住房公積金在解決大城市住房問題中作用凸顯

摘要：住房公積金制度建立于1991年，是城鎮(zhèn)住房制度改革的產(chǎn)物，源于城鎮(zhèn)住房的極度短缺。住房公積金制度從支持單位解困建房、支持職工購買公房到支持職工購房貸款、租房提取等，一直凸顯著住房的解危解困這一廣大人民群眾最關(guān)心，也是最重要的基本民生問題。30年來，住房公積金持續(xù)擴(kuò)面，使受益者以較快速度增長;支持發(fā)展保障性住房，為保障性住房建設(shè)發(fā)放項(xiàng)目貸款;支持首套住房，圓中低收入繳存者“住有所居”夢。如今，在進(jìn)一步貫徹落實(shí)2020年全國經(jīng)濟(jì)工作會議提出的解決好大城市住房突出問題中，更凸顯著住房公積金保障基本住房的作用。

關(guān)鍵詞：住房公積金;大城市住房;作用

中圖分類號：F293 文章標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）08-0065-70 收稿日期：2021-07-15

黨中央、國務(wù)院十分重視解決全國人民的住房問題。當(dāng)全國城鎮(zhèn)人均住房達(dá)到近40平方米的時候，黨中央及時提出：全國還有約2億進(jìn)城務(wù)工人員缺少住房，他們?yōu)閲业纳鐣?jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是在提升城鎮(zhèn)化水平中做出了重大貢獻(xiàn)，必須讓他們“安居樂業(yè)”。于是，針對人口凈流入且房價高漲的大城市，黨中央明確提出：要擴(kuò)大保障性租賃住房供給。習(xí)近平總書記多次做出指示，要讓全體人民住有所居。解決好大城市住房突出問題，要高度重視保障性租賃住房建設(shè)，土地供應(yīng)要向租賃住房建設(shè)傾斜，單列租賃住房用地計劃，探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房，要降低租賃住房稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，對租金水平進(jìn)行合理調(diào)控。李克強(qiáng)總理在今年《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)，切實(shí)加強(qiáng)保障性租賃住房供給，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。韓正副總理親自到住建部召開座談會，部署安排發(fā)展保障性租賃住房工作。6月24日，國務(wù)院辦公廳又頒發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》）。

1 建立住房公積金制度的“初心”

住房公積金制度建立于1991年，是城鎮(zhèn)住房制度改革的產(chǎn)物。從新中國成立初期到1978年，我國在經(jīng)濟(jì)十分困難的情況下，城鎮(zhèn)住房基本來自于三大部分：一是，解放初期國家通過沒收、接收原國民政府及部分資本家舊勢力的房產(chǎn)（如1951年初，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于沒收戰(zhàn)犯、漢奸、官僚資本家及反革命分子的財產(chǎn)的指示》），滿足人民最基本的住房需求;二是，采取公私合營、贖買等一系列舉措，對私有住房進(jìn)行社會主義改造，形成以國家為主導(dǎo)的公有住房，并逐步建立起社會主義住房制度;三是，國家、國企投資建設(shè)住房，采用極低的房租供職工居住?？傊?，是一種計劃經(jīng)濟(jì)體制之下的、單一投資的、近乎無償供給的福利型住房模式。在這種模式下，住房短缺日益嚴(yán)重，全國城鎮(zhèn)人均住房面積只有3.6平方米。

黨的十一屆三中全會，做出了把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的決定，同時拉開了城鎮(zhèn)住房制度改革的序幕。1978年，鄧小平同志提出，解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房，或者私建公助、分期付款，把個人手里的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。這個辦法有什么不好？同志們一定要從各方面考慮，不要總想著向國家要錢。在談到今后七年城市住宅建設(shè)規(guī)劃設(shè)想時，鄧小平同志又針對當(dāng)時城鎮(zhèn)居民人均居住面積只有3.6平方米（合建筑面積約7平方米）的現(xiàn)狀，提出到1985年，城市人均居住面積要達(dá)到5平方米（約合建筑面積10平方米）目標(biāo)。期間，舉國上下采取充分發(fā)揮國家、地方、企業(yè)和個人的四個積極性;調(diào)動私人建房、買房積極性;國家建設(shè)住宅向個人出售等一系列舉措，于1983年（提前2年）實(shí)現(xiàn)了全國人均居住面積5平方米的目標(biāo)。

1984年起，試推住房商品化，采取全價出售、補(bǔ)貼出售或議價出租等方法。1988年1月，國務(wù)院召開全國住房制度改革工作會議，全面部署房改工作，要求用3年時間全面鋪開，主要實(shí)施公房出售、提租補(bǔ)貼等辦法。1991年的全國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議更是明確地提出了：實(shí)行新房新租，鼓勵職工買房，發(fā)展集資建房等。1990年，上海房改方案以如何解決住房消費(fèi)資金穩(wěn)定和長期的來源為核心，在借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了建立住房公積金制度，1991年獲中央批準(zhǔn)，1992年在部分大城市試推行，進(jìn)而在全國設(shè)區(qū)城市迅速推開。30年來，住房公積金制度從支持單位解困建房、支持職工購買公房、支持職工購房貸款和租房提取、支持保障性住房建設(shè)等，一直凸顯著住房的解危解困這一廣大人民群眾最關(guān)心，也是最重要的基本民生問題，踐行著“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”的建制初心。

2 住房公積金制度的“使命”

在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出了“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”的要求，全國住房公積金人努力貫徹落實(shí)。僅從全國住房公積金2014-2020年的年度報告中，即可分析出：

2.1 持續(xù)擴(kuò)面，使受益者以較快速度增長

2014年，住房公積金實(shí)繳單位206.50萬個，實(shí)繳職工11877.39萬人，分別比上年增長14.05%和9.19%。2015年，住房公積金實(shí)繳單位231.35萬個，實(shí)繳職工12393.31萬人，分別比上年增長12.03%和4.34%。2016年，住房公積金實(shí)繳單位238.25萬個、實(shí)繳職工13064.50萬人，分別比上年增長2.98%、5.42%。2017年，住房公積金實(shí)繳單位262.33萬個，實(shí)繳職工13737.22萬人，分別比上年增長10.11%和5.15%。2018年，住房公積金實(shí)繳單位291.59萬個，實(shí)繳職工14436.41萬人，分別比上年增長11.15%和5.09%。2019年，住房公積金實(shí)繳單位322.40萬個，實(shí)繳職工14881.38萬人，分別比上年增長10.57%和3.08%。2020年，住房公積金實(shí)繳單位365.38萬個，實(shí)繳職工15327.70萬人，分別比上年增長13.33%和3.00% （見表1）。從數(shù)據(jù)還分析出，在連年增長的繳存單位中，城鎮(zhèn)私營企業(yè)、其他城鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)、民辦非企業(yè)單位等非公企業(yè)及其職工占絕對優(yōu)勢。在不斷擴(kuò)大的繳存人中，由城鎮(zhèn)原住民向進(jìn)城新市民擴(kuò)展、由原就業(yè)形態(tài)職工向新就業(yè)形態(tài)職工擴(kuò)展、由內(nèi)地就業(yè)職工向在大陸就業(yè)的港澳臺同胞擴(kuò)展、由單位職工向自由職業(yè)者擴(kuò)展。

2.2 支持發(fā)展保障性住房，為保障性住房建設(shè)發(fā)放項(xiàng)目貸款

依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部等七部委印發(fā)的《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（建金〔2009〕160號）規(guī)定，經(jīng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同財政部、人民銀行批準(zhǔn)，全國確定了北京、天津、重慶、唐山、運(yùn)城、包頭、大連、長春、哈爾濱、無錫、杭州、寧波、淮南、青島、濟(jì)南、福州、廈門、洛陽、武漢、長沙、儋州、攀枝花、昆明、西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊等28個城市為住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)，重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)適用住房、棚戶區(qū)改造安置用房、公共租賃住房建設(shè)項(xiàng)目。截至2020年末，累計向373個試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)放貸款872.15億元，累計回收試點(diǎn)項(xiàng)目貸款866.54億元，試點(diǎn)項(xiàng)目貸款余額5.61億元，368個試點(diǎn)項(xiàng)目結(jié)清貸款本息，81個試點(diǎn)城市全部收回貸款本息，充分彰顯出住房公積金的基本住房保障作用。

2.3 支持首套住房，圓中低收入繳存者“住有所居”夢

“十三五”期間，盡管受新冠疫情和經(jīng)濟(jì)增速放緩的影響，住房公積金人仍然堅定不移地貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“讓全體人民住有所居”的指示精神，重點(diǎn)支持了首套自住房、支持中低收入群體中的繳存者。2016年，所發(fā)放的個貸中，中、低收入群體占94.82%，首套住房貸款占83.51%%，144 （含）平方米以下普通住房貸款占90.27%;2017年，所發(fā)放的個貸中，中、低收入群體占96.05%，首套住房貸款占86.24%，144 （含）平方米以下普通住房貸款占89.20%;2018年，所發(fā)放的個貸中，中、低收入群體占95.73%，首套住房貸款占85.91%，144 （含）平方米以下普通住房貸款占89.45%;2019年，發(fā)放的個貸中，中、低收入群體占95.41%，首套住房貸款占86.96%，144平方米（含）以下住房貸款占90.58%;2020年發(fā)放的個人住房貸款筆數(shù)中，中、低收入群體占95.51%，首套住房貸款占86.29%，144平方米（含）以下住房貸款占90.82% （見表2）。其中，伴隨著深化“放管服”改革，實(shí)施了異地貸款、跨省通辦，部分城市為新市民職工建立了住房公積金制度，支持自由職業(yè)者自愿繳存。不僅購房可貸，租房可提，而且老舊小區(qū)改造、加裝電梯等都可以使用住房公積金。

3 住房公積金制度為“解決大城市住房突出問題”而不懈努力

“解決大城市住房突出問題”是世界性難題。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，這一問題日益突出。主要體現(xiàn)在大城市房價高、租賃市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、市場秩序不規(guī)范、租賃關(guān)系不穩(wěn)定等方面。這些問題制約著城鎮(zhèn)化向高質(zhì)量發(fā)展，影響著新市民、青年人特別是從事基本公共服務(wù)人員等群體的基本生活。為此，黨中央、國務(wù)院及其相關(guān)部委做了大量工作，一直在為“解決大城市住房突出問題”而不懈努力。

3.1 開展新市民住房情況調(diào)查

2018年3-5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司在全行業(yè)組織開展了新市民住房問題專題調(diào)研，其調(diào)查范圍之廣、參與人數(shù)之多是前所未有的。涉及全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、338個城市、778個區(qū)縣、6569人參加調(diào)查，其中訪員5754人，共收回問卷180785份，其中有效樣本172609份。調(diào)查結(jié)果顯示：一是，新市民規(guī)模龐大，主要為市內(nèi)跨縣、省內(nèi)跨市、跨省流動。二是，以流入大城市為主，其中一線城市17%、二線，城市52.3%。三是，以農(nóng)業(yè)戶籍流入最多，平均在80%以上。四是，以年輕人為主，16-45歲占69.2%。五是，受教育水平高，僅城鎮(zhèn)戶籍新市民本科及以上學(xué)歷就占50%以上。六是，雖然已婚新市民越來越多，但其子女隨遷比例越來越低、雖然新市民就業(yè)率較高，但多以個體經(jīng)營為主，占87.5%。七是，大多數(shù)新市民收支水平高，家庭居住負(fù)擔(dān)較重。八是，新市民家庭以租房為主，特別是一線城市占比最高，達(dá)61%，且合租家庭較高。九是，新市民享受政府公租房占比更低，尤其是一二線大城市。這與新市民居住意愿、與城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展、與習(xí)近平總書記“讓全體人民住有所居”的要求相差甚遠(yuǎn)。應(yīng)該說，此調(diào)查為制定“解決大城市住房突出問題”奠定了政策基礎(chǔ)。

3.2 為自由職業(yè)者建立住房公積金制度

遵照黨中央國務(wù)院的部署， 2005年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部委頒布了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》（建金管〔2005〕5號），其中規(guī)定：“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金”。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)推動一億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕72號），明確提出了：“推進(jìn)擴(kuò)大住房公積金繳存面，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入覆蓋范圍，鼓勵個體工商戶和自由職業(yè)者繳存，其他從業(yè)者可按靈活就業(yè)人員身份繳納住房公積金”等要求。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議將“解決大城市住房突出問題”作為重點(diǎn)任務(wù)之一予以部署。住建部王蒙徽部長指出：大城市房價高，租賃市場也存在著供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、市場秩序不規(guī)范、租賃關(guān)系不穩(wěn)定等問題，新市民、青年人特別是從事基本公共服務(wù)人員等群體的住房困難問題比較突出。解決好大城市住房突出問題，要重視解決好這部分群體的住房問題。要開展靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度和住房公積金支持租賃住房發(fā)展試點(diǎn)。住建部住房公積金監(jiān)管司指導(dǎo)全國住房公積金系統(tǒng)快速行動。

2021年1月、5月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司先后批復(fù)同意重慶、深圳、成都、蘇州及廣州、常州6城市為全國第一批開展靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點(diǎn)城市。截至7月底，不僅6個試點(diǎn)城市完成了制定（或修改）實(shí)施方案的工作，而且形成了全國絕大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）市都在積極探索為靈活就業(yè)人員建立住房公積金制度的局面。這必將對推動“解決大城市住房突出問題”，補(bǔ)充和完善住房保障體系產(chǎn)生積極作用。

3.3 住房公積金“一體化”提速

2020年5月18日，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，首次明確提出“改革住房公積金制度”。在貫徹落實(shí)中，住房公積金“一體化”提速格外亮眼。主要體現(xiàn)在多個城市群的跨省通辦、互認(rèn)互貸上。繼長三角、川渝、膠東經(jīng)濟(jì)圈、大南昌都市圈、長江中游城市群等在內(nèi)的區(qū)域積極推進(jìn)住房公積金的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)、互認(rèn)互貸以后，更多的城市群集中發(fā)力，使住房公積金“一體化”快速發(fā)展。

北京市委全面深化改革委員會召開第二十次會議，會議審議了《關(guān)于深化北京住房公積金制度改革的實(shí)施意見》。以加強(qiáng)住房保障、改善群眾居住條件為落腳點(diǎn)，用好用活住房公積金相關(guān)政策，通過小切口解決好民生問題，推動京津冀住房公積金一體化，促進(jìn)區(qū)域職住協(xié)同，統(tǒng)籌資金安全與監(jiān)管服務(wù)，建立健全風(fēng)險防控機(jī)制。

上海再度提出，在蘇州市吳江區(qū)、嘉興市嘉善縣兩地試點(diǎn)買房可提取上海住房公積金用于償還異地住房貸款。

長沙、省直、株洲、湘潭三地四中心簽訂長株潭住房公積金一體化發(fā)展合作公約，擬定了建立聯(lián)席會議機(jī)制、加快信息共享、推進(jìn)互認(rèn)互貸等8個合作事項(xiàng)，為住房公積金事業(yè)健康有序發(fā)展，助力三地人才跨市安居創(chuàng)業(yè)提供了有力支撐。

呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、烏蘭察布四市簽訂住房公積金一體化發(fā)展合作備忘錄。這四個城市將共同探索建立住房公積金聯(lián)席會議和情況通報等協(xié)同發(fā)展長效機(jī)制，推進(jìn)繳存、提取、貸款、信用信息和服務(wù)渠道的共享，協(xié)同開展住房公積金領(lǐng)域司法扣劃工作，探索建立治理違規(guī)使用住房公積金核查聯(lián)動機(jī)制、開展四市資金融通使用、研究住房公積金支持住房租賃市場發(fā)展等事項(xiàng)。

等等。

實(shí)踐證明，嘗試住房公積金“一體化”的區(qū)域，多為人口凈流入的特大城市、大城市，與黨中央、國務(wù)院“解決大城市住房突出問題”的目標(biāo)、與“改革住房公積金制度”的要求是一致的。當(dāng)前，住房公積金“一體化”仍處在加速發(fā)展期，一定會累積出更多的經(jīng)驗(yàn)，為推進(jìn) “解決大城市住房突出問題”，形成更突出的支持效應(yīng)。

4 結(jié)論

住房是重要的民生福祉。在“堅持房子是用來住的、不是用來炒的”定位之下解決好大城市住房突出問題，是時代賦予住房公積金制度的使命，即發(fā)揮好住房公積金制度“?；咀》俊钡淖饔茫阂皇?，強(qiáng)化住房公積金的社會保障功能。鼓勵進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)者建立住房公積金，優(yōu)先保障其提取和貸款，并享有城鎮(zhèn)住房公積金繳存職工的各項(xiàng)權(quán)利。二是，拓寬住房公積金使用渠道。住房公積金除支持首套購房貸款、支持租賃住房提取、支持老舊小區(qū)改造加裝電梯以外，還要進(jìn)一步總結(jié)支持保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從供給端發(fā)力，以住房公積金支持保障性租賃住房建設(shè)。三是，加快“智慧公積金”建設(shè)。在深化放管服改革中，推進(jìn)跨省通辦，優(yōu)化存貸流程，為自由職業(yè)者建制提供方便快捷的服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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2.龔勝華.改革的成果 時代的呼應(yīng) 歷史的貢獻(xiàn)——住房公積金制度30周年回顧與展望.住房公積金研究.山西經(jīng)濟(jì)出版社.2021年第一輯下卷

3.全國住房公積金2014-2020年年度報告

作者簡介：武小藝，天津市住房公積金管理中心，經(jīng)濟(jì)師。