我國訓誡實踐的困境、成因及出路

李心琦 任宇勛

摘要：目前法學界關于公安訓誡行為的法律性質仍然沒有統(tǒng)一的定論。本文結合相關行政規(guī)范，在確定訓誡行為是行政事實行為的基礎上，將其具體界定為行政指導行為。并針對公安訓誡在實務中的困境及成因，提出相應的解決路徑。

關鍵詞：公安訓誡;行政事實行為;解決路徑

前不久的"李文亮事件"引發(fā)了大眾對于公安訓誡的廣泛關注。本文將對訓誡行為現(xiàn)有學說進行分析，在對訓誡行為進行定性的基礎上，探究公安訓誡實施的困境及成因，并對此提出實踐中的解決路徑，實現(xiàn)理論與實踐的銜接。

一、公安訓誡行為的定性

（一）公安訓誡行為的法律依據(jù)。

公安訓誡是公安機關為實現(xiàn)其行政職能而實施的職權性行為，而此類行為的實施必須來源于相關法律法規(guī)的授權，以下就我國法律規(guī)范中公安機關有權實施的訓誡行為進行簡要說明：

目前，在行政法律規(guī)范方面，我國公安訓誡常用法律依據(jù)為《治安管理處罰法》，而《治安管理處罰法》實際上并未沿襲已經(jīng)廢止的《治安管理處罰條例》將訓誡歸納為處罰的種類中，因此公安機關依據(jù)治安管理處罰法所出具訓誡書的行為在大多數(shù)情況下屬于無法律依據(jù)的越權行為。

（二）公安訓誡定性上的現(xiàn)有學說。

目前學界關于訓誡行為定性的爭議主要有兩大類，即行政事實行為和行政法律行為。其中行政事實行為中以"教育措施說"及"行政指導說"為其代表性學說;行政法律行為則以"行政處罰說"為代表性學說。

1、行政法律行為說

這一學說的代表人物王學輝教授、楊解君等教授首先將其定性為一種行政法律行為，即認為訓誡行為對行政相對人的權利義務關系產生了實質的法律效果，同時將該行為與行政處罰進行比對，認為雖然法定的行政處罰種類并未將訓誡納入其中，但其符合行政處罰的特征和構成要件。[1][2]

2、行政事實行為說

另有部分學者將公安訓誡行為看做一種行政事實行為，即認為訓誡行為并未對行政相對人的權利義務產生一定的法律效果。在確定訓誡行為為行政事實行為的前提下，再依據(jù)以下兩種學說將其定性：

（1）教育措施說

以《治安管理處罰法》第五條所規(guī)定的堅持教育與處罰相結合為依據(jù)[3]，該類學說將訓誡定性為一種教育措施，即對行為人具有一定可罰性的行為進行批評教育且不具有制裁性的行為。

（2）行政指導說

該學說將訓誡定性為一種行政指導行為。將訓誡行為的內涵及特點與行政指導行為對應，認為其符合行政指導行為的要件，再根據(jù)行政指導行為的作用進行分類，認定訓誡行為為規(guī)范性行政指導行為。[4]

（三）公安訓誡行為的法律定性。

行政法是從民法中脫離出來的獨立的法律部門，結合民法的劃分標準，我國大部分學者也主張把主觀上是否追求直接的法律效果作為行政事實行為及行政法律行為的劃分界限[5]，也就是說并非對當事人產生了法律上的影響就一定是行政法律行為，還要看該行為實施時所追求的法律效果為何。

從訓誡的表現(xiàn)形態(tài)來看，公安機關僅以訓誡書的形式對行為人進行教育指導而不采取其他可以適用的法定行政措施，從其迂回形態(tài)中可知公安機關并未以產生法律效果為追求;從訓誡的影響來看，公安訓誡對被訓誡人產生的多為事實上的影響而非法律上的影響;從訓誡的司法實踐來看，相關的法律文書對其性質作出如下說明：訓誡行為并不具有強制力，亦未對權利義務產生實際影響;訓誡是公安機關對某些違法情節(jié)輕微的行為人所作出的批評、教育，是一種行政事實行為等。

同時，筆者認為訓誡行為在符合行政事實行為的基礎上與行政指導行為的概念（行政指導是國家行政機關在職權范圍內，為實現(xiàn)所期待的行政狀態(tài)或達到某種行政目的，以建議、勸告等非強制措施要求相關當事人作為或不作為的活動）[6]、非強制性等特征相符合。

綜上所述，公安機關所實施的訓誡行為應當是不以直接法律效果為追求的行政事實行為中的行政指導行為。

二、公安訓誡實踐的困境

（一）各地訓誡行為執(zhí)行方式不統(tǒng)一。

由于缺乏具體統(tǒng)一的法律規(guī)范，訓誡規(guī)范散見于其他部門法律中，各地執(zhí)行難度大，因此各地制定了關于訓誡行為的不同法規(guī)便于執(zhí)法機關實施。然而各地對于訓誡行為的規(guī)范程度不同，同時各地執(zhí)法力度也有差距，由此導致立法與實施均產生不一致的效果。

（二）實施訓誡行為引起群眾不滿。

公安機關執(zhí)法的主要依據(jù)《治安管理處罰法》中并未對訓誡行為有明文規(guī)定，而"法無授權不可為"我國目前法治社會的重要原則，充分反映了法律的可預測性及我國一切權力屬于人民。公權力機關依法正當行使職權，公民的合法權益才能得到保障。在我國，這一重要的原則的完備、明確的表達，來自黨和國家領導人的提出和倡導，已經(jīng)深深刻入每一個公民心中，成為我國法律的一項重要原則。而目前多數(shù)訓誡行為與我國法律"法無授權不可為"宗旨相違背，公民對于訓誡行為規(guī)范的范圍難以預知，由此執(zhí)法出示的訓誡書往往使得公民難以接受。

（三）對被訓誡人權利行使產生消極影響。

根據(jù)上述我國訓誡行為的立法現(xiàn)狀，對于被訓誡人在收到執(zhí)法機關出示的訓誡書后，基本被視為對權利義務無影響的行政行為，且無明確統(tǒng)一法律保護其權利，因此即使權利受到侵犯，也難以得到相應救濟。這與我國行政機關"法無授權不可為"的原則相違背，亟須糾正。

三、公安訓誡實踐困境的成因

（一）立法不完善。

目前對于訓誡行為無法律規(guī)范的統(tǒng)一規(guī)定，各地法律發(fā)展水平不一，對于訓誡行為的立法有所不同：如各地在預防未成年人犯罪的法律規(guī)范中對訓誡對象確定了不同的標準，大部分地區(qū)規(guī)定的訓誡對象是未成年人的監(jiān)護人，然而新疆地區(qū)將訓誡對象擴大至監(jiān)護人委托的專門組織或個人。不同地區(qū)間無統(tǒng)一法律規(guī)范，各地執(zhí)法機關各執(zhí)一詞，各地區(qū)不同地方法規(guī)，極易導致權力濫用。

（二）執(zhí)法機關對訓誡認知較片面。

公安機關在實施訓誡行為時，并未有統(tǒng)一的標準。然而，目前訓誡行為的應用范圍不斷地得到拓寬，公安機關作出的訓誡行為用以規(guī)范網(wǎng)絡環(huán)境，規(guī)范社會公共秩序等。但是公安機關對于訓誡范圍卻無清晰完整的認知，例如，實踐中相似的違法情節(jié)，執(zhí)法機關為達到不同的執(zhí)法目的，對一部分采取訓誡行為，對另一部分不采取處罰措施。

（三）專家學者研究較少。

專家學者的重視，是訓誡行為完整統(tǒng)一法律規(guī)范的重要保障;也正是因為缺乏專家學者對該問題進行廣泛關注與深入研究，立法機關在有關訓誡行為的立法過程中缺少學理借鑒。

四、公安訓誡實踐的解決路徑

目前，公安機關實施的多數(shù)訓誡行為責令違法行為人不得再犯，對于輕微違法行為人有一定震懾作用，能有效地制止其違法行為，對于執(zhí)法機關高效執(zhí)法有重要實踐價值，因此應當在一定程度上予以保留。由此，應采取一系列多角度解決措施，將公安訓誡行為這一管理行為規(guī)范化、法律化，完善我國行政法律規(guī)范措施，提高執(zhí)法機關執(zhí)法公信力。

（一）國家權力機關應明確規(guī)定訓誡行為的主體及適用范圍。

首先，訓誡行為作為行政行為，實施訓誡行為的主體應當為國家行政機關的執(zhí)法機關，即除法定機關有權予以變更或撤銷外，行政行為一經(jīng)正式成立，不得任意變更、撤銷、廢止并受其拘束的法律效力;若由除法律規(guī)定以外的主體實施該訓誡行為，則構成主體違法，可予以救濟。

其次，對于訓誡行為的適用范圍，目前法律無統(tǒng)一規(guī)范，僅在某些法律或地方性法規(guī)中稍有提及，由于訓誡行為的可應用范圍較廣，采取概括式和否定式列舉相結合的方式予以規(guī)定，對訓誡行為的實施限制的同時，也利于訓誡主體發(fā)揮自由裁量權。

（二）相關主體應完善行政訓誡行為的形式程序。

程序公正在一定程度上為實體公正提供了保障，其價值追求在于效率和公正，這對公安機關實施訓誡至關重要。主要包括：

1、完善相關聽證制度。1996年的《行政處罰法》首次從國家層面對聽證制度做了規(guī)定;越來越多的法律規(guī)定了聽證制度這一程序。對當事人不利的決定必須聽取當事人的意見，是建設法治社會的重要要求。相關的聽證制度，就是當事人行使陳述權和申辯權的方式之一，它賦予當事人的進行申辯和提出意見的機會[7]。因此，相關主體應制定明確的法律法規(guī)，規(guī)定有關訓誡行為的聽證制度適用范圍、聽證參與人、聽證時間期限、聽證內容等，并將聽證結果公開，實現(xiàn)聽證的法律化、規(guī)范化。

2、規(guī)范各地訓誡書的形式及內容。由于各地法律發(fā)展不均，由此地方法規(guī)也產生了較大的差異，此外，司法實踐中并未對訓誡書內容作出審查，導致各地訓誡書內容參差不齊。因此應當規(guī)范訓誡書的制作標準，明確依據(jù)的法律規(guī)定及法律事實，減少格式文本的使用。

（三）增強訓誡行為各方當事人對訓誡行為的認知。

1、訓誡行為作為一種新興行政行為，目前并未有相關法律法規(guī)予以全面概述，相關執(zhí)法人員對有權實施訓誡的情形認知有限。應對此類案件執(zhí)法人員進行統(tǒng)一指導培訓，要求其對于執(zhí)行訓誡行為形成合理合法的認識;并形成專門的監(jiān)督機構對行政機關執(zhí)法進行監(jiān)督。

2、另一方面，加強公民對于訓誡行為實施的了解。2020年3月，防疫期間一名乘客不戴口罩坐地鐵該被派出所與地鐵公司執(zhí)法中隊訓誡的新聞被爆出[8]，在此情形下，加強公民對于訓誡行為的認識十分重要且緊迫，各地應迅速落實相關政務公開內容，開放咨詢窗口，讓公民對于訓誡行為內容、范圍有充分的認識。

（四）保障訓誡行為實施后對被訓誡人權利的救濟。

首先，雖然本文將訓誡行為定義為行政事實行為，但并不意味著當權益受到侵害時，被訓誡人無途徑可以救濟。根據(jù)相關規(guī)定：對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。這里的"實際影響"筆者認為不僅應當包括法律上的影響還應包括事實上的影響。這種規(guī)范更符合當今社會“擴大受案范圍，最大限度的保護當事人利益”的法律理念。

其次，目前審理案件時，法官會以行政事實行為對當事人權利義務不產生影響為由，拒絕審理案件。然而，行政審判的重點應當是行政行為本身的合法性而非是否確實對當事人權利義務產生實質影響;雖然行政訓誡為行政指導行為，對當事人的權利義務不產生實質上的法律效果，但仍然會對當事人造成事實影響，其本身也存在是否具有合法性的問題，因此對于主體、內容及程序違法的行政訓誡，應當要求行政主體給予救濟。

綜上所述，筆者認為，公安訓誡具有可訴性，納入行政訴訟受案范圍是恰當?shù)?。此外，訓誡行為中，因行政機關違法造成行政相對人相關權益受到侵害的，應當給予一定的行政賠償。

五、結語

訓誡行為的完善是我國立法體系得以全面的重要保障，是我國依法治國、依法行政全面落實的重要里程碑。目前，我國訓誡行為還存在一些不足與實施困境，亟須修改完善。筆者希望通過該篇文章引發(fā)各界對該行為的關注，早日建立一個完備的公安訓誡法律體系。

參考文獻：

[1]高一飛.公安機關治安管理中訓誡的規(guī)范性思考[J].中州學刊，2020（02）：48-52.

[2]楊解君.受罰性行為與行政處罰的判斷及其適用——關于李文亮“訓誡”案中的行為及相關爭論問題的分析[J].行政法學研究，2020（06）：64-77.

[3]姬亞平.訓誡的法律分析.微信公眾號“西北公法學”2020年2月24日

[4]易明佳.論行政訓誡行為的法律性質及其規(guī)制[J].寧夏黨校學報，2020，22（05）：122-128.

[5]王鍇.論行政事實行為的界定[J].法學家，2018（04）：51-65+192-193.

[6]莫于川.法治視野中的行政指導行為——論我國行政指導的合法性問題與法治化路徑[J].現(xiàn)代法學，2004（03）：3-13.

[7]什么是聽證？行政處罰法規(guī)定聽證制度有什么意義？“中國人大網(wǎng)”.http//www.npc.gov.cn/npc/c2384/200204/1f34c7e31b24412b9310420205e60401.shtml.2002年4月18日

[8]韓雪. 防疫期間不戴口罩坐地鐵該被訓誡[N]. 北京日報，2020-03-25（014）.

【作者簡介】李心琦（2001年），女，漢族，江蘇省南京市，江蘇警官學院，本科，法學;任宇勛（2000年），女，漢族，江西省宜春市，江蘇警官學院，本科，法學。

注：本文為江蘇省高等學校大學生實踐創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃《我國公安訓誡實踐的困境、成因及出路》項目，項目編號：FX2020010

江蘇警官學院 210012