PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)與防范

顧濤

摘要：PPP項(xiàng)目是2008年金融危機(jī)沖擊下，為了保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，化解地方政府債務(wù)過(guò)高和公共設(shè)施建設(shè)投入之間的矛盾，而大力推廣的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。PPP項(xiàng)目模式作為一種特殊的投融資方式，自創(chuàng)立以來(lái)，為推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的快速發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。同時(shí)PPP項(xiàng)目在操作上因涉及面廣、投資規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)形式復(fù)雜、運(yùn)行期間長(zhǎng)等不可控因素較多，在當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境尚不明朗的背景下，PPP項(xiàng)目投融資市場(chǎng)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。本文對(duì)PPP項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)和隱患進(jìn)行了歸納和分析，并提出了相應(yīng)的防范應(yīng)對(duì)措施，以期提高整個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

關(guān)鍵詞：PPP模式;投資風(fēng)險(xiǎn);融資風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)防范

PPP模式規(guī)范了政府的債務(wù)模式，通過(guò)市場(chǎng)化融資手段代替了行政性的政府補(bǔ)貼，用法治化的融資機(jī)制代替了指令性的項(xiàng)目審批，降低了政府在公共領(lǐng)域投資的債務(wù)壓力和人力成本，同時(shí)也為社會(huì)資本拓展了新的投資渠道，降低了社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏。因此，要積極推動(dòng)PPP模式，讓PPP模式成為政府重要的投融資選項(xiàng)。但PPP項(xiàng)目在投融資過(guò)程中也存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，為促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展，完善項(xiàng)目的投融資管理，本文對(duì)此展開(kāi)分析，并提出了有效的應(yīng)對(duì)防范措施。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的概念

PPP（Public-Private Partnership）模式是由政府和社會(huì)資本在能源、交通、水利、市政等公共項(xiàng)目和公用事業(yè)領(lǐng)域，以共同投資的方式而產(chǎn)生的一種合作關(guān)系，通過(guò)簽訂合同開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)以保證雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保達(dá)到雙方的預(yù)期目標(biāo)，具體投融資模式包括BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）、TOT（移交-經(jīng)營(yíng)-移交）、BT（建設(shè)-移交）等。

廣義的PPP泛指政府和社會(huì)資本通過(guò)多種方式合作，提供公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括BOT、BT等投融資模式，也可以理解為項(xiàng)目投融資模式的總稱。狹義的PPP則在此基礎(chǔ)上更強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)資本參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理的全過(guò)程。

（二）推行PPP模式的意義和作用

第一，推行PPP模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，作為“新常態(tài)”三大核心，調(diào)整速度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動(dòng)能轉(zhuǎn)換，要求必須推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。第二，地方債風(fēng)險(xiǎn)和政府投融資體制轉(zhuǎn)型要求力推PPP模式，地方政府運(yùn)營(yíng)要求改革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，而目前地方政府只能通過(guò)兩種渠道舉借或化解債務(wù)，其中之一就是通過(guò)PPP模式剝離政府債務(wù)。第三，PPP模式可以有效實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的“雙贏”或“多贏”，它以合作的理念，運(yùn)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)的私有化改造領(lǐng)域，展現(xiàn)了各參與方之間的伙伴關(guān)系，利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，同時(shí)也拓寬了政府的投融資渠道，提高了專業(yè)化管理水平和效率，通過(guò)制度創(chuàng)新激發(fā)了民間投資活力。

二、PPP項(xiàng)目投融資存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）PPP項(xiàng)目投資存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.政策變化風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目普遍存在著建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、投資金額大的特點(diǎn)，因此容易受到國(guó)家政策變化因素影響。當(dāng)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生顯著變化時(shí)，所引發(fā)的國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目投資產(chǎn)生巨大的影響。如為了規(guī)范投融資市場(chǎng)秩序，防范和化解局部金融風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部就此專門出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁地方政府平臺(tái)利用或變相利用PPP項(xiàng)目進(jìn)行變相融資行為。嚴(yán)禁以任何方式向社會(huì)資本方承諾回購(gòu)資本金，以及資本金保全和支付資本金固定收益，同時(shí)對(duì)地方政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中權(quán)力行使提出了限制要求。國(guó)資委也出臺(tái)文件加強(qiáng)了對(duì)央企PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控。

2.地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式是政府和社會(huì)資本方在平等條件下，以法律性文件形式確立的一種新型合作模式，這要求合作雙方要以法治精神和良好的道德約束行使各自的權(quán)力，承擔(dān)各自的法定義務(wù)。同時(shí)作為項(xiàng)目的發(fā)起人，地方政府在項(xiàng)目運(yùn)行上起到關(guān)鍵性、決定性作用，實(shí)踐中也出現(xiàn)過(guò)地方政府信用缺失導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的案例。例如有的地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目通過(guò)虛假包裝，用于地方平臺(tái)的融資工具;有的地方政府為完成招商考核任務(wù)，人為設(shè)置項(xiàng)目;有的地方政府不按協(xié)議執(zhí)行，越位干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)作;或者政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)換人而對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行“不熱心”，出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，給項(xiàng)目的失敗埋下了隱患。

3.投資決策與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

目前，很多投資方對(duì)PPP項(xiàng)目投資缺乏一套規(guī)范的、科學(xué)的運(yùn)作模式，缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的可行性研究，對(duì)項(xiàng)目的背景調(diào)查不足，對(duì)可能存在的投資風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有誤。出于目標(biāo)考核和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要，很多情況下其自身并不具備項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)力，有的其本身僅僅是工程建筑商，對(duì)于項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)管理沒(méi)有過(guò)硬實(shí)力，能力和經(jīng)驗(yàn)的缺失，造成項(xiàng)目實(shí)際投入與收益與目標(biāo)偏離，致使項(xiàng)目后期運(yùn)作陷入了停頓、半停頓狀態(tài)。另外一些投資方缺乏對(duì)政府償還能力考察，盲目參與未納入政府項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，甚至不惜違規(guī)操作采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，目光短淺缺乏企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，破壞了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)投資環(huán)境。

（二）PPP項(xiàng)目融資存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.融資期限長(zhǎng)，融資成本高

由于PPP項(xiàng)目存在建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，資金量大，面臨市場(chǎng)環(huán)境不確定因素較多。PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)周期通常在20年以上，融資期限長(zhǎng)，隨著貨幣政策量化寬松，通脹預(yù)期加大，金融市場(chǎng)的利率水平可能會(huì)發(fā)生較大波動(dòng)。若后期市場(chǎng)利率長(zhǎng)期高位運(yùn)行，將造成項(xiàng)目公司的融資成本增加，使得項(xiàng)目的實(shí)際投資收益率無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.社會(huì)資本資金來(lái)源不合規(guī)

PPP項(xiàng)目要求投資方應(yīng)以自有資金投入項(xiàng)目公司，不能將其債務(wù)性資金用于項(xiàng)目投資，但在實(shí)踐中存在社會(huì)資本一方自有資金不足，自身實(shí)力不夠，為了達(dá)成項(xiàng)目中標(biāo)要求，采取與其他金融機(jī)構(gòu)合作的方式，參與PPP項(xiàng)目。盡管在表面上符合了資本投資來(lái)源要求，但社會(huì)資本私下又與合作金融機(jī)構(gòu)簽訂了保本合同，定期收益、限期退出等協(xié)議，對(duì)于項(xiàng)目公司而言，實(shí)質(zhì)就是“明股實(shí)債”，這為項(xiàng)目公司后期運(yùn)作留下了資金風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.項(xiàng)目公司融資困難

在PPP項(xiàng)目中，對(duì)外融資時(shí)往往是以項(xiàng)目公司為融資載體，政府與社會(huì)資本會(huì)在自身權(quán)益范圍內(nèi)給予相應(yīng)支持。項(xiàng)目公司在前期融資活動(dòng)中主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自兩個(gè)方面：一是項(xiàng)目本身，由于是新成立的公司，缺乏相應(yīng)的實(shí)物資產(chǎn)作為融資擔(dān)保，項(xiàng)目公司融資的還款來(lái)源僅為項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支付或消費(fèi)支付。為確保資金安全，金融機(jī)構(gòu)在放貸前會(huì)提出相應(yīng)的擔(dān)保條款，尤其是涉及政府是否同意發(fā)放符合其要求的擔(dān)保時(shí)。存在不確定因素，將直接影響項(xiàng)目融資的成敗。二是銀行方面，銀行執(zhí)行除了正常的放款審批流程外，還會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目政府一方的財(cái)政實(shí)力，財(cái)政信用等納入綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這直接影響到對(duì)政府支付的認(rèn)可。而對(duì)于采用消費(fèi)者付費(fèi)方式，特別是收益波動(dòng)大的項(xiàng)目，銀行在確認(rèn)正常收入條件上往往更為謹(jǐn)慎。對(duì)于一部分PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，政府對(duì)其融資需求僅限于指導(dǎo)性的扶持，不會(huì)承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)以及責(zé)任，因此依靠項(xiàng)目公司本身很難單獨(dú)完成項(xiàng)目融資任務(wù)。

4.社會(huì)資本融資困難

社會(huì)資本主體目前主要由國(guó)企和民企兩部分構(gòu)成，其中國(guó)企的性質(zhì)決定了其在資金、技術(shù)、信用度等方面都占據(jù)較大優(yōu)勢(shì)，在融資方面也更具優(yōu)勢(shì)。出于風(fēng)險(xiǎn)管控考慮，其不愿輕易增加財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不會(huì)主動(dòng)為項(xiàng)目公司提供擔(dān)保，還是期望項(xiàng)目公司通過(guò)自身來(lái)進(jìn)行融資。這也就大大提升了項(xiàng)目公司融資的難度。而對(duì)于民營(yíng)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，往往會(huì)受到信用、資金規(guī)模等因素的影響，很難從銀行取得較大規(guī)模的貸款，銀行對(duì)于民營(yíng)社會(huì)資本的融資認(rèn)可度較低。

三、投融資風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（一）投資風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1.建立PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管控制度，防范政策變化風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建立在公平、公正、公開(kāi)原則基礎(chǔ)上的，PPP項(xiàng)目投資同樣也需要建立切實(shí)可行的透明市場(chǎng)規(guī)則，否則必然引發(fā)市場(chǎng)混亂，制約市場(chǎng)健康發(fā)展。PPP項(xiàng)目由于其特殊性，更易受到各類政策的影響和制約，在與政府進(jìn)行項(xiàng)目投資規(guī)劃時(shí)，做好各類風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)準(zhǔn)備，根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行特點(diǎn)，考慮當(dāng)?shù)厝宋奶卣?，以及區(qū)域發(fā)展的實(shí)際情況，加強(qiáng)項(xiàng)目投資全面風(fēng)險(xiǎn)管理，健全項(xiàng)目投資管理制度。投資方應(yīng)組織各類專家，成立項(xiàng)目風(fēng)控專項(xiàng)委員會(huì)，構(gòu)建嚴(yán)格的風(fēng)控審批評(píng)價(jià)體系，做好事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，期間風(fēng)險(xiǎn)控制與調(diào)整，強(qiáng)化項(xiàng)目過(guò)程監(jiān)督，明確投資責(zé)任追究制度。

2.依法依規(guī)做好投資決策，防范地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)

投資方要時(shí)刻關(guān)注政府投資導(dǎo)向，目前PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，各類項(xiàng)目魚龍混雜，在做好自身依法依規(guī)投資的同時(shí)，投資方要建立PPP項(xiàng)目負(fù)面清單制度，進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤。對(duì)一些不具備市場(chǎng)價(jià)值，地方政府信用較差、償還能力較低項(xiàng)目做到及時(shí)退出，要重點(diǎn)關(guān)注進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目的調(diào)研，選擇社會(huì)關(guān)注度高、政府積極推動(dòng)的指標(biāo)性項(xiàng)目，不斷探索出符合自身發(fā)展要求的投資路徑。

3.規(guī)劃投資的資金來(lái)源，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本方實(shí)力強(qiáng)弱會(huì)直接影響PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)，一個(gè)有實(shí)力的社會(huì)資本方是項(xiàng)目成功運(yùn)作的保證，因此在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與方的選擇上，不僅要對(duì)其資金實(shí)力提供有效查證，確保其有充足的資金。同時(shí)要考慮在一定時(shí)期內(nèi)其經(jīng)營(yíng)狀況是否發(fā)生變化，以致其無(wú)法提供所需資金投入PPP項(xiàng)目中。此外在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本招標(biāo)中，應(yīng)要求對(duì)方提供項(xiàng)目資金來(lái)源計(jì)劃書，并提交可查證的資金來(lái)源法律證明或文件，對(duì)以合伙投資方式參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，要加強(qiáng)對(duì)其資本金的審查，保證其投入的每一筆資本金守法合規(guī)，杜絕存在“名股實(shí)債”、資金拆借等債務(wù)性虛假資金和虛假出資，確保項(xiàng)目后續(xù)投資資金及時(shí)到位，降低PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）融資風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1.增強(qiáng)PPP項(xiàng)目自身盈利能力，提升項(xiàng)目收益水平

作為PPP項(xiàng)目共同參與方，政府與社會(huì)資本之間要建立密切的協(xié)作伙伴關(guān)系，確保項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)取得良好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。同時(shí)對(duì)于項(xiàng)目本身來(lái)說(shuō)，政府需要充分履行其市場(chǎng)監(jiān)管職能，為項(xiàng)目各項(xiàng)成本控制，提高項(xiàng)目盈利能力，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造良好的外部市場(chǎng)環(huán)境，同時(shí)也為提升項(xiàng)目投資吸引力，爭(zhēng)取潛在投資者，創(chuàng)新融資方式提供強(qiáng)力支持。

2.強(qiáng)化對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管

在社會(huì)資本的招標(biāo)文件中，要明確提出對(duì)社會(huì)資本資金實(shí)力和融資能力要求，避免由于社會(huì)資本缺乏足夠的資金，或者由于經(jīng)營(yíng)狀況惡化導(dǎo)致社會(huì)資本提供不了足夠資本金。另外，社會(huì)資本要有較強(qiáng)的融資能力，在投標(biāo)文件中應(yīng)要求出示與融資機(jī)構(gòu)簽署的項(xiàng)目的融資協(xié)議意向書、資信證明、銀行存款證明等融資文件，中標(biāo)后確保及時(shí)支付。引入必要的外部審計(jì)單位，加入社會(huì)資本資格審查，確保資金來(lái)源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目符合規(guī)定的資本比例要求，避免以“名股實(shí)債”股東借款、資金拆借等方式違規(guī)出資或虛假出資的問(wèn)題。

3.拓寬投融資渠道，創(chuàng)新融資方式

目前，PPP項(xiàng)目的資金主要來(lái)源于銀行貸款。很多項(xiàng)目實(shí)踐已經(jīng)證明，單一的融資方式極易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)集中，一旦出現(xiàn)融資問(wèn)題，是投資方與項(xiàng)目企業(yè)難以承擔(dān)的重大風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果往往導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目停滯和投資失敗。因此需要通過(guò)多樣化融資方式可以盡可能化解融資風(fēng)險(xiǎn)，要降低PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)基金、股票、債券、信托等方式拓寬融資渠道。在融資的過(guò)程中，還可以考慮將社?；?、保險(xiǎn)基金等社會(huì)公益性資金統(tǒng)籌納入融資方式范圍內(nèi)。

4.降低融資成本

融資成本是資金所有權(quán)與資金使用權(quán)相分離的產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)是資金使用者支付給資金所有者的報(bào)酬。PPP項(xiàng)目存在建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，資金量大，面臨市場(chǎng)環(huán)境不確定因素較多，往往會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目融資成本上升，提高了項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。為此項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)，選擇最優(yōu)融資渠道和融資方式，增加直接融資占比，系統(tǒng)性降低融資成本。一是積極利用資本市場(chǎng)融資，項(xiàng)目公司可以采用項(xiàng)目融資招標(biāo)方式，創(chuàng)新融資模式，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，從眾多為其量身定制的融資方案中選擇最優(yōu)合作方，達(dá)成降低項(xiàng)目融資成本目標(biāo);二是優(yōu)化PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)基本面預(yù)期，提升項(xiàng)目盈利能力，降低項(xiàng)目融資成本;三是把握好項(xiàng)目融資時(shí)機(jī)，充分利用好經(jīng)濟(jì)周期，準(zhǔn)確把握融資利率調(diào)整機(jī)會(huì)，降低項(xiàng)目融資成本。

四、結(jié)束語(yǔ)

為確保我國(guó)PPP項(xiàng)目投融資管理順利開(kāi)展，需要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目投融資的有效管理，對(duì)項(xiàng)目成本有效管控，合理規(guī)避各類投融資風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升對(duì)PPP項(xiàng)目的管理水平，促進(jìn)我國(guó)PPP項(xiàng)目不斷向前發(fā)展，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有效保障。

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