)校分類登記以及實(shí)施監(jiān)督管理的相關(guān)政策措施，原則性制定了對民辦學(xué)校分類管理后的差別化政策體系，強(qiáng)調(diào)在財(cái)政、稅收、用地、收費(fèi)等方面將對非營利性民辦學(xué)校給予更大扶持。

國家多部委還聯(lián)合出臺(tái)了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》兩個(gè)配套文件。前者重點(diǎn)解決了民辦學(xué)?！暗侥睦锏怯洝薄叭绾蔚怯洝钡葐栴}，規(guī)定了民辦學(xué)校設(shè)立審批、分類登記、變更和注冊登記等方面的內(nèi)容;后者則重點(diǎn)解決了營利性民辦學(xué)校“能辦什么學(xué)”“如何辦學(xué)”“如何辦好學(xué)”等問題，對營利性民辦學(xué)校的設(shè)立、組織機(jī)構(gòu)、教育教學(xué)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、信息公開、變更與終止、監(jiān)督與處罰等內(nèi)容作出了具體規(guī)定。

《修正案》出臺(tái)后，民辦教育界一直呼吁修訂與之相對應(yīng)的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，但經(jīng)過近兩年的等待，司法部于2018年8月將《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》向社會(huì)征求意見后，便再無下文。期待國家盡快出臺(tái)更具操作性的關(guān)于民辦高校生均撥款、稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)、關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管等方面的政策措施。

（二）差異化的地方政策

實(shí)施新政需要鼓勵(lì)地方進(jìn)行民辦教育政策創(chuàng)新。民辦高校分類管理的落地實(shí)施，需要各級地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及教育綜合改革情況制定相關(guān)政策措施，給予實(shí)實(shí)在在的指導(dǎo)和幫助。國家要求“各級人民政府要完善制度政策，在政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)、土地劃撥、稅費(fèi)減免等方面對非營利性民辦學(xué)校給予扶持”。截至2020年11月，全國各?。▍^(qū)、市）先后根據(jù)《修正案》以及國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》等法律法規(guī)，因地制宜地以政府文件形式制定了本地區(qū)的配套文件，由于民辦高等教育發(fā)展省際、校際、類型差異較大，情況復(fù)雜多樣，因此各地政策存在一定的差異性。

1.正式實(shí)行分類登記的時(shí)間。比較早的是湖北，原則上要求2020年9月1日前完成分類登記;云南規(guī)定，修法前批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)校2021年11月7日前全部實(shí)現(xiàn)分類登記;甘肅、江西、陜西等省為2022年9月1日前完成分類登記;安徽、浙江、江蘇等省規(guī)定民辦高校須在2022年年底前完成分類登記?！缎拚浮烦雠_(tái)后，基本上每個(gè)?。▍^(qū)、市）都相繼設(shè)置了民辦高校分類登記的過渡期，絕大部分省（區(qū)、市）都將在未來兩年內(nèi)完成。

2.財(cái)政扶持及稅收優(yōu)惠等政策。由于國家的導(dǎo)向是積極引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦非營利性民辦學(xué)校，按照國務(wù)院的要求，各省（區(qū)、市）在配套文件中都明確了對民辦高校，特別是非營利性民辦高校的扶持及優(yōu)惠政策。上海、浙江、云南、陜西、江蘇、廣東、山東、 寧夏、江西等10余個(gè)?。▍^(qū)、市）設(shè)立了民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金，遼寧、安徽、甘肅、云南、上海、河北、內(nèi)蒙古、 陜西、海南、青海、寧夏、山東、重慶、江西、廣西等20余個(gè)?。▍^(qū)、市）設(shè)立了民辦教育發(fā)展基金（會(huì)），但各地的財(cái)政預(yù)算金額差距較大;上海、重慶等地還安排了民辦高校生均撥款財(cái)政預(yù)算;絕大部分省（市、區(qū)）在政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)、學(xué)生資助、稅費(fèi)減免等方面對非營利性民辦高校給予扶持，對營利性民辦高校的支持力度較小。

3.用地及收費(fèi)定價(jià)政策。在用地及收費(fèi)定價(jià)政策方面，各地基本上都是按照國務(wù)院的要求制定了比較原則的政策。其中，非營利性民辦學(xué)校享受公辦學(xué)校同等政策，按劃撥等方式供應(yīng)土地;營利性民辦學(xué)?？梢园闯鲎尅⒆赓U等有償方式供應(yīng)土地，只有一個(gè)意向用地者的，可按協(xié)議方式供地。

民辦高校收費(fèi)方面，各地實(shí)行的大都是自主定價(jià)、政府監(jiān)管，但具體政策上有細(xì)微差別。廣東和黑龍江規(guī)定，民辦學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和方式應(yīng)在招生報(bào)名開始前不少于30天向社會(huì)公示;河南規(guī)定，民辦學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)確定后，在一個(gè)學(xué)年內(nèi)不得增加收費(fèi)項(xiàng)目或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

二、民辦高校分類選擇的利弊分析

民辦高校分類選擇已經(jīng)勢在必行，且離各?。▍^(qū)、市）規(guī)定的過渡期結(jié)束也越來越臨近，各民辦高校，尤其是舉辦者要充分結(jié)合各校的辦學(xué)定位、辦學(xué)條件以及所在省（區(qū)、市）的配套政策等因素，來權(quán)衡利弊，最終做出選擇。

（一）選擇登記為非營利性的利弊

選擇登記為非營利性民辦高校的利是：1.符合國家的政策導(dǎo)向。國務(wù)院的文件明確提出，國家積極鼓勵(lì)和大力支持社會(huì)力量舉辦非營利性民辦學(xué)校;2.登記門檻低。依法完成財(cái)務(wù)審計(jì)，修訂學(xué)校章程，到相關(guān)部門履行新的登記手續(xù)即可;3.扶持政策多。除民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金、基金支持及用電、用水、用氣、用熱執(zhí)行與公辦學(xué)校相同的價(jià)格政策外，各級政府在財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)、稅費(fèi)減免等方面給予扶持;4.用地成本低。享受公辦學(xué)校按劃撥等方式供應(yīng)土地的同等政策，校舍及附屬性設(shè)施建設(shè)享受公辦學(xué)校同等政策，土地以原值過戶到學(xué)校名下時(shí)，只收取證照工本費(fèi)和登記費(fèi);5.辦學(xué)經(jīng)費(fèi)充足。除相應(yīng)的財(cái)政扶持和稅費(fèi)減免外，舉辦者不取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué);6.教師享受當(dāng)?shù)毓k學(xué)校同等的人才引進(jìn)政策;7.不以營利為目的，學(xué)費(fèi)定價(jià)低，更容易被社會(huì)接受，生源數(shù)量多、質(zhì)量好。

選擇登記為非營利性民辦高校的弊是：1.就舉辦者而言，選擇登記為非營利性民辦高校即不得取得辦學(xué)收益，同時(shí)國家強(qiáng)化監(jiān)管和審計(jì)，也出臺(tái)了限制“關(guān)聯(lián)交易”的相關(guān)制度文件;2.《修正案》規(guī)定“非營利性民辦學(xué)校收費(fèi)，通過市場化改革試點(diǎn)，逐步實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，具體政策由省級人民政府確定”。也就是說，非營利性民辦高校的定價(jià)自主性較小。

（二）選擇登記為營利性的利弊

選擇登記為營利性民辦高校的利是：1.舉辦者依法可以取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分配;2.全國絕大部分?。▍^(qū)、市）的配套政策明確，營利性民辦高校收費(fèi)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由民辦學(xué)校自主確定，很大程度解決民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的問題;3.在扶持政策方面，雖然沒有非營利性民辦高校那么多，但各級政府也會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)需求，通過政府購買服務(wù)及稅收優(yōu)惠等方式給予支持;4.終止辦學(xué)時(shí)，學(xué)校財(cái)產(chǎn)依法清償后有剩余的，依照公司法有關(guān)規(guī)定，歸舉辦者所有。

選擇登記為營利性民辦高校的弊是：1.登記要求較高。要進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，經(jīng)省級以下人民政府有關(guān)部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)依法明確土地、校舍、辦學(xué)積累等財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬并繳納相關(guān)稅費(fèi)，辦理新的辦學(xué)許可證，重新登記，繼續(xù)辦學(xué);2.與非營利性民辦高校相比，政府扶持政策要少得多，且需要繳納較高的稅費(fèi);3.用地成本高。需要繳納較高的土地出讓金，重新定價(jià)供應(yīng)土地的，也需承擔(dān)高昂的市場化土地價(jià)格;4.由于辦學(xué)成本高，導(dǎo)致學(xué)費(fèi)較高，影響生源數(shù)量和質(zhì)量;5.營利性民辦學(xué)校在我國尚屬新生事物，將面臨很多不確定的政策風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)社會(huì)很可能對學(xué)校逐利性產(chǎn)生歧視。

三、高水平民辦高校建設(shè)的路徑探索

民辦高等教育是中國高等教育的重要組成部分，是中國高等教育改革的重要推動(dòng)力量，無論選擇非營利性還是營利性，提升內(nèi)涵和質(zhì)量，推進(jìn)高水平建設(shè)都是民辦高校生存和發(fā)展的必由之路，同時(shí)也是建設(shè)高等教育強(qiáng)國的必然選擇。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

不論非營利性還是營利性，教育的公益性始終不能變，為黨育人、為國育才的根本使命始終不能變。民辦高校要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。要進(jìn)一步加強(qiáng)黨對民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮民辦高校黨組織的政治核心作用，為高水平民辦高校建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保證和組織保障。

（二）進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)

民辦高校依然存在著法人治理結(jié)構(gòu)不健全等問題，依法辦學(xué)和依法治校是民辦高校保障自身合法權(quán)益，健康發(fā)展和推進(jìn)改革創(chuàng)新的根本保障和重要依據(jù)，也是充分發(fā)揮民辦高校體制機(jī)制優(yōu)勢，建設(shè)高水平民辦高校的基本要求。落實(shí)董（理）事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校（院）長負(fù)責(zé)制，完善法人治理結(jié)構(gòu)是保證民辦高?？茖W(xué)發(fā)展、規(guī)范運(yùn)行的前提條件，也是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。

（三）進(jìn)一步提高人才培養(yǎng)能力

深化人才培養(yǎng)模式改革，進(jìn)一步加強(qiáng)教育教學(xué)建設(shè)，推進(jìn)學(xué)科專業(yè)的應(yīng)用性改造和集群發(fā)展，積極推進(jìn)課程體系和教學(xué)內(nèi)容改革，聚集資源，優(yōu)化配置，鞏固人才培養(yǎng)的核心地位。同時(shí)，健全質(zhì)量保障體系和教育教學(xué)評價(jià)制度，注重培養(yǎng)學(xué)生的社會(huì)責(zé)任感、法治意識、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力。

（四）進(jìn)一步提升科研能力和水平

科研是大部分民辦高校的短板，要進(jìn)一步加大投入，重點(diǎn)加強(qiáng)應(yīng)用研究和教學(xué)研究，不斷健全科研組織和科研機(jī)制。充分發(fā)揮在技術(shù)創(chuàng)新、哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究、應(yīng)用型研究、校企科技資源共享等方面的合作優(yōu)勢，推動(dòng)教師科研及學(xué)生創(chuàng)新活動(dòng)，解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實(shí)際問題，應(yīng)用研究為教學(xué)和人才培養(yǎng)服務(wù)，增強(qiáng)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力。

（五）進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力

高水平民辦高校應(yīng)當(dāng)滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人才需求，要圍繞服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮學(xué)科專業(yè)優(yōu)勢，強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研深度融合，實(shí)現(xiàn)合作辦學(xué)、合作育人、合作發(fā)展。不斷拓展為社會(huì)服務(wù)的空間和渠道，努力在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、成果轉(zhuǎn)化、智力支持等方面提升學(xué)校服務(wù)社會(huì)的能力和水平。

（六）進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作

產(chǎn)教融合、校企合作是推動(dòng)民辦高校高質(zhì)量發(fā)展以及更好服務(wù)教育強(qiáng)國建設(shè)的重要路徑。大力推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作有助于民辦高校融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展變化，積極調(diào)整人才培養(yǎng)模式和學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)。要探索構(gòu)建以市場需求為導(dǎo)向的“教學(xué)—科研—產(chǎn)業(yè)”合作機(jī)制和協(xié)同育人機(jī)制，從資金、技術(shù)、平臺(tái)、師資等方面全方位開展交流與合作，實(shí)現(xiàn)校企共同制定人才培養(yǎng)方案、共同組織教學(xué)活動(dòng)、共同推廣教學(xué)成果、共同開展技術(shù)培訓(xùn)、共同組建教學(xué)科研和科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。

（七）進(jìn)一步加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)

要培養(yǎng)高素質(zhì)創(chuàng)新型、應(yīng)用型、技術(shù)技能型人才，關(guān)鍵要建設(shè)一支優(yōu)秀的師資隊(duì)伍，尤其是“雙師型”教師隊(duì)伍。要堅(jiān)持把師德師風(fēng)、教書育人、專業(yè)素質(zhì)作為教師素質(zhì)評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，健全教師考核制度，建立教師個(gè)人師德、教學(xué)、科研記錄，推動(dòng)教師隊(duì)伍建設(shè)常態(tài)化、長效化，引導(dǎo)廣大教師教書育人和自我修養(yǎng)相結(jié)合，做到以德立身、以德立學(xué)、以德施教，擔(dān)當(dāng)起學(xué)生健康成長指導(dǎo)和引路人的責(zé)任。

四、結(jié)語

分類管理是民辦教育領(lǐng)域具有重大戰(zhàn)略意義的制度創(chuàng)新，對民辦高校而言，既是機(jī)遇更是挑戰(zhàn)。無論選擇何種類型，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)和提升辦學(xué)質(zhì)量都是民辦高校的必然選擇。但選擇非營利性和營利性，民辦高校將面臨著截然不同的內(nèi)外部條件，也將直接導(dǎo)致民辦高校走上不同的發(fā)展路徑，這就需要每一個(gè)民辦高校的舉辦者和決策者根據(jù)學(xué)校辦學(xué)實(shí)力、發(fā)展定位、優(yōu)勢特色、抗風(fēng)險(xiǎn)能力以及所在地區(qū)的配套政策等因素進(jìn)行綜合考慮，最終做出選擇。同時(shí)，民辦高校必須緊緊圍繞人才培養(yǎng)這個(gè)核心職能，加大投入力度，改善辦學(xué)條件，深化教學(xué)改革，推進(jìn)產(chǎn)教融合，建強(qiáng)師資隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量高水平創(chuàng)新發(fā)展。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕教育部：《2019年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》〔EB/OL〕.2020-06-11，http：//www.moe.gov.cn/s78/A03/.

〔2〕吳華.地方實(shí)施民辦教育新政要堅(jiān)持市場取向的變革方向〔J〕.教育發(fā)展研究，2017，（03）：51-53.

〔3〕段淑芬，黎爾平，蘇海紅，等.民辦高校分類選擇的利弊及可持續(xù)發(fā)展路徑〔J〕.浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)，2019，（01）：25-29.

〔4〕韓玉亭.民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制的困境及出路〔J〕.高教發(fā)展與評估，2017，（01）：20.

〔5〕黃小靈.我國建設(shè)高水平民辦高校面臨的困境與實(shí)踐路徑探析〔J〕.高等教育研究，2019，（06）：70.

〔責(zé)任編輯：侯慶海〕