論行政處罰中比例原則的適用

王文靜

摘 要：行政處罰作為一種管理社會(huì)事務(wù)的法律手段，對(duì)行政相對(duì)人不規(guī)范等行為進(jìn)行了一定程度的管理和限制，為維護(hù)社會(huì)公平正義和保障社會(huì)公益起到了輔助作用。雖然行政處罰的結(jié)果不能與犯罪刑罰相比較，但是也起到了防微杜漸、給予警示的教育作用。行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰的同時(shí)，未能掌握好自由裁量權(quán)的尺度，導(dǎo)致直接損害了行政相對(duì)人的權(quán)益，使得行政處罰的社會(huì)效果大打折扣。而比例原則融入行政處罰后，較好地解決了這個(gè)問(wèn)題，使公權(quán)力得到規(guī)制，在行政機(jī)關(guān)達(dá)到管理的效果時(shí)，也使行政相對(duì)人的權(quán)利得到平衡，將行政處罰行為規(guī)范化、合理化。

關(guān)鍵詞：行政處罰;比例原則;自由裁量權(quán)

中圖分類號(hào)：D92? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1002-2589（2021）09-0070-03

如何在行政處罰中最大限度地保護(hù)公民合法權(quán)益不受侵犯，如何利用比例原則規(guī)制自由裁量權(quán)規(guī)范使用是當(dāng)前亟須解決的一大難題。

一、行政處罰與比例原則的界定與解析

（一）行政處罰的界定與解析

1.行政處罰的內(nèi)涵及意義

行政主體對(duì)尚未構(gòu)成犯罪結(jié)果但是已違反行政規(guī)范的行為，按照法律規(guī)定的權(quán)限，依法履行程序進(jìn)行行政處理的具體行政行為，被稱為行政處罰。行政處罰是行政機(jī)關(guān)有效管理社會(huì)事務(wù)的手段之一，其中包括了對(duì)于人身、財(cái)產(chǎn)、行為自由等方面的處罰，同時(shí)各個(gè)國(guó)家也都存在行政處罰的方式，這也說(shuō)明了行政處罰在國(guó)家治理中的重要地位。

2.行政處罰的局限性

在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)，行政處罰具有一定的局限性，與我們理想化的治理社會(huì)生活的“著力抓手”相比還是存在一些瑕疵的[1]。行政處罰未必就會(huì)產(chǎn)生良好效果，第一，行政處罰不是萬(wàn)能的，它僅在行政處罰相關(guān)法律規(guī)定下進(jìn)行，當(dāng)有明顯超出規(guī)定范圍的事件出現(xiàn)時(shí)，交由其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行處理;第二，行政處罰的威懾力不足，行政相對(duì)人對(duì)于罰款、警告這類輕程度的制裁不夠重視，不足以增強(qiáng)其守法遵規(guī)意識(shí);第三，行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰的同時(shí)，如果未能掌握好自由裁量權(quán)的尺度，會(huì)導(dǎo)致直接損害了行政相對(duì)人的權(quán)益，使得行政處罰的社會(huì)效果大打折扣。

3.行政處罰制裁性的內(nèi)在價(jià)值

行政處罰具有制裁性的功能，單看“制裁”的內(nèi)容，是主要應(yīng)用于違反相關(guān)法律或規(guī)定的行為，對(duì)該行為進(jìn)行剝奪相應(yīng)的利益價(jià)值，給予不利影響或者負(fù)面價(jià)值，是一種反作用力應(yīng)用于否定某種行為，或迫使行為人主動(dòng)放棄行為的手段。對(duì)“制裁”一詞理解方式的差別，導(dǎo)致了學(xué)說(shuō)立場(chǎng)的不同。 制裁也有廣義和狹義的區(qū)別：廣義上的制裁，可理解為將違法者置于比違法行為前更為不利的狀態(tài)，不包括剝奪通過(guò)違法行為所得的利益;狹義上的制裁，制裁的目的以違反行政上義務(wù)為理由，給違反者以不利后果，抑制將來(lái)的違法行為，因而將剝奪通過(guò)違法行為所得的利益也包含在制裁中。制裁具有以下幾種作用，首先是干涉作用。也就是讓相對(duì)人承擔(dān)因?yàn)槠溥`法行為而產(chǎn)生的額外不利后果;其次是預(yù)防作用，因?yàn)橹撇眠`法行為所造成的影響力使得其他人產(chǎn)生畏懼心理，或者在做同類違法行為前起到警示的效果，降低了同一違法行為無(wú)畏再犯的概率。最后也是最核心的確認(rèn)作用，當(dāng)行為人已做出違法行為，按照行政處罰法的要求對(duì)其進(jìn)行懲治行為進(jìn)行處理。“有學(xué)者認(rèn)為，原則上，無(wú)須已有違法有責(zé)的行為，行政機(jī)關(guān)為排除已發(fā)生的危害，或防止危害的發(fā)生或擴(kuò)大，以行政決定采取不利于當(dāng)事人的措施，屬于單純的不利行政決定。以已有違法有責(zé)的行為為要件，而對(duì)當(dāng)事人以行政決定采取不利措施，則屬于裁罰性不利行政決定。”[2]

行政處罰的制裁性在作為處罰的判斷標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)，也產(chǎn)生了具有引領(lǐng)作用的社會(huì)效果。利用沒(méi)收違法所得這一角度加以分析，它作為行政處罰的一種方式，不同于罰款中制裁的手段僅針對(duì)財(cái)產(chǎn)而言，還包括了違法物品、工具、孳息等非法所得。那么罰款和沒(méi)收違法所得這兩種處罰方式的制裁性在實(shí)踐中的適用和社會(huì)效果具有一定的異同?！皼](méi)收違法所得是指剝奪行為人通過(guò)違法經(jīng)營(yíng)所獲得的利益?！痹趯?shí)踐中的沒(méi)收違法所得，做法除了本身的沒(méi)收違法所得財(cái)物，還另有罰款措施加以強(qiáng)調(diào)行政處罰的制裁性，沒(méi)收違法所得的立法中，并未界定違法所得的清晰情形，但是在對(duì)于并處罰款的立法中，對(duì)于罰款的種類、方式、數(shù)額有較為充實(shí)的細(xì)則規(guī)定。無(wú)論是僅對(duì)違法所得進(jìn)行沒(méi)收，還是另加以罰款進(jìn)行的行政處罰都具有可行性和社會(huì)效果，并無(wú)孰是孰非之分，當(dāng)滿足社會(huì)效果的最大化時(shí)，行政處罰所表達(dá)的目的也就隨之成立，對(duì)于行政處罰功能性之一的制裁效果也應(yīng)運(yùn)而生。但是在實(shí)踐中需要注意遵守行政處罰的比例原則，嚴(yán)格掌控對(duì)于制裁的自由裁量權(quán)的約束，避免發(fā)生行政主體為達(dá)到懲治和預(yù)防目的的社會(huì)效果而過(guò)分行使制裁的本末倒置行為。總而言之，在適用沒(méi)收違法所得時(shí)，第一，要收繳違法行為所獲得的利益，不可以讓相對(duì)人通過(guò)違法的途徑獲得非法利益;第二，按照規(guī)定程序進(jìn)行制裁，用以實(shí)現(xiàn)行政處罰的基本目的;第三，在決定沒(méi)收的數(shù)額時(shí)，規(guī)范自由裁量權(quán)要在符合比例原則和過(guò)罰相當(dāng)原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行，將處罰效果與社會(huì)效果和諧統(tǒng)一。

（二）比例原則的界定與解析

為了規(guī)范管理行政機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量權(quán)的使用，“比例原則”這一概念最早由德國(guó)在警察法學(xué)中提出。隨著國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的增設(shè)和平衡權(quán)益的需求，比例原則開(kāi)始在行政法學(xué)中普及，不斷延伸。陳新民教授認(rèn)為： “在行政法學(xué)中收斂行政主體濫用自由裁量權(quán)的最直接手段當(dāng)屬比例原則，它的效果價(jià)值等同于民法中的‘誠(chéng)實(shí)信用原則。所以說(shuō)用‘帝王條款來(lái)形容行政法中的比例原則也不為過(guò)”[3]。比例原則存在的意義是使行使公權(quán)力的人能夠在自由裁量時(shí)，損害最小化地達(dá)成行政目的，規(guī)范行為、保障人權(quán)。比例原則主要包括以下三個(gè)子原則：適當(dāng)性、必要性和狹義比例原則，它們都有其側(cè)重點(diǎn)。

1.適當(dāng)性原則

適當(dāng)性原則是指實(shí)施公權(quán)力采取行政措施時(shí)，在合理尺度中達(dá)到目的即可，不應(yīng)過(guò)度消耗公民權(quán)利，比如駕駛員有違章停車或是闖紅燈、壓線等違反交通規(guī)則的行為的發(fā)生，那么采取罰款、扣分等行政處罰來(lái)抑制和打擊這種違章行為就足矣，符合行政行為達(dá)到行政目的導(dǎo)向價(jià)值即可。假若行政主體所采用的手段不能達(dá)到目的，那么他就脫離了適當(dāng)性原則。

2.必要性原則

多數(shù)人習(xí)慣引用“不能用大炮打小鳥(niǎo)”這句話形容必要性原則，它是指在符合適當(dāng)性原則的基礎(chǔ)上，選擇一種措施方式，將被行政處罰的相對(duì)人受到的權(quán)利侵害最小化，以此來(lái)保障行政相對(duì)人權(quán)益的原則。

3.狹義比例原則

狹義比例原則是指“國(guó)家達(dá)成行政目的而選擇抑制途徑的彈性，不能同行政目的達(dá)成所需的強(qiáng)度不匹配，同時(shí)這種抑制途徑產(chǎn)生的損害結(jié)果程度不能夠超出其本來(lái)想要達(dá)到的效果?！盵4]但是，假設(shè)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)將相對(duì)人損害抑制途徑最小化的情況下，該抑制途徑未能找準(zhǔn)侵害的公民利益與國(guó)家公益之間的平衡點(diǎn)，那么，這種抑制途徑亦是違反比例原則的內(nèi)在要求[5]。

二、行政處罰中比例原則的可行性與必要性

比例原則是行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)或執(zhí)行者為達(dá)到行政目的所實(shí)施的手段，它在行政法學(xué)尤其是在行政處罰中占有一席之地。在社會(huì)實(shí)踐中，比例原則通過(guò)調(diào)節(jié)公權(quán)力與私權(quán)利，使得公益與私益相協(xié)調(diào)，在追求公平正義中保障人身財(cái)產(chǎn)權(quán)自由權(quán)利?！按_立比例原則有利于更好保障公民的人權(quán)?！盵6]比例原則立意清晰，為行政生活提供標(biāo)尺，符合社會(huì)的發(fā)展需求，因此在行政處罰中適用比例原則，更具備了必要性與可行性。

（一）行政處罰中適用比例原則的必要性

依法治國(guó)在我國(guó)社會(huì)法治理念中占據(jù)核心地位，我國(guó)社會(huì)主義法治發(fā)展需要多方共同推進(jìn)，法治政府是其中不可或缺的一環(huán)。我國(guó)法治社會(huì)不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治和法治思維不斷進(jìn)步，新的社會(huì)現(xiàn)象層出不窮。雖然現(xiàn)有法律不斷地完善，可由于法律中不可避免的滯后性和局限性，不可能一一規(guī)定對(duì)哪些違法行為給予哪些具體性質(zhì)和強(qiáng)度的處罰。具有公法性質(zhì)的行政法，主要使命是通過(guò)法律法規(guī)來(lái)制約權(quán)力，隨著法治社會(huì)依法治國(guó)的推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不斷擴(kuò)張，可管理的公共事務(wù)范圍擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)面對(duì)的行為越多，擔(dān)負(fù)的壓力和責(zé)任也就越大。行政機(jī)關(guān)規(guī)制違法行為時(shí)，總是運(yùn)用行政處罰來(lái)維護(hù)管理秩序，常常適用行政處罰權(quán)，為了避免機(jī)械地應(yīng)用法律，更好地推動(dòng)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，自由裁量權(quán)可平衡其中的利益關(guān)系、保障錯(cuò)罰相當(dāng)和人權(quán)。

但是隨著權(quán)力運(yùn)行，自由裁量權(quán)的使用如果不加控制，不能平衡好主體和利益之間的關(guān)系，就會(huì)出現(xiàn)濫用、亂用、超出權(quán)力范圍內(nèi)的規(guī)制手段。因此，如何控制自由裁量權(quán)的濫用成為行政處罰中迫在眉睫的問(wèn)題，而比例原則的引用為限制自由裁量權(quán)行使做出突出貢獻(xiàn)，同時(shí)比例原則憑借自身優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)法律的這種局限性，促使行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件具體情況具體分析，在規(guī)定的范圍和程度上做出合適的具體行政行為[7]。另外，比例原則對(duì)于行政處罰中的立法、執(zhí)法方面都存在指導(dǎo)意義，因此將比例原則引入行政處罰中具有必要性。

比例原則在行政處罰中的適用研究問(wèn)題，在一定程度上有助于指導(dǎo)行政處罰方面立法、執(zhí)法和司法工作，推動(dòng)政治生活有序開(kāi)展，協(xié)調(diào)好社會(huì)多方利益，做到統(tǒng)籌全局、掌握制度，真真切切把控住行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，加以引導(dǎo)和規(guī)范，在我國(guó)法治建設(shè)中貫徹落實(shí)社會(huì)主義法治理論的運(yùn)行。

（二）行政處罰中適用比例原則的可行性

首先，行政處罰中的比例原則講究手段和目的之間的匹配，既不能用本可合適卻過(guò)當(dāng)?shù)氖侄蝸?lái)達(dá)成目的，亦不能達(dá)成的目的矯枉過(guò)正[8]。所以在我國(guó)行政處罰中適用比例原則是不與社會(huì)價(jià)值相沖突，而是有思想基礎(chǔ)和支持的。

其次，如何在公益與私益中尋求平衡點(diǎn)，不僅是行政法領(lǐng)域的追求目標(biāo)，更是社會(huì)法治發(fā)展中不斷需要解決的問(wèn)題。行政處罰作為行政法領(lǐng)域的一大板塊，比例原則更是少不了對(duì)于如何平衡、約束上述關(guān)系的研究與適用。比例原則促使行政機(jī)關(guān)應(yīng)兼顧職責(zé)的履行完成時(shí)和行政相對(duì)人的利益保障，并且其影響力貫穿始終，比例原則有效規(guī)制從自由裁量行為到整個(gè)處罰動(dòng)作發(fā)生的始終，是規(guī)制行政自由裁量權(quán)的有效手段。

最后，比例原則的適用是司法體制進(jìn)步的象征。憲法中明晰了依法治國(guó)的理念，在國(guó)家層面推進(jìn)社會(huì)主義法治的建設(shè);在行政法領(lǐng)域使比例原則播種在良好氛圍的土壤中，并提供了理論支撐的營(yíng)養(yǎng)肥料，為自由裁量權(quán)有質(zhì)效發(fā)展推波助瀾[9]。比例原則的出現(xiàn)，解決了部分自由裁量權(quán)使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，在行政案件日漸增多的今天，比例原則處理好了這類問(wèn)題，提供了理論支撐，對(duì)于法治政府建設(shè)提供了源源動(dòng)力，同時(shí)也提高了政府公信力，增強(qiáng)內(nèi)部對(duì)行政處罰的責(zé)任感與外部對(duì)行政處罰的信任感，因此，比例原則的適用是切實(shí)可行的。

三、比例原則在行政處罰領(lǐng)域的具體適用

（一）比例原則在行政處罰中的表現(xiàn)形式

行政處罰作為一種管理社會(huì)事務(wù)的法律手段，對(duì)行政相對(duì)人不規(guī)范等行為進(jìn)行了一定程度的管理和限制，為維護(hù)社會(huì)公平正義和保障社會(huì)公益起到了輔助作用。雖然行政處罰的結(jié)果不能與犯罪刑罰相比較，但是也起到了防微杜漸、給予警示的教育作用。

實(shí)際應(yīng)用中，為切實(shí)保障相對(duì)人權(quán)益，比例原則在行政處罰前對(duì)客觀因素進(jìn)行考量。比如行使財(cái)產(chǎn)處罰時(shí)，會(huì)將行政相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)條件和財(cái)產(chǎn)狀況作為一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)，在合理范圍內(nèi)進(jìn)行罰款、沒(méi)收等處罰;再比如對(duì)同一違法行為所保護(hù)的兩個(gè)價(jià)值進(jìn)行衡量，在正當(dāng)緊急情況下，不違反期待可能性的違反規(guī)定行為，應(yīng)適用比例原則的，做出正確的判斷。

（二）行政處罰中適用比例原則的案例分析

“在德國(guó)，比例原則并不是成文法明文規(guī)定的一個(gè)法律原則，而是聯(lián)邦憲法法院在處理實(shí)際案件中通過(guò)判例發(fā)展起來(lái)而逐步廣泛承認(rèn)的一個(gè)基本原則?！盵5]正如許多學(xué)者提到過(guò)的《城市規(guī)劃法》第四十條之規(guī)定，闡釋了比例原則中最小侵害原理的實(shí)際應(yīng)用，該條法律規(guī)定用不同的處罰手段來(lái)懲治違反城市規(guī)劃的兩種程度行為。具體分為兩個(gè)檔次：一是嚴(yán)重影響城市規(guī)劃;二是影響城市規(guī)劃的修正辦法。由此可見(jiàn)，比例原則在行政立法中也被廣泛應(yīng)用。

某公司私自加建兩層樓，C市規(guī)劃局做出了行政處罰決定，以某公司加建部分遮擋周邊名勝古跡為由，要求某公司拆除加建部分。某公司訴至法院后，判決變更為拆除遮擋部分違建，對(duì)于違法私建部分處相應(yīng)罰款的決定。規(guī)劃局最初的行政處罰顯然違背了必要性和均衡性原則，某公司拆除全部加建部分建筑的損失已明顯超過(guò)規(guī)劃局想要保護(hù)名聲古跡觀光性的價(jià)值，在權(quán)衡兩者利益中，拆除遮擋部分是最優(yōu)選，既對(duì)私建行為做出財(cái)產(chǎn)性行政處罰，最大化平衡各方權(quán)益，減小損失。

在陳某與H市S區(qū)道路交通運(yùn)輸管理站一案中，充分體現(xiàn)了行政處罰中比例原則的適用。陳某在未持有道路運(yùn)輸證和網(wǎng)絡(luò)客運(yùn)證等合法證件的情況下利用網(wǎng)絡(luò)約車平臺(tái)拉乘消費(fèi)者，被S區(qū)運(yùn)管站做出了罰款1萬(wàn)元、責(zé)令停止違法運(yùn)營(yíng)的行政處罰。給予陳某的行政處罰決定書(shū)中稱三個(gè)月內(nèi)其可向S區(qū)法院提起行政訴訟，而按照法律明確規(guī)定期限應(yīng)為六個(gè)月。法院終審判決中，撤銷了該決定書(shū)。在該案件中，首先法院站在比例原則的角度考慮，行政處罰應(yīng)做到罰過(guò)相當(dāng)，處罰結(jié)果應(yīng)該與違法行為的具體情節(jié)情況、社會(huì)危害程度相匹配。而H市S區(qū)運(yùn)管站做出的行政處罰明顯不當(dāng)，處罰金額幅度明顯偏頗，違背比例原則的指導(dǎo)精神，也未達(dá)到行政目的的初衷。行政處罰的目的不是為了罰懲，是為了規(guī)制和引導(dǎo)，必要的最小損害程度處罰才能得到預(yù)防違法行為的效果。

四、結(jié)語(yǔ)

行政處罰過(guò)程中自由裁量權(quán)貫穿始終，當(dāng)比例原則融合在行政處罰中后，較好地解決了行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰未能掌握好自由裁量權(quán)的尺度的問(wèn)題，使公權(quán)力得到規(guī)制，在行政機(jī)關(guān)達(dá)到管理的效果時(shí)，促使行政處罰更為規(guī)范地管理社會(huì)事務(wù)。合理適度地運(yùn)行自由裁量權(quán)，杜絕權(quán)力濫用，秉承比例原則要義，找準(zhǔn)行政主體和相對(duì)人權(quán)益平衡點(diǎn)，才能更好地推動(dòng)可持續(xù)法治社會(huì)發(fā)展。

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