推動(dòng)城市更新及老舊小區(qū)改造可持續(xù)發(fā)展

摘要：加快推進(jìn)城市更新和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，是在我國(guó)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展進(jìn)程中進(jìn)一步提升城市品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)新時(shí)代城市高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略安排。實(shí)施城市更新及老舊小區(qū)改造具有積極的意義，是城市發(fā)展的內(nèi)在要求，是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的現(xiàn)實(shí)需要，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必然途徑。

關(guān)鍵詞：城市更新;老舊小區(qū)改造;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）08-0062-64 收稿日期：2021-07-10

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進(jìn)老舊樓宇改造等。從城市發(fā)展角度來(lái)看，城市更新可以盤(pán)活土地價(jià)值，為城市挖掘空間的服務(wù)力;老舊小區(qū)改造可以提升城市居民生活品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)人與空間的良性互動(dòng)。城市更新和老舊小區(qū)改造是解決人民對(duì)美好生活向往的一個(gè)途徑，也是增強(qiáng)人民群眾幸福感的一種方式。因此，在“十四五”時(shí)期，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造被作為改善人民生活的重要工作。

1 實(shí)施城市更新及老舊小區(qū)改造的意義

據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最新數(shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)新開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.97萬(wàn)個(gè)，惠及居民近725萬(wàn)戶(hù)。2019年以來(lái)，全國(guó)已開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.8萬(wàn)個(gè)，惠及居民1043萬(wàn)戶(hù)。實(shí)施城市更新行動(dòng)和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多方面的意義。

加快推進(jìn)城市更新和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，是在我國(guó)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展進(jìn)程中進(jìn)一步提升城市品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)新時(shí)代城市高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略安排。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過(guò)程中，需要投入大量的資金、人力等資源，有利于增加有效投資、促進(jìn)就業(yè)、增加稅收、擴(kuò)大住房消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);從社會(huì)民生的角度看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造將極大改善居民的居住條件和居住環(huán)境，可以讓更多的城市居民享受到國(guó)家改革發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)公平和諧;從生態(tài)環(huán)境的角度看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造廣泛采用有機(jī)更新的方法，在充分利用現(xiàn)有建成空間的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市功能的更新和社區(qū)服務(wù)的完善，最大限度地減少了對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，體現(xiàn)了綠色可持續(xù)的發(fā)展理念。

2 實(shí)施城市更新及老舊小區(qū)改造的必要性

2.1 城市發(fā)展的內(nèi)在要求

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)由規(guī)模驅(qū)動(dòng)邁向質(zhì)量驅(qū)動(dòng)。我國(guó)老舊小區(qū)普遍存在功能不全、住宅性能差、面積狹小、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜等問(wèn)題。因此，老舊小區(qū)改造和城市更新是我國(guó)城市發(fā)展的內(nèi)在要求。我國(guó)大中城市在改革開(kāi)放以后快速拓展，而老城區(qū)的布局、設(shè)施大多是20世紀(jì)五六十年代的基礎(chǔ)框架，一些大廠大院也面臨功能調(diào)整和設(shè)施提升，改革開(kāi)放初期建設(shè)的一些居住小區(qū)、工業(yè)園區(qū)在面貌、配套等方面也存在短板，應(yīng)該說(shuō)我國(guó)大中城市的更新需求變得越來(lái)越迫切。

2.2 加快構(gòu)建新發(fā)展格局的現(xiàn)實(shí)需要

從過(guò)去看，城市建設(shè)向來(lái)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要一環(huán)。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率已突破60%，城市發(fā)展正在從增量時(shí)代轉(zhuǎn)向存量為主、增存并重時(shí)代，實(shí)施城市更新行動(dòng)，謀劃推進(jìn)一系列城市建設(shè)領(lǐng)域民生工程和發(fā)展工程，不僅有助于充分釋放我國(guó)發(fā)展的巨大潛力并形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，成為構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)，也有助于形成新的發(fā)展模式，讓城市建設(shè)繼續(xù)扮演現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎角色。

2.3 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必然途徑

實(shí)施城市更新與老舊小區(qū)改造也是新型城鎮(zhèn)化得以向縱深推進(jìn)的必然途徑。城市建設(shè)要秉持綠色共享等新發(fā)展理念，走內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的道路，通過(guò)推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，可以讓全體居民都能分享到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。實(shí)施城市更新行動(dòng)，可以讓城市功能更加完備，城市治理更具韌性智慧，城市品質(zhì)更加綠色宜居，社區(qū)更加健康安全、服務(wù)便捷、充滿(mǎn)活力，方方面面需要大量的資金、人力等資源投入，構(gòu)成我國(guó)目前最大的內(nèi)需之一，對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要意義。

3 實(shí)施城市更新和老舊小區(qū)改造應(yīng)遵循的原則

一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，民生優(yōu)先。城市更新必須以落實(shí)城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃為前提，將城市更新納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌實(shí)施，加強(qiáng)規(guī)劃管控，做到嚴(yán)控總量、分區(qū)統(tǒng)籌、增減平衡。從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)城市更新完善功能，補(bǔ)齊短板，保障和改善民生。

二是堅(jiān)持政府推動(dòng)，市場(chǎng)運(yùn)作。強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，加強(qiáng)規(guī)劃管控，完善政策機(jī)制，做好服務(wù)保障。充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與城市更新，形成多元化更新模式。

三是堅(jiān)持公眾參與，共建共享。充分調(diào)動(dòng)公眾和社會(huì)組織參與城市更新的積極性、主動(dòng)性，建立平等協(xié)商機(jī)制，共同推進(jìn)城市更新，實(shí)現(xiàn)決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、成果共享。

四是堅(jiān)持試點(diǎn)先行，有序推進(jìn)?？茖W(xué)制定城市更新計(jì)劃，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排，穩(wěn)步推進(jìn)。聚焦瓶頸問(wèn)題，大膽改革創(chuàng)新，積極探索城市更新的新模式、新路徑，形成成熟經(jīng)驗(yàn)逐步推廣。

4 實(shí)施城市更新的幾種方式

城市更新可以以街區(qū)為單元實(shí)施，按照街區(qū)功能定位，結(jié)合市民群眾和市場(chǎng)主體意愿，以項(xiàng)目化方式推進(jìn)。街區(qū)空間更新要按照各空間圈層的更新要求，依據(jù)街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，科學(xué)編制更新地區(qū)規(guī)劃綜合實(shí)施方案和更新項(xiàng)目實(shí)施方案。重點(diǎn)是開(kāi)展街區(qū)綜合評(píng)估，將空間資源與更新任務(wù)相匹配，盤(pán)活街區(qū)存量建筑，探索復(fù)合利用模式，圍繞居民需求，提高居民生活便利性和舒適度，提升公共空間品質(zhì)。從目前各地的實(shí)踐來(lái)看，城市更新主要包括以下幾種方式：

一是老舊房屋改造提升。根據(jù)居民意愿，可利用小區(qū)現(xiàn)狀房屋和公共空間補(bǔ)充便民商業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施;可利用空地、拆違騰退用地等增加停車(chē)位，或設(shè)置機(jī)械式停車(chē)設(shè)施等便民設(shè)施;鼓勵(lì)老舊住宅樓加裝電梯。在保護(hù)歷史文化和城市風(fēng)貌的前提下，進(jìn)行成套化改造，完善功能設(shè)施，改善人居環(huán)境。可以根據(jù)不同情況，將老舊房屋改造分為保護(hù)、改建、重建三種方式。針對(duì)不同的方式采取不同的改造方式。為改善居民居住條件，對(duì)房屋行政主管部門(mén)認(rèn)定的危舊樓房，可以通過(guò)翻建、改建或適當(dāng)擴(kuò)建方式進(jìn)行改造，具備條件的可適當(dāng)增加建筑規(guī)模，實(shí)施成套化改造或增加便民服務(wù)設(shè)施等。

二是老舊小區(qū)改造提升。對(duì)于建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善和社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)，可以分三個(gè)層次進(jìn)行改造提升。第一是對(duì)市政配套基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造提升，對(duì)小區(qū)內(nèi)建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位進(jìn)行維修，對(duì)供水、排水、供電、弱電、道路、供氣、供熱、消防、安防、生活垃圾分類(lèi)、移動(dòng)通信等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改善，以及對(duì)房屋抗震加固設(shè)施進(jìn)行維修、恢復(fù)或補(bǔ)強(qiáng)。第二是完善環(huán)境及配套設(shè)施改造建設(shè)、小區(qū)內(nèi)建筑節(jié)能改造、有條件的樓棟加裝電梯等。還可以包括整治小區(qū)及周邊綠化、照明等環(huán)境，改造或建設(shè)小區(qū)及周邊適老設(shè)施、無(wú)障礙設(shè)施、停車(chē)庫(kù)（場(chǎng)）、電動(dòng)自行車(chē)及汽車(chē)充電設(shè)施、智能快件箱、文化休閑設(shè)施、體育健身設(shè)施、物業(yè)用房等配套設(shè)施。第三是為提升居民生活品質(zhì)而進(jìn)行的公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)及其智慧化改造，例如改造或建設(shè)小區(qū)及周邊社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施、衛(wèi)生服務(wù)站等公共衛(wèi)生設(shè)施、幼兒園等教育設(shè)施、周界防護(hù)等智能感知設(shè)施，以及養(yǎng)老、托育、助餐、家政保潔、便民市場(chǎng)、便利店等社區(qū)專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)設(shè)施。

三是城市更新。針對(duì)城市建成區(qū)及城市重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行的城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市生態(tài)修復(fù)和功能完善、歷史文化保護(hù)和城市風(fēng)貌塑造、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展等綜合整治、拆除重建或兩者兼顧的規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)，主要包括老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)的城市更新改造，以及基礎(chǔ)設(shè)施短板和公共服務(wù)設(shè)施的完善。此外，還包括城市公共空間改造提升、特色街區(qū)建設(shè)、傳統(tǒng)商圈調(diào)整升級(jí)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新改造，以及推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)改造等。

城市更新行動(dòng)和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作異常復(fù)雜，牽涉到政府部門(mén)、相關(guān)實(shí)施主體、當(dāng)?shù)鼐用?、金融投資機(jī)構(gòu)等多方利益，政府的主要角色是組織、引導(dǎo)、規(guī)制和實(shí)行適度的金融財(cái)稅土地規(guī)劃等政策支持，要充分調(diào)動(dòng)、有效引導(dǎo)、適度激勵(lì)社會(huì)力量和居民廣泛參與，創(chuàng)新組織模式和運(yùn)行機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)城市更新行動(dòng)和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的可持續(xù)發(fā)展。城市更新是更大范圍的城市復(fù)興，對(duì)于盤(pán)活城市資產(chǎn)、降低城市債務(wù)、煥新城市面貌、更新城市產(chǎn)業(yè)有著積極的意義。

作者簡(jiǎn)介：陳捷，天津市和平區(qū)住房和建設(shè)委員會(huì)。