公共危機管理中的府際協(xié)作：目標(biāo)、驅(qū)動力與模式

孫哲 李寶懷

摘 要：人們習(xí)慣于將公共危機管理中的政府視為一個整體，但對危機管理中的府際協(xié)作問題卻重視不夠。政府職能、危機的擴散性和資源有限性要求各級政府必須以協(xié)作的方式應(yīng)對危機，并樹立維護(hù)安全、提高效益等共同目標(biāo)。在府際協(xié)作達(dá)成中既有公共利益等正向驅(qū)動力因素，也有地方主義等負(fù)向驅(qū)動力因素，多種因素在同一場域下進(jìn)行博弈從而產(chǎn)生主動協(xié)作型、命令協(xié)作型等協(xié)作模式。

關(guān)鍵詞：公共危機;府際關(guān)系;協(xié)作模式

中圖分類號：D63? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）09-0043-03

隨著社會的高速發(fā)展，各種矛盾所引發(fā)的公共危機事件也越發(fā)頻繁，危機治理的能力逐漸成為政府能力的核心價值之一。但長期以來，人們都把公共危機管理中的政府行為歸結(jié)于單一的、模糊的政府概念，對政府內(nèi)部的府際協(xié)作關(guān)系重視不夠，而這恰恰是決定政府危機治理的績效的關(guān)鍵。

一、問題緣起

公共危機管理是一個動態(tài)的過程，政府對于潛在的或已經(jīng)出現(xiàn)的危機，針對危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制活動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機[1]。國內(nèi)學(xué)界對公共危機管理的研究主要集中在兩個方面：一是在理論層面上將一般管理學(xué)的基本概念、結(jié)構(gòu)、方法與公共危機的特征相結(jié)合，塑造公關(guān)危機管理的概念、類型等理論框架;二是基于生命周期理論，將公共危機管理的過程分解為危機預(yù)警、危機處置、恢復(fù)反饋等階段，結(jié)合現(xiàn)實發(fā)生的公共危機熱點事件提出建議和對策以塑造具備實效性的公共危機管理機制。

公共危機管理的本質(zhì)是恢復(fù)被危機破壞的社會秩序和社會結(jié)構(gòu)，其重點是協(xié)調(diào)好公共危機中的利益主體間的三類關(guān)系——資源場關(guān)系（政府、社會、市場等）、輿論場關(guān)系（政府、公眾、媒體）、國際關(guān)系（主權(quán)國家、地區(qū)、國際組織）。但公共危機管理中多主體的復(fù)雜互動也使得人們?nèi)菀缀鲆暩髦黧w內(nèi)部的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，如府際關(guān)系。政府作為公共危機管理的核心，其內(nèi)部條塊結(jié)合的復(fù)雜結(jié)構(gòu)所引發(fā)的內(nèi)部協(xié)作關(guān)系則是能影響危機績效的重要因素。

在面對復(fù)雜多變的公共危機時沒有哪一層級或區(qū)域的政府可以置身事外。王樂夫等在對非典事件的反思中就指出：“當(dāng)危機具有外部效應(yīng)時，危機管理的結(jié)果依賴于所有的地方政府和相關(guān)國家所采取合作的態(tài)度……只要有一個地方政府或者國家采取不合作的態(tài)度或策略，那么，危機不可能得到最終的有效的控制。”[2]在新冠肺炎疫情事件中各地區(qū)、各國家間的協(xié)作關(guān)系也印證了這一觀點。

二、公共危機管理中的府際協(xié)作必要性分析

（一）政府是公共危機管理的核心

政府職能、能力和所處的社會結(jié)構(gòu)決定了其必然是危機管理的核心。首先，維護(hù)社會秩序，保障國家安全是政府的基本職能。其次，在社會緊急狀態(tài)下，能夠大量調(diào)動公共資源緩和危機事態(tài)的也只有政府。最后，公共危機所獨有的公共性特征注定它的解決只能通過非市場化的措施，任何的市場主體都無法獨立消除危機影響。在此次疫情中，各類社會組織的積極參與和貢獻(xiàn)對疫情防控起到了很大作用，但政府與社會關(guān)系也面臨長期調(diào)整。

（二）危機的擴散性和跨域性

現(xiàn)代化增進(jìn)了主體間聯(lián)系的密切程度，群體間交往的密切程度是社會進(jìn)步的象征，但在公共危機事件爆發(fā)時，這種密集的聯(lián)系客觀上擴大了危機影響的范圍和強度。而當(dāng)這種影響超越個體社交距離擴大到地區(qū)之外時，任何單一的地方政府都無法獨立控制事態(tài)的變化，協(xié)作成了政府間唯一的選擇。

（三）資源有限性

不論是行政體政府、自治體政府還是混合體政府都無法超越自己的管轄區(qū)域或職責(zé)權(quán)限去獲取更多的資源以應(yīng)對危機事件，而公共危機的本質(zhì)恰恰是短時間內(nèi)的資源擠兌所造成的社會緊急狀態(tài)。這種資源限制使得面臨公共危機的各級政府只能通過兩種方式來獲取資源——向市場購買或?qū)で髢?nèi)部合作。在危機狀態(tài)下，市場的自利性和滯后性使得其無法提供有效、持續(xù)的資源供給，尋求其他政府組織的協(xié)作成了最好的選擇。

三、公共危機管理中的府際協(xié)作目標(biāo)分析

公共危機管理不是任何利益群體或地方政府的內(nèi)部事務(wù)，而是整體性、全局性的。在這種整體協(xié)同的環(huán)境下，為了更好地凝聚各方的協(xié)作意愿，塑造聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作格局，一個清晰準(zhǔn)確的目標(biāo)就顯得至關(guān)重要。

（一）恢復(fù)社會秩序，維護(hù)國家安全

危機管理就是對危機進(jìn)行管理，使得組織和個人得以在危機中生存下來，并且盡可能減少危機所帶來的損害[3]。這種損害最致命的就是對公共安全和生命健康的侵犯，保障人民的生命財產(chǎn)安全正是政府最根本的職能，這一目標(biāo)當(dāng)然也適用于府際協(xié)作。危機中的政府間協(xié)作能最大程度上緩和危機事態(tài)，保障更多人民的生命財產(chǎn)安全不受損害，維護(hù)國家安全利益，保障社會穩(wěn)定發(fā)展，所以恢復(fù)社會秩序、維護(hù)國家安全理應(yīng)成為公共危機管理中府際協(xié)作的首要目標(biāo)。

（二）合理整合、分配社會資源

中央政府、各級地方政府和各級政府的各職能部門的有機結(jié)合構(gòu)成了政府這一整體性概念。整體的各部分之間因為存在行政權(quán)力、管轄范圍、資源稟賦的差異，使得各部分的資源配給在數(shù)量、種類上也呈現(xiàn)明顯差異。這使得任何一個部分，在面對公共危機事件時也必然出現(xiàn)某些資源的缺陷。同時，由于各部分獲取資源的努力程度不同和自身資源的有限性，在危機事件中總是存在地方主義和部門利益的阻隔。在這種環(huán)境下，府際協(xié)作的重要目標(biāo)就是合理整合、分配社會資源，以保證整體功能的發(fā)揮。

（三）提升政府危機管理的效益

自利動機使得各級政府在面對公共危機時極易出現(xiàn)只注重保護(hù)自身利益而忽視整體效益的應(yīng)激性行為，這種行為極大降低了危機管理的整體效益。政府行動的效益是公共行政的基礎(chǔ)，而分散式的危機管控注定無法達(dá)成帕累托最優(yōu)。由此，整合危機信息與應(yīng)對資源，開展跨層級、跨部門的綜合協(xié)調(diào)是提升政府危機管理效益的應(yīng)有之義。

四、公共危機管理中的府際協(xié)作驅(qū)動力分析

各地方政府作為理性的獨立主體，其行為都帶有自利性質(zhì)，實現(xiàn)地方政府利益是個體理性，實現(xiàn)全體公眾利益則是集體理性，并且存在追逐個體利益導(dǎo)致集體利益受損的風(fēng)險。這種風(fēng)險源于各級政府對是否協(xié)作的決策，推動決策的因素稱為驅(qū)動力因素，其中推動達(dá)成協(xié)作決策的因素稱為正向驅(qū)動力，反之則稱為負(fù)向驅(qū)動力。

（一）正向驅(qū)動力因素

過往的危機管理經(jīng)驗證明單純依靠政府內(nèi)生的驅(qū)動力，整體性的協(xié)作就難以實現(xiàn)，推進(jìn)協(xié)作達(dá)成的主要是來自本級政府外部的壓力，包括高層級政府的行政命令、黨的政治動員、公共利益和法律規(guī)范。

在單一制國家中各級地方政府都是中央政府的下屬機構(gòu)，高層級政府（主要是中央政府）的協(xié)作意愿可以通過科層制結(jié)構(gòu)內(nèi)生的壓力傳遞給下級政府，推動協(xié)作達(dá)成;在我國，黨是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，人民的信任、堅定的信念和龐大的黨員群體使其擁有強大的政治動員能力來推進(jìn)協(xié)作達(dá)成。但臨時性的協(xié)調(diào)機構(gòu)在危機結(jié)束后就變得逐漸隱形。歸根結(jié)底，單純的意愿無法推動持續(xù)性的協(xié)作達(dá)成，只有明確的法律規(guī)范才能以強制性的姿態(tài)維護(hù)府際協(xié)作關(guān)系。

（二）負(fù)向驅(qū)動力因素

在阻礙協(xié)作達(dá)成的因素中大多是理性政府出于自身利益的保護(hù)，包括地方保護(hù)主義、協(xié)作成本、收益預(yù)期和外部效應(yīng)。地方保護(hù)主義是危機爆發(fā)地政府的地方保護(hù)主義，為了維護(hù)政府形象和官員政績，在危機爆發(fā)初期地方政府可能會隱瞞實際情況轉(zhuǎn)而通過暗中行動的方式試圖控制住危機;也可能是非危機爆發(fā)地的政府出于規(guī)避危機的考量，選擇建造地區(qū)壁壘、囤積資源等來規(guī)避危機的行為。政府行為通常是基于成本—效益分析所做出的決定，各地方政府會審視介入公共危機所付出的成本（人力、物力、財力）、危機事態(tài)解除后可能獲得的收益（物質(zhì)獎勵、晉升、榮譽、公民信任）以及在危機管理中需要承擔(dān)的政治風(fēng)險（問責(zé)、處分、免職），只有在收益>成本+政治風(fēng)險的情況下，地方政府才會主動選擇府際協(xié)作。從行為博弈上看，不付出任何成本就能規(guī)避危機事件對自身影響的搭便車策略是地方政府對待府際協(xié)作的最佳選擇。

（三）交互模型

理性政府的行為都是利益驅(qū)動的結(jié)果，考慮到危機所帶來的不確定性，各級政府在協(xié)作博弈中的任何決定都可以視為一種模糊性的策略行為。因此，將正、負(fù)向驅(qū)動力因素置于同一場域中，基于央地政府不同的利益偏好來討論府際協(xié)作關(guān)系就會出現(xiàn)三種情景：正向驅(qū)動力主導(dǎo)的協(xié)作達(dá)成、負(fù)向驅(qū)動力主導(dǎo)的協(xié)作破滅和持續(xù)的博弈交互。

1.情境一：正向驅(qū)動力主導(dǎo)的協(xié)作達(dá)成

公共危機管理中，主客觀的雙重不確定性使得任何理性或經(jīng)濟化的標(biāo)準(zhǔn)都無法解釋決策的達(dá)成，但在政府內(nèi)部，壓力機制和激勵機制的存在給我們提供了不同以往的參考維度。在正向驅(qū)動力主導(dǎo)的情況下，強有力的中央政府通過行政命令將壓力經(jīng)由科層制結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)給地方政府，打破地方壁壘，以晉升為代表的正向激勵機制和以失責(zé)懲罰為代表的負(fù)向激勵機制共同影響地方政府的成本和收益預(yù)期，完備的法規(guī)體系在壓縮外部效益的同時為協(xié)作的持續(xù)提供了保障。

2.情境二：負(fù)向驅(qū)動力主導(dǎo)的協(xié)作破滅

在公共危機事件的影響未直接威脅到自身利益或上級政府的控制力較弱的情況下，地方政府往往會基于地方利益保護(hù)的邏輯而傾向于采取規(guī)避危機不確定性的行為，即拒絕協(xié)作。在這種情景下，上級政府能給予的激勵和治理危機帶來的收益要遠(yuǎn)小于主動介入處置公共危機所付出的成本，尤其是在自治體政府中，一旦政府付出了過多無謂的成本就會使得其無法對民眾做出合理回應(yīng)甚至引發(fā)治理危機。政治控制力的減弱、傳統(tǒng)經(jīng)濟激勵在危機狀態(tài)下的失效以及法制保障的缺失會使得負(fù)向驅(qū)動力主導(dǎo)下的府際協(xié)作更容易走向破滅。

3.情境三：持續(xù)的博弈交互

考慮到危機事件的復(fù)雜程度，正向驅(qū)動或負(fù)向驅(qū)動的達(dá)成條件可能不會清晰浮現(xiàn)，在公共危機管理環(huán)境相對模糊的條件下，正負(fù)向驅(qū)動力的持續(xù)博弈成為可能。在這種迷霧狀態(tài)下，各級政府的利益偏好也可能會出現(xiàn)模糊——既有對個體利益的保護(hù)也有對公共利益的支持。持續(xù)性的博弈交互容易導(dǎo)致兩種后果的出現(xiàn)：一是關(guān)于府際協(xié)作的決策過程被無限制地拉長，使得危機處于失控狀態(tài);二是名義協(xié)作下各級政府的消極對立，這同樣會降低危機管理的效益，使得府際協(xié)作的目標(biāo)無法達(dá)成。

五、公共危機管理中的府際協(xié)作模式分析

只有行政層級結(jié)構(gòu)內(nèi)的各政府法人在充分認(rèn)識到危機協(xié)作的必要性后，再達(dá)成對協(xié)作目標(biāo)的一致認(rèn)知，最后才能基于整體和個體雙重因素的考量做出協(xié)作的決定。各層級政府在府際協(xié)作的達(dá)成上必然包括協(xié)作態(tài)度和協(xié)作行為兩個維度，根據(jù)這兩個維度我們可以將府際協(xié)作的模式總結(jié)成以下四種：主動協(xié)作型、命令協(xié)作型、搭便車型、消極協(xié)作型。

（一）主動協(xié)作型

主動協(xié)作型是指主動尋求與其他層級政府的合作，并在協(xié)作達(dá)成后付諸積極的行動，是一種理想化的協(xié)作模式，它需要各級政府至少做到三點：一是充分認(rèn)識到危機狀態(tài)下府際協(xié)作的必要性;二是和協(xié)作體系內(nèi)所有政府法人達(dá)成目標(biāo)上的一致;三是協(xié)作各方都將集體利益放在首位。從驅(qū)動力上分析，推進(jìn)這種關(guān)系達(dá)成的主導(dǎo)因素是公眾利益，這說明各地方政府間可以不通過中央命令或法律強制力的威脅，而是通過對公眾利益的共同認(rèn)知來達(dá)成協(xié)作。其優(yōu)勢在于兩點：一是減少了行政命令在層級間傳遞的時間，提升了應(yīng)對危機的速度;二是減少了層級政府間溝通協(xié)調(diào)的資源消耗，提升了危機管理的效益。但這種模式通常難以達(dá)成三點：一是行政人員無法保證在所有危機行動中保持絕對理性;二是資源上的現(xiàn)實差距使得地方主義無法自行消亡;三是純粹自愿的協(xié)作行動缺乏制度保障。

（二）命令協(xié)作型

跨區(qū)域協(xié)作意愿的缺乏使得多數(shù)情況下府際協(xié)作的達(dá)成要依賴于上級政府（主要是中央政府）的行政命令或特定的法律法規(guī)。這種迫于壓力達(dá)成的協(xié)作使得地方政府的行動意愿略低于主動協(xié)作型，但其帶來的治理效益仍然是正向的。同時，由于協(xié)作層級的增加，應(yīng)對危機的時間成本和資源成本也會有所增加。當(dāng)然，命令協(xié)作型府際關(guān)系的優(yōu)勢在于其達(dá)成的條件更容易滿足——強有力的中央政府和獎懲分明的激勵體制。

（三）搭便車型

搭便車行為的本質(zhì)是一種投機行為，這種行為的產(chǎn)生源于對收益預(yù)期遠(yuǎn)大于投入成本的期待。如果地方政府在主動尋求協(xié)作后不付諸行動或消極行動就會產(chǎn)生搭便車型府際關(guān)系。這些政府盡管能夠認(rèn)識到危機協(xié)作的重要性，但是其追求的效益目標(biāo)很難與其他層級或區(qū)域政府達(dá)成一致。在整體目標(biāo)達(dá)成也無法實現(xiàn)個體最優(yōu)的情況下，部分地方政府就會采取消極行動的策略來減少自身的成本投入，并且有可能刻意夸大公共危機的程度以尋求分享更多的外部效益和社會資源。

（四）消極協(xié)作型

消極協(xié)作是指地方政府利用信息不對稱而對上級行政命令或同級政府的合作邀請采取消極抵制、變通執(zhí)行等方式進(jìn)行應(yīng)對的一種協(xié)作關(guān)系。造成這種局面的原因有三點：一是央地間利益、目標(biāo)不一致;二是過度的地方保護(hù)主義的影響;三是缺乏制度化的協(xié)作機制和激勵機制，使得信息成本和監(jiān)督成本劇增。這種府際關(guān)系多出現(xiàn)在聯(lián)邦制國家中，它們的地方政府多數(shù)為自治體政府，民眾對地方的認(rèn)同甚至超過國家，在面對公共危機時通常也各自為政，，極大削弱了危機管理的效益。

六、結(jié)語

在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，府際協(xié)作水平成為危機治理效益的決定性因素。通過對府際協(xié)作的目標(biāo)和驅(qū)動力分析，既厘清了府際協(xié)作的邏輯，也發(fā)現(xiàn)了缺乏協(xié)作機制、地方保護(hù)主義抬頭等問題，在此基礎(chǔ)上概括出府際協(xié)作的不同模式。為繼續(xù)提升危機管理的效益，我們應(yīng)該加強教育培訓(xùn)以深化政府內(nèi)部對公共危機的認(rèn)識，搭建共享信息、資源的府際協(xié)作平臺，優(yōu)化獎懲機制以提升府際協(xié)作意愿，并通過法律和制度的完善來保障府際協(xié)作關(guān)系的存續(xù)。

參考文獻(xiàn)：

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