國土空間規(guī)劃背景下的鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式研究

胡文芳

摘要：在社會飛速進(jìn)步的過程中我國鄉(xiāng)村發(fā)展走向更高的時代。重點(diǎn)提出了“鄉(xiāng)村振興”發(fā)展戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村脫貧脫困指明了方向。在當(dāng)前國土空間規(guī)劃的大背景和大環(huán)境下，如何開展“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，優(yōu)化鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、生態(tài)、空間建設(shè)的資源要求等，成為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的重要引導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;鄉(xiāng)村振興;發(fā)展模式;戰(zhàn)略

引言

近年來我國的國土空間規(guī)劃體系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，與之相對應(yīng)的體制也進(jìn)行了系統(tǒng)化的變革和完善。鄉(xiāng)村區(qū)域作為國土空間規(guī)劃的重要構(gòu)成，對于實(shí)現(xiàn)全域土地的綜合治理具有重要的戰(zhàn)略意義，因此在國土空間規(guī)劃體系的新背景下，我們需要識別村莊規(guī)劃中與國土空間規(guī)劃相矛盾的地方，并更新和完善村莊規(guī)劃細(xì)則，提出與之相對應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方法。

1國土空間規(guī)劃的相關(guān)概述

國土空間規(guī)劃從一定區(qū)域出發(fā)，對國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時序上進(jìn)行統(tǒng)籌安排，分為全國、省級和市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃等三種類型。新的國土空間體系將相互沖突、各自主導(dǎo)的如發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部門的城市規(guī)劃、國土部門的土地利用規(guī)劃、相關(guān)部門的專項(xiàng)規(guī)劃等，全部整合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了國土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)，并構(gòu)建國土空間規(guī)劃編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四個子體系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

2鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境和問題，歸因于幾個方面

一是部分基層黨組織在治理工作中剛性思維較重，多元主體民主協(xié)商治理培育不到位;社會組織力量在價值偏差中引發(fā)認(rèn)同困境，個體治理認(rèn)知理解不夠深刻產(chǎn)生抵觸情緒等，使治理共同體在治理實(shí)踐中難以形成。二是一些方向性的政策法規(guī)缺乏精細(xì)可行的制度方案，基層治理創(chuàng)新不足，事務(wù)權(quán)責(zé)劃分不清，治理內(nèi)生動力不足，同時治理體制與當(dāng)前鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。三是部分鄉(xiāng)村基層干部的政治生態(tài)不良，資源分配不均等問題，農(nóng)民與村干部在資源、資本和話語權(quán)上的博弈處于不平等地位，內(nèi)生性的不足與外源反饋的負(fù)效性致使融合困境，最終導(dǎo)致治理能力退化和行動“低效”。四是數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展中“鄉(xiāng)村技術(shù)治理”的技術(shù)加持作用未完全顯現(xiàn)。技術(shù)作為鄉(xiāng)村振興的變量，能夠?qū)崿F(xiàn)多主體共同參與、交流協(xié)作，從而最大程度地整合鄉(xiāng)村資源，達(dá)到治理效能最大化。

3全域土地綜合整治帶動模式

3.1產(chǎn)業(yè)+生態(tài)+旅游帶動模式

鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)地區(qū)對于推動整體流域內(nèi)的生態(tài)建設(shè)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)與引導(dǎo)，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)等方面起到關(guān)鍵作用，可最大程度的讓貧困農(nóng)民脫貧致富;同步利用區(qū)位優(yōu)勢謀劃打造精品旅游線路，讓農(nóng)民群眾搭上旅游發(fā)展的順風(fēng)車;通過國土綠化工作實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。重點(diǎn)打造“產(chǎn)業(yè)+”模式，與鄉(xiāng)村振興的發(fā)展格局相呼應(yīng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的不斷增收、產(chǎn)業(yè)的不斷增效、生態(tài)的持續(xù)性增值式發(fā)展。

3.2協(xié)調(diào)自然資源的保護(hù)和利用

優(yōu)先考慮自然資源保護(hù)，有序利用，建立資源利用網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)水、森林、耕地、草地、海洋及礦產(chǎn)資源等綜合協(xié)調(diào)利用。（1）水資源保護(hù)與利用。提高水資源保障能力，優(yōu)化江河湖泊水庫水系，明確管理和節(jié)約要求。堅(jiān)守水資源承載力下限，明確用水總量、用水方式等控制指標(biāo)，對重點(diǎn)江河、湖泊沿岸及周邊地區(qū)土地利用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。（2）保護(hù)和利用森林資源。強(qiáng)化森林資源的保護(hù)和管理，嚴(yán)格控制林地保有量、森林覆蓋率、重點(diǎn)公益林比例等主要控制指標(biāo)，并加強(qiáng)林地管理力度。強(qiáng)化林地使用監(jiān)督管理，提出嚴(yán)格實(shí)行采伐限額、林地有償使用政策，加強(qiáng)野生珍貴植物保護(hù)的要求。（3）耕地資源保護(hù)與利用。完善耕地保護(hù)責(zé)任制度，有效實(shí)施耕地?cái)?shù)量、永久基本農(nóng)田等監(jiān)測指標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督檢查制度，提出耕地動態(tài)控制、綜合監(jiān)管和聯(lián)合實(shí)施措施。（4）草原保護(hù)與利用。加強(qiáng)草原資源保護(hù)，確定植被綜合覆蓋、禁牧區(qū)和草原災(zāi)害防治能力指標(biāo)，建立草原基本保護(hù)制度。（5）海洋島嶼的保護(hù)和利用。確定海洋保護(hù)區(qū)面積和圍墾規(guī)模等控制目標(biāo)，實(shí)施海洋生態(tài)空間保護(hù)，保護(hù)海島生物多樣性，恢復(fù)海島生態(tài)系統(tǒng)，合理利用海島自然資源。嚴(yán)格控制海洋島嶼的使用，將其分成海洋功能區(qū)，嚴(yán)格限制復(fù)墾生態(tài)敏感、脆弱、自然凈化能力薄弱的海域。（6）礦產(chǎn)資源保護(hù)和利用。在礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中，確定礦產(chǎn)資源開發(fā)模式，合理開采礦產(chǎn)資源，優(yōu)化礦產(chǎn)資源的配置，提高礦產(chǎn)資源的效率。

3.3完善土地資源規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)

首先，我國國土空間規(guī)劃要注重土地資源規(guī)劃指標(biāo)的建設(shè)工作，更好地拓展國土空間規(guī)劃方式和路徑。通過將現(xiàn)有的土地資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)范，為最終落實(shí)專業(yè)化的土地資源規(guī)劃指標(biāo)建設(shè)提供強(qiáng)有力的支持。其次，要使國土空間展現(xiàn)出地域性特點(diǎn)，相關(guān)地區(qū)要遵循因地制宜原則進(jìn)行國土資源管理，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃管理制度的全面覆蓋提供基礎(chǔ)。特別是隨著現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，指標(biāo)設(shè)置需要契合城市特征，映射城市的發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容，在更大程度上拓展國土空間規(guī)劃工作內(nèi)容的深度和寬度，以便在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮積極作用。

3.4合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在現(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系背景下，對于村莊整體規(guī)劃的評價依據(jù)主要涵蓋國土空間開發(fā)的適宜性、資源環(huán)境承載力兩個方面。我們可以從以下幾個方面合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展：（1）明確農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地范圍。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地是以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村功能，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、就地消費(fèi)等環(huán)節(jié)，用于農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村休閑觀光旅游、電子商務(wù)等混合融合的產(chǎn)業(yè)用地，土地用途可確定為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉儲用地等。（2）大力盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，可依據(jù)國土空間規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位開展全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，騰挪空間用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。探索在農(nóng)民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，將符合規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合國土空間規(guī)劃前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.5文化傳承帶動模式

充分挖掘鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)意式發(fā)展，最大程度的提煉鄉(xiāng)村文化符號，積極打造和構(gòu)建鄉(xiāng)村特色文化品牌，為融合鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時要重點(diǎn)引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游業(yè)的不斷發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游由單一的“觀光旅游”向更高層次的“度假轉(zhuǎn)變”，為進(jìn)一步的激活鄉(xiāng)村變化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在保留鄉(xiāng)村原有建筑和景觀景色的前提下，加強(qiáng)室內(nèi)現(xiàn)代化服務(wù)設(shè)施，將鄉(xiāng)村文化與現(xiàn)代信息化技術(shù)相互融合，不斷推動本土文化與傳統(tǒng)民間藝術(shù)的多元發(fā)展，促進(jìn)創(chuàng)意再生，積極打造鄉(xiāng)村名片。

結(jié)語

通過對我國國土空間規(guī)劃工作分析發(fā)現(xiàn)，宏觀方向是正確的，但是存在細(xì)節(jié)性的問題，需要以科學(xué)理論為指導(dǎo)，在思想層面與技術(shù)方式上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，探索全新的國土空間規(guī)劃策略，從根本上促進(jìn)我國社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

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