基于政府規(guī)制理論視角下的我國食品質(zhì)量安全問題研究

楊國斌

摘要：我國食品質(zhì)量安全問題幾乎貫穿了食品生產(chǎn)的每一個主要環(huán)節(jié)。本文從博弈論角度和市場信息不對稱、逆向選擇以及生產(chǎn)者的道德風險等市場行為中，分析了政府規(guī)制食品質(zhì)量安全的必要性；并從規(guī)制主體、準入制度、利益集團以及食品檢驗檢測技術(shù)等方面剖析了我國食品質(zhì)量安全政府規(guī)制存在的問題；提出了通過政府規(guī)制和市場有效調(diào)節(jié)，確保我國食品質(zhì)量安全的對策建議。

關(guān)鍵詞：食品質(zhì)量安全；政府規(guī)制；博弈論；利益集團

食品的安全狀況與質(zhì)量的保障是一個國家整體社會經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量水平的重要衡量指標。我國政府向來就高度重視食品質(zhì)量安全問題，把加強食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量等食品安全建設(shè)擺在了十分重要的位置。然而，近年來，我國食品質(zhì)量安全問題越來越突出，食品質(zhì)量安全形勢嚴峻，如食物中毒以及食品中危害物質(zhì)超標現(xiàn)象屢屢發(fā)生，嚴重威脅人民的生命健康安全，也給社會的穩(wěn)定和發(fā)展帶來更多不確定因素。本文從食品市場的政府規(guī)制角度，討論了食品質(zhì)量安全問題，并從政府規(guī)制行為中找出存在食品質(zhì)量安全問題的根源，為食品質(zhì)量安全政府規(guī)制提出了相應的對策建議。

一、我國食品質(zhì)量安全問題的主要環(huán)節(jié)

民以食為天，嚴守從農(nóng)田到餐桌的每一道防線，讓人民吃得安全，吃得放心，保障人民生命健康是政府的基本職責。經(jīng)過不懈努力，近些年來我國的食品質(zhì)量安全狀況有所改善。但是，“蘇丹紅”事件、瘦肉精事件、校園食物中毒事件、地溝油事件等，一系列食品質(zhì)量安全事件的發(fā)生，說明我國的食品質(zhì)量安全仍存在很多不容忽視的問題，食品質(zhì)量安全問題仍然令人擔憂。

（一）在種植或養(yǎng)殖環(huán)節(jié)

農(nóng)藥或獸藥殘留過多，化肥使用過量。雖然我國很早就頒布了相關(guān)的管理條例和實施辦法，用以規(guī)范我國相關(guān)人員和單位在生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品時的農(nóng)藥或獸藥、化肥的用法和用量以及適用農(nóng)藥或獸藥等。但在我國相關(guān)人員和單位在生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品時并未嚴格執(zhí)行其規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，我國是世界上農(nóng)藥施用量最大的國家，單位面積化學農(nóng)藥的平均用量比世界平均用量高2.5～5倍。[1]巨量的農(nóng)藥和化肥施用于農(nóng)產(chǎn)品，會有一部分長期停留在農(nóng)產(chǎn)品上或進入其內(nèi)部，形成農(nóng)藥殘留物。而這種農(nóng)藥殘留物最終會以農(nóng)產(chǎn)品或食品的身份進入人體，對人體健康產(chǎn)生極大的副作用。同樣，獸藥的過量使用也會使獸藥殘留在牲畜體內(nèi)，最終進入到人的體內(nèi)，對人體產(chǎn)生危害。

（二）在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)

食品加工用的原材料質(zhì)量較差，濫用食品添加劑和非食品添加劑等。食品加工的原材料一般都是農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品受污染上面我們已經(jīng)提到，但更有甚者主要是用霉變的、病死的、劣質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品或地溝油來加工成食品。食品添加劑的作用不應該是來改變食品的本質(zhì)，而只應是改善食品的色、香、味、形或調(diào)整食品的營養(yǎng)結(jié)構(gòu)、保存期等。我國《食品添加劑使用衛(wèi)生標準》對添加劑的使用量也做出了明文規(guī)定。但有些廠商只顧自己利益，盲目的亂用或過量使用食品添加劑，更有者把食品添加劑當作食品來銷售或用非食品添加劑來改變食品的質(zhì)量，以次充好，謀求暴利。

（三）在儲存運輸和銷售環(huán)節(jié)

存儲運輸方法不對或過量使用防腐劑、保鮮劑，導致食品質(zhì)量變差或微生物污染使食品腐敗變質(zhì)，銷售時以假亂真、以次充好等。我們都知道，有微生物污染導致的變質(zhì)食品，易引起食源性疾病，危害消費者的身心健康，但在實際生活中這些食品有的還是進入市場上到了人們的餐桌。又如“有機食品”和“綠色食品”的價格一般要高很多，有的商場就將許多沒有達到“有機食品”和“綠色食品”質(zhì)量要求的食品也自主的貼上“有機食品”和“綠色食品”的標識，誤導消費者，非法牟利等。

二、食品質(zhì)量安全政府規(guī)制的合理性

政府對食品質(zhì)量安全的維護是以食品市場的成熟程度為前提條件的。而市場主體的核心是人，從經(jīng)濟學的角度來講，市場經(jīng)濟中的人都是利己的經(jīng)濟人，如果沒有一定制度的約束，如法律或道德，經(jīng)濟人就會有損人而利己的趨向。這就需要政府通過規(guī)制，使其達到一個相對的“均衡”。也可以這么來理解“即規(guī)制的供給要適應規(guī)制的需求，使相應的利益集團博弈在一定的時點上達到均衡狀態(tài)”?；谀壳拔覈氖袌霏h(huán)境，食品質(zhì)量安全的政府規(guī)制是完全必要的。

（一）食品市場信息不對稱，需要政府加強信息透明化

信息不對稱一般是指交易雙方占有的相關(guān)交易信息的不均等，通常是消費者處于交易信息的劣勢地位。食品市場信息的對稱程度是直接影響政府規(guī)制行為的出發(fā)點和參考值。如果市場經(jīng)濟高度發(fā)達，市場機制運行良好，那么食品質(zhì)量安全問題發(fā)生的頻率就低；如果市場經(jīng)濟發(fā)育不健全，那么食品質(zhì)量安全問題發(fā)生的頻率就高。我國實行市場經(jīng)濟體制的時間還不長，市場經(jīng)濟發(fā)育還不是很健全，其中一個很重要的表現(xiàn)就是市場信息的不對稱。信息完全對稱假設(shè)是當代市場經(jīng)濟理論建立的前提條件，但在實際的市場活動中，食品的生產(chǎn)、銷售以及消費的許多領(lǐng)域都存在著很多信息不充分和信息不對稱現(xiàn)象。信息的不對稱會導致食品市場釋放的信號失靈，直接降低食品市場資源的有效配置，導致有限食品資源的浪費和不合理利用。為了防止不良商人用劣質(zhì)的原材料來加工食品，以及過量使用食品添加劑或非法使用非食品添加劑等現(xiàn)象，以假亂真，以次充好，誤導消費者，侵害消費者的合法權(quán)益，通過政府規(guī)制來使食品市場信息透明化是其有效途徑，如政府規(guī)制可強制要求食品加工企業(yè)公開食品所含成分以及食品加工過程等。雖然政府規(guī)制不是解決食品市場信息不對稱的唯一途徑，但其對加強食品市場信息透明度的作用顯而易見的。

（二）食品市場的逆向選擇，需要政府加強市場監(jiān)管

市場的逆向選擇是“因市場信息不對稱，在市場中劣質(zhì)產(chǎn)品暢銷而導致優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品急劇貶值，劣質(zhì)產(chǎn)品把優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品排擠出市場的一種現(xiàn)象”。[2]逆向選擇的存在會對市場效率和市場資源的優(yōu)化配置提出嚴峻的挑戰(zhàn)，嚴重時會造成市場失靈。許多惡性的食品質(zhì)量安全事件的發(fā)生，其本質(zhì)都可以說是由于市場信息不對稱使消費者逆向選擇，扭曲了市場需求信號導致的。市場的逆向選擇不僅可能加劇食品質(zhì)量的下降和價格的下降，還有可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，安全質(zhì)量好的食品被排擠出市場，從而最終導致市場的蛻化和“檸檬市場”（好的商品被淘汰，劣質(zhì)商品逐漸占領(lǐng)市場）的出現(xiàn)。政府規(guī)制可以通過行政手段在全社會定期或不定期公布食品衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)測信息以及產(chǎn)品誠信和質(zhì)量等級評估等信息，讓消費者有充分的信息來進行合理的選擇，迫使劣質(zhì)食品退出市場。所以規(guī)避食品市場的逆向選擇行為需要政府強化依法治市。

（三）食品市場中生產(chǎn)者道德風險的存在，需要政府加強誠信檔案制度建設(shè)

不可否認，食品質(zhì)量安全問題頻發(fā)，并且屢禁不止是存在一些外部因素，如行政監(jiān)督部門的監(jiān)督不力以及消費者消費安全意識淡薄等。[3]但是食品質(zhì)量安全問題更多應該說是內(nèi)生的，即食品行業(yè)本身存在的問題才是關(guān)鍵。如前所述在我國食品市場中，本來就存在大量信息不對稱現(xiàn)象，廠商可以為獲取暴利，在生產(chǎn)加工和流通過程中大做文章，以次充好、以假亂真，損害消費者的利益。由此造成的食品質(zhì)量安全問題充分反映了食品行業(yè)中的道德風險。道德風險（也稱道德危機），是指市場中存在信息不對稱，而這種信息的不對稱往往會導致信息充分的一方隱藏不利對方的信息，從而在其經(jīng)濟活動中最大限度地增進自身利益的同時做出不利于他人的行動。[4]顯而易見，在食品消費中消費者在獲取食品相關(guān)信息方面是處于劣勢地位的，而對食品信息擁有絕對優(yōu)勢的食品企業(yè)卻通過隱藏食品相關(guān)信息獲得了暴利。的確在市場經(jīng)濟下，企業(yè)的主要職責就是經(jīng)營，最終目的是獲利。所以，企業(yè)會在利益的驅(qū)使下而忽略其行為在客觀上造成的不道德后果。他們在法律的框架里找法律的漏洞或“打擦邊球”，認為只要不違反法律之規(guī)定，做什么，怎么做都行，不想也不會考慮給其他相關(guān)利益者帶來的損害。我國政府通過建立誠信檔案制度并對外公開來規(guī)制食品市場中生產(chǎn)者的道德風險，以此讓生產(chǎn)者不敢也不能抱有“投機”的幻想，從而綠色安全高質(zhì)量的生產(chǎn)食品。

三、食品質(zhì)量安全政府規(guī)制存在的缺失

從新中國剛成立到現(xiàn)在，中國的食品安全問題規(guī)制得到了長足的發(fā)展，從原始的單部門規(guī)制發(fā)展到現(xiàn)在的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的多部門協(xié)調(diào)規(guī)制，同時也加強了食品安全監(jiān)管以及食品檢驗檢測機構(gòu)的建設(shè)，建立健全了食品安全信息公開制度等。但我國的食品質(zhì)量不安全事件還是頻發(fā)，國民對食品質(zhì)量安全狀況表達出了堪憂，這就說明我們的政府規(guī)制還存在著問題。

（一）各規(guī)制主體分工不明確，責任不清晰

2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》頒布實施，我國在法律上形成了在國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和食品安全委員會這兩個綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商和衛(wèi)生多部門分段監(jiān)管的規(guī)制格局。雖然各部門規(guī)制看似分工明確，各司其責，但是在規(guī)制實踐中卻出現(xiàn)了規(guī)制越位、缺位或不到位的現(xiàn)象，造成機構(gòu)重疊，權(quán)責不明，監(jiān)管乏力，部門之間相互推諉和扯皮，最終導致誰都無法正真為食品質(zhì)量安全負責的現(xiàn)象。

（二）市場準入制度不夠完善，人為性和隨意性較強

完善并嚴格推進市場準入制度，就是在監(jiān)督下嚴格地審核市場主體的準入許可。市場準入制度作為一種事前檢查制度，目的就是為了保障食品市場的進入規(guī)范化，保障食品質(zhì)量安全。我國雖然建立了食品市場準入制度，但存在食品準入范圍較窄，推進過程缺乏監(jiān)督，尤其是缺少第三方監(jiān)督。而且因為我國食品市場準入機制中出現(xiàn)部分條款難以界定以及給予準確統(tǒng)一的解釋，加之自由裁量性較大，缺乏有效監(jiān)督，從而導致在規(guī)制時出現(xiàn)人為性和隨意性較強的現(xiàn)象，可以說這也滋生了行賄受賄等腐敗問題，最終影響到食品質(zhì)量安全。

（三）相關(guān)利益集團的尋租與阻撓，導致某些政府部門不作為或亂作為

食品質(zhì)量安全信息公開可以有效引導消費者合理消費，但有關(guān)利益集團為了一己私利，不愿公開食品質(zhì)量安全信息，在政府強制規(guī)制時阻撓政府規(guī)制的現(xiàn)象時有發(fā)生，而且有時還存在俘獲政府規(guī)制的行為。我國食品質(zhì)量安全管理主要負責部門涉及國家和地方政府好幾個部門，各個部門之間雖然有統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門，但還是存在因部門利益博弈而導致的不愿相互協(xié)調(diào)合作的現(xiàn)象，出現(xiàn)相互推諉和扯皮的矛盾，這樣在制定食品質(zhì)量安全信息公開制度時很容易被利益集團俘獲，最終就會損害消費者的切身權(quán)益。

（四）食品質(zhì)量安全的檢驗檢測技術(shù)落后，缺乏相應的專業(yè)人才

健全的食品質(zhì)量安全檢驗檢測體系和完善的食品質(zhì)量安全檢驗檢測機構(gòu)，是食品質(zhì)量安全監(jiān)管的前提。然而因我國幅員遼闊，食品質(zhì)量安全檢驗檢測機構(gòu)有限且分散，食品質(zhì)量安全檢驗檢測體系的構(gòu)建尚還處于發(fā)展的初級階段，資源有限、方法陳舊、技術(shù)落后、缺乏專業(yè)人才以及檢驗檢測成本較高等問題還比較突出，對食品根本無法實現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的整個過程的檢測，而且現(xiàn)有的階段性、抽查性檢驗檢測，遠遠無法滿足消費者日益增長的對食品質(zhì)量安全的需要。

四、我國食品質(zhì)量安全政府規(guī)制的對策建議

（一）合理設(shè)置規(guī)制機構(gòu)，明確政府權(quán)責

因為我國現(xiàn)在實行的是國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和食品安全委員會這兩個綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商和衛(wèi)生多部門分段監(jiān)管的規(guī)制體系，所以理順中央與地方政府的規(guī)制權(quán)限以及相應部門之間的規(guī)制權(quán)限，對我國各規(guī)制主體形成分工明確，各負其責的規(guī)制機制至關(guān)重要。因此，可以根據(jù)我國食品市場的實際情況，在堅持國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和食品安全委員會這兩個綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，依據(jù)食品種類分單一部門對整個生產(chǎn)鏈進行規(guī)制，這樣如果出現(xiàn)食品質(zhì)量安全問題，就可以根據(jù)食品種類輕松找到規(guī)制責任者。也可以避免出現(xiàn)分工不明確，權(quán)責不清晰以及機構(gòu)重疊，扯皮推諉的現(xiàn)象。

（二）發(fā)揮第三方監(jiān)督作用，加強對政府規(guī)制的監(jiān)督

第三方監(jiān)督者既不是食品的生產(chǎn)、流通和銷售者，也與食品消費沒有任何直接關(guān)系，其可以獨立的、公開的、互動的、理性的和導向性的在社會監(jiān)督中保持中立，客觀反映食品安全生產(chǎn)的全過程以及食品質(zhì)量安全事故的全過程。所以對規(guī)制主體的監(jiān)督及其規(guī)制過程的監(jiān)督，不應該局限于上級部門或本級其他主管部門的監(jiān)督，而應該更多地積極引進第三方監(jiān)督，讓政府規(guī)制主體在更全面的監(jiān)督中運用規(guī)制權(quán)力。

（三）建立健全市場準入和信息公開制度，加強政府規(guī)制制度建設(shè)

食品質(zhì)量安全規(guī)制需要強大的制度體系作保障，而健全的市場準入制度作為一種事前檢查制度，能很好的對生產(chǎn)者提出食品質(zhì)量要求，對其不按要求的生產(chǎn)者可以拒絕準入，以此把好準入口關(guān)。完善的食品質(zhì)量安全信息公開制度可以為消費者提供全面且可靠的食品信息，以此引導消費者合理正確的消費，可以避免出現(xiàn)上面所提到的“逆向選擇”現(xiàn)象的發(fā)生等。

（四）加強人才隊伍建設(shè)，提高政府規(guī)制技術(shù)水平。規(guī)制技術(shù)是食品質(zhì)量安全規(guī)制體系的技術(shù)依托，由于食品質(zhì)量安全的本質(zhì)屬性，決定了食品質(zhì)量安全是一個不同于其他問題的專業(yè)性極強的問題，所以對于食品質(zhì)量安全的規(guī)制，如果沒有可靠的技術(shù)手段是無法完成的。[5]可以這么理解，政府規(guī)制技術(shù)的高低會直接影響著食品市場的安全性，技術(shù)先進、有相應人才，那么政府就能快速、準確地檢測出食品質(zhì)量問題，就能保障食品市場的良性、安全運轉(zhuǎn)，從而有效配置食品市場資源。

總之，僅憑市場這只“無形的手”是無法完全規(guī)避食品質(zhì)量安全問題的，我們強調(diào)在食品質(zhì)量安全問題中應加強政府這只“有形手”的規(guī)制行為。但是在這里我們也要強調(diào)說明政府這只“有形手”的規(guī)制行為只應該是規(guī)范、引導和監(jiān)督食品市場，而不應該是完全取代市場這只“無形的手”。最終我們希望通過政府規(guī)制和市場有效調(diào)節(jié)確保我國食品質(zhì)量的安全可靠。（作者單位：陜西師范大學政治經(jīng)濟學院）

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