對政府規(guī)制網(wǎng)約車的政策性思考

葉麗榮

[摘 要]網(wǎng)約車作為一種新型出行方式，緩和了出租汽車市場供需矛盾，滿足了人民用車多樣化和個性化需求。目前，地方政府對網(wǎng)約車的管理仍處于探索階段，存在政府規(guī)制難題，在一定程度上限制了網(wǎng)約車的發(fā)展。文章探討我國網(wǎng)約車發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，總結(jié)上海、杭州、湖州等城市的政府規(guī)制網(wǎng)約車創(chuàng)新模式，在政府角色定位、多元主體協(xié)同監(jiān)管、規(guī)制路徑創(chuàng)新等方面提出加強政府規(guī)制網(wǎng)約車的優(yōu)化建議，促進網(wǎng)約車市場的健康運行，保障公眾出行安全。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)約車;政府規(guī)制;政策創(chuàng)新

網(wǎng)約車是在“互聯(lián)網(wǎng)+”出行的背景下誕生的緩和出租汽車市場供需矛盾的一種新興出行服務(wù)模式，其利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)盤活了社會閑置資源，在一定程度上改善了交通運行格局，豐富了居民的出行方式，在一定程度上緩解了乘客與傳統(tǒng)巡游車司機信息不對稱的局面。

2016年7月，隨著《關(guān)于深化改革推進出租車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下分別簡稱《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》）的出臺，我國網(wǎng)約車的監(jiān)管進入有法可依的階段，同時地方政府對網(wǎng)約車規(guī)制擁有充足的空間，結(jié)合地方實際，有效規(guī)范網(wǎng)約車運營，才能促進網(wǎng)約車市場的有序運營。

一、網(wǎng)約車政府規(guī)制現(xiàn)狀及困境

1. 網(wǎng)約車政府規(guī)制現(xiàn)狀

（1）準入規(guī)制

《暫行辦法》規(guī)定網(wǎng)約車平臺公司申請網(wǎng)約車運營須具備線上、線下服務(wù)能力，平臺公司應(yīng)當在取得相應(yīng)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》后，向企業(yè)注冊地省級通信主管部門申請互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案后，方可開展相關(guān)業(yè)務(wù)。同時，對于擬從事網(wǎng)約車輛經(jīng)營的車輛，應(yīng)符合7座及以下乘用車安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、緊急報警裝置等條件，從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員應(yīng)取得準駕車型機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷，無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄、吸毒記錄等?！稌盒修k法》通過對網(wǎng)約車平臺、車輛及駕駛員的嚴格規(guī)范，有利于實現(xiàn)對網(wǎng)約車的有效監(jiān)管，更好地保護乘客安全。

中央政府在網(wǎng)約車運價、車輛及駕駛員要求等方面給予地方政府一定的政策空間，地方政府對網(wǎng)約車可以因地施策。部分地方政府根據(jù)中央的網(wǎng)約車規(guī)制框架，進一步出臺了實施細則，比如對駕駛員和網(wǎng)約車輛的準入條件作了嚴格規(guī)定，實行“京人京車”“滬人滬牌”等，對車輛和駕駛員戶籍都作了嚴格要求，進一步限制網(wǎng)約車無序擴張的規(guī)模，抑制網(wǎng)約車市場過度膨脹，從而實現(xiàn)更好的監(jiān)管，提高網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量。

（2）價格規(guī)制

價格規(guī)制，即政府為保證資源有效配置和服務(wù)公平供給，對價格水平和結(jié)構(gòu)進行監(jiān)管，限制壟斷企業(yè)制定壟斷價格?！稌盒修k法》規(guī)定網(wǎng)約車運價實行市場調(diào)節(jié)價，地方政府認為有必要實行政府指導(dǎo)價的除外。

通過大數(shù)據(jù)和云計算等新技術(shù)，建立網(wǎng)約車公司線上能力與線下能力的綜合評判模型，有針對性地制定指導(dǎo)定價策略 ①，發(fā)揮市場創(chuàng)造力，鼓勵網(wǎng)約車市場創(chuàng)新，提高網(wǎng)約車出行的服務(wù)質(zhì)量。對于網(wǎng)約車的價格規(guī)制，地方政府的基本策略是實行市場調(diào)節(jié)，尊重市場和創(chuàng)新。比如，湖州市網(wǎng)約車實行市場調(diào)節(jié)價，并公開運價標準以及計價方式，接受社會的監(jiān)督，保護消費者的合法權(quán)益，尊重市場競爭的同時實行有效的政府管制，促進網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車和諧發(fā)展。

（3）數(shù)量規(guī)制

數(shù)量規(guī)制是政府對企業(yè)生產(chǎn)和供應(yīng)的產(chǎn)品數(shù)量以及對進出口商品數(shù)量的規(guī)制，主要對企業(yè)的投資規(guī)模進行直接調(diào)控。數(shù)量規(guī)制有利于政府對不合實際的數(shù)量進行限制，從而達到少數(shù)存在或完全不存在的目的 ②。在網(wǎng)約車市場上，政府進行數(shù)量規(guī)制的目的主要是限制網(wǎng)約車數(shù)量過多過濫，控制網(wǎng)約車市場規(guī)模，防止市場失靈造成資源無效配置、不公平競爭等現(xiàn)象。

《暫行辦法》沒有對網(wǎng)約車數(shù)量嚴格而明確的規(guī)定，各地政府對數(shù)量的規(guī)制也有一定調(diào)控的空間。例如，《南京市人民政府關(guān)于深化出租汽車行業(yè)改革的實施意見》規(guī)定，按照錯位發(fā)展和差異化經(jīng)營原則，網(wǎng)約車運力發(fā)揮市場配置資源作用，滿足人民群眾出行服務(wù)需求，交通運輸部門通過發(fā)布監(jiān)測報告、警報加以引導(dǎo)，必要時政府采取調(diào)控措施。該實施意見體現(xiàn)了地方政府對網(wǎng)約車調(diào)節(jié)的空間較為充足，也給網(wǎng)約車市場提供了更大的發(fā)展平臺。

2. 網(wǎng)約車政府規(guī)制困境

（1）政府規(guī)制門檻高

在準入規(guī)制方面，一些地方政府對網(wǎng)約車的準入門檻規(guī)制過高，出臺的一些相對嚴苛的要求導(dǎo)致網(wǎng)約車數(shù)量驟降，不利于市場公平競爭，也不利于方便人民群眾便捷出行，網(wǎng)約車市場活力有所下降。在價格規(guī)制方面，絕大多數(shù)地方政府都實行網(wǎng)約車市場調(diào)節(jié)價，遵循了市場原則，但市場調(diào)節(jié)價格也有其弊端。如果政府部門沒有及時有效調(diào)控，信息不對稱、外部性甚至壟斷等現(xiàn)象都有可能發(fā)生，導(dǎo)致市場失靈。

（2）監(jiān)管主體職責劃分不清

網(wǎng)約車運行涉及監(jiān)管主體較多，在實際監(jiān)管工作中，主要是由交通運輸機構(gòu)負責，其他部門協(xié)調(diào)配合，各部門分工合作，各司其職。由于網(wǎng)約車是在互聯(lián)網(wǎng)背景下產(chǎn)生的新出行模式，其監(jiān)管工作不同于對傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管。在監(jiān)管過程中，難免會產(chǎn)生多頭監(jiān)管或無人監(jiān)管的局面，導(dǎo)致效率低下，監(jiān)管不到位。監(jiān)管不到位會引發(fā)信息安全問題，尤其是乘客信息安全沒有得到很好的保障。

（3）規(guī)制路徑依賴

路徑依賴是指人們一旦進入某一種路徑，無論該路徑是有利的還是不利的，都有可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。政府部門由于慣性思維，會對網(wǎng)約車作出類似于對傳統(tǒng)出租車的嚴格規(guī)制。但是新型網(wǎng)約車又不同于傳統(tǒng)出租車，網(wǎng)約車依靠大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代科技運行，顯然不能與傳統(tǒng)出租車適用同樣框架的規(guī)制模式。同時，傳統(tǒng)出租車的規(guī)制體系存在固有缺陷，體制僵化且缺乏創(chuàng)新，不能適應(yīng)網(wǎng)約車新形態(tài)的發(fā)展?！稌盒修k法》將網(wǎng)約車納入出租車規(guī)制體系會制約網(wǎng)約車的健康發(fā)展 ③，所以政府部門應(yīng)對規(guī)制體系進行動態(tài)更新，避免因不合時宜的規(guī)制框架阻礙新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

二、國內(nèi)網(wǎng)約車政府規(guī)制創(chuàng)新模式

《暫行辦法》明確了地方政府應(yīng)根據(jù)高質(zhì)量、差異化經(jīng)營的原則，因地施策，結(jié)合本地具體情況制定實施細則。各地區(qū)對網(wǎng)約車的規(guī)制也有所差異，本文梳理了以下幾個城市的規(guī)制創(chuàng)新模式。

1. 上海模式——新型“政+企”合作

上海市政府為規(guī)范網(wǎng)約車運營服務(wù)，保障消費者權(quán)益，依照有關(guān)法律法規(guī)，制定了《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》。該規(guī)定對網(wǎng)約車輛、駕駛員等作出嚴格的要求，對本市從事網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)的車輛，除符合《暫行辦法》規(guī)定的條件外，還應(yīng)在本市注冊登記以及在本市注冊的機動車達到排放標準等。在本市從事網(wǎng)約車運營服務(wù)的駕駛員應(yīng)具備本市戶籍;在申請之日前一年內(nèi)，沒有駕駛機動車發(fā)生5起以上道路交通安全違法行為等。上海市在《暫行辦法》的大框架下，進一步對戶籍和車輛同時作出嚴格限制，實行“滬人滬牌”政策，限制網(wǎng)約車規(guī)模，規(guī)范網(wǎng)約車市場，有利于保護消費者安全。

上海出租汽車信息服務(wù)平臺于2015年6月1日正式上線運營，上海市交通委員會及上海大眾、海博等國有出租車調(diào)度中心、快的打車平臺將實現(xiàn)有效銜接，推動實現(xiàn)新型“政+企”合作模式 ④。上海市交通委員會與“快的”打車平臺合作成立聯(lián)合工作組，市民既可以通過撥打出租車公司調(diào)度電話，也可以使用快的軟件預(yù)約出行服務(wù) ⑤。通過政企合作，進一步加強政府對服務(wù)平臺的監(jiān)督，提升公眾出行服務(wù)質(zhì)量。

2. 杭州模式——尊重市場和創(chuàng)新

為貫徹國家兩個文件精神，規(guī)范網(wǎng)約車市場，杭州市于2016年出臺實施《杭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車和私人小客車合乘管理實施細則（試行）》，結(jié)合實際細化杭州市網(wǎng)約車管理辦法，主要包括：網(wǎng)約車數(shù)量和運價均實行市場調(diào)節(jié);車輛具有本市號牌且車齡在5年內(nèi)等;駕駛員應(yīng)具有本市戶籍，或持有本市核發(fā)的浙江省居住證，或在本市已辦理居住登記，或在本市辦理身份登記 等。

2018年杭州市人民政府辦公廳正式印發(fā)《杭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則》，仍然堅持市場化改革方向，統(tǒng)籌政府與市場、出租汽車與公共交通、存量改革與增量規(guī)范等三個關(guān)系，修訂駕駛員準入條件、資格管理、網(wǎng)約車許可證等方面內(nèi)容?？傮w看來，杭州市網(wǎng)約車運營尊重市場，積極促進網(wǎng)約車市場公平競爭和市場創(chuàng)新發(fā)展。

3. 湖州模式——市場調(diào)節(jié)，政府指導(dǎo)

2017年，湖州市正式發(fā)布《湖州市人民政府關(guān)于深化出租汽車行業(yè)改革實施意見》及附件《湖州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則（試行）》（以下簡稱《實施細則》），標志著出租汽車行業(yè)改革邁出重要一步。相對于其他地方已出臺的出租車及網(wǎng)約車政策，湖州市出臺的新政策發(fā)生了以下變化：出租車運價由政府定價，待條件具備后逐步向政府指導(dǎo)價轉(zhuǎn)換;網(wǎng)約車運價實行市場調(diào)節(jié)，經(jīng)營者按規(guī)定進行標價，并公開運價標準和計價方式，積極接受社會監(jiān)督。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，出租車運營期統(tǒng)一為8年，運營期內(nèi)車輛更新期由運營者自行確定;網(wǎng)約車最長運行時間不超過8年。對于駕駛員要求無交通肇事事故、無危險駕駛罪等違法記錄;非本市戶籍駕駛員須在本市取得《浙江省居住證》滿1年或在本市繳納且連續(xù)繳納社保滿2年等。

《實施細則》的相關(guān)要求符合市場原則和法律法規(guī)的要求，網(wǎng)約車的價格和數(shù)量受市場調(diào)節(jié)，必要時政府進行管控，尊重網(wǎng)約車市場發(fā)展和創(chuàng)新。同時進一步明確行業(yè)監(jiān)管部門的層級管理體系，更好地保障乘客的合法權(quán)益。

三、網(wǎng)約車政府規(guī)制優(yōu)化路徑

地方政府為維護公共利益和社會秩序，防止市場失靈，必須采取宏觀調(diào)控措施，定位好自身角色，把握好政府和市場的界限，及時解決網(wǎng)約車運營的問題。同時，由于公民社會的興起，社會需求多樣化。市場失靈和政府管理失效賦予第三部門新的社會價值，第三部門獲得更大的發(fā)展空間。根據(jù)多中心治理理論，政府應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變職能，放權(quán)市場和社會主體，使網(wǎng)約車管理成為由政府、私營部門、第三部門和公民等多元主體協(xié)同監(jiān)管的公共體系。政府部門要不斷創(chuàng)新規(guī)制模式，根據(jù)網(wǎng)約車發(fā)展需求改革傳統(tǒng)出租車規(guī)制思路，創(chuàng)新規(guī)制手 段。

1. 定位政府角色，發(fā)揮市場活力

網(wǎng)約車市場的有序運行需要政府充當維護者，制定相關(guān)法規(guī)和制度，規(guī)范和調(diào)整網(wǎng)約車運營行為。政府一方面要充分發(fā)揮市場和社會的活力，為市場發(fā)揮積極性提供充足的空間，另一方面政府要把握好政府與市場的界限，合理定位政府角色。

網(wǎng)約車作為一種新的出行服務(wù)方式，其進入我國市場的時間相對較短，政府部門對其進行了一定的規(guī)制，但近年來事故頻繁，暴露出網(wǎng)約車規(guī)制方面的短板，所以，政府部門對于網(wǎng)約車規(guī)制應(yīng)扮演好以下角色：第一，市場秩序的維護者。市場的良好運作離不開法律法規(guī)的指導(dǎo)，由于市場的特性，自由放任的市場會產(chǎn)生壟斷，不利于公平競爭和維持良好的市場秩序，所以只有政府部門制定法規(guī)、規(guī)章，規(guī)制網(wǎng)約車市場，才能促進網(wǎng)約車運營的可持續(xù)發(fā)展。因此，制定《暫行辦法》和相關(guān)政策，是政府采取措施監(jiān)管網(wǎng)約車的良好開端。第二，外在效應(yīng)的消除者。網(wǎng)約車的興起不可避免地沖擊了傳統(tǒng)的出租車行業(yè)，一些城市相繼發(fā)生出租車司機與網(wǎng)約車司機矛盾事件，也有一部分出租車司機轉(zhuǎn)型成為網(wǎng)約車司機，因此，政府部門必須做好協(xié)調(diào)者的角色，通過宏觀調(diào)控，平衡好兩者之間的利益。保護消費者利益應(yīng)該是制度設(shè)計的起點，通過對市場準入和運行環(huán)節(jié)進行制度調(diào)適，在消費者利益的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的地方出租車市場法律監(jiān)管體系 ⑥。當然，網(wǎng)約車與出租車市場的利益博弈也有利于遏制出租車獨占市場，能夠促進公平競爭，提高服務(wù)質(zhì)量。

2. 政府監(jiān)管為主，協(xié)同多元主體

網(wǎng)約車運營涉及的監(jiān)管部門包括各級交通運輸、網(wǎng)絡(luò)通信、電信、公安、工商和市場監(jiān)管等，明確出臺政策規(guī)范各部門的監(jiān)管權(quán)限，各部門劃分好主責部門、輔助部門，明確不同領(lǐng)域的職責劃分，避免職責交叉、多頭監(jiān)管和無人監(jiān)管等現(xiàn)象。同時，網(wǎng)約車是基于共享理念的“互聯(lián)網(wǎng)+”新型交通方式，利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)運營，其有序發(fā)展離不開統(tǒng)一高效的平臺。政府部門要加強網(wǎng)約車平臺建設(shè)，對網(wǎng)約車平臺進行一體化的嚴格監(jiān)管，避免網(wǎng)絡(luò)平臺信息泄露，危害乘客的合法權(quán)益。政府促進平臺發(fā)展，可以通過“政府+企業(yè)”共同監(jiān)管模式，發(fā)揮平臺優(yōu)勢，便于更及時準確地了解業(yè)態(tài)信息，在一定程度上解決市場信息不對稱的缺陷，規(guī)范網(wǎng)約車市場。

政府部門應(yīng)發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢，與私營企業(yè)（網(wǎng)約車公司）、第三部門、社會團體及公眾（網(wǎng)約車駕駛員等）合作治理，一方面盤活社會閑置資源，可以彌補政府的不足，為社會治理提供更加充足的資源及技術(shù)等;另一方面可更好地監(jiān)督網(wǎng)約車平臺及駕駛員的行為，促進網(wǎng)約車市場健康有序發(fā)展。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，明確各方責任，在厘清網(wǎng)約車性質(zhì)的基礎(chǔ)上出臺法規(guī)，規(guī)范網(wǎng)約車運營行為，給予其市場活動的充足空間，鼓勵自由公平競爭，同時對第三部門和社會團體等主體應(yīng)提供財政支持。

總之，為完善我國網(wǎng)約車監(jiān)管體系建設(shè)，政府部門發(fā)揮好指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，處理好與各主體間關(guān)系，基于共享經(jīng)濟與多中心治理理念構(gòu)建一個多功能、一體化的網(wǎng)約車監(jiān)管平臺。

3. 創(chuàng)新規(guī)制路徑，減少路徑依賴

政府部門要不斷創(chuàng)新規(guī)制路徑，彌補對傳統(tǒng)出租車規(guī)制的不足，減少規(guī)制路徑依賴。

網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車雖可納入統(tǒng)一的規(guī)制框架內(nèi)共同監(jiān)管，但仍有不同之處，若沿用傳統(tǒng)規(guī)制思路不利于行業(yè)發(fā)展。單一主體的傳統(tǒng)規(guī)制模式不能解決現(xiàn)存問題，地方政府對于規(guī)制創(chuàng)新的空間也相對更小，所以要適應(yīng)實際發(fā)展需要，創(chuàng)新規(guī)制路徑：首先，全面推進改革傳統(tǒng)出租車規(guī)制思路，在給予其政策優(yōu)惠的同時又不能一味限制網(wǎng)約車的發(fā)展，只有與時俱進，才能提高效率。通過網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的利益博弈，提高服務(wù)質(zhì)量。同時，政府部門要創(chuàng)新規(guī)制措施，減少直接規(guī)制。從上海、杭州等城市的網(wǎng)約車規(guī)制思路中，可以得出經(jīng)驗啟示，放寬準入，尊重市場。同時，對網(wǎng)約車進行嚴格監(jiān)管也是政府規(guī)制的良好的路徑選擇。結(jié)合我國地方政府對網(wǎng)約車規(guī)制的現(xiàn)狀，政府給予市場的空間也還是有限的，一些限制性條件對網(wǎng)約車準入、數(shù)量等進行直接規(guī)制，難以協(xié)調(diào)各方利益，所以在這方面還有較大的改進余地。

注釋：

①王漢斌、岳帥：《網(wǎng)約車指導(dǎo)定價模型研究》，《價格月刊》2016年第10期。

②薛志遠：《網(wǎng)約車數(shù)量管制問題研究》，《理論與改革》2016年第6期。

③沈開舉、陳曉濟：《分享經(jīng)濟視角下網(wǎng)約車政府規(guī)制問題研究》，《湖北社會科學》2017年第5期。

④王靜：《中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決》，《行政法學研究》2016年第2期。

⑤李治國：《打車管理的上海探索》，《經(jīng)濟日報》2015年5月23日，第3版。

⑥許明月、劉恒科：《網(wǎng)約車背景下地方出租車市場法律監(jiān)管的改革與完善》，《廣東社會科學》2016年第5期。

作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院

（責任編輯 熊易芳）