相對貧困階段鞏固脫貧攻堅成果的困難與對策

耿新 汪芩羽

[摘? ? 要] 習近平總書記指出，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。在相對貧困階段，鞏固脫貧地區(qū)尤其是原深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅成果具有十分重要的意義。作為我國原深度貧困地區(qū)的重要區(qū)域，位于“三區(qū)三州”的四川省阿壩縣圍繞脫貧摘帽，在改善人居環(huán)境、對口幫扶、產業(yè)扶貧、教育扶貧及社會兜底保障等方面取得了有益成效，但對于鞏固脫貧成果，依然面臨自然因素限制、產業(yè)發(fā)展不夠、人力資本缺乏、社會保障程度低等困難與挑戰(zhàn)。原深度貧困地區(qū)在相對貧困階段應基于多維貧困理論，在防范化解自然風險、促進產業(yè)發(fā)展、提升人力資本、完善社會保障機制、創(chuàng)新扶貧治理模式等層面來鞏固脫貧攻堅成果，以推動原深度貧困地區(qū)脫貧人口的穩(wěn)步可持續(xù)發(fā)展。

[關鍵詞] 原深度貧困縣;相對貧困;脫貧攻堅成果;鄉(xiāng)村振興;教育扶貧;易地扶貧

[中圖分類號] C913? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）08-0057-10

一、引言

“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)是國家脫貧攻堅過程中的貧中之貧、困中之困、堅中之堅，其脫貧成果直接關系到我國脫貧攻堅成果的成色。在習近平總書記精準扶貧戰(zhàn)略思想引導下，經過8年持續(xù)奮斗，深度貧困地區(qū)累計減貧2500多萬人，我國所有深度貧困地區(qū)的最后堡壘被全部攻克，貧困縣全部摘帽，貧困人口全部實現(xiàn)脫貧，困擾我國千百年來的絕對貧困問題得到歷史性解決。但是，貧困問題具有復雜性、系統(tǒng)性和反復性特征，相對貧困問題仍然存在。后扶貧時代鞏固脫貧成果任務仍然十分艱巨。脫貧摘帽不意味著可以一勞永逸，脫貧成果依然具有脆弱性，需要長期關注。要將鞏固拓展脫貧攻堅成果放在突出位置，接續(xù)推進脫貧地區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展。

二、理論基礎與文獻回顧

（一）理論基礎

深度貧困是一種狀態(tài)，當個體在資金、人力資本、土地、技術等某一個或幾個要素上面臨長期短缺，或者長期與現(xiàn)代文明隔離，則認為其陷入了深度貧困。深度貧困表現(xiàn)為不同規(guī)模的、群體性的福利缺失[1]，主要特征是極度脆弱性和頑固性，長期處于貧困狀態(tài)或者極易返貧狀態(tài)。我國原深度貧困地區(qū)主要集中在：（1）“老、少、邊”和集中連片特困地區(qū);（2）基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展滯后的地區(qū);（3）社會發(fā)育比較滯后和社會文明程度較低的地區(qū);（4）生態(tài)環(huán)境脆弱和自然災害頻發(fā)的地區(qū);（5）經濟發(fā)展滯后的地區(qū)。

多維貧困理論的提出源于阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Sen）提出的“可行能力理論”。他在其代表作《貧困與饑荒——論權利與剝奪》中首次從社會環(huán)境和福利資源分配的角度對貧困進行了分析[2]，改變了傳統(tǒng)的對貧困分析的單維方式，即只簡單地用收入或消費來衡量貧困。但隨著國內外研究的不斷深入，學者們發(fā)現(xiàn)貧困是一個具有復雜性和多樣性的社會問題。Townsend指出在現(xiàn)代社會中個人的需求除了要考慮基本營養(yǎng)之外，還要考慮個人對教育、居住和安全的需要[3]。全面貧困應被看作具有“各種表現(xiàn)形式，包括缺乏充分的生產資源和收入來確?？沙掷m(xù)的生計;饑餓與營養(yǎng)不良;健康狀況差;有限的教育或缺乏受教育的機會;由于疾病而增加的死亡率;無家可歸;不安全的環(huán)境，以及社會歧視與排斥。它還表現(xiàn)在公民在社會及文化生活的決策過程中缺少參與”[4]。此外，《世界發(fā)展報告》指出貧困包括風險和面臨風險時的脆弱性，以及不能表達自身的需求和缺乏參與機會[5]。

深度貧困地區(qū)由于長期受到自然、經濟、社會和文化等多個層面的制約，使得深度貧困地區(qū)得不到較好的發(fā)展，人民的生活水平得不到改善?；诙嗑S貧困的理論視角，對深度貧困地區(qū)進行分析，對于鞏固拓展脫貧成果具有重要意義。

（二）文獻回顧

1. 制約深度貧困地區(qū)發(fā)展的因素。覃志敏（2017）從主客觀兩方面論述了限制深度貧困地區(qū)發(fā)展的因素，主觀因素是深度貧困地區(qū)人口缺乏現(xiàn)代性社會的發(fā)展意識、公共服務發(fā)展滯后、人力資本水平低、自我發(fā)展意識弱、“等靠要”思想嚴重等問題，客觀因素是自然條件差、地理位置偏遠、基礎設施建設成本高等問題。馮丹萌等（2019）明確了農業(yè)產業(yè)扶貧存在基礎設施落后、公共服務薄弱、產業(yè)同質化、市場體系建設薄弱、科技支持不足、新型經營主體和貧困戶的利益聯(lián)結機制不完善、貧困人口受教育水平低、思想觀念保守等普遍存在于深度貧困地區(qū)的問題，認為這些問題阻礙著深度貧困地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。

2. 深度貧困地區(qū)易返貧的影響因素。李輝（2018）基于Logistics模型對貧困人口的致貧原因進行分析，認為文化程度、健康狀況、勞動能力對各類型貧困人口的影響不同，缺資金（因學）、缺技術、因病因殘、缺勞力、自身發(fā)展動力不足、發(fā)展環(huán)境等對各類型貧困人口的影響存在顯著差異。耿新（2020）基于貧困脆弱性視角，聚焦民族地區(qū)返貧人口的特征及影響因素，認為民族地區(qū)的返貧風險可分為能力缺失型返貧風險、政策性返貧風險、環(huán)境性返貧風險、發(fā)展型返貧風險[6]。

3. 鞏固脫貧攻堅成果的措施。張鵬飛（2017）分析并給出了返貧治理應建立健全的長效機制，具體包括建立返貧管理機制、完善產業(yè)扶貧機制、建立健全社會保障機制以及激活群眾內生動力機制。左停等（2018）認為以基本公共服務為抓手，實現(xiàn)常態(tài)化、制度化，可以增強困難群眾自我發(fā)展能力和提高“可行能力”。李長亮（2019）根據(jù)影響深度貧困地區(qū)貧困人口的返貧因素，提出了提高貧困人口的發(fā)展能力、構建防止因病返貧的長效機制、創(chuàng)造務工機會、有機協(xié)同最低生活保障制度和精準扶貧政策的對策。陳達云等（2019）闡明了“扶貧先扶智”決定了教育扶貧的基礎性地位，“治貧先治愚”決定了教育扶貧的先導性功能和“脫貧防返貧”決定了教育扶貧的根本性作用。李博（2020）基于韌性治理的基本邏輯，從主體韌性、客體韌性、載體韌性三個方面對深度貧困地區(qū)脫貧成果的鞏固進行了闡述，指出需要建立面向脫貧人口的返貧預警機制與防貧政策體系。王永生等（2021）闡述了人居環(huán)境對脫貧地區(qū)的作用，認為農村人居環(huán)境整治工作中，應促進政府“自上而下”和社會組織及農戶“自下而上”的有機結合，加強農戶層面的衛(wèi)生設施、移風易俗和環(huán)保意識等工作。

通過對相關文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)，國內學者密切關注對鞏固脫貧攻堅成果的研究，為防止返貧、鞏固脫貧攻堅成果提供了很好的建議和行之有效的對策。隨著經濟發(fā)展和社會轉型的加快，人們需求不斷變化，鞏固脫貧攻堅成果工作仍有較大改善空間?；诙嗑S貧困理論，當前原深度貧困縣的經濟基礎還非常薄弱、自然條件惡劣，脫貧后易因自然災害等因素再次返貧，存在貧困脆弱性現(xiàn)象，理應對深度貧困縣如何鞏固脫貧攻堅成果給予更多關注。

三、四川省阿壩縣脫貧攻堅的舉措與成效

“三區(qū)三州”是我國原深度貧困地區(qū)的重要區(qū)域，是國家全面建成小康社會最難啃的“硬骨頭”。本文以位于四川省阿壩藏族羌族自治州的阿壩縣為研究對象，阿壩縣是以藏族為主的少數(shù)民族聚居縣，是集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)、大骨節(jié)重病區(qū)于一體的原深度貧困縣，是四省涉藏州縣之一，也是全國藏區(qū)反分裂斗爭的維穩(wěn)重點縣。阿壩縣地處川甘青三省結合部，轄9鄉(xiāng)6鎮(zhèn)2場80個行政村、4個分場1個居委會和1個社區(qū);戶籍總人口81614人，聚居著藏、漢、回、羌等民族，其中藏族人口占總人口的94.8%。從縣域經濟發(fā)展情況來看，2019年阿壩縣地區(qū)生產總值僅為16.6億元，僅占阿壩州經濟總量的4.26%，地方財政一般預算收入不足0.48億元。黨的十八大以來，阿壩縣始終把脫貧攻堅作為最大的政治責任、最大的民生工程、最大的發(fā)展機遇，聚焦“兩不愁三保障”，基于多維貧困理論視角，從自然因素、經濟因素、社會因素、人力資本及社會保障五個方面著力，在改善人居環(huán)境、對口幫扶、產業(yè)扶貧、教育扶貧及社會兜底保障等方面精準施策、盡銳出戰(zhàn)（見表1），確保35個貧困村、3340戶建檔立卡貧困戶、15952名貧困人口全部脫貧，以“繡花功夫”全面完成脫貧攻堅任務，并于2020年2月14日正式退出貧困縣序列。

（一）改善人居環(huán)境，提高生活水平質量

農村人居環(huán)境關系到農村居民的身心健康，是保障廣大農民安居樂業(yè)、農村和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎。2004年以來，歷年中央一號文件都在持續(xù)關注農村人居環(huán)境工作，對自然生存環(huán)境脆弱、農村基礎設施不完善的地方進行了整治，有計劃有組織地開展了易地搬遷和危房改造、補齊人居硬環(huán)境短板和加強人居軟環(huán)境建設。阿壩縣為改善人居環(huán)境，提升生活水平質量，在易地搬遷、危房改造、基礎設施建設等方面做出了巨大努力。

在易地搬遷方面，阿壩縣嚴格按照“政府主導、群眾自愿、政策協(xié)調、講求實效”和“科學布局、功能完善、特色鮮明”的要求，確保責任到人、搬遷到戶。2016年以來投入1.13億元資金，搬遷建檔立卡貧困戶548戶1812人。在危房改造方面，阿壩縣秉承“幫助住房最危險、經濟最貧困的農戶，解決最基本住房”的理念，堅持“政府引導、農戶自愿”“因地制宜、經濟實用”的原則，全力保障農牧民群眾“住房安全”，聚焦建檔立卡貧困戶、低保戶、農村分散供養(yǎng)特困人員、貧困殘疾人家庭4類重點對象，制定農村危房改造實施計劃，實施4類重點對象危房改造4042戶，發(fā)放危房改造補助資金9143萬元。在基礎設施建設方面，阿壩縣統(tǒng)籌推進易地搬遷點住宅、道路、安全飲水、社會事業(yè)和信息通訊等基礎設施建設，加快推進以道路交通、水利建設和推進生活垃圾、廁所革命和與污水處理的“三大革命”等為主的基礎設施建設，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路、村村通硬化路，飲水安全“四達標”。

阿壩縣通過易地搬遷、危房改造、加強基礎設施建設等舉措真正幫助貧困群眾“挪窮窩、拔窮根”，改善了“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的生存環(huán)境，為當?shù)剞r牧產業(yè)的發(fā)展奠定了良好的發(fā)展基礎，提升了農戶的生活水平質量。

（二）對口責任幫扶，彌補內源動力不足

1996年國務院扶貧開發(fā)小組向國務院提交了《關于組織經濟較發(fā)達地區(qū)與經濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》，各地相繼建立了對口幫扶關系，涌現(xiàn)出了閩寧協(xié)作、兩廣協(xié)作等獨具特色的幫扶模式。對口幫扶政策通過政策幫扶、資金幫扶、人才幫扶與就業(yè)幫扶，為欠發(fā)達地區(qū)消除貧困、改善民生注入了強勁活力。近年來，阿壩縣構建起了以自我造血為主，項目資金援建、勞務幫扶、干部人才支援、技術管理指導相結合的援藏工作格局，極大促進了縣域經濟社會各項事業(yè)健康發(fā)展，彌補了內源動力不足的問題。

為強化政策落地，阿壩縣成立了受援工作領導小組，出臺了《阿壩縣援建工作溝通機制》等制度，制定了《東西部扶貧協(xié)作三年規(guī)劃》《德陽市對口幫扶阿壩縣規(guī)劃（2017-2021年）》等，明確了目標任務、幫扶措施、援建項目和工作要求。在省內定點幫扶方面，省直定點扶貧部門精心選派干部人才到村掛職鍛煉;精準安排幫扶項目和資金，為阿斯玖、阿布洛等多個貧困村直接解決和協(xié)調幫扶資金4732.41萬元;扶貧、交通、水利等省直部門在項目規(guī)劃、交通建設、安全飲水等方面確保了一大批重大項目落地，極大促進了阿壩縣的經濟社會發(fā)展。四川省德陽市堅持以規(guī)劃為引領、產業(yè)為支撐、民生為根本，在基礎設施、產業(yè)扶貧、教育振興、醫(yī)療惠民、社會幫扶、人才支援等方面給予阿壩縣傾力援助;實施的德阿大橋、河德路、德阿生態(tài)扶貧產業(yè)示范園、空中云朵課堂、遠程醫(yī)療會診等，得到群眾廣泛贊譽和高度認可。在省外對口幫扶方面，浙江省溫州市、瑞安市與阿壩縣等簽署結對幫扶協(xié)議，敲定對口支援資金，成功引進了順達旅游、遠智汽車等溫州企業(yè)落戶;浙江企業(yè)通過勞務幫扶吸納貧困人口轉移就業(yè)，消費扶貧、智力援助、溫州職工赴阿壩縣療養(yǎng)、社會扶貧等工作取得實質進展，特別是集中供暖工程、多功能體育館、“阿曲阿媽”單親母親救助基金等項目取得良好社會效益。

（三）大力發(fā)展集體經濟，打造特色富民產業(yè)

深度貧困地區(qū)要實現(xiàn)從依靠“外源性”扶貧力量的發(fā)展模式向依靠內生動力發(fā)展模式的轉變，必須要因地制宜，重點推進富有區(qū)域特色的產業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展集體經濟。阿壩縣結合自身產地特色和產業(yè)現(xiàn)狀，在農牧業(yè)、工業(yè)和旅游開發(fā)方面打造符合本地脫貧所需要的產業(yè)支撐點，走出了“圍繞產業(yè)建園區(qū)、圍繞園區(qū)建產業(yè)”的發(fā)展道路。

在農業(yè)產業(yè)發(fā)展方面，阿壩縣因地制宜推行“聯(lián)鄉(xiāng)聯(lián)村聯(lián)戶聯(lián)產聯(lián)股”發(fā)展模式，大力發(fā)展農牧產業(yè)。針對農牧民群眾分散經營、科技含量低、效益不高等問題，阿壩縣打破鄉(xiāng)村界限，在麥昆鄉(xiāng)沃朗村、安斗鄉(xiāng)派克村、哇爾瑪鄉(xiāng)鐵窮村等3鄉(xiāng)3村聯(lián)合建立了雙孢菇基地，在垮沙鄉(xiāng)奪溝村和茸安鄉(xiāng)職尕村、安壩村、夏爾嘎村等2鄉(xiāng)4村聯(lián)合建立了木耳種植基地，帶動800余戶、3000余人入股合作。另外，建成黑青稞、露地蔬菜、披肩牧草、青岡木耳、雙孢菇、羊肚菌等種植類集體經濟16個，建成牦牛、奶牛、綿羊、盤羊、驢、犏母牛等養(yǎng)殖類集體經濟13個。在工業(yè)產業(yè)方面，阿壩縣通過“綠色、有機產品認證”方式大力打造綠色工業(yè)。阿壩縣出臺有機產品扶持政策，鼓勵和支持農村集體經濟組織開展有機產品認證。將本地農村集體經濟組織的特色農畜產品進行加工并認證，提高農畜產品附加值，進一步延伸了生態(tài)產業(yè)鏈。截至2019年底，全縣取得有機產品認證的農業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、協(xié)會6家，涉及產品品種17個;取得有機轉換產品認證的農業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社8家，涉及產品品種9個，取得綠色食品認證9個。

在旅游開發(fā)方面，阿壩縣打造了“特色旅游為重點，商貿物流為支撐”的農村集體經濟的發(fā)展模式。通過政府投資、村民入股、自主經營等方式，阿壩縣成功創(chuàng)建了蓮寶葉則省級生態(tài)旅游示范區(qū)、四川省特種4A級景區(qū)（神座景區(qū)），打造了生態(tài)農業(yè)觀光、游牧文化體驗、自然風光攝影等特色旅游型集體經濟項目10個，建成了冷凍庫、物流、建材、酒店商鋪、中藥材交易、畜產品交易、再生資源回收、藏式爐具加工、藏式服裝加工等14個集體經濟，建立了獨具特色的“集體經濟+產業(yè)”模式的旅游型酒店。阿壩縣初步形成了以生態(tài)農牧為基礎、綠色工業(yè)為牽引、特色旅游為重點、商貿物流為支撐的農村集體經濟產業(yè)發(fā)展模式，既滿足了貧困群眾脫貧致富的發(fā)展需求，又以實際行動踐行了“兩山”理論。

（四）教育扶貧阻斷貧困代際傳遞

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要加強扶貧同扶志、扶智的結合，并把教育扶貧作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的根本之策，有效阻斷了貧困的代際傳遞。阿壩縣將教育脫貧看作民生工程、德政工程，高度重視教育扶貧工作，緊緊抓住改善辦學條件、強化隊伍建設、提高教育質量等重點環(huán)節(jié)，全面推動教育扶貧各項工作取得新成效。

首先，精準施策，增加教育經費投入、強化教資隊伍建設和控輟保學。2016年以來，阿壩縣累計投資11115萬元，對全縣貧困村義務教育階段薄弱學校進行改造;投資2487.45萬元完成了義務教育均衡缺口設備采購任務;全面落實15年免費教育普惠性政策，兌現(xiàn)各項普惠政策資金1.95億元，資助高中階段以上建檔立卡貧困家庭學生2493人次、計595余萬元，發(fā)放國家助學貸款2397人次、計1897余萬元。其次，把加強師資隊伍建設最先納入議事日程，從多渠道補充、穩(wěn)定教師隊伍，加大教師培訓力度。制定了《阿壩縣鼓勵教師終身從教獎勵辦法》以穩(wěn)定師資隊伍;多渠道進行教師招聘，并開發(fā)了政府購買服務公益性教師臨時崗位，著力化解師資力量不足的問題;采取“請進來、送出去”形式，組織開展各類教師專題培訓，教師技能素質得到提升。最后，阿壩縣在貧困生的控輟保學上形成了“包聯(lián)責任制、分類分層安置”模式，縣、鄉(xiāng)、村和教育部門、中小學校、班級教師層層簽訂控輟保學目標責任書，落實39名縣級領導包鄉(xiāng)聯(lián)校、89個縣級部門幫村聯(lián)校、2132名縣鄉(xiāng)村干部包戶、909名教師聯(lián)系貧困學生包聯(lián)責任;落實縣長、局長、鄉(xiāng)長、村長、校長、家長“六長責任制”。根據(jù)失輟學適齡兒童年齡、文化程度等情況研究制定分層分類復學方案，針對性推出年齡較小的未成年人采取隨班就讀方式安置復學的政策，以及針對大齡輟學未成年人，綜合考量不影響正常教學秩序、實行學業(yè)補償政策，采用“文化+技能”方式，妥善安置復學。

在治理精神貧困方面，阿壩縣堅持“扶智扶志”相結合，通過電視廣播、微信、家長會等多種渠道，向社會、學生家長宣講教育普惠性政策知識，切實提高農牧民群眾對教育扶貧政策的知曉度，營造全民支教、全民重教的良好氛圍。通過舉辦各類實用技能培訓班，加大貧困戶專業(yè)技能培訓力度，增強其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力;開發(fā)公益性工作崗位，幫助就業(yè)貧困群眾過渡就業(yè)，增強貧困戶脫貧的穩(wěn)定性和長效性。

（五）完善社會保障體系，助力脫貧攻堅

在我國扶貧政策語境下，將貧困人口分為有可行能力的貧困人口和無可行能力的貧困人口。針對這兩類貧困人口分類施策，對前者實施開發(fā)式扶貧政策，對后者實施社會保障防護制度[7]。阿壩縣針對老弱病殘、鰥寡孤獨、喪失或部分喪失勞動力等處于生存邊緣的無可行能力人群，借助“社會保障兜底一批”政策，做到“應納盡納、應兜盡兜”。并積極推進健康扶貧、特殊群體扶貧等工作，確保貧困家庭順利脫貧并保證其不因病、因失業(yè)再次陷入貧困。

在健康扶貧方面，阿壩縣著力改善醫(yī)療條件，代繳醫(yī)療保險，大力實施“醫(yī)保先行”助脫貧，保證健康扶貧推進。實施“一村一衛(wèi)”“一村一醫(yī)”工程，全縣35個貧困村實現(xiàn)衛(wèi)生室全覆蓋;面向貧困人口提供14類93項基本公共衛(wèi)生服務，逐人建立電子健康檔案;免費為貧困適齡兒童接種國家免疫規(guī)劃疫苗，針對體弱多病兒童開展篩查，實行定期復查、動態(tài)管理，確保貧困兒童身心健康。

在特殊群體扶貧方面，阿壩縣實施全民參保，針對建檔立卡低保戶、困難殘疾人、特困供養(yǎng)戶及孤寡老人進行專項扶貧，取得顯著成效。制定《阿壩縣建檔立卡貧困戶最低生活保障線和貧困線“兩線合一”實施方案》，每年年底核實建檔立卡貧困戶的年人均純收入，次年按照家庭人均年純收入與當年最低生活保障線的差額進行補差保障，有效保障了全縣2.5萬困難群眾的基本生活。開展殘疾人家庭無障礙改造，發(fā)放殘疾人臨時求助資金、貧困殘疾人生活補貼。完成社會福利服務中心等5座農村敬老院建設，對2600名60歲以上失能老人、孤寡老人及80歲以上高齡老人提供居家養(yǎng)老服務。

四、原深度貧困縣鞏固脫貧攻堅成果面臨的困難與挑戰(zhàn)

在脫貧攻堅時期，盡管我國深度貧困地區(qū)實現(xiàn)了全面脫貧，并取得了顯著成效。但是，我國的原深度貧困縣大多分布在自然環(huán)境惡劣、經濟發(fā)展水平滯后、基礎設施薄弱、社會保障程度低的區(qū)域，制約經濟社會發(fā)展的因素很多，基于多維貧困理論視角，鞏固原深度貧困地區(qū)的脫貧成果仍然面臨潛在的問題與挑戰(zhàn)。從表3可看到阿壩縣所在的“四省涉藏州縣”，2013年貧困人口高達117萬人，居“三區(qū)”之首;貧困發(fā)生率為27.6%，是同時期全國貧困發(fā)生率8.5%的3倍多。

（一）自然因素限制，鞏固脫貧成果難度大

貧困人口受當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境、區(qū)位發(fā)展條件和思想觀念影響，并且相關致貧因素短期內很難徹底消除，受經濟形勢波動、災害或其他不確定性因素影響，容易導致再次返貧。脫貧攻堅時期，阿壩縣在改善人居環(huán)境上從易地搬遷、危房改造及加強基礎設施等幾個方面取得了較大的成績，但在鞏固拓展階段仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

一是易地搬遷戶后續(xù)發(fā)展存在問題。首先，易地扶貧搬遷安置點的配套措施在“穩(wěn)得住”上需要加強;其次，搬遷戶的收入來源主要是公益性崗位的政策性收入，“能致富”的可持續(xù)性需要拓展。二是農戶生產方式單一，收入來源少。阿壩縣地貌類型以高原、山地為主，全境海拔高于3000米，機械化生產難，粗放型的發(fā)展模式依舊處于主導地位，且極易受到自然災害、氣象災害的威脅;另外，阿壩縣由于特定的歷史發(fā)展背景，農戶世代以種植業(yè)和家庭畜牧養(yǎng)殖業(yè)為主，收入來源主要依賴農業(yè)，轉移性收入、資產收入、工資性收入等其他收入來源少。三是面臨耕地、生態(tài)紅線。阿壩縣是長江上游、黃河上游生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)，同時也是世界上為數(shù)不多的高原物種基因庫，屬于四川省13個生態(tài)保護紅線區(qū)塊之一的“黃河源水源涵養(yǎng)——生物多樣性保護紅線區(qū)”，生態(tài)紅線面積約占全縣國土面積的54%，土地資源約束明顯。

（二）產業(yè)發(fā)展不夠，缺乏帶動效應

阿壩縣經過自身長期以來的發(fā)展及對口幫扶在產業(yè)上的大力扶持，各個產業(yè)總體呈現(xiàn)向好發(fā)展的趨勢，但是隨著我國經濟轉向高質量發(fā)展道路，給當?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展帶來了一定的挑戰(zhàn)。

一是對外綜合運輸大通道尚未形成，縣域國省干線公路網絡尚不完善，不利于當?shù)靥厣a品向外運輸，出現(xiàn)“買難賣也難”的局面;另外，蓮寶葉則、漫澤塘濕地、神座、柯河—茸安大峽谷等主要景區(qū)的交通道路等級較低，對全域旅游業(yè)發(fā)展支撐作用仍然不足。二是產業(yè)發(fā)展結構性矛盾突出。2019年三大產業(yè)產業(yè)結構比為27.2：6.6：66.2，存在第一產業(yè)特色不夠、第二產業(yè)缺乏支柱、第三產業(yè)質量不優(yōu)的結構性矛盾。由于人居生產生活條件差，有的產業(yè)起步艱難，也并非本地資源所長;有的產業(yè)短平快，但可持續(xù)發(fā)展比較難;有的鄉(xiāng)村旅游同質化現(xiàn)象嚴重，“有產業(yè)少營業(yè)”現(xiàn)象時有發(fā)生。三是產業(yè)融合度低。盡管阿壩縣商貿流通業(yè)在川甘青省際結合部有傳統(tǒng)優(yōu)勢，但對全縣加工業(yè)和生態(tài)農牧業(yè)的帶動作用有限，農業(yè)與旅游業(yè)、農業(yè)與加工業(yè)、加工業(yè)與旅游業(yè)、商貿服務業(yè)與旅游業(yè)間融合程度低，產業(yè)鏈條短，缺乏資源，就地增值能力不足。

（三）人力資本缺乏，可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

勞動力素質不高、勞動力受教育程度低在原深度貧困地區(qū)具有普遍性，且人才生產機制上有明顯缺陷，這對脫貧成果的鞏固也是極大的挑戰(zhàn)。盡管在教育扶貧、精神扶貧上作出了巨大努力，但由于受地域環(huán)境和傳統(tǒng)歷史文化影響，人力資本仍相對缺乏。

一是全縣信教群眾較多，一些邊遠農牧區(qū)群眾對物質追求和發(fā)展經濟的積極性不夠高，思想觀念較為落后，“扶志”與“扶智”的雙重壓力較大，轉換思想、轉變觀念、移風易俗和提高文明程度的任務仍然較為艱巨。二是全縣專業(yè)人才較為缺乏，學歷結構、專業(yè)結構、年齡結構、性別結構、職稱結構失衡，中高級職稱人才偏少;尤其是缺乏懂經濟、善管理、技術強的專業(yè)人才;教育資源投入及師資不足，教學水平較低。三是人才發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，阿壩縣兒童失學現(xiàn)象較為嚴重，人均受教育年限低于全國平均水平，勞動力素質偏低，“本地人才培養(yǎng)不出，外地人才引進難、留住更難”問題突出。

（四）社會保障程度低，公共服務滯后

在絕對貧困階段，社會保障尤其是社會救助為脫貧攻堅發(fā)揮了重要的兜底作用;而在相對貧困階段，社會保障的兜底功能依然不可或缺，目前阿壩縣的社會保障程度不高，公共服務滯后。

一是在能源供應、自來水凈化、垃圾集中處理等方面仍面臨困境;醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展還較薄弱，農村居民健康意識、預防能力相對不足，這都加大了因病返貧的潛在風險。二是已脫貧人口、邊緣人口的知識技能水平、就業(yè)能力、城市化融入程度與現(xiàn)代化社會的要求仍存在差距，在面對自然、社會等風險時容易再次陷入貧困，尤其是在后疫情時代這種脆弱性表現(xiàn)得更為突出。三是阿壩縣在城鎮(zhèn)管網、環(huán)衛(wèi)等市政設施上建設不足，綜合承載能力不高，部分偏遠地區(qū)仍然存在用電難、通信不穩(wěn)等困難。

五、原深度貧困縣鞏固脫貧攻堅成果的建議

為了鞏固原深度貧困縣脫貧攻堅成果，從多維貧困理論視角出發(fā)，需在防范化解自然風險、促進產業(yè)發(fā)展、提升人力資本、完善社會保障機制、創(chuàng)新扶貧治理模式等層面來鞏固拓展脫貧攻堅成果。

（一）建立防范化解自然風險機制

農業(yè)生產因自身的特征極易受到自然災害、市場環(huán)境等因素的影響，農戶的風險意識較薄弱，則需要完善保險扶貧體系，來鞏固拓展脫貧成果。一是要創(chuàng)新農業(yè)保險險種，如發(fā)展自然災害保險、價格保險和成本保險等險種，保障脫貧戶穩(wěn)定增收，同時政府部門應從農業(yè)保險制度的頂層設計等方面著手，發(fā)揮農業(yè)信貸與農業(yè)保險的協(xié)同效應;二是推廣“防貧保險”，降低受保對象的返貧風險，發(fā)揮好“濟貧”和“防貧”功能[8];三是要通過教育提高脫貧人口及邊緣人口的風險意識，增強脫貧人口抵御自然風險的自主性。

另一方面，易地搬遷顯著降低了搬遷戶的貧困脆弱性，但是對搬遷戶的后續(xù)可持續(xù)生計與發(fā)展問題仍值得繼續(xù)關注。一是要完善易地搬遷集中安置點的公共服務和配套基礎設施，確保搬遷農戶能夠“穩(wěn)得住”;二是創(chuàng)新發(fā)展產業(yè)，增加就業(yè)機會，充分利用搬遷農戶的勞動技能及就業(yè)意愿來拓展搬遷戶的收入來源渠道，確保搬遷戶“能致富”。

（二）促進產業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“造血式”轉變

產業(yè)扶貧是實現(xiàn)精準扶貧的重要舉措，實現(xiàn)了從“輸血式”向“造血式”的轉變，會影響貧困戶的生計策略選擇。當前，部分產業(yè)扶貧項目同質化嚴重，帶動能力有限，且主要由政府主導，過度依賴“外源性”幫扶政策，市場機制的作用發(fā)揮不充分。一是推動脫貧產業(yè)長期發(fā)展，要在產業(yè)扶貧基礎上保持穩(wěn)定的資金投入，創(chuàng)新并完善產業(yè)發(fā)展的利益分配機制，保證產業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，增加原深度貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展的后發(fā)動力;二是要發(fā)揮“頭雁效應”，提升農戶的致富帶富能力。培育創(chuàng)業(yè)致富帶頭人，壯大鄉(xiāng)村集體經濟;同時，利用本土特色資源與市場稀缺性的特征相結合，發(fā)展壯大具有當?shù)靥厣闹鲗?yōu)勢產業(yè)。三是依靠“內源式”發(fā)展，將產業(yè)發(fā)展與脫貧戶就業(yè)、收入分紅緊密連接起來;從市場需求出發(fā)，提升農戶的產業(yè)參與度，實現(xiàn)向“造血式”轉變，保障產業(yè)發(fā)展的長效性。

（三）提升人力資本，提高內生發(fā)展動力

在健康扶貧方面，尤其是原深度貧困地區(qū)，地方性疾病肆虐，財政部門用于健康扶貧的資金壓力比較大、貧困人口與非貧困人口看病報銷比例的懸殊易導致“懸崖效應”等問題，一是要倡導“全民健身、健康先行”的理念，從根本上減少疾病;二是要完善、拓展健康保障體系，建立長效、可持續(xù)的醫(yī)療保障體系，著力緩解財政的資金壓力;三是針對貧困人口與非貧困人口的實際收入情況重新劃定報銷比例，避免群眾心理不平衡問題的產生。

在教育扶貧方面，一是要提高整個深度貧困地區(qū)各教育階段的入學率和完成率，要普及學前教育，并提高學前教育覆蓋率;二是不斷提升教育脫貧質量，確保學習和教育能提高學生的能力和素質;三是以就業(yè)和市場需求為導向，加快職業(yè)教育的發(fā)展，提升農戶的技能水平，培養(yǎng)真正適應社會發(fā)展的技術人才。

在內生動力培育方面，激發(fā)脫貧人口的內生動力是鞏固脫貧成果的根本要求。在脫貧攻堅中，實施“志智雙扶”，起到了較好的作用，但要徹底擺脫“精神貧困”，還要注重文化引領、發(fā)揮先進典型與發(fā)揮榜樣引領作用，加強教育宣傳、輿論引導，將民族地區(qū)本土先進的特色文化與內源發(fā)展相結合，培育農戶的自我發(fā)展意識。

（四）健全動態(tài)監(jiān)測機制，關注潛在風險對象

脫貧不穩(wěn)定戶和老弱病殘等“邊緣群體”抵御風險的能力較弱，具有較高的返貧致貧風險。因此，鞏固脫貧攻堅成果，必須要從以下幾方面實現(xiàn)防止返貧致貧的動態(tài)管理。

一是重新劃定相對貧困線。我國現(xiàn)行的貧困線是依據(jù)2011年的人均年收入2300元而定，顯然現(xiàn)行貧困標準已不符合相對貧困階段的水平。因此，原深度貧困地區(qū)應根據(jù)當?shù)亟洕闆r重新劃定相對貧困線并報備，扶貧政策措施也應該根據(jù)各地的發(fā)展差異化確定。另外，“兩不愁三保障”是脫貧攻堅工作的重中之重，在鞏固脫貧成果階段，后續(xù)動態(tài)監(jiān)測工作應該擴展監(jiān)測指標，特別是要確?！皟刹怀钊Ｕ稀钡群诵闹笜说姆€(wěn)定性。

二是實施動態(tài)化管理，健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，防止“邊緣群體”發(fā)生新的貧困。首先，要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫平臺，針對貧困邊緣人口和老弱病殘等“邊緣群體”進行全面排查與摸底。同時，加強對非建檔立卡低收入戶、非持續(xù)穩(wěn)定脫貧戶的關注和研究，建立返貧預警體系，防止新的人群因病、因學等陷入貧困;其次，要保障已脫貧人口持續(xù)穩(wěn)固不返貧，強化產業(yè)幫扶和就業(yè)幫扶，通過完善多元化參與機制、信息資源共享機制、風險分散補償機制、正向發(fā)展激勵機制等，增加扶貧對象的勞動就業(yè)機會，對影響鞏固脫貧成果的傾向性、苗頭性問題，要及時予以糾偏;最后，要精準識別各類返貧風險，重點監(jiān)測災難性醫(yī)療支出以及剛性家庭支出，及時將收入驟減或支出驟增戶納入跟蹤和監(jiān)測名單，及時發(fā)現(xiàn)和解決其面臨的難題，防止因學、因病、因殘、因災、因事故等情況導致的返貧現(xiàn)象。

（五）大力發(fā)展集體經濟，防范化解社會風險

農村集體經濟是農村地區(qū)重要的經濟組織形式，對增加農戶收入、促進農村經濟發(fā)展具有重要意義，農村集體經濟為深度貧困地區(qū)改善貧困面貌、實現(xiàn)“脫貧摘帽”作出了重大貢獻。目前農村集體經濟發(fā)展依然薄弱，主要依靠政府推動，市場機制不健全，產權和管理不完善，發(fā)展水平兩極化趨勢明顯。

為了鞏固拓展村級集體經濟建設，一是要發(fā)揮市場的決定性作用，以市場為導向，發(fā)揮本地的區(qū)域特色優(yōu)勢，推動村級集體經濟發(fā)展的集約化、專業(yè)化和規(guī)?；洜I;二是要引進先進的治理人才，完善村集體經濟的管理制度，保障村集體經濟的正常發(fā)展;三是要繼續(xù)發(fā)揮政府在政策扶持和資金支持上的作用，鼓勵資本和人才支持村級集體經濟發(fā)展;最后政府應創(chuàng)新扶貧治理模式，創(chuàng)新扶貧大格局，保證幫扶機制的長期有效性。

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