重點(diǎn)污染物總量控制制度的實(shí)施策略探討

吳紅

摘 要：近年來(lái)，為切實(shí)做好相應(yīng)重點(diǎn)污染物防治工作，我國(guó)各省市陸續(xù)出臺(tái)了具體的重點(diǎn)污染物總量控制制度，但因種種原因所致，在具體實(shí)施過程中尚有一定的優(yōu)化、改進(jìn)的空間?；诖耍恼戮椭攸c(diǎn)污染物總量控制制度的實(shí)施現(xiàn)狀與實(shí)施策略展開全面探討，以饗同仁。

關(guān)鍵詞：重點(diǎn)污染物總量控制制度;實(shí)施現(xiàn)狀;實(shí)施策略

中圖分類號(hào)：X506文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1064（2021）07-077-02

DOI：10.12310/j.issn.1674-1064.2021.07.038

1 重點(diǎn)污染物總量控制制度實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 基礎(chǔ)層面

污染物總量確定不科學(xué)。一是污染物總量控制不夠全面，現(xiàn)行的總量控制制度多是水環(huán)境及大氣環(huán)境問題，對(duì)土壤污染物涉及較少。污染控制主要針對(duì)點(diǎn)源污染，但近年來(lái)非點(diǎn)源污染占比逐漸增多，而針對(duì)其減排的政策規(guī)范不夠系統(tǒng)，技術(shù)管控尚有短板。二是污染物總量確定不夠科學(xué)，在確定重點(diǎn)污染物總量時(shí)，脫離了環(huán)境容量實(shí)際大小，未統(tǒng)籌考慮重點(diǎn)污染物排放和環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，不能充分反映實(shí)際需求。有的地區(qū)在做總量控制分配時(shí)，單純以行政區(qū)域?yàn)閯澐謽?biāo)準(zhǔn)，雖然在一定程度上分解落實(shí)了指標(biāo)，但存在割裂整體性、全面性的情況，各地在落實(shí)指標(biāo)時(shí)易出現(xiàn)各自為政、單打獨(dú)斗的現(xiàn)象，對(duì)總量目標(biāo)的控制極為不利。

污染物數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)不完善。部分地區(qū)的重點(diǎn)污染物治理起步較晚，對(duì)其產(chǎn)生數(shù)據(jù)和排放數(shù)據(jù)采集不夠精確全面、統(tǒng)計(jì)分析不夠有效、監(jiān)控體系不夠完善。監(jiān)測(cè)體系應(yīng)用參差不齊，沒有做到零死角、全覆蓋，對(duì)一些細(xì)小、分散、移動(dòng)的污染源未全部納入監(jiān)測(cè)體系。且對(duì)重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目、類別和頻次還沒有實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、智能化的要求，難以及時(shí)有效、全面準(zhǔn)確地反映排污情況。部分地區(qū)雖然列支重點(diǎn)污染物治理預(yù)算，但在監(jiān)測(cè)設(shè)施和硬件上投入不夠，自動(dòng)化、信息化監(jiān)測(cè)水平較低，智能化應(yīng)用普遍不足。受監(jiān)測(cè)技術(shù)落后的影響，還存在統(tǒng)計(jì)口徑不一致、測(cè)算方法不嚴(yán)密、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)不統(tǒng)一等情況，降低了數(shù)據(jù)應(yīng)用的準(zhǔn)確性、實(shí)效性。

總量控制技術(shù)手段落后。重點(diǎn)污染物治理的關(guān)鍵在于做好源頭預(yù)防和過程控制兩個(gè)方面，將關(guān)口前移需要以科技為先導(dǎo)，加強(qiáng)科技創(chuàng)新力度，主要表現(xiàn)為各地區(qū)對(duì)傳統(tǒng)能源需求量大、使用量多，在資源開發(fā)以及使用過程中，科技創(chuàng)新能力還沒有全面達(dá)到“零排放”的標(biāo)準(zhǔn)，資源利用效率不夠，造成廢氣、廢物等重點(diǎn)污染物排放總量仍然居高不下，導(dǎo)致資源環(huán)境承載能力漸到極限。此外，污染治理的科技貢獻(xiàn)小，重點(diǎn)污染物治理效果不明顯，缺乏高新技術(shù)體制支持，轉(zhuǎn)化機(jī)制還不健全?，F(xiàn)有的裝置設(shè)備、技術(shù)工藝治理成效偏低，以致污染物隨時(shí)間推移不斷積累增多，終將導(dǎo)致超出環(huán)境的承載能力。

1.2 制度層面

制度體系不完善。一是規(guī)章制度粗放，部分地區(qū)條款沒有結(jié)合實(shí)際細(xì)化，細(xì)致度不夠，容易造成監(jiān)管空白，影響制度實(shí)施的權(quán)威性和執(zhí)行力。二是核定周期過長(zhǎng)，部分地區(qū)重點(diǎn)污染物總量指標(biāo)每隔五年核定一次，沒有健全社會(huì)參與機(jī)制，不利于監(jiān)管。三是基層監(jiān)督乏力，各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)環(huán)境不同，對(duì)基層環(huán)保監(jiān)管部門編制、經(jīng)費(fèi)保障也各不相同，個(gè)別基層區(qū)域重視程度不夠，難以做好監(jiān)管工作。四是公眾參與不足，各地區(qū)將重點(diǎn)污染物控制納入政績(jī)考核中，實(shí)行“一票否決”，在重點(diǎn)污染物治理中，大多以政府部門牽頭，沒有有效協(xié)調(diào)好社會(huì)各方面力量廣泛參與環(huán)境治理。

協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。不少地區(qū)政府部門雖然承擔(dān)污染物控制主體責(zé)任，但沒有建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致各部門橫向聯(lián)動(dòng)、上下級(jí)縱向指揮的網(wǎng)格化協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，工作存在被動(dòng)性。特別是大氣、水源等涉及面廣、流動(dòng)性大，在防治過程中經(jīng)?？缭蕉鄠€(gè)地區(qū)、多個(gè)行業(yè)、多個(gè)部門，如果沒有建立健全協(xié)調(diào)暢通機(jī)制，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期成效。此外，在重點(diǎn)污染物總量控制上涉及指標(biāo)分配、污染監(jiān)測(cè)、監(jiān)督執(zhí)法等，因部門職能不同可能會(huì)出現(xiàn)干擾，影響治理效果。

市場(chǎng)機(jī)制不完善。從市場(chǎng)主體角度來(lái)說，重點(diǎn)污染物控制成本投入不足。長(zhǎng)期以來(lái)，“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的環(huán)保模式，使得企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，雖然能落實(shí)環(huán)保要求，增設(shè)或更新環(huán)保設(shè)施設(shè)備，但出于成本考慮，往往會(huì)選用價(jià)廉低標(biāo)設(shè)施設(shè)備，更新?lián)Q代、維護(hù)保養(yǎng)不及時(shí)，甚至存在應(yīng)付檢查的情況，且由于企業(yè)環(huán)保專業(yè)技術(shù)人員的匱乏，對(duì)重點(diǎn)污染物的控制“有心無(wú)力”，這些都給總量控制帶來(lái)了一定的壓力。從行政管理角度來(lái)說，重點(diǎn)污染物控制監(jiān)管存在盲區(qū)。政府以行政管理方式履行環(huán)保職責(zé)，對(duì)重點(diǎn)污染物的控制主要通過監(jiān)測(cè)、咨詢第三方機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)大多從事業(yè)單位改革而來(lái)，許可認(rèn)證門檻較高[1]。

2 重點(diǎn)污染物總量控制制度的實(shí)施策略

2.1 基礎(chǔ)層面

合理確定污染物總量。首先，加快研究區(qū)域環(huán)境容量，確定重點(diǎn)污染物與環(huán)境之間的關(guān)系，進(jìn)而確定環(huán)境容量基準(zhǔn)，做好指標(biāo)分配。其次，將重要環(huán)境要素納入重點(diǎn)污染物總量分配的重點(diǎn)區(qū)域，控制好區(qū)域環(huán)境容量。另外，提高非點(diǎn)源污染檢測(cè)和治理技術(shù)，將非點(diǎn)源污染納入重點(diǎn)污染物總量控制。

加強(qiáng)污染物數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)。一是不斷完善水環(huán)境及大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)站點(diǎn)技術(shù)設(shè)置，提高土壤環(huán)境常規(guī)監(jiān)測(cè)及環(huán)境承載力預(yù)警，并以此為基礎(chǔ)推進(jìn)常規(guī)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化監(jiān)測(cè)，具備條件的地區(qū)可以融合應(yīng)用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、智能監(jiān)測(cè)預(yù)警等設(shè)備，采用5G、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)高科技應(yīng)用。二是在廣泛采集地區(qū)各類污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合上級(jí)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，建立健全市縣級(jí)全面系統(tǒng)的污染監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)，優(yōu)化數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)集成、統(tǒng)計(jì)分析、動(dòng)態(tài)跟蹤、追溯研判、信息共享等各方面管理，提高信息公開的有效性、針對(duì)性。具備條件的地區(qū)同步建設(shè)排污，特別是重點(diǎn)污染單位信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)，對(duì)接上級(jí)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，納入總量控制一體化管理。三是結(jié)合地區(qū)實(shí)際，開展污染源普查，分門別類建立臺(tái)賬，特別是重點(diǎn)污染源，一源一賬，不定期開展排查，以切實(shí)提高監(jiān)測(cè)的針對(duì)性和覆蓋面。四是按照規(guī)定的總量核算方法，做好污染物數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，確保準(zhǔn)確、完備、及時(shí)，為今后強(qiáng)化重點(diǎn)污染物總量控制提出定量化的參考。

創(chuàng)新污染防控技術(shù)手段。針對(duì)重點(diǎn)污染物總量控制，應(yīng)重視以技術(shù)創(chuàng)新方式提高資源和能源的使用效率，推廣使用新能源，減少對(duì)一次性、重污染的化石能源消耗，降低排污總量，在源頭上進(jìn)行預(yù)防。重視以技術(shù)創(chuàng)新方式提高污染治理效能，發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，在控制上進(jìn)行優(yōu)化。對(duì)此，各地要大力鼓勵(lì)節(jié)能減排等技術(shù)，加快制造業(yè)、建筑業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的節(jié)能降耗，提高能源利用率，支持環(huán)保技術(shù)咨詢、科技研發(fā)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、綜合整治等專業(yè)化服務(wù)，鼓勵(lì)高校、科研院所以及各企事業(yè)單位聯(lián)動(dòng)聯(lián)合攻關(guān)，理論結(jié)合實(shí)際，開展水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域的污染治理。

2.2 制度層面

完善制度體系。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，完善重點(diǎn)污染物總量控制法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，包括控制目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)手段、考核方式以及違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等。補(bǔ)充補(bǔ)強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力量，設(shè)置專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毐O(jiān)察人員，將重心下沉。建立健全環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)平臺(tái)，加強(qiáng)在線監(jiān)控、自動(dòng)預(yù)警、信息共享等管理，提升監(jiān)管的時(shí)效性。此外，鼓勵(lì)社會(huì)公眾和組織依法參與污染防治，加強(qiáng)媒體輿論引導(dǎo)監(jiān)督，積極推行信息公開，暢通信訪渠道，營(yíng)造良好氛圍。

完善協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)重點(diǎn)污染物，建立跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各自責(zé)任，建立聯(lián)合監(jiān)測(cè)、執(zhí)法、整治體系，以提高整體性效果。結(jié)合地域地理、自然氣候環(huán)境以及歷史數(shù)據(jù)，認(rèn)真分析地區(qū)污染物的特性、種類以及造成的危害等，做好污染物預(yù)防控制預(yù)案。建立多方協(xié)作的聯(lián)合執(zhí)法體系，建立以水域、流域、氣候區(qū)等為基礎(chǔ)的多方聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法隊(duì)伍，通過各部門間的協(xié)調(diào)配合，首先排污風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有效監(jiān)管[2]。

完善市場(chǎng)機(jī)制。地區(qū)政府部門要充分使用宏觀調(diào)控政策，尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮企業(yè)主導(dǎo)作用，引導(dǎo)企業(yè)成為重污預(yù)防、減排、整治等第一道關(guān)口。完善招投標(biāo)管理，破除行政壁壘，打破環(huán)境監(jiān)測(cè)、咨詢、檢測(cè)等市場(chǎng)壟斷，促進(jìn)環(huán)保市場(chǎng)健康有序發(fā)展。積極推行第三方治理，廣泛推行有償服務(wù)，實(shí)行重點(diǎn)污染物集中治理，提高專業(yè)治理的有效性。

3 結(jié)語(yǔ)

重點(diǎn)污染物總量控制制度的貫徹實(shí)施程度，事關(guān)地方重點(diǎn)污染物控制成效，故須予以重視，并應(yīng)多措共舉，“官”“民”協(xié)作，主動(dòng)補(bǔ)位，真正實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)污染物排放的有效控制，推動(dòng)環(huán)境改善，造福生態(tài)。

參考文獻(xiàn)

[1] 屈健.我國(guó)污染物總量控制制度改革的思考[J].環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警，2018，10（3）：55-57.

[2] 韓聰.探究我國(guó)污染物排放總量控制制度的改革措施[J].清洗世界，2020，36（2）：46-47.