黨建引領(lǐng)居民參與城市社區(qū)治理的路徑研究

龍笑梅

〔摘要〕社區(qū)治理需要長期系統(tǒng)推進(jìn)，其關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)居民的積極性，發(fā)揮居民的主體作用。廣西H市通過黨建引領(lǐng)居民參與社區(qū)治理，在發(fā)揮居民主體作用方面取得了一定的成效，但仍存在居民參與意愿不強(qiáng)、參與動(dòng)力不足、參與能力弱等問題。針對這些問題，應(yīng)通過理順黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治的關(guān)系，明確各治理主體的責(zé)任，發(fā)揮居民的積極性，打造社區(qū)治理協(xié)商平臺(tái)，提升居民參與能力等措施建立健全多元社區(qū)治理格局。

〔關(guān)鍵詞〕黨建引領(lǐng)；居民參與；社區(qū)治理；主體作用

〔中圖分類號〕D267〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）01-0018-04

社區(qū)是國家治理的基本單元，社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基本前提。黨的十九大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、居民參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”〔1〕。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢，同樣在社區(qū)治理的政治領(lǐng)導(dǎo)、民主保障、社會(huì)協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮了獨(dú)特的優(yōu)勢。在黨建引領(lǐng)下，社區(qū)多元主體治理格局正在逐步完善。但與社區(qū)治理現(xiàn)代化的要求相比，社會(huì)治理的居民參與度仍有待于提高。本文以廣西H市黨建引領(lǐng)居民參與社區(qū)治理為例，分析其工作措施和取得的成效，對照黨的十九大提出的社會(huì)治理理念和要求，尋找差距，反思問題，并提出相應(yīng)的對策措施，以期為進(jìn)一步深入推進(jìn)社區(qū)治理提供一些借鑒和參考。

一、廣西H市黨建引領(lǐng)居民參與社區(qū)治理的實(shí)踐探索

近年來，H市不斷創(chuàng)新黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的方式，通過加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)、上下聯(lián)動(dòng)整合資源、搭建參與載體等舉措，團(tuán)結(jié)凝聚群眾，解決居民參與引領(lǐng)力不夠、參與資源不足、參與渠道單一等問題，逐步搭建了黨建引領(lǐng)多元主體參與的治理格局，城市居民對H市的城市治理工作的滿意度不斷上升，H市被中組部確定為2019年度全國城市基層黨建工作示范市。

（一）加強(qiáng)社區(qū)治理隊(duì)伍建設(shè)，解決居民參與引領(lǐng)力缺乏問題

H市針對居民參與缺乏組織、引領(lǐng)力問題，開展了以下實(shí)踐活動(dòng)：一是全面推行了“五級聯(lián)動(dòng)”小區(qū)樓宇黨建工作模式。按照街道黨組織—社區(qū)黨組織—網(wǎng)格黨支部—樓宇黨小組—黨員中心戶“五級聯(lián)動(dòng)”的模式〔2〕，實(shí)現(xiàn)了小區(qū)樓宇黨建工作全覆蓋，推動(dòng)了社區(qū)治理隊(duì)伍建設(shè)。二是創(chuàng)新了黨員管理方式。引導(dǎo)小區(qū)居住黨員和報(bào)到黨員亮身份，由社區(qū)黨組織牽頭，在社區(qū)網(wǎng)格成立黨支部，共同參與社區(qū)管理服務(wù)工作；在小區(qū)樓宇成立黨小組，每棟樓宇設(shè)置3至5個(gè)“黨員中心戶”，就近聯(lián)系若干名黨員和群眾。廣大網(wǎng)格黨支部、樓宇黨小組、黨員中心戶組織開展意見征集、平安巡防、矛盾調(diào)解、志愿幫扶等，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)了對黨員群眾的凝聚和引領(lǐng)。三是整合優(yōu)化了社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍。為突出服務(wù)的專業(yè)化、精準(zhǔn)化，推行了由報(bào)到單位黨員服務(wù)隊(duì)和教育、醫(yī)療、警務(wù)和司法等專業(yè)領(lǐng)域隊(duì)伍組成的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，構(gòu)建起了在職黨員服務(wù)隊(duì)為主、專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍為輔、其他服務(wù)團(tuán)隊(duì)廣泛參與的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，定期參與社會(huì)治理活動(dòng)。四是引導(dǎo)社區(qū)公益組織積極參與社區(qū)建設(shè)。一些社區(qū)通過自發(fā)成立了舞蹈協(xié)會(huì)、象棋協(xié)會(huì)、釣魚協(xié)會(huì)等組織，既加強(qiáng)協(xié)會(huì)成員自律意識(shí)、互幫互助精神，又能夠助力社區(qū)發(fā)展。比如，H市南中社區(qū)黨委組織啟思園教育學(xué)校、SPT舞蹈工作室、夏加兒美術(shù)教育等機(jī)構(gòu)組建公益組織，為轄區(qū)的少年兒童提供了免費(fèi)的公益課堂，該項(xiàng)目內(nèi)容多種多樣，包括手工藝制作、青少年朗誦沙龍、科普實(shí)踐活動(dòng)等服務(wù)。

（二）上下聯(lián)動(dòng)整合資源，解決居民參與資源不足問題

針對社區(qū)轄區(qū)內(nèi)單位和個(gè)人參與社區(qū)治理的主動(dòng)性不夠、相互溝通協(xié)作的意愿不強(qiáng)和機(jī)制缺乏等問題，H市通過建設(shè)“大黨委”來融合資源，解決了居民參與資源不足的問題。一是構(gòu)建組織機(jī)構(gòu)。H市開展了“千個(gè)支部萬名黨員進(jìn)社區(qū)雙報(bào)到”活動(dòng)，推動(dòng)全市黨支部在職黨員全部進(jìn)社區(qū)報(bào)到、認(rèn)領(lǐng)服務(wù)項(xiàng)目、開展服務(wù)活動(dòng)，依托“雙報(bào)到”活動(dòng)平臺(tái)，提供貼心服務(wù)，團(tuán)結(jié)凝聚群眾。近年來，H市在深化“雙報(bào)到”活動(dòng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，在城市社區(qū)全部建立了大黨委工作制度，采取“1+N+X”的模式（“1”是指社區(qū)黨組織，“N”是指報(bào)到單位黨組織，“X”是指轄區(qū)各類黨組織），構(gòu)建起橫向到邊、縱向到底的城市基層“大黨建”工作格局，通過建立健全章程明確了責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了共商共建。二是推行黨建工作聯(lián)席會(huì)議制度。通過該制度及時(shí)通報(bào)情況、交流信息、提供服務(wù)，由報(bào)到單位按季度輪流擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集人，針對居民教育、養(yǎng)老、公共文化設(shè)施建設(shè)等需求和問題，由駐社區(qū)單位與社區(qū)雙方共同協(xié)調(diào)解決，統(tǒng)籌單位的資源向社區(qū)傾斜，從而做到使單位資源精準(zhǔn)對接社區(qū)需求，提高了資源下沉的效率和效果，自上而下與自下而上雙向聯(lián)動(dòng)，解決了居民參與資源不足的問題。

（三）搭建平臺(tái)載體，解決居民參與渠道不暢問題

H市通過線下與線上相結(jié)合的方式，廣泛征求社區(qū)居民的意見建議。線下通過創(chuàng)新搭建系列服務(wù)載體，通過提供服務(wù)，征集居民的意見和問題。圍繞“五個(gè)結(jié)合”（即：結(jié)合居民需求、結(jié)合中心工作、結(jié)合單位實(shí)際、結(jié)合節(jié)日契機(jī)、結(jié)合黨員活動(dòng)日）〔2〕進(jìn)社區(qū)開展了政策宣講、文藝演出、法律服務(wù)、文明勸導(dǎo)、愛心幫扶、周末課堂等服務(wù)活動(dòng)，提高了居民的獲得感、幸福感、歸屬感，從而潛移默化提高居民的主人翁精神。同時(shí)，在線上通過微信群、QQ群等平臺(tái)及時(shí)了解和回應(yīng)群眾的訴求，建設(shè)智慧社區(qū)信息管理服務(wù)平臺(tái)，開展微心愿活動(dòng)，充分挖掘社區(qū)居民的資源，搭建了居民互幫互助的平臺(tái)，平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)社區(qū)、職能部門和商家企業(yè)，智慧社區(qū)平臺(tái)還向養(yǎng)老、教育、公共交通服務(wù)領(lǐng)域延伸，讓居民群眾有了更多的獲得感。此外，各社區(qū)還建設(shè)了綜合文化活動(dòng)中心、多功能會(huì)議室、居民文化大舞臺(tái)等，為居民搭建了與政府、社區(qū)居委會(huì)、居民之間互動(dòng)交流的平臺(tái)。

二、黨建引領(lǐng)居民參與社區(qū)治理中存在的問題

（一）黨建引領(lǐng)居民參與社區(qū)治理主體的行政化色彩比較強(qiáng)，制約了居民參與的意愿

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡稱《意見》）提出，增強(qiáng)社區(qū)居民參與能力。實(shí)踐表明：能力源于參與，參與源于意愿。社區(qū)居民自己有了參與意愿，就會(huì)不斷增強(qiáng)自己的行動(dòng)能力〔3〕。H市的社區(qū)治理創(chuàng)新主要依托“大黨委”平臺(tái)，“大黨委”在引領(lǐng)居民參與社區(qū)治理、打通聯(lián)系群眾的“最后一公里”、融合資源解決居民困難和訴求等方面發(fā)揮了重要作用，但在引領(lǐng)居民參與方面仍以行政化方式為主。例如：一些社區(qū)在環(huán)境整治、社區(qū)公共管理、四城聯(lián)創(chuàng)等項(xiàng)目方面，依然習(xí)慣采用自上而下方式動(dòng)員體制內(nèi)的單位職工，發(fā)動(dòng)群眾參與的力度不夠，使得一些居民仍處于“看客、享受”的狀態(tài)；在“微心愿”“黨員愛心驛站”等微項(xiàng)目平臺(tái)、志愿者服務(wù)隊(duì)方面，雖然有一些居民參與，但是黨員、醫(yī)生、教師等體制內(nèi)的人員仍然是主要力量。這種行政化方式雖然動(dòng)員效率高、見效快，在短時(shí)間內(nèi)能起到引領(lǐng)作用，但運(yùn)用時(shí)間不能太長，時(shí)間一長這種行政化的模式就容易固化，久而久之，既損傷體制內(nèi)干部職工的積極性，又慢慢地吞噬了社區(qū)居民參與的意愿和動(dòng)力，讓社區(qū)居民逐漸產(chǎn)生了依賴心理，也就背離了黨建引領(lǐng)社區(qū)居民參與的初心。

（二）黨建引領(lǐng)居民增強(qiáng)歸屬感的力度不夠，影響居民參與的動(dòng)力

讓居民找到歸屬感的一個(gè)很重要的方式，是讓將居民組織起來成立社會(huì)組織。社會(huì)組織是連接居民與政府的橋梁和紐帶，在活躍社區(qū)氛圍、增強(qiáng)社會(huì)資本、反映居民訴求、建立和諧人際關(guān)系方面能夠發(fā)揮重要作用。但從目前來看仍然存在以下問題：一是動(dòng)員組建的社區(qū)社會(huì)組織缺乏吸引力。目前，H市在黨建引領(lǐng)下組建了志愿者服務(wù)隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、文藝隊(duì)等協(xié)會(huì)團(tuán)體，但數(shù)量不多，而且這些協(xié)會(huì)團(tuán)體更多是從黨委政府的角度進(jìn)行組織，從社區(qū)居民的需求和愛好出發(fā)成立的團(tuán)體并不多，且這些群體中體制內(nèi)的黨員、教師、退休干部居多，對中青年群體缺乏吸引力。二是社區(qū)社會(huì)組織作為社區(qū)治理的主體之一，在社區(qū)治理中的作用不明顯。比如，社區(qū)社會(huì)組織對于如何與社區(qū)“兩委”、社會(huì)工作銜接，如何參與社區(qū)決策的制定，普遍表現(xiàn)出渠道不夠、參與能力不足、專業(yè)性不高的特點(diǎn)?；鶎诱?、社區(qū)“兩委”與社區(qū)社會(huì)組織協(xié)商還沒有進(jìn)入到規(guī)范化、制度化階段，社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)的增權(quán)還不明顯，對政府的社區(qū)決策與政策的影響更是微弱〔4〕。

（三）黨建引領(lǐng)居民參與機(jī)制運(yùn)行不到位，制約了社區(qū)居民參與能力的提升

一是一些基層干部存在“不想為”的心理，不愿積極建立社區(qū)居民參與機(jī)制。做好群眾工作，首先是在心理上尊重群眾。按照需求層次理論，人在滿足基本生活需求之后，會(huì)追求更高層次的需要，比如，社會(huì)交往、被人尊重的需要。讓居民參與就是對居民的尊重。其一，居民通過參與感覺自身受到了尊重，心情更順暢，就會(huì)少一些抵觸、多一些配合。其二，居民通過參與了解了政府層面的政策，知情權(quán)得到了保障，避免了信息不對稱而帶來的不信任，也就更容易達(dá)成共識(shí)，不論執(zhí)行結(jié)果如何，也會(huì)更理解。其三，居民通過參與明晰了自己的權(quán)利與義務(wù)，找準(zhǔn)自己的角色定位，無形之中提高了居民的主體意識(shí)和參與能力。但從目前的情況來看，一些社區(qū)治理工作人員在理念層面，認(rèn)為讓居民參與費(fèi)時(shí)費(fèi)力，在一定程度上仍處在替居民做主的工作模式，不愿為居民搭建參與機(jī)制，這種狀況應(yīng)該引起高度重視。二是在工作方法上“不會(huì)為”，黨建引領(lǐng)居民參與的效果還有待深化。一些基層干部缺乏社區(qū)治理理論知識(shí)，做社區(qū)工作缺乏方法，不善于通過黨群之間、干群之間、物業(yè)與業(yè)主之間、居民委員會(huì)與居民之間廣泛地進(jìn)行協(xié)商對話；不善于通過有意識(shí)的嵌入形式多樣的群眾組織，開拓并疏通更多的利益表達(dá)渠道。比如，H市在黨建引領(lǐng)過程中，雖然建立了“大黨委聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”，提高了駐區(qū)單位的聯(lián)動(dòng)作用，但更多的僅限于單位體制內(nèi)，未能明確將有關(guān)居民群眾作為參與的重要群體，以致于普通居民真正能夠參與的機(jī)會(huì)并不多。

三、完善黨建引領(lǐng)居民參與社區(qū)治理的路徑

（一）理順黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治的關(guān)系，明確各主體的職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)居民的主體性

按照黨的十九大提出的構(gòu)建多元治理格局，建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)—地方政府引導(dǎo)—社區(qū)組織陪伴—社區(qū)居委會(huì)引導(dǎo)—業(yè)委會(huì)、居民、物業(yè)參與的關(guān)系體，各治理主體應(yīng)該形成良性互動(dòng)。一是要不斷強(qiáng)化黨委政治領(lǐng)導(dǎo)，用共建目標(biāo)實(shí)現(xiàn)價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)。積極搭建聯(lián)系溝通的平臺(tái)，推進(jìn)黨建資源和社會(huì)資源的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)哪里有群眾哪里就有黨的工作、哪里有黨員哪里就有黨的組織，不斷提升黨組織凝聚力，充實(shí)社區(qū)治理的力量。二是要改變政府的包辦意識(shí)，發(fā)揮各治理主體的積極性。政府要履行好政策制定、公共服務(wù)資源支持、提供相應(yīng)教育培訓(xùn)服務(wù)的職能，對居民自理的事務(wù)，應(yīng)該盡量“無為”，將決定權(quán)歸還居民，引導(dǎo)各治理主體理順各自的權(quán)力邊界，讓社區(qū)居委會(huì)回歸本位。三是要推動(dòng)好社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、居民等治理主體良性互動(dòng)。首先，居委會(huì)扮演著引導(dǎo)和組織居民參與社區(qū)治理、居民需求的調(diào)查、居民利益的代表者以及對項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督者的角色，組織社區(qū)各治理主體開展相關(guān)社區(qū)活動(dòng)。其次，社區(qū)社會(huì)組織要發(fā)揮聯(lián)系居民與政府的橋梁的作用，履行好規(guī)范成員的行為，組織社區(qū)居民有序表達(dá)訴求，積極參與社區(qū)治理相關(guān)活動(dòng)，陪伴社區(qū)居民成長，承擔(dān)政府不能辦也辦不好的社區(qū)事務(wù)。最后，在以上社區(qū)治理主體職能履行好的前提下，要充分調(diào)動(dòng)居民的主體性，充分發(fā)揮好業(yè)委會(huì)和物業(yè)的作用，通過線上線下多種途徑培養(yǎng)社區(qū)居民共同體意識(shí)，樹立“社區(qū)是我們的家園，需要我們共同營造”的理念，并搭建平臺(tái)吸納社區(qū)居民參與，提升居民的參與能力。

（二）注重調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與的積極性，加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織創(chuàng)建工作，提升居民的歸屬感

一是要引導(dǎo)社區(qū)黨員和居民自發(fā)成立相應(yīng)的公益團(tuán)隊(duì)或協(xié)會(huì)組織。黨建要發(fā)揮好引領(lǐng)作用，充分挖掘社區(qū)居民自有的資源和需求，如有些居民家庭富裕，有經(jīng)濟(jì)能力為社區(qū)服務(wù)；有些居民有愛心熱心做公益事業(yè)；有些居民原來從事公安、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域工作有專業(yè)特長等，將這些居民的資源整合起來，發(fā)揮他們的主體作用，引導(dǎo)社區(qū)黨員和居民基于興趣愛好和價(jià)值認(rèn)同自發(fā)成立相應(yīng)的公益團(tuán)隊(duì)或協(xié)會(huì)組織，避免陷入政府包辦社會(huì)組織的誤區(qū)。二是要發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用。政府通過購買服務(wù)等途徑，讓各類社會(huì)組織在社區(qū)管理和服務(wù)方面發(fā)揮特長和優(yōu)勢，增強(qiáng)基層黨組織為民服務(wù)的能力。同時(shí)，將社區(qū)社會(huì)組織納入到社區(qū)治理主體中，就參與渠道和方式加強(qiáng)規(guī)范化、制度化建設(shè)，充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織在規(guī)范居民行為、活躍社區(qū)氛圍、增強(qiáng)社會(huì)資本、反映居民訴求、化解矛盾等方面的作用。

（三）搭建居民參與議事平臺(tái)，解決黨建引領(lǐng)和居民參與“兩張皮”問題，提升居民參與能力

為避免黨建引領(lǐng)與居民參與社區(qū)治理“兩張皮”現(xiàn)象，僅僅提高居民參與意愿，提升居民歸屬感還不夠，還必須在參與平臺(tái)上下足功夫，提高居民參與的能力。只有真正讓居民參與，才能有效調(diào)動(dòng)居民的積極性，發(fā)揮居民的主動(dòng)性。因此，要搭建議事平臺(tái)，除了繼續(xù)完善既有創(chuàng)新“大黨委”、聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，發(fā)揮整合資源的作用之外，還要搭建居民參與議事平臺(tái)，針對重點(diǎn)難點(diǎn)問題，由社區(qū)居民和其它社區(qū)治理主體凝心聚力想辦法，齊心協(xié)力去解決，通過事前事中事后參與，自己發(fā)現(xiàn)問題、尋找辦法、解決問題，不斷推進(jìn)工作循環(huán)上升，使重點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決程度逐步接近理想目標(biāo)，不斷提升居民參與社區(qū)治理的能力。除搭建參與平臺(tái)之外，還要進(jìn)一步完善平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則和辦事流程，進(jìn)一步提高平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn)順暢性和實(shí)效性。

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責(zé)任編輯燕斌斌