歐盟食品質(zhì)量安全政策的特點及其對我國的啟示

周海文+王志剛

摘要：近年來，世界范圍內(nèi)食品安全事件屢見不鮮，引起各國政府的高度重視，并出臺了豐富多樣的法律法規(guī)和治理措施。其中，歐盟被公認為具有最為完善的食品質(zhì)量安全政策體系和監(jiān)控機制。文章對歐盟的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定、認證體系的構(gòu)建、監(jiān)管政策的實施情況以及對相關(guān)參與主體的影響等進行介紹分析，最后闡述其對我國食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)的啟示意義。

關(guān)鍵詞：食品質(zhì)量安全；監(jiān)管政策；啟示

一、 引言

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和居民收入水平的不斷提高，食品的消費結(jié)構(gòu)和模式發(fā)生了巨大變化。消費者在所需食品的數(shù)量得到滿足后，逐步提高了對食品質(zhì)量的要求，更加關(guān)注于食品的口感、營養(yǎng)、功能、安全性以及貯存方法等。但是，我國面臨的食品安全形勢不容樂觀，一方面食品市場存在嚴重的信息不對稱，導(dǎo)致市場失靈；另一方面，我國對食品安全違法懲處力度小，無法對食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的違法行為產(chǎn)生有效的威懾效應(yīng)，導(dǎo)致“毒豆芽”“鉻大米”“僵尸肉”等食品安全事件頻發(fā)，且屢禁不止。加之媒體對食品安全事件的頻繁報道，食品質(zhì)量及其安全性日益為消費者所關(guān)切，公眾要求加強食品安全治理的呼聲越來越高。

盡管我國已經(jīng)建立了以《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為核心，中央與各級地方政府、行業(yè)與企業(yè)多層次標(biāo)準(zhǔn)為補充的食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，但是，存在食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后、政府管理職責(zé)不清、食品安全風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警應(yīng)急機制不健全等缺陷，導(dǎo)致監(jiān)督部門管理失位、缺位和錯位現(xiàn)象嚴重，食品質(zhì)量安全形勢依然嚴峻。相形之下，歐盟現(xiàn)行的食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)更加完善，強調(diào)從“農(nóng)田到餐桌”的“生產(chǎn)—經(jīng)營—消費”全過程監(jiān)督管理，形成了法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、認證與風(fēng)險評估共同作用的監(jiān)管體系，集合了政府、企業(yè)、科研機構(gòu)和消費者共同參與的監(jiān)管主體。那么，歐盟的食品質(zhì)量安全監(jiān)管政策有哪些特點？它們是如何保障食品質(zhì)量安全的？本文將通過綜述文獻中的新觀點來回答這一問題。

二、 食品質(zhì)量安全的內(nèi)涵

首先，食品質(zhì)量的含義。質(zhì)量作為食品適宜食用的標(biāo)志，是食品固有的內(nèi)在屬性。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）定義食品質(zhì)量為對消費者的產(chǎn)品價值具有正面特質(zhì)（營養(yǎng)價值、色澤、風(fēng)味、生產(chǎn)和加工工藝等）而不存在負面特質(zhì)（腐爛、病菌污染以及變質(zhì)等）。食品質(zhì)量可以通過其屬性進行評價，且食品的屬性主要通過以下兩種方法進行分類（表1）：一是根據(jù)食品的加工工藝的特征分類（生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、倫理標(biāo)準(zhǔn)、營養(yǎng)構(gòu)成、可追溯性等）；二是按照食品的屬性分為搜尋品（價格、外觀、品牌和包裝）、經(jīng)驗品（口味和方便性等）和信任品（安全性和可持續(xù)性等）。食品質(zhì)量與消費者利益密切相關(guān)，消費者對食品質(zhì)量的要求通常隨經(jīng)濟的發(fā)展而提高，但是受到能力和知識的限制，消費者對食品質(zhì)量的整體評價存在主觀隨意性。

其次，食品安全的含義。食品安全是食品質(zhì)量的應(yīng)有之義，屬于食品的信任品特征，是居民在食品購買消費以及質(zhì)量期望形成的過程中唯一使用的屬性。我國最新版《食品安全法》把食品安全定義為“食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。食品安全也是一個綜合性概念，包括了食品衛(wèi)生、質(zhì)量和營養(yǎng)等相關(guān)方面的內(nèi)容，覆蓋整條食品產(chǎn)業(yè)鏈，涉及食品的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等環(huán)節(jié)。

再次，食品安全還具有政治學(xué)和社會學(xué)層面的含義。這里有兩點：一是從政治學(xué)角度來看，食品安全與人類生存權(quán)緊密相關(guān)，食品安全是政府和企業(yè)對公民最基本的責(zé)任和必須做出的承諾，凸顯了其唯一性和強制性的政治責(zé)任；二是從社會學(xué)角度來看，食品安全是個社會治理概念，每個國家在不同的經(jīng)濟和社會發(fā)展階段所面臨的食品安全環(huán)境和問題和各不相同，治理手段也是與時俱進；即使在同一時期，經(jīng)濟發(fā)展水平不同的國家，所面臨的食品安全環(huán)境也各有千秋。目前，就發(fā)達國家而言，食品安全風(fēng)險主要是微生物污染難以有效預(yù)防和控制，以及由科學(xué)技術(shù)發(fā)展所帶來的不確定性，如轉(zhuǎn)基因食品對人類健康的影響機理還沒有定論；對發(fā)展中國家來說，食品安全風(fēng)險則是市場經(jīng)濟發(fā)育不完善和信息不對稱所引發(fā)的問題，如假冒偽劣、有毒有害物質(zhì)的非法生產(chǎn)和添加；對欠發(fā)達國家來說，食品安全遭受的最大問題是食品的衛(wèi)生狀況堪憂，如清潔的飲用水短缺。

三、 歐盟食品安全政策的特點

1. 科學(xué)制定食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)。公眾可接受的食品質(zhì)量安全水平究竟是多少，難以有一個最終定論，主要有以下兩個難題：第一，毒理學(xué)限量標(biāo)準(zhǔn)有很多種。如微量的劇毒性化學(xué)類物質(zhì)即可致人傷殘，甚至死亡，應(yīng)禁止添加到食品中。而有些物質(zhì)雖具有一定的毒性，但只要在一定的限量內(nèi)，可以被人體分解或排出，不會對人類的健康造成實質(zhì)性的危害。第二，食品安全限量標(biāo)準(zhǔn)有很多分類。主要的原因是人體對食品中不同種類的毒性物質(zhì)或食源性病原體的可降解量是不同的，且不同年齡和體質(zhì)的人對同一物質(zhì)的毒性抵抗能力也存在差異。

為解決上述兩個難題，歐盟食品安全管理部門分別做出臺了如下兩點應(yīng)對措施。首先，控制食品生產(chǎn)添加原料的類別，對其進行科學(xué)的動物試驗和食品安全風(fēng)險評估分析。根據(jù)食品生產(chǎn)過程中必須人為使用的物質(zhì)（食品添加劑、獸藥殘留物或食物中的農(nóng)藥殘留）和天然存在于食品中的毒性物質(zhì)的不同，分別制定了每日適宜攝入量和暫定每日耐受攝入量指標(biāo)。此外，根據(jù)某些毒性物質(zhì)（重金屬）在人體內(nèi)不能分解而具有累積效應(yīng)的特點，制定了暫定每周耐受攝入量指標(biāo)。最終，在系統(tǒng)融合以上三個指標(biāo)的基礎(chǔ)上建立了最高殘留限量指標(biāo)。

其次，為精準(zhǔn)制定限量標(biāo)準(zhǔn)，對食源性微生物的安全性評估堅持預(yù)防性原則。該標(biāo)準(zhǔn)主要采用了國際食品法典委員會（CAC）制定的（FSOs）“食品安全目標(biāo)”標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)步驟有二：第一，它需要區(qū)分各不同年齡段人體的食品安全水平，尤其考慮了毒物的作用大小其對兒童、病人及老人等易感人群的影響。第二，針對特定人群的食品消費結(jié)構(gòu)，確定了相應(yīng)的食品安全水平。因此，該標(biāo)準(zhǔn)確保了科學(xué)性和精準(zhǔn)性，更好地指導(dǎo)和規(guī)范實踐。

2. 嚴格構(gòu)建食品質(zhì)量認證體系。認證是指企業(yè)自愿或被強制將生產(chǎn)的產(chǎn)品交于專業(yè)的第三方權(quán)威檢測機構(gòu)，按照一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝和質(zhì)量進行審核，如果產(chǎn)品檢測結(jié)果符合各項標(biāo)準(zhǔn)要求，則可獲得認證證書或許可證。獲得認證不僅表明產(chǎn)品的質(zhì)量能夠得到良好的保證，而且還使產(chǎn)品獲得一定的溢價空間。具體就食品安全認證來說，主要檢測項目包括是否使用違禁化學(xué)農(nóng)藥和添加劑、農(nóng)藥殘留以及食源性病菌是否超標(biāo)等，并按生產(chǎn)過程控制和產(chǎn)品質(zhì)量檢測結(jié)果，授予無公害、綠色、有機食品等認證標(biāo)識。

由于歐盟經(jīng)濟運行體制與我國不同，零售機構(gòu)在認證體系構(gòu)建方面具有強大的話語權(quán)和影響力，并制定了一系列食品安全認證標(biāo)準(zhǔn)。如歐洲零售商農(nóng)產(chǎn)品工作組在零售商的倡導(dǎo)下提出了“良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范”（GAP），旨在避免農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中受到外來物質(zhì)的嚴重污染；英國零售商協(xié)會為滿足行業(yè)發(fā)展的需要，制定了BRC食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；HDE—德國零售商聯(lián)盟和FCD—法國零售商和批發(fā)商聯(lián)盟共同制訂了IFS國際食品標(biāo)準(zhǔn)，得到了歐盟食品零售商的廣泛認可。此外，生產(chǎn)者也發(fā)起了一些標(biāo)準(zhǔn)，比如荷蘭的HACCP。

在此背景下，歐盟和各成員國政府專注于食品質(zhì)量安全的監(jiān)督和管理，不再指導(dǎo)和參與食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，轉(zhuǎn)而由更加專業(yè)化的第三方權(quán)威科學(xué)技術(shù)機構(gòu)來制定，使得食品安全標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)、合理和精準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)的出臺，目的在于堅持食品安全的根本原則下，整合全球的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的預(yù)警系統(tǒng)，及時篩選和發(fā)布食品安全問題信息，切實保護消費者，增強消費者對食品安全的信心。

3. 建立健全食品安全監(jiān)管制度。歐盟于2000年頒布《食品安全白皮書》強調(diào)食品安全從“農(nóng)場到餐桌”整條食品供應(yīng)鏈的全覆蓋監(jiān)管，包括種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、運輸、貯藏、批發(fā)、零售和消費等環(huán)節(jié)以及種子、農(nóng)藥、化肥、原料、食品添加劑、工廠設(shè)備、運輸工具等生產(chǎn)資料，并建立了有效的預(yù)警機制，對潛在食品安全危害風(fēng)險加以防范。建立了快速反應(yīng)機制，當(dāng)食品生產(chǎn)者的行為和企業(yè)的生產(chǎn)流程和工藝違反食品安全法律法規(guī)的規(guī)定時，監(jiān)管部門則會采取強制手段進行懲處，對保障消費者的食品安全信心，構(gòu)建歐盟食品產(chǎn)業(yè)的良好信譽具有不可替代的作用。

歐盟在對整條食品產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)前原料準(zhǔn)備、產(chǎn)中生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)控制和產(chǎn)后貯存和銷售的全程監(jiān)管的基礎(chǔ)上，建立了食品可追溯機制。例如，強制規(guī)定飼料生產(chǎn)企業(yè)對飼料原料的來源和配料進行登記和保存；要求養(yǎng)殖企業(yè)對飼養(yǎng)畜禽的生長、育肥和屠宰環(huán)節(jié)等進行全程記錄。食品安全與可追溯體系的認證促使食品企業(yè)的操作更加規(guī)范透明，監(jiān)管部門可以在發(fā)生食品安全事件時追本溯源，查清真相。

2002年歐盟制定的《基本食品法》對食品安全制度做了明確規(guī)定，具有最高的法律效力，對各成員國食品安全實行統(tǒng)一監(jiān)督和管理。與此同時，歐盟各成員國根據(jù)本國面臨的食品安全環(huán)境條件相繼設(shè)立的食品安全管理機構(gòu)和監(jiān)督體系，為歐盟實現(xiàn)食品安全的最終目標(biāo)提供了有效的制度保障。最終，歐盟食品安全監(jiān)管模式呈現(xiàn)“跨國統(tǒng)一監(jiān)管、歐盟和各成員國兩級監(jiān)控”的特點。

歐盟食品安全局（EFSA）在歐委會以及歐盟各成員國的監(jiān)督和指導(dǎo)下對食品鏈內(nèi)的風(fēng)險進行評估，并定期發(fā)布食品安全狀況。因為食品的營養(yǎng)價值、味道等與人們的飲食習(xí)慣密切相關(guān)且受消費者偏好的主觀影響較大，歐盟的法律規(guī)章對此并無明確的規(guī)定，但對原產(chǎn)地、地理標(biāo)志等質(zhì)量標(biāo)簽體系的保護格外重視。一方面，質(zhì)量標(biāo)簽價格體系有效地阻止了食品商標(biāo)和品牌的亂用和模仿，有效的保護了食品生產(chǎn)者的合法權(quán)益；另一方面，地理標(biāo)志產(chǎn)品的保護與消費者的食品接受程度和評價水平正相關(guān)關(guān)系。

四、 歐盟食品安全政策對各參與主體的影響

該政策的影響有兩個方面：一方面，歐盟食品安全政策切實保障消費者的合法權(quán)益。理性的消費者在完全信息條件下肯定不會購買或食用不安全食品，但現(xiàn)實的市場交易中賣方往往比消費者掌握的食品（產(chǎn)品產(chǎn)地、營養(yǎng)成分或農(nóng)藥殘留等）的信息更加充分。消費者要完全掌握食品質(zhì)量安全信息，需要付出昂貴的信息搜尋成本。尤其當(dāng)食品差異化程度很低時，消費者食用后往往無法判斷究竟是哪種食品引起了自身不適，難以斷定食品不安全的來源，導(dǎo)致無法正確評價食品的質(zhì)量和安全性。如果將原本不是某個食品引起的身體不適卻誤認為由該食品引起，那么該食品將會受到不公正的評價，而本應(yīng)受到消費者投訴的食品乃至賣方卻逃避了責(zé)任，使得生產(chǎn)和銷售不安全食品者在市場上形成劣幣驅(qū)逐良幣，最終導(dǎo)致市場失靈。對此，歐盟食品質(zhì)量追溯體系可以對廣大消費者遭受的食品問題正本清源，尋找不安全食品生產(chǎn)和銷售方，同時對食品質(zhì)量安全和食品企業(yè)行為進行嚴格監(jiān)管，切實保障消費者的合法權(quán)益。

另一方面，歐盟食品安全政策有效規(guī)范食品企業(yè)行為。通常情況下，為了確保生產(chǎn)出的食品更加安全，需要更加苛刻的衛(wèi)生環(huán)境、先進的生產(chǎn)工藝和靈敏的檢測設(shè)備，必然導(dǎo)致生產(chǎn)成本的提高，而且未必會在短期內(nèi)獲得相應(yīng)的收益。但如果始終遵守安全生產(chǎn)規(guī)范，生產(chǎn)出安全放心的食品，則可以打造食品的品牌效應(yīng)，不僅會降低交易成本（包括違法后的懲處成本），而且會增加消費者對安全食品的忠誠度。這將在消費者和生產(chǎn)者之間構(gòu)建起良好的信任關(guān)系，強化生產(chǎn)者的信譽。從長期來看，這對于生產(chǎn)者的總收益是增加的。

五、 對我國的啟示意義

通過上述分析，我國可資借鑒的啟示有以下四點：首先，制定科學(xué)合理的食品安全限量標(biāo)準(zhǔn)。雖然，我國已初步建立無公害、綠色、有機食品和相關(guān)體系認證的“三位一體”的農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，但操作性、普適性較差，且國際認可度不高。因此，我國必須加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)步伐，逐步縮小與國際先進食品安全標(biāo)準(zhǔn)的差距，及時清理和修訂不符合市場要求的標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)國際市場的需求，增強我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的競爭力。國家食品安全風(fēng)險評估中心應(yīng)堅持工作獨立性的原則，避免政府部門的行政干預(yù)。在參考歐盟強制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定符合我國居民飲食習(xí)慣和體質(zhì)特征的食品質(zhì)量安全限量標(biāo)準(zhǔn)。在對食品安全實施強制性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，應(yīng)該堅持客觀、及時的原則，通報食品安全信息，向公眾提供科學(xué)建議。

其次，提高食品質(zhì)量安全檢測技術(shù)水平。要實現(xiàn)對食品安全違法行為提早發(fā)現(xiàn)和及時處理，必須加強檢測配套設(shè)施和專業(yè)人才隊伍建設(shè)。一方面，加大專項財政資金支持，購買高精尖端檢測設(shè)備以及快速檢測儀器，提高我國食品質(zhì)量檢測的覆蓋面、速率和準(zhǔn)確度。另一方面，應(yīng)該加強和鼓勵食品安全監(jiān)管從業(yè)人員的國際交流。積極安排食品質(zhì)量檢測機構(gòu)優(yōu)秀人才到歐盟參加專業(yè)化培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)先進的檢測技能、檢測方法以及管理經(jīng)驗，提高執(zhí)法監(jiān)管效率，建設(shè)一支綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)強的基層執(zhí)法隊伍。

再次，完善食品質(zhì)量安全的認證和法律監(jiān)督體系。堅持食品質(zhì)量安全預(yù)防為主，防治結(jié)合的原則下，結(jié)合我國面臨的食品安全實際環(huán)境，構(gòu)建科學(xué)的食品安全風(fēng)險管理系統(tǒng)。建立嚴厲的食品安全違法懲處的法律體系，發(fā)揮重典治亂的威懾作用，提高犯罪成本。加快推動食品安全監(jiān)管從高成本、低效率的“四龍治水”的分段監(jiān)管模式向“大監(jiān)管”模式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)各部門間監(jiān)管的無縫對接，提高政府的監(jiān)管效率，營造良好的食品安全環(huán)境。

最后，兼顧各參與主體的利益。一方面，深入開展食品安全知識宣傳和教育工作，提升民眾的維權(quán)意識，鼓勵和倡導(dǎo)民眾參與食品安全監(jiān)管的積極性，加強食品安全監(jiān)管工作的信息公開、透明，設(shè)置食品安全問題的投訴熱線和構(gòu)建暢通的舉報渠道，最大程度地杜絕政府“尋租”行為，切實保障消費者的合法權(quán)益。另一方面，提高食品企業(yè)的誠信生產(chǎn)和責(zé)任主體意識，加快食品質(zhì)量認證體系的構(gòu)建，促進企業(yè)的發(fā)揮品牌效應(yīng)，增強市場競爭力。調(diào)動各參與主體的積極性，尋求社會監(jiān)管、自我監(jiān)管與自愿認證之間的最佳平衡點。積極發(fā)揮市場的導(dǎo)向作用，在確保食品質(zhì)量安全底線和消費者合法權(quán)益的前提下，給予企業(yè)技術(shù)革新的空間。借鑒和引進國外先進技術(shù)，提高企業(yè)產(chǎn)品的國際聲譽和貿(mào)易競爭力，實現(xiàn)政府、企業(yè)和消費者等多方利益共贏。

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基金項目：農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督（風(fēng)險評估）項目“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全公眾認知評價體系構(gòu)建與滿意度調(diào)查項目”（項目號：2130109）；廣義虛擬經(jīng)濟技術(shù)研究專項資助項目“廣義虛擬經(jīng)濟理論的拓展及其在食品安全領(lǐng)域中的應(yīng)用”（項目號：GX2015-1009（Y））。

作者簡介：王志剛（1965-），男，漢族，遼寧省開原市人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和食品安全；周海文（1988-），男，漢族，山西省晉中市人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生，研究方向為食品安全。

收稿日期：2016-11-06。