政策工具視角下政務(wù)新媒體政策研究

左小麟 李趕玲

摘要：政策工具是政府治理的主要手段，考察政策工具的使用是理解、評(píng)估和改善政府部門管理政務(wù)新媒體行為的重要切入點(diǎn)。本文以15個(gè)省級(jí)政府發(fā)布的政務(wù)新媒體政策文件為研究對(duì)象，從基本政策工具和政策目標(biāo)價(jià)值兩個(gè)維度對(duì)這些政務(wù)新媒體政策進(jìn)行了分析。研究表明，我國(guó)省級(jí)政務(wù)新媒體政策工具使用存在較明顯的不均衡特征，環(huán)境型政策工具使用相對(duì)過多，供給型與需求型政策工具運(yùn)用不足?；诖耍疚木腿绾芜M(jìn)一步完善政務(wù)新媒體政策提出建議。

關(guān)鍵詞：省級(jí)政務(wù)新媒體 新媒體政策研究 政策工具 政策目標(biāo)

隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，我國(guó)政務(wù)新媒體的形態(tài)愈加豐富。各級(jí)政府部門打造的由政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)頭條號(hào)、政務(wù)短視頻等一系列政務(wù)新媒體組成的新媒體矩陣，在宣傳有關(guān)政策、發(fā)布相關(guān)信息、提供相關(guān)政務(wù)服務(wù)等方面發(fā)揮了重要而積極的作用，增進(jìn)了政府部門與公眾的溝通，進(jìn)一步提升了政府部門的執(zhí)行力和公信力。然而，政務(wù)新媒體的發(fā)展在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，也存在一些不容回避的問題，筆者將對(duì)此展開研究，并試圖就如何進(jìn)一步完善政務(wù)新媒體政策提出建議。

一、研究視角和研究對(duì)象界定

為推動(dòng)政務(wù)新媒體的有序發(fā)展，2018年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政務(wù)新媒體健康有序發(fā)展的意見》，隨后各地紛紛出臺(tái)了規(guī)范和推動(dòng)政務(wù)新媒體發(fā)展的政策文件。本研究選擇從政策工具的視角出發(fā)，對(duì)省級(jí)政務(wù)新媒體政策文件進(jìn)行分析，有助于了解各地推動(dòng)政務(wù)新媒體發(fā)展的理念和行為，為政務(wù)新媒體的進(jìn)一步發(fā)展提供政策建議。

本研究提到的政策工具是指“在既定的政策環(huán)境下，政策執(zhí)行者為解決政策問題、達(dá)成政策目標(biāo)、實(shí)施政策方案等采取的具體手段和方式?！痹趯?shí)踐中，“隨著政策工具被放在公共管理及行政管理學(xué)科領(lǐng)域進(jìn)行研究，政策工具越來(lái)越與行政體制改革和具體領(lǐng)域的公共管理密切聯(lián)系在一起，其主題是如何通過政策工具的創(chuàng)新和選擇優(yōu)化來(lái)改善公共管理實(shí)踐。”通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對(duì)政策工具的研究多集中在對(duì)政策工具的概念、分類和特征研究，以及政策工具的選擇、組合及其實(shí)施效果的評(píng)價(jià)上，政策工具的分類標(biāo)準(zhǔn)是其中的核心問題。

本研究的對(duì)象為政務(wù)新媒體政策，主要是指政府部門為了規(guī)范管理本級(jí)和下屬機(jī)構(gòu)在政務(wù)新媒體的建設(shè)、使用和具體運(yùn)行方面的相關(guān)行為，以正式的文本形式印發(fā)的通知、方案、意見等文件。從政策的作用來(lái)看，政務(wù)新媒體政策也可以看作是本地區(qū)政務(wù)新媒體建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)性及綱領(lǐng)性文件。目前，國(guó)內(nèi)外已有的對(duì)于政務(wù)新媒體政策的研究，主要集中在政策制定的動(dòng)因、內(nèi)容維度與構(gòu)成元素等方面，也有少數(shù)研究嘗試考察政務(wù)新媒體政策與現(xiàn)行政策的關(guān)系、政策之間的比較和政策有效性評(píng)估等具體問題。

二、研究設(shè)計(jì)

本研究選取2018年至2019年底在互聯(lián)網(wǎng)上公開發(fā)布的省級(jí)政務(wù)新媒體政策文件為研究樣本，采用內(nèi)容分析法，通過構(gòu)建分析框架、內(nèi)容編碼歸類和統(tǒng)計(jì)分析等步驟，從基本政策工具和政策目標(biāo)價(jià)值兩個(gè)維度對(duì)我國(guó)政務(wù)新媒體政策進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

（一）研究樣本的選擇

研究所需的新媒體政策文件主要借助“北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)”進(jìn)行文獻(xiàn)搜索，根據(jù)政策制定主體為省級(jí)政府、內(nèi)容須以推動(dòng)和規(guī)范政務(wù)新媒體發(fā)展或管理為核心的原則，最終納入研究范圍的政策文本共計(jì)15份（見表1）。

（二）研究框架的構(gòu)建

政策工具的選擇不僅要考慮理性要素，更要考慮價(jià)值要素，要將政策手段與政策目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，依據(jù)客觀規(guī)律與目標(biāo)導(dǎo)向，建立合理的政策工具體系，發(fā)揮理想的政策效果。本研究主要基于基本政策工具和政策目標(biāo)價(jià)值兩個(gè)維度，選取相關(guān)要素構(gòu)建政務(wù)新媒體政策的X、Y二維分析框架，使用這一框架對(duì)政策文本進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)。

1.X維度：基本政策工具維度?；菊吖ぞ咧饕ü┙o型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具三個(gè)類別。供給型政策工具，主要為了改善政務(wù)新媒體建設(shè)相關(guān)要素的供給，從而推動(dòng)政務(wù)新媒體的發(fā)展，一般是政府通過對(duì)人才、技術(shù)和資金等的直接支持來(lái)實(shí)現(xiàn)。主要包括：資金投入、技術(shù)支持、組織架構(gòu)、人力資源（招聘、培訓(xùn)與績(jī)效評(píng)估）、渠道拓展5種手段。環(huán)境型政策工具，主要是為了通過改善政務(wù)新媒體的發(fā)展環(huán)境，間接地促進(jìn)政務(wù)新媒體的發(fā)展，一般是依靠部門規(guī)章制度或是依靠法律的約束來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要包括：思想理念、目標(biāo)規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)劃、管理機(jī)制（管理制度、內(nèi)容管理、賬號(hào)管理、政府回應(yīng)、隱私安全管理等）、法規(guī)管制5種手段。需求型政策工具的作用在于減少政務(wù)新媒體發(fā)展的不確定性，增強(qiáng)市場(chǎng)的穩(wěn)定性，進(jìn)而拉動(dòng)我國(guó)政務(wù)新媒體使用需求，主要包括政府購(gòu)買、示范工程、公民使用培訓(xùn)、公民行為管理等4種手段。“供給型政策工具對(duì)于政務(wù)新媒體的發(fā)展具有推動(dòng)作用；需求型政策工具對(duì)政務(wù)新媒體有拉動(dòng)作用；環(huán)境型政策工具對(duì)政務(wù)新媒體發(fā)展具有影響作用?！?/p>

2.Y維度：政策目標(biāo)價(jià)值維度?！罢吖ぞ叩姆诸惛嗟氖菍?duì)公共政策手段的區(qū)分和體現(xiàn)，并沒有直接表明公共政策的目的所在，且同一種政策工具可以同時(shí)用以服務(wù)多個(gè)政策目標(biāo)?！币蚨?，為了更全面地分析公共政策對(duì)推動(dòng)政務(wù)新媒體發(fā)展的作用和影響，本研究引入了另一個(gè)研究維度——政務(wù)新媒體政策的目標(biāo)價(jià)值維度，結(jié)合政務(wù)新媒體政策的內(nèi)容維度對(duì)我國(guó)省級(jí)層面政務(wù)新媒體政策進(jìn)行分析，可以更加全面地了解省級(jí)層面政務(wù)新媒體政策的具體情況。根據(jù)我國(guó)政務(wù)新媒體發(fā)展的實(shí)際，我們將資源安排、組織保障、運(yùn)維管理、功能建設(shè)四個(gè)方面作為分析框架的目標(biāo)價(jià)值維度。其中，資源安排工具是為了促進(jìn)政務(wù)新媒體高水平發(fā)展，盡可能創(chuàng)造良好的發(fā)展條件，包括提供的信息支持、技術(shù)支持、資金支持等。組織保障是為了讓政務(wù)新媒體健康發(fā)展，做好其保障工作，包括組織分工、組織領(lǐng)導(dǎo)、人員培訓(xùn)、績(jī)效考核。運(yùn)維管理是為了確保政務(wù)新媒體有序發(fā)展而需要做好的基礎(chǔ)管理工作，具體包括管理制度、賬號(hào)管理、內(nèi)容保障、安全防護(hù)、監(jiān)督管理等。功能建設(shè)是為政務(wù)新媒體高質(zhì)量發(fā)展提供目標(biāo)和方向，包括發(fā)布政務(wù)信息、提供政務(wù)服務(wù)、強(qiáng)化政府回應(yīng)、加強(qiáng)政民互動(dòng)、堅(jiān)持輿論引導(dǎo)、創(chuàng)新社會(huì)治理等。

三、研究結(jié)果與分析

本研究以納入研究范圍的15個(gè)省級(jí)政務(wù)新媒體政策中單份政策文本的有關(guān)政策條款作為內(nèi)容分析單元，按照“政策編號(hào)—政策名稱—具體條款—編碼—政策工具—政策目標(biāo)”對(duì)其進(jìn)行編碼，從兩個(gè)維度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并對(duì)統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。

（一）X維度——基本政策工具運(yùn)用的結(jié)果分析

對(duì)收集到的15個(gè)省級(jí)新媒體政策文件進(jìn)行編碼和統(tǒng)計(jì)，關(guān)于政務(wù)新媒體發(fā)展的政策工具共有218條。其中，環(huán)境型政策工具有175條，供給型政策工具有40條，需求型政策工具只有3條?？梢娛〖?jí)政務(wù)新媒體政策運(yùn)用最多的為環(huán)境型政策工具，運(yùn)用最少的為需求型政策工具，僅3個(gè)省級(jí)新媒體政策文件運(yùn)用了需求型政策工具。

1.供給型政策工具占比未超過40%。政務(wù)新媒體政策所包含的供給型政策工具，主要是指政府部門為了確保政務(wù)新媒體能夠有序發(fā)展，在政務(wù)新媒體政策中運(yùn)用“人力資源”“組織架構(gòu)”的政策工具去輔助政務(wù)新媒體的管理，包括“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、明晰權(quán)責(zé)主體、配備相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)人才、抓實(shí)抓好教育培訓(xùn)，將政務(wù)新媒體工作納入公務(wù)員教育培訓(xùn)內(nèi)容、將政務(wù)新媒體工作情況列入年度績(jī)效考評(píng)”等具體手段。根據(jù)對(duì)15個(gè)省級(jí)政務(wù)新媒體政策文本的逐一分析，供給型政策工具在各省份政策總條文中的占比均未超過40%。

2.環(huán)境型政策工具占比超過50%。根據(jù)對(duì)政策文本的具體分析，環(huán)境型政策工具在15個(gè)省級(jí)政務(wù)新媒體政策的總條文中占比都超過了50%。出現(xiàn)這種情況的很大一部分原因是政務(wù)新媒體的運(yùn)行主體為政府，這就決定了政務(wù)新媒體政策的適用范圍僅為相關(guān)政府部門，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”深入發(fā)展的當(dāng)下，政務(wù)新媒體的運(yùn)營(yíng)成為政府常規(guī)化工作的一部分，政務(wù)新媒體政策理所當(dāng)然成為政府日常工作規(guī)范的一部分，故而具有約束性質(zhì)的環(huán)境型政策工具也就備受重視。

3.需求型政策工具占比未超過10%。需求型政策工具包括“政府購(gòu)買”“示范工程”“公民使用培訓(xùn)”及“公民行為管理”等工具。只有個(gè)別省份提出要“積極鼓勵(lì)通過購(gòu)買服務(wù)等方式委托相關(guān)機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)政務(wù)新媒體日常運(yùn)維工作”，大部分省份只是在運(yùn)用“管理機(jī)制”工具時(shí)，提到“通過購(gòu)買服務(wù)須明確權(quán)責(zé)，簽訂保密協(xié)議，加強(qiáng)資質(zhì)審查和日常監(jiān)督”等。根據(jù)文本分析和統(tǒng)計(jì)，需求型政策工具在15個(gè)省級(jí)政務(wù)新媒體政策總條文中的占比都未超過10%。在15個(gè)省級(jí)政務(wù)新媒體發(fā)展政策中，均未采用“公民使用培訓(xùn)”工具，這說明提高公民媒介素養(yǎng)還未成為相關(guān)政府部門的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。在政務(wù)新媒體發(fā)展過程中，公民作為政務(wù)新媒體的享用者，理應(yīng)受到政策制定者的關(guān)注，但在15個(gè)政策文件中，只有一個(gè)省級(jí)政務(wù)新媒體政策涉及“公民行為管理”。

（二）Y維度：政策目標(biāo)價(jià)值的結(jié)果分析

根據(jù)對(duì)政策目標(biāo)價(jià)值的文本分析和統(tǒng)計(jì)，15個(gè)省級(jí)政務(wù)新媒體政策目標(biāo)價(jià)值使用按數(shù)量多少排序?yàn)椋哼\(yùn)維管理（28.17%）、功能建設(shè)（27.52%）、組織保障（22.93%）、資源安排（1.48%）。“組織保障”和“運(yùn)維管理”是15個(gè)省級(jí)政務(wù)新媒體政策都提到的內(nèi)容，可見這些省市都把組織保障擺在重要位置?！敖M織保障”和“運(yùn)維管理”之所以重要，是因?yàn)轶w制內(nèi)的媒體管理，管理制度和隊(duì)伍建設(shè)是兩大關(guān)鍵?！肮δ芙ㄔO(shè)”包括政務(wù)信息、提供政務(wù)服務(wù)、強(qiáng)化政府回應(yīng)、加強(qiáng)政民互動(dòng)、堅(jiān)持輿論引導(dǎo)、創(chuàng)新社會(huì)治理，以及政務(wù)新媒體的發(fā)展方向及行動(dòng)指南?！百Y源安排”是運(yùn)用最少的內(nèi)容，但不是所研究的政務(wù)新媒體政策沒有提及“信息支持、技術(shù)支持、資金支持”，而主要是沒有單獨(dú)作為政策條文羅列出來(lái)，只是將其放在運(yùn)維管理、組織保障的內(nèi)容里。

四、總結(jié)與思考

綜上分析，我國(guó)省級(jí)政務(wù)新媒體政策具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是從基本政策工具維度來(lái)看，我國(guó)政務(wù)新媒體管理政策工具使用存在明顯的不均衡特征，環(huán)境型政策工具使用過多，供給型與需求型政策工具的運(yùn)用相對(duì)不足。二是從政策目標(biāo)價(jià)值維度來(lái)看，當(dāng)下政務(wù)新媒體政策主要試圖通過對(duì)政務(wù)新媒體的運(yùn)行管理從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)新媒體的功能建設(shè)，對(duì)資源安排的重視程度還需要提高。三是政務(wù)新媒體政策很少涉及公民層面的管理，缺乏對(duì)公民使用培訓(xùn)和行為管理的政策措施。

針對(duì)上述問題，為了順應(yīng)新媒體發(fā)展態(tài)勢(shì)，促進(jìn)政務(wù)新媒體高質(zhì)量發(fā)展，今后的政務(wù)新媒體政策應(yīng)從以下幾方面予以逐步完善：第一，進(jìn)一步明確供給層面的保障措施，具體包括信息、技術(shù)資源支持、資金投入以及人力資源管理。第二，進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境層面的管理規(guī)范，重點(diǎn)明確安全管理、公民隱私管理以及信息資源檔案管理的具體管理制度。第三，進(jìn)一步拓展需求層面的覆蓋范圍，除了政府購(gòu)買、示范工程、公民使用培訓(xùn)、公民行為管理外，可以結(jié)合公眾的具體需要，進(jìn)一步完善需求層面的政策工具。相信隨著政務(wù)新媒體形態(tài)的進(jìn)一步豐富和相關(guān)部門管理理念的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，我國(guó)各地的政務(wù)新媒體政策將會(huì)得到逐漸更新和完善。

作者左小麟系云南大學(xué)新聞學(xué)院講師

李趕玲系云南大學(xué)新聞學(xué)院碩士研究生

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【編輯：沈金萍】