我國檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)歷程述評

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2021.04.09

摘?要：任何國家權(quán)力在運行過程中都要受到監(jiān)督與制約，這是現(xiàn)代社會保證權(quán)力不被濫用的唯一方法。檢察權(quán)作為一種國家監(jiān)督權(quán)，同樣受到監(jiān)督與制約。我國檢察機關(guān)自1978年恢復(fù)重建以來，加強和改進檢察權(quán)運行監(jiān)督機制是完善中國特色社會主義檢察制度的重要措施。隨著國家法治進步以及司法領(lǐng)域科技應(yīng)用步伐加快，我國檢察權(quán)運行監(jiān)督機制的全面性、操作性、互補銜接程度均有所提升，表明我國檢察權(quán)運行監(jiān)督機制基本形成體系。就學(xué)理討論和司法實踐而言，檢察權(quán)運行監(jiān)督機制可以分為內(nèi)部與外部、縱向與橫向、人員與案件等類型。本文以1996年我國檢察權(quán)運行監(jiān)督機制研究的歷史為起點，透過各種理論觀點、制度設(shè)計、實踐探索，梳理和分析檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)的歷程，希冀為我國檢察權(quán)運行監(jiān)督機制工作提供思路和啟示。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán);內(nèi)部監(jiān)督;外部監(jiān)督;規(guī)范化建設(shè)

中圖分類號：DF83??文獻標識碼：A??文章編號：1000-5099（2021）04-0087-11

一、引言

任何國家權(quán)力在運行過程中都要受到監(jiān)督與制約，這是現(xiàn)代社會保證權(quán)力不被濫用的唯一方法。檢察權(quán)作為一種國家監(jiān)督權(quán)，同樣受到監(jiān)督與制約。雖然監(jiān)督與制約經(jīng)常被一并使用，但是法學(xué)理論界普遍認為監(jiān)督與制約并不是同義反復(fù)。首先，法理學(xué)觀點認為，制約與監(jiān)督不能等同，制約是權(quán)力分工、職責分工之后國家機關(guān)之間的權(quán)力約束關(guān)系。監(jiān)督具有統(tǒng)一性、突然性和選擇性^[1]。其次，刑事訴訟法規(guī)定人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)分工負責，互相配合，互相制約。訴訟法學(xué)觀點認為，制約是一種雙向行為，只能在參與訴訟各部門相互發(fā)生工作聯(lián)系、銜接，處在互動過程時才能發(fā)生作用，這種互動作用是彼此之間的^[2]，在訴訟進程中，前者是后者存在的前提條件，后者是前者發(fā)展的必然結(jié)果^[3]。由此可見，法學(xué)界對監(jiān)督與制約的含義作了嚴格的界定和區(qū)分，法學(xué)理論在探討一系列以限制防范檢察權(quán)濫用為目的的監(jiān)督機制時一般縮限外延，避免與制約機制相混同。質(zhì)言之，檢察權(quán)的運行監(jiān)督機制是以一方主體意志為主的單向活動，不涉及多種權(quán)力互相牽制和制衡的狀態(tài)，其運行監(jiān)督機制一般包括內(nèi)部監(jiān)督機制和外部監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)督機制主要指檢察系統(tǒng)內(nèi)以控權(quán)為目的的各種工作流程、規(guī)范和制度。例如，有學(xué)者認為檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督機制主要包括落實辦案紀律責任、案件質(zhì)量評查、檢務(wù)督察、內(nèi)部紀檢監(jiān)察、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)等^[4]。還有學(xué)者則認為，檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督機制包括專職部門對其他部門權(quán)力行使合法性的審查，以及上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)權(quán)力行使合法性的審查^[5]。外部監(jiān)督機制主要來源于現(xiàn)行法律規(guī)定，既包括檢察機關(guān)自身推動建立的制度機制，也包括國家專門推動建立的其他權(quán)力監(jiān)督制度機制。例如，以檢察權(quán)為對象的外部監(jiān)督機制一般包括人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、政法委執(zhí)法監(jiān)督、人民監(jiān)督員監(jiān)督以及社會輿論監(jiān)督等。本文討論關(guān)注的外部監(jiān)督機制以檢察機關(guān)自行推動建立的制度機制為主。譬如人大代表聯(lián)絡(luò)制度、人民監(jiān)督員制度、檢務(wù)公開制度等。在監(jiān)督領(lǐng)域和對象方面，檢察權(quán)的運行監(jiān)督機制主要針對監(jiān)督辦案活動和檢察辦案人員①。

從法學(xué)視角看，自1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》出臺以來，檢察制度伴隨國家法治建設(shè)進程跌宕起伏，較長時期處在一個不穩(wěn)定狀態(tài)，期間還發(fā)生過中斷，可以說是“三落三起”^[6]。黨和國家對檢察權(quán)的認識，也存在一個不斷深化與成熟的過程^[7]。同時，由于缺乏法制保障和內(nèi)部規(guī)則指引，當時檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的監(jiān)督更多靠政治監(jiān)督、黨紀監(jiān)督。1978年，中共十一屆三中全會提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制建設(shè)方針，為社會主義法制建設(shè)開啟新的征程。1979年通過《中華人民共和國人民檢察院組織法》后，檢察機關(guān)開啟國家法制健全的步伐，逐步提升法治方式，規(guī)范檢察權(quán)在運行中的分量。以1996年3月第八屆全國人大第四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》載入“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”為標志，中央正式宣布將法治作為治國理政的手段，法治建設(shè)正式上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。檢查權(quán)作為國家政治制度的組成部分，政治大環(huán)境的變化有助于我們找到檢察工作發(fā)展的關(guān)鍵歷史坐標。因此，本文以1996年黨中央正式將依法治國作為國家發(fā)展戰(zhàn)略為起點至2020年檢察機關(guān)推動檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)歷程為線索，將檢察權(quán)運行監(jiān)督機制分為五個階段：以偵查權(quán)監(jiān)督為重點的起步階段;以主訴檢察官辦案責任制為亮點的全面推進階段;以人民監(jiān)督員制度為創(chuàng)新的監(jiān)督體系基本形成階段;以統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)為特征的監(jiān)督能力信息化階段;以司法改革為動力的新時代監(jiān)督體系不斷健全完善階段。這五個階段在不同的時期各有其特點和法治建設(shè)要求，但加強和改進檢察權(quán)運行監(jiān)督、維護司法公正是一以貫之的主線。

二、圍繞檢察權(quán)運行特點規(guī)范化建設(shè)開始進入起步階段（1996—1998）

改革開放十幾年后，國內(nèi)形勢發(fā)生一些新變化：一方面經(jīng)濟建設(shè)形勢喜人;另一方面相當多的干部被腐蝕^[8]。一手抓改革開放，一手抓打擊各種犯罪活動，懲治腐敗已成為當時國家的重要任務(wù)。為落實黨中央的決策部署，最高人民檢察院先后確立“嚴格執(zhí)法，狠抓辦案，加強監(jiān)督”方針，將查處貪污賄賂犯罪作為檢察工作重點。其中，最為明顯的事例是在1996年至1998年最高人民檢察院工作報告中，查辦貪污賄賂案件情況均作為報告的第一部分內(nèi)容并占據(jù)較大篇幅。1996年，《中華人民共和國刑事訴訟法》頒布實施后，少數(shù)檢察機關(guān)不按法定程序辦案的問題依然存在。有的以辦案為名，長期占用發(fā)案單位財產(chǎn);有的違反“收支兩條線”的規(guī)定，截留、坐支、挪用甚至私分扣押款物;有的甚至將應(yīng)逮捕、應(yīng)起訴的犯罪嫌疑人做罰款處理，以罰代刑②。對此，檢查機關(guān)以規(guī)范偵查權(quán)運行、督促檢察人員依法辦案為重點，檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)開始法治意義上的初步探索，其特征體現(xiàn)在以下三方面：

第一，以偵查權(quán)運行為重點建立內(nèi)部監(jiān)督機制。由于偵查權(quán)運行帶有主動性、擴張性、隱秘性等特征^[9]，相較其他檢察職權(quán)濫用可能性更高，因此，偵察權(quán)一直備受最高人民檢察院關(guān)注，圍繞偵查權(quán)運行的內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)力度也最大。該時期為規(guī)范立案環(huán)節(jié)，制定《關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》，將不同類型案件的線索備案、初查權(quán)限進行劃分，適當限縮下級院偵查權(quán)限;為規(guī)范扣押物品管理，制定《人民檢察院立案偵查案件扣押物品管理規(guī)定（試行）》，首次將保管、使用扣押物品權(quán)力從偵查部門剝離，發(fā)揮其他部門的日常監(jiān)督作用;制定《關(guān)于完善人民檢察院偵查工作內(nèi)部制約機制的若干規(guī)定》，將審查逮捕、審查起訴與偵查職能分離，內(nèi)部監(jiān)察督察與偵查職能分離。發(fā)揮刑事檢察部門對偵查部門的偵查監(jiān)督功能，監(jiān)察部門對偵查部門人員違紀違法的調(diào)查追究功能。另外，還建立了專門針對偵查部門負責人的定期輪崗制度等。

第二，建立上級檢察院對下級檢察院檢察令執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督機制。雖然1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》明確上下級檢察機關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是在具體工作中實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系則是一個緩慢的過程。由于當時地方的條塊關(guān)系、事權(quán)支出還沒有理順，導(dǎo)致上級檢察機關(guān)的指令、政策、決定不能得到下級檢察機關(guān)的堅決執(zhí)行，下級檢察機關(guān)對上級的指示、決定、批復(fù)敷衍塞責、故意拖延，甚至頂著不辦、公然違抗①。為有效解決這一問題，1998年最高人民檢察院建立了一系列監(jiān)督工作機制：一方面，在全國范圍內(nèi)組織開展執(zhí)法大檢查。由上級檢察機關(guān)負責對下級檢察機關(guān)案件辦理情況進行抽查檢查、評估評價，豐富上級檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)方式。另一方面，出臺《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》《對違法辦案、瀆職失職若干行為的紀律處分辦法》等規(guī)定，以此加強上級檢察機關(guān)的監(jiān)督力度，增強業(yè)務(wù)監(jiān)督的針對性。根據(jù)最高人民檢察院1999年工作報告顯示，1998年上級檢察機關(guān)在執(zhí)法大檢查中對3 773件有問題的案件進行了糾正，對729名犯罪嫌疑人超期羈押問題進行了糾正，清查處理了全部涉案暫扣款。

第三，自覺暢通各級人大代表、社會各界對檢察工作的外部監(jiān)督渠道。隨著1979年廢除黨委案件審批制度②，各級人大及其常委會、各級人大代表對檢察機關(guān)履職的監(jiān)督有所加強。個案監(jiān)督一度成為地方實踐探索的熱點，地方人大及其常委會有時會對檢察機關(guān)辦理個案的合法性進行審查。1989年，時任全國人大常委會副委員長彭沖在全國人大常委會的工作報告中指出：“人大如果對法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見，可以聽取法院、檢察院的匯報，也可以依法組織調(diào)查，如確屬錯案，可以責成法院、檢察院依法糾正或處理?！?sup>[10]為配合人大個案監(jiān)督，最高人民檢察院還曾出臺規(guī)定，要求各級檢察機關(guān)在支持抗訴、提出抗訴時向同級人大常委會報告③。不過在1999年全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會向全國人大常委會提出的《關(guān)于對審判、檢察機關(guān)重大違法案件實施監(jiān)督的決定（草案）》因受到廣泛爭議而中止審議，再到2006年《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》也未確立個案監(jiān)督制度，個案監(jiān)督并沒有成為法律明確的監(jiān)督手段。除此之外，為保障人大代表順利開展視察、調(diào)查、評議，檢察機關(guān)還采取了一系列措施暢通人大代表對檢察工作的監(jiān)督渠道，規(guī)范代表意見辦理答復(fù)程序等④。在加強社會監(jiān)督方面，檢察機關(guān)也采取了案件辦理回訪、設(shè)立意見箱、舉報電話等方式自覺接受社會監(jiān)督⑤。值得一提的是，這一時期最高人民檢察院正式在全國實行檢務(wù)公開，雖然初期公開局限于職責、規(guī)定、程序、公民權(quán)利義務(wù)等法律條文內(nèi)容⑥，但它具有開創(chuàng)性歷史意義。

回溯1996年至1998年建立的一系列旨在監(jiān)督檢察權(quán)運行監(jiān)督的工作機制，其規(guī)范性、操作性、全面性、合理性上還有所欠缺。在加強內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)時，對專職部門的監(jiān)督職能、監(jiān)督重點、專業(yè)性要求不夠重視也沒有形成共識^[11]，導(dǎo)致監(jiān)督范圍涵蓋太廣，業(yè)務(wù)監(jiān)督、政治監(jiān)督、紀律監(jiān)督之間的界限不明。在接受人大監(jiān)督過程中，檢察人員還認為應(yīng)將個案辦理是否合法交由人大決定^[12]。認識不足、理論準備不充分除了檢察權(quán)運行監(jiān)督機制剛步入法治軌道，思想還不夠統(tǒng)一，各種制度設(shè)計還有待時間檢驗，同時還受限于當時各項法律制度還不完備，沒有形成合理分工、相互補充、協(xié)同高效的權(quán)力運作體系。雖然當時的工作機制整體較為粗放，但是這些探索為后來很多監(jiān)督機制的設(shè)計理念、工作方向、工作重點奠定基礎(chǔ)、指明方向。強調(diào)外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督并重的思路基本奠定了當今加強自身監(jiān)督機制的設(shè)計格局。發(fā)揮上級對下級辦案的控制、評價作用，增強檢察工作透明度，主動接受人大監(jiān)督等工作方法得以一直延續(xù)，逐步成為日后加強自身監(jiān)督的重要抓手?？傮w來看，在法制不夠健全、法律意識還未普及的大環(huán)境下，檢察機關(guān)堅持用法治思維和法治方式回答“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題是當時檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)的閃光之處。

三、借鑒世界司法先進理念和經(jīng)驗全面推進規(guī)范化建設(shè)（1999—2002）

2001年12月，中國順利加入WTO組織，中國經(jīng)濟發(fā)展進入了新階段。國內(nèi)市場體系建設(shè)全面展開，宏觀調(diào)控體系不斷完善，財稅、金融、流通、住房和政府機構(gòu)等改革繼續(xù)深化。開放型經(jīng)濟迅速發(fā)展，商品和服務(wù)貿(mào)易、資本流動規(guī)模顯著擴大①。面對國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的良好勢頭，黨中央審時度勢，要求政法機關(guān)一方面要繼續(xù)加大嚴打整治力度，整頓維護社會經(jīng)濟秩序;另一方面還要發(fā)揮教育、管理和綜合治理的作用^[13]，更有效地化解各種社會新矛盾。為此，全國檢察機關(guān)按照“公正執(zhí)法、加強監(jiān)督、依法辦案、從嚴治檢、服務(wù)大局”的方針，在懲治和預(yù)防腐敗、積極參與“嚴打”專項斗爭、維護司法公正方面發(fā)揮了重要作用。在充分履職的同時，最高人民檢察院還積極借鑒世界各國先進司法經(jīng)驗，制定《檢察改革三年實施意見》，推出一系列旨在提升工作能力、維護司法公正、切實保障人權(quán)的改革舉措，并將改革檢察權(quán)運行監(jiān)督機制作為內(nèi)容之一。根據(jù)最高人民檢察院2003年工作報告顯示，全國檢察干警違紀違法逐年減少，從1998年的7‰下降到2002年的1.4‰。這充分說明檢察權(quán)運行監(jiān)督機制改革成功遏制了檢察干警濫用權(quán)力現(xiàn)象。全面推進規(guī)范化建設(shè)時期檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)有其自身的特點：

第一，1996年至1998年建立的各項內(nèi)部監(jiān)督機制進一步細化。檢查權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督機制繼續(xù)延續(xù)原先的設(shè)計思路并加以豐富和完善。例如，由上級檢察機關(guān)主導(dǎo)的執(zhí)法大檢查得以繼續(xù)堅持并不斷擴大范圍。最高人民檢察院2002年工作報告顯示，1999年至2001年全國共自查和交叉檢查55萬多起案件。最高人民檢察院繼續(xù)加強偵查權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督，制定了《關(guān)于檢察機關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》《關(guān)于加強和改進控告申訴檢察工作的決定》《人民檢察院扣押、凍結(jié)款物管理規(guī)定》等規(guī)定完善了舉報控告、涉案財物監(jiān)管、偵查監(jiān)督、審查起訴等環(huán)節(jié)對偵查權(quán)運行的監(jiān)督;制定了《人民檢察院監(jiān)察工作條例》，規(guī)定各級檢察機關(guān)監(jiān)察部門有錯案責任追究的執(zhí)法監(jiān)察職責，細化內(nèi)部監(jiān)督的方式、程序、范圍、效力;制定了《檢察機關(guān)辦理案件必須嚴格執(zhí)行的六條規(guī)定》等規(guī)定，進一步細化各業(yè)務(wù)條線檢察人員的辦案責任。

第二，監(jiān)督主訴檢察官行使權(quán)力成為地方檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)的重點。1999年，最高人民檢察院先后召開試點工作座談會、專家論證會總結(jié)主訴檢察官辦案責任制試點經(jīng)驗。2000年，最高人民檢察院先后下發(fā)《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》《關(guān)于在民事行政檢察部門推行主訴檢察官辦案責任制的意見》，正式推行主訴檢察官辦案責任制。主訴檢察官辦案責任制作為21世紀初期檢察機關(guān)大膽嘗試與國際通行做法接軌的改革舉措，它對檢察工作模式產(chǎn)生較大影響。同時如何監(jiān)督主訴檢察官行使權(quán)力也是當時的熱點問題。各地在探索主訴檢察官辦案責任制時也建立了一些配套監(jiān)督機制。例如，四川省檢察機關(guān)采取備案審查、辦案動態(tài)抽查、定期述職報告、出庭跟蹤考核等措施加強檢察長、副檢察長、部門負責人對主訴檢察官的監(jiān)督^[14];上海市檢察機關(guān)探索建立主訴檢察官督導(dǎo)制，制定《主訴檢察官辦案責任制督導(dǎo)條例》，在全市范圍內(nèi)抽調(diào)檢察人員作為督導(dǎo)員，從選任、辦案、培訓(xùn)、考核、獎懲等方面開展督導(dǎo)^[15]。

第三，逐步建立健全自覺接受社會輿論監(jiān)督的工作機制。檢察機關(guān)繼續(xù)深化檢務(wù)公開，建立了檢察工作情況通報制度②，規(guī)范了檢務(wù)公開工作的程序③，設(shè)立了新聞發(fā)言人，定期召開新聞發(fā)布會，主動與媒體輿論建立了常態(tài)化的工作聯(lián)系機制，使輿論監(jiān)督具備了一定可行性。在最高人民檢察院2001年工作報告中專門介紹了最高人民檢察院與中華全國新聞工作者協(xié)會開展的“公正執(zhí)法基層行”活動，邀請了150多個中央和省級新聞單位深入到350多個基層院實地采訪，揭露并批評執(zhí)法不嚴，執(zhí)法不公現(xiàn)象。除此之外，檢察機關(guān)還積極探索將各業(yè)務(wù)條線辦案過程向社會適當公開，部分案件接受社會公眾評議。最高人民檢察院先后制定《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規(guī)則》《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則（試行）》《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定（試行）》等規(guī)定，創(chuàng)新性地在辦理案件過程中設(shè)立雙方現(xiàn)場陳述、聽證、辯護人參與等程序，將傾聽意見、證據(jù)開示、闡述理由等適當公開，并聘請聽證員參與辦案決策。就公開審查而言，可以說是一項極具司法民主色彩的改革舉措。

基于嚴打和反腐敗斗爭形勢需要，檢察權(quán)運行監(jiān)督仍較為活躍，同時在推行主訴檢察官辦案責任制后，檢察機關(guān)有了分散行權(quán)的空間，承辦檢察官的自主權(quán)得到一定程度加強，但是學(xué)術(shù)界對檢察權(quán)濫用的擔心也開始出現(xiàn)^[16]。1999年至2002年的最高人民檢察院工作報告曾將部分檢察干警有特權(quán)思想、霸道作風作為工作中存在的問題，并提出要加以解決。當時圍繞如何加強檢察權(quán)運行監(jiān)督的實踐探索形成了一些成果，具有一定成效。在此期間，提出的觀點，拋出的問題直到今天還具有參考價值。例如，公開聽證的揚棄、案件信息公開的程度、司法與輿論的關(guān)系、放權(quán)給承辦檢察官后如何監(jiān)督、如何整治不規(guī)范辦案行為等問題都成為之后不斷推動檢察權(quán)運行監(jiān)督機制發(fā)展的動因。這一時期檢察機關(guān)響應(yīng)國家開放政策，學(xué)習(xí)借鑒了大量國外司法文明成果，檢察人員的思想理念、知識儲備得到了更新，從上到下都認為檢察制度未來有必要進行一系列適應(yīng)經(jīng)濟全球化、適應(yīng)中國市場經(jīng)濟體制改革需要的設(shè)計和改造①?？傮w來看，1999年至2002年各項監(jiān)督機制的規(guī)范化建設(shè)為21世紀檢察工作規(guī)律的自我監(jiān)督體系奠定了基礎(chǔ)。

四、檢察權(quán)運行監(jiān)督體系基本形成（2003—2007）

2003年以來，國內(nèi)社會主義市場經(jīng)濟體制日趨完善，社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè)和黨的建設(shè)不斷加強，綜合國力大幅度提高，人民生活顯著改善，社會政治長期保持穩(wěn)定②，基于這一形勢判斷，國家對政法工作的要求從以嚴厲打擊違法犯罪逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐笸咨铺幚砀黝惿鐣埽?wù)和諧社會建設(shè)。例如，2004年中央政法工作會議明確提出，實行“寬嚴相濟的刑事政策”;2005年中央政法工作會議進一步闡明，寬嚴相濟的刑事政策是指對刑事犯罪區(qū)別對待，做到既有力打擊和震懾犯罪，維護法制的嚴肅性，又盡可能減少社會對抗，化消極因素為積極因素，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一^[17]。由此可見，檢察機關(guān)除了實現(xiàn)國家意志，還要重視社會觀感和輿論反應(yīng)，一些內(nèi)部外部監(jiān)督機制建設(shè)注入了社會參與元素。同時，檢察機關(guān)執(zhí)法辦案時對程序正義的要求愈加明顯，其工作重點表現(xiàn)在三方面：

第一，內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)的重點更突出。檢察機關(guān)建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制時容易出現(xiàn)的問題就是業(yè)務(wù)監(jiān)督功能泛化。檢察機關(guān)內(nèi)部的黨紀監(jiān)督、審計監(jiān)督、作風監(jiān)督、廉政監(jiān)督等常與業(yè)務(wù)監(jiān)督相互交織。隨之而來的是責任類型的混同，紀律責任、違法責任、辦案責任、廉政建設(shè)責任等在同一類事件中難以區(qū)分，執(zhí)法過錯的追責范圍甚至被其他法律和紀律完全覆蓋，錯案責任追究制度容易失去適用價值^[18]。因此，以社會主義法治理念為指導(dǎo)，在總結(jié)過去執(zhí)法大檢查經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院組織開展了規(guī)范執(zhí)法行為專項整改，并以此為契機突出了內(nèi)部監(jiān)督機制對辦案程序、案件實體質(zhì)量的約束作用，強化了執(zhí)法行為與責任人之間的聯(lián)系。例如，修訂《檢察人員紀律處分條例》《執(zhí)法過錯責任追究條例》，將處理結(jié)果沒有錯誤，但程序違法的情形納入責任追究范圍，合理界定執(zhí)法過錯責任與其他責任類型的區(qū)別。制定《人民檢察院訊問職務(wù)犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規(guī)定（試行）》《人民檢察院扣押、凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》等規(guī)定，即是加強職務(wù)犯罪偵查活動的內(nèi)部監(jiān)督。強化上級檢察院的執(zhí)法辦案監(jiān)督作用，將刑事賠償確認案件擬作不確認、直接受理偵查案件撤銷、不起訴的審批權(quán)限收至上級檢察院①。為了與紀檢監(jiān)察工作相區(qū)別，推行檢務(wù)督察制度，重點針對執(zhí)法中存在的不規(guī)范問題，如槍支、警械、警車使用是否規(guī)范、該批捕不批捕、該起訴不起訴、撤銷案件質(zhì)量是否存在問題等②。

第二，將監(jiān)督案件作為落實內(nèi)部監(jiān)督的一項重要工作。主訴檢察官責任制改革給檢察工作帶來的思想沖擊是全方位的，尤其是對以檢察長、副檢察長、部門負責人為主的“三級審批制”進行了各種反思。比如有觀點認為，在一個單位內(nèi)部，“三級審批制”并不能真正起到監(jiān)督承辦檢察官的作用，部門審核、領(lǐng)導(dǎo)審批的監(jiān)督往往流于形式，各部門均是代表檢察長意志，依靠相互制約保證案件質(zhì)量也容易被有意淡化^[19]?！叭墝徟啤比菀字亍伴L官意識”輕“法律意識”^[20]。既然不能依賴行政化的模式監(jiān)督檢察官辦案，又該如何加強監(jiān)督？為解決這些問題，最高人民檢察院陸續(xù)制定《關(guān)于加強案件管理的規(guī)定》《檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門辦案質(zhì)量考評辦法》等規(guī)定，從整體、系統(tǒng)的角度，指導(dǎo)各地將監(jiān)督案件分為業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的考評、辦案流程的監(jiān)督、個人辦案情況的考評三個層次。各地也圍繞三個層次開始探索。例如，有的地方探索設(shè)立專門的業(yè)務(wù)管理機構(gòu)負責案件質(zhì)量、辦案流程的監(jiān)督^[21];有的地方探索建立檢察人員執(zhí)法檔案，重點記錄個人辦案工作情況，強化對檢察權(quán)行使過程的記錄和監(jiān)督^[22];有的地方制定了辦案質(zhì)量考評標準，規(guī)定了各塊業(yè)務(wù)考核的加減分值^[23]。

第三，偵查權(quán)外部監(jiān)督機制建設(shè)取得重要突破。以往對偵查權(quán)的監(jiān)督主要靠內(nèi)部監(jiān)督機制。對此，理論界一直有所質(zhì)疑。例如，學(xué)界認為偵查權(quán)的監(jiān)督主體跟監(jiān)督對象是同一個機關(guān)，以內(nèi)部監(jiān)督機制為主控制偵查權(quán)，不太符合現(xiàn)代刑事訴訟制度偵、控、辯、審?fù)獠糠蛛x，相互制約的通行做法^[24]。為切實防止和糾正職務(wù)犯罪偵查中的執(zhí)法不公問題，最高人民檢察院從2003年開始試行人民監(jiān)督員制度，探索引入社會公眾監(jiān)督偵查活動，先后制定《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施規(guī)則（試行）》等規(guī)定，明確檢察機關(guān)從社會各界選任的人民監(jiān)督員可對職務(wù)犯罪偵查過程中擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的“三類案件”以及立案不當、超期羈押、違法搜查扣押、不依法給予刑事賠償和檢察人員違法違紀辦案等“五種情形”提出監(jiān)督意見，檢察機關(guān)負責核查糾正。2007年底，全國已有86%的檢察機關(guān)試行了人民監(jiān)督員制度，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件達21 270件。其中，不同意辦案部門處理意見930件，檢察機關(guān)采納543件^[25]。人民監(jiān)督員制度跳出了檢察機關(guān)在內(nèi)部尋求職務(wù)犯罪偵查權(quán)監(jiān)督路徑的慣性思維，改變了檢察機關(guān)偵查權(quán)封閉運行的狀態(tài)，是一項具有中國特色的制度創(chuàng)新舉措。

經(jīng)過不斷的實踐和總結(jié)，2007年最高人民檢察院向全國人大常委會作《關(guān)于完善檢察機關(guān)監(jiān)督機制促進公正執(zhí)法的報告》，以規(guī)范檢察權(quán)運行監(jiān)督為主題，檢察機關(guān)正式將各項監(jiān)督機制作內(nèi)部外部、縱向橫向、執(zhí)法活動與執(zhí)法人員的劃分，對監(jiān)督機制和制約機制進行了區(qū)別。其中，內(nèi)部監(jiān)督機制包括執(zhí)法活動的經(jīng)常性監(jiān)督、執(zhí)法活動的專項監(jiān)督、檢察隊伍監(jiān)督;外部監(jiān)督機制包括人民群眾監(jiān)督、人大監(jiān)督;縱向監(jiān)督機制包括上級檢察機關(guān)監(jiān)督、人大監(jiān)督等;橫向監(jiān)督機制包括流程監(jiān)督、人民監(jiān)督員監(jiān)督等。執(zhí)法活動監(jiān)督包括逮捕工作專項檢查、公訴案件質(zhì)量專項檢查等。執(zhí)法人員監(jiān)督包括檢務(wù)督察、績效管理、建立執(zhí)法檔案等。權(quán)力制約主要表現(xiàn)為與公安機關(guān)、人民法院等國家機關(guān)之間的權(quán)力制衡關(guān)系。該報告對各項監(jiān)督機制的梳理、歸納、總結(jié)，標志著檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)已形成一條符合檢察工作規(guī)律的發(fā)展路徑，各項監(jiān)督機制能相互呼應(yīng)，基本形成了一套邏輯自洽，運轉(zhuǎn)順暢的自我監(jiān)督體系。經(jīng)過努力也取得了令人滿意的成效。據(jù)2008年最高人民檢察院工作報告顯示，全國檢察人員違紀違法被查處人數(shù)從2003年的424人下降到2007年的207人;檢察官利用職權(quán)貪贓枉法，徇私舞弊的，從2003年的277人下降到2007年的92人。此后，檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)基本圍繞該體系展開，未有顛覆式、重塑式的調(diào)整。

五、檢察權(quán)運行監(jiān)督機制的信息化水平快速提高（2008—2013）

隨著全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，法治建設(shè)作為小康社會的重要指標之一，開始進入一個快速發(fā)展時期。黨的十七大報告明確提出，政治建設(shè)的目標之一是依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設(shè)取得新成效。2011年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準的全國人大常委會工作報告正式宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。2012年《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》等一批重要法律進行了較大幅度修訂。法治建設(shè)的力度和廣度使司法工作的地位得以更加突顯，社會各界對規(guī)范檢察權(quán)運行監(jiān)督有了更為清晰明確的要求。為回應(yīng)社會期待，最高人民檢察院出臺《關(guān)于貫徹落實〈中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見—關(guān)于深化檢察改革2009-2012年工作規(guī)劃》，正式將強化自身監(jiān)督機制建設(shè)提高到與強化法律監(jiān)督制度機制建設(shè)同等重要的位置。與此同時，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展及應(yīng)用為檢察機關(guān)拓展自身監(jiān)督的深度和廣度提供了可能。該時期檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)的特點有三方面：

第一，案件管理部門正式作為檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督專職部門。2003年《關(guān)于加強案件管理的規(guī)定》出臺后，各地在探索辦案流程監(jiān)督、案件實體質(zhì)量監(jiān)督過程中逐漸意識到，必須專門成立一個監(jiān)督機構(gòu)盡可能同步嵌入所有辦案流程中，按照“事前防范、事中約束、事后控制”的理念集約管理所有案件，對辦案流程實行適時動態(tài)監(jiān)控^[26]。隨后，在總結(jié)各地案件管理工作模式的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院在《“十二五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中，將設(shè)置專門案件管理機構(gòu)作為案件管理改革的路徑，并在2011年成立案件管理辦公室。據(jù)最高人民檢察院2013年工作報告顯示，到2012年全國已有2 667個檢察院成立案件管理機構(gòu)。案件管理部門的成立延續(xù)了自身監(jiān)督體系對監(jiān)督執(zhí)法人員和監(jiān)督執(zhí)法活動的劃分，案件管理部門的監(jiān)督針對的是“事”，即辦案程序是否規(guī)范，案件實體質(zhì)量是否存在問題、辦案是否超期等。同時，案件管理部門對辦案人員沒有處分權(quán)限、不負責核實違法責任等設(shè)定也意味著按組織實施主體劃分，內(nèi)部監(jiān)督機制已能清晰地劃分為案件管理機制與檢務(wù)督察機制兩大類。

第二，研發(fā)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)引發(fā)了內(nèi)部監(jiān)督工作技術(shù)的變革。無論是上級檢察機關(guān)的監(jiān)督還是案件管理部門的監(jiān)督，過去一直面臨制度設(shè)計初衷不能完全付諸于實踐的問題。例如，上級檢察機關(guān)監(jiān)督的隨意性較大^[27]，對下級檢查院辦案情況大多采取聽匯報、抽查等方式隨機監(jiān)督，覆蓋面始終不夠。很多地方的案件管理部門監(jiān)控辦案流程仍要靠辦案人員提供書面材料和填錄表格^[28]，信息不對稱甚至不真實情況難以避免。為解決這類問題，最高人民檢察院在考察總結(jié)先進發(fā)達地區(qū)辦案系統(tǒng)信息化建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一實施”的要求，從2012年試點開始，逐步在全國推行統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。該系統(tǒng)包含信息填錄、文書制作、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、業(yè)務(wù)監(jiān)管、統(tǒng)計管理等功能，通過程序操作系統(tǒng)使辦案程序客觀物理化、非人格化，排除了執(zhí)法人員任意選擇辦案流程的可能^[29]。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)打破了部門、上下級之間的信息壁壘^[30]，為案件管理部門流程監(jiān)控提供了平臺。2014年1月1日，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)正式在全國運行，實現(xiàn)了對全國四級檢察機關(guān)所有執(zhí)法辦案活動的全程、統(tǒng)一、實時、動態(tài)管理和監(jiān)督^[31]。內(nèi)部監(jiān)督技術(shù)的變革在一定程度上解決了一些靠更新理念無法解決的操作難題，為完善檢察權(quán)運行監(jiān)督機制提供了新的方法論。

第三，偵查權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)得以延續(xù)加強。該時期偵查權(quán)仍是最高人民檢察院規(guī)范的重點。例如，再次修訂《人民檢察院扣押、凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》，每年組織全國范圍內(nèi)的專項檢查，健全和規(guī)范違法違規(guī)扣押凍結(jié)和處理涉案款物長效機制;制定《關(guān)于辦理直接立案偵查案件安全防范工作及責任追究暫行規(guī)定》，制定“十個依法、十個嚴禁”①，職務(wù)犯罪偵查工作責任界定更加嚴格;會同公安部制定《關(guān)于在看守所設(shè)置同步錄音錄像訊問室的通知》，繼續(xù)加強同步錄音錄像硬件建設(shè);繼續(xù)加強上級檢察機關(guān)監(jiān)督力度，制定《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》，將基層檢察機關(guān)逮捕權(quán)與偵查權(quán)進行外部分離，進一步回應(yīng)社會各界對檢察機關(guān)集偵查權(quán)、批捕權(quán)和起訴權(quán)于一身，權(quán)力相對集中，缺乏有效外部制約的問題^[32];修訂《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》，限制地（市）級檢察機關(guān)指定偵查管轄權(quán)，將職務(wù)犯罪案件的撤案、不起訴、指定居所監(jiān)視居住的審批權(quán)限收至上級檢察機關(guān);制定《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，擴大人民監(jiān)督員的選任范圍，調(diào)整優(yōu)化監(jiān)督范圍。將程序啟動權(quán)交由上級檢察機關(guān)，避免地方“運動員選裁判員”的弊端。可以說，1996年以來檢察機關(guān)以權(quán)能分離為路徑，監(jiān)督規(guī)范自身偵查權(quán)的探索與努力從未中斷，偵查權(quán)與其他檢察權(quán)能一體化集中行使的情形一直在減少。

2014年，最高人民檢察院再次將時隔多年的，以加強自身監(jiān)督為主題的《關(guān)于人民檢察院規(guī)范司法行為工作情況的報告》向全國人大常委會提交，該報告就過去幾年來檢察機關(guān)開展自身權(quán)力監(jiān)督制約規(guī)范化建設(shè)情況進行了回顧和總結(jié)?？傮w來看，檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)在原有體系上得到了鞏固完善。例如，在權(quán)力配置方面更加科學(xué)。按照黨中央對國家權(quán)力內(nèi)部運行機制的部署②，檢察機關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置基本形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的格局。從機構(gòu)設(shè)置就可以看出，檢察機關(guān)在設(shè)立輔助決策部門（主要為辦公室、政工部門和研究室）、執(zhí)行部門（主要為辦案部門和后勤保障部門）的基礎(chǔ)上，專門設(shè)立了監(jiān)督部門（主要為案件管理部門和檢務(wù)督察部門）。同時編撰修訂《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》，在制度上基本做到辦案各環(huán)節(jié)有章可循，有規(guī)可依，權(quán)責不對應(yīng)，有權(quán)無責的制度機制漏洞基本杜絕。同時以研發(fā)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)為契機，借助各種信息技術(shù)手段確保上下級檢察機關(guān)信息對稱。各種監(jiān)督措施借助各種信息平臺迅速傳導(dǎo)到基層一線，辦案流程不再無跡可尋，司法責任核實更加精準。另外，以人民監(jiān)督員、檢務(wù)公開為抓手的監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)在繼續(xù)優(yōu)化，檢察權(quán)運行的封閉性持續(xù)減弱，檢察機關(guān)與社會各界的互動逐漸常態(tài)化，得到了社會廣泛認同。2008年至2013年檢察機關(guān)一系列強化自身監(jiān)督的舉措使檢察權(quán)運行更加規(guī)范透明，社會對檢察機關(guān)的尊重和法治期待也日漸提高，這些均為黨中央決策部署深化司法體制改革營造了良好的法治環(huán)境和社會氛圍。

六、以司法改革為動力的新時代監(jiān)督體系不斷健全完善（2014—2020）

按照黨中央的決策部署，2014年至2020年成為了落實全面依法治國戰(zhàn)略，保障按期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標的沖刺階段。以黨的十八屆三中、四中全會分別通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為起點，黨中央決定對檢察權(quán)再度進行大范圍的體制性、結(jié)構(gòu)性調(diào)整。短短七年時間，檢察機關(guān)先后經(jīng)歷司法體制改革、國家監(jiān)察體制及紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革、司法體制綜合配套改革、政法領(lǐng)域全面深化改革、司法責任制綜合配套改革等一系列頂層設(shè)計，僅十八屆三中、四中全會涉及的司法體制改革任務(wù)就有131項^[33]。檢察職能有了深度調(diào)整，檢察權(quán)的運行模式也發(fā)生了重大變化，形成了刑事、民事、行政、公益訴訟等職能并行的法律監(jiān)督總體布局。作為檢察制度有機組成部分的檢察權(quán)運行監(jiān)督機制也受到了影響，一些延續(xù)至今的工作機制必須中斷或重構(gòu)。例如，圍繞規(guī)范偵查權(quán)運行的信息公開機制、人民監(jiān)督員制度、審批備案機制等。與此同時，按照中央政法委安排部署，最高人民檢察院陸續(xù)出臺了一些開創(chuàng)性監(jiān)督機制，一些新的司法制約監(jiān)督機制也正在醞釀^[34]。具體而言，新時代檢查權(quán)監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)有三個特征：

第一，以案件管理部門和檢務(wù)督察部門為實施主體的內(nèi)部監(jiān)督機制得到了豐富和加強。結(jié)合2014年至2018年連續(xù)四年規(guī)范司法行為專項整治工作形成的經(jīng)驗，最高人民檢察院專門建立了一批工作機制以豐富案件管理部門的監(jiān)督措施。例如，制定《關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》，明確案件管理部門的業(yè)績評價職責，突出業(yè)績對辦案人員行為的規(guī)范指引作用;制定修訂《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定》《人民檢察院刑事案件辦理流程監(jiān)控要點》，強化案件管理部門的程序監(jiān)督職能;制定《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規(guī)定》，突出案件管理部門對涉案財物處理的監(jiān)督;制定《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定（試行）》，強化案件管理部門的案件質(zhì)量管控職責。另外，最高人民檢察院還單獨或與其他部門聯(lián)合制定了一系列指引檢察人員主動規(guī)范辦案行為，自覺防止檢察權(quán)不當使用的規(guī)定①，進一步為檢務(wù)督察部門開展內(nèi)部監(jiān)督工作提供了方法、路徑;制定《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》《人民檢察院司法辦案廉政風險防控工作指引》《人民檢察院司法責任追究條例》等規(guī)定，明確檢務(wù)督察部門是檢察機關(guān)專司內(nèi)部監(jiān)督的綜合業(yè)務(wù)部門，負責督察法律和上級決定執(zhí)行情況、指導(dǎo)防控司法辦案廉政風險、追究司法責任等。值得一提的是，該時期兩個部門的工作機制與一些外部監(jiān)督機制開始有了一定程度的銜接。通過制定《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定（試行）》，借助案件信息公開平臺拓寬媒體輿論監(jiān)督渠道。制定《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，指導(dǎo)各省組建檢察官懲戒委員會及其辦事機構(gòu)，打通內(nèi)部司法責任追究與檢察官懲戒的銜接渠道。

第二，部門負責人案件審核權(quán)經(jīng)歷“否定之否定”。與其他檢察改革任務(wù)的持續(xù)性相比，從2000年開始的主訴檢察官辦案責任制改革一直處在進行時，后續(xù)的“升級版”——主任檢察官辦案責任制改革、檢察官辦案責任制改革仍沿著之前的既定路徑探索。多年的、持之以恒的改革使得突出檢察官辦案主體地位的理念已深入人心，不可逆轉(zhuǎn)。司法責任制改革開始后，各地檢察官行使權(quán)力的自主性很快得到加強，并獲得學(xué)界認可和積極支持。相應(yīng)也出現(xiàn)了廢除部門負責人案件審核權(quán)的聲音。例如，有觀點認為應(yīng)讓辦案檢察官獲得獨立辦案的權(quán)力，審核雖然是監(jiān)督制約機制，但從司法活動的特質(zhì)來看弊大于利^[35];認為主任檢察官和部門負責人不應(yīng)再對案件進行審核^[36]。受此影響，2015年最高人民檢察院制定的《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中沒有明確部門負責人的審核案件職責;2017年制定《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》時也強調(diào)：“基層人民檢察院業(yè)務(wù)部門負責人的審核權(quán)原則上應(yīng)當嚴格限制并逐步取消”。不過，隨著認罪認罰從寬制度的建立，“捕訴一體”工作機制的調(diào)整，以及一系列放權(quán)后帶來的監(jiān)督制約難題，單靠檢察官聯(lián)席會議為檢察官提供參考意見顯然難以滿足現(xiàn)實需求。在這樣的背景下，部門負責人的案件審核權(quán)得以回歸。最高人民檢察院先是在2019年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中規(guī)定：“需報請檢察長決定的事項和需要向檢察長報告的案件，應(yīng)當先由業(yè)務(wù)機構(gòu)負責人審核”。后續(xù)制定《人民檢察院辦理認罪認罰案件監(jiān)督管理辦法》等規(guī)定時也專門明確部門負責人的案件審核職責。

第三，自覺接受社會輿論監(jiān)督的機制建設(shè)向縱深推進。在進一步深化人民監(jiān)督制度改革過程中，受國家監(jiān)察體制改革影響，檢察機關(guān)偵查權(quán)范圍大幅縮減，人民監(jiān)督員制度面臨適用上的困境。為此，最高人民檢察院制定《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，將人民監(jiān)督員參與辦案活動的范圍由原來的偵查活動拓展至所有業(yè)務(wù)，監(jiān)督的范圍也由偵查措施拓展至公開審查、公開聽證、出庭支持公訴、巡回檢察、檢察建議等工作。從2019年8月至2020年8月數(shù)據(jù)看，人民監(jiān)督員監(jiān)督件次數(shù)達14 298次^[37]，已超過2013年至2017年人民監(jiān)督員監(jiān)督案件數(shù)量總和（9 241件），人民群眾參與檢察辦案活動的深度和廣度得到了明顯加強。不僅如此，在汲取過去公開審查經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院還制定了《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》，明確將聽證作為審查案件的工作方式，進一步削弱了檢察辦案的封閉性。一些容易產(chǎn)生爭議的案件，得以借助聽證會較為完整展示檢察官“內(nèi)心確信”的形成過程。同時開通中國檢察聽證網(wǎng)，將聽證案件進行網(wǎng)上直播，進一步暢通了社會輿論監(jiān)督檢察官辦案的渠道。2020年1月至9月，最高人民檢察院對13件案件組織了聽證會，地方三級檢察院對16 354件案件組織了聽證會。其中，基層檢察院占87.8%;省級檢察院、市級檢察院占12.2%^[38]。

對于歷史學(xué)而言，在所有歷史事件中，越近的事件越難評價。我們評價當前檢查權(quán)監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)似乎為時過早。不過比較起來，雖然該時期相較其他階段時間跨度最長，但經(jīng)歷的體制性變革也最多，各種檢察權(quán)運行監(jiān)督機制的嚴密程度、開放程度、理性程度、科技程度較以往都有明顯加強或提升，各項機制之間還有了一定程度的銜接互動。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，檢察權(quán)運行監(jiān)督機制除繼續(xù)防范權(quán)力濫用、提升司法公信力等功能性目的外，還以一種務(wù)實的態(tài)度向世界表達出一個有別于西方司法文明的中國特色社會主義司法文明。例如，采取建立過問或干預(yù)、插手檢察辦案等重大事項記錄報告制度的辦法保障依法獨立公正行使檢察權(quán)，有別于西方以“三權(quán)分立”保障司法獨立。采取聽證、公開審查、網(wǎng)上直播等方式有序地將輿論監(jiān)督嵌入到檢察辦案的決策、管理、監(jiān)督各環(huán)節(jié)，彰顯全過程的人民民主^[39]，有別于英美法系以陪審制為主彰顯司法民主的做法。

七、結(jié)語

通過梳理檢察權(quán)運行監(jiān)督機制規(guī)范化建設(shè)歷程時發(fā)現(xiàn)：1996年至2020年的機制建設(shè)以檢察一體、分權(quán)制衡、績效管理等理論為指導(dǎo)，在檢察機關(guān)層面形成了以上級監(jiān)督為主導(dǎo)的工作思路，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)層面形成了以案件管理部門和檢務(wù)督察部門為主的專司監(jiān)督主體，在檢察人員層面形成了以辦案績效評估為主的質(zhì)效控制模式，一系列工作機制的落實最終均落腳到檢察系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。2020年，中國進入建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新階段，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐正在加快。實踐證明，通過憲法和法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性^[40]。檢察工作是法治工作的重要組成部分，面對新時代的各項要求，如何繼續(xù)通過法治思維和法治方式保障檢察權(quán)運行公正高效權(quán)威，是檢察機關(guān)今后需要認真考慮的重要問題?？傊?，檢察機關(guān)一系列正在進行的改革創(chuàng)新既是對過去經(jīng)驗的繼承和發(fā)揚，又是一種體現(xiàn)司法制度自信、法治文化自信的中國特色司法經(jīng)驗，且經(jīng)受了實踐檢驗并不斷演進完善，值得持續(xù)觀察和研究。

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（責任編輯：蒲應(yīng)秋）

收稿日期：2021-02-18

基金項目：最高人民檢察院檢察理論研究一般課題“檢察權(quán)運行監(jiān)督機制完善研究”（GJ2020C02）。

作者簡介：傅信平，男，河南通許人，碩士，貴州省人民檢察院二級大檢查官。研究方向：檢察學(xué)、刑事訴訟法學(xué)。

①意識形態(tài)、公用經(jīng)費、工作作風、公車管理、干部選拔任用等非業(yè)務(wù)領(lǐng)域以及針對非檢察辦案人員的各項監(jiān)督管理制度機制不在本文的討論范圍。

②參見《最高人民檢察院關(guān)于認真貫徹執(zhí)行中共中央國務(wù)院〈關(guān)于治理向企業(yè)亂收費亂罰款和各種攤派等問題的決定〉的通知》（高檢發(fā)〔1997〕16號）。

①參見《最高人民檢察院關(guān)于堅決糾正有令不行有禁不止行為的通知》（高檢發(fā)〔1995〕10號）。

②參見《中共中央關(guān)于堅持保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（中發(fā)〔1979〕64號）。

③參見《最高人民檢察院關(guān)于抗訴案件向同級人大常委會報告的通知》（高檢發(fā)〔1995〕15號）。

④參見《最高人民檢察院與全國人民代表大會代表聯(lián)系工作管理辦法（試行）》（高檢發(fā)辦字〔1998〕7號）、《最高人民檢察院關(guān)于進一步加強同全國人民代表大會代表聯(lián)系接受監(jiān)督的通知》（高檢發(fā)〔1998〕10號）。

⑤《最高人民檢察院關(guān)于弘揚檢察職業(yè)道德熱情為群眾服務(wù)主動接受社會監(jiān)督的幾項規(guī)定》（高檢發(fā)辦字〔1998〕12號。

⑥參見《最高人民檢察院關(guān)于在全國檢察機關(guān)實行“檢務(wù)公開”的決定》（高檢發(fā)〔1998〕29號）。

①參見《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告》。

②參見《最高人民檢察院關(guān)于建立檢察工作情況通報制度的通知》（高檢發(fā)辦字〔1999〕5號）。

③參見《最高人民檢察院關(guān)于“檢務(wù)公開”具體實施辦法》（高檢發(fā)研字〔1999〕1號）。

①參見《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃〉的通知》（高檢發(fā)〔1999〕4號）。

②參見《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。

①參見《關(guān)于人民檢察院辦理刑事賠償確認案件擬作不予確認決定報上一級人民檢察院批準的規(guī)定》（高檢發(fā)刑申字〔2005〕1號）、《關(guān)于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規(guī)定（試行）》（高檢發(fā)辦字〔2005〕15號）。

②參見《最高人民檢察院關(guān)于完善檢察機關(guān)監(jiān)督機制促進公正執(zhí)法情況的報告》。

①“十個依法，十個嚴禁”是指：一是堅持依法初查，嚴禁未經(jīng)檢察長批準擅自接觸被調(diào)查對象，并以任何方式違法限制、剝奪其人身自由;二是堅持依法在法定時間訊問、詢問，嚴禁違反法律規(guī)定在其他場所進行訊問、詢問;三是堅持依法文明訊問、詢問，嚴禁采用刑訊逼供等非法方法訊問犯罪嫌疑人、被告人，或采用暴力、威脅等非法方法獲取證人證言、被害人陳述;四是堅持依法傳喚、拘傳犯罪嫌疑人，嚴禁未經(jīng)批準、無法律手續(xù)傳喚、拘傳，或以連續(xù)傳喚、拘傳的方式變相拘禁犯罪嫌疑人，或超過法定時限連續(xù)訊問犯罪嫌疑人;五是堅持依法執(zhí)行送押制度，嚴禁在辦案工作區(qū)或其他辦案場所留置已經(jīng)決定拘留、逮捕的犯罪嫌疑人;六是堅持依法提審、還押，嚴禁將在押犯罪嫌疑人提押到辦案工作區(qū)等場所訊問;七是堅持依法看管，嚴禁為獲取犯罪嫌疑人供述，唆使、放縱他人對在押犯罪嫌疑人進行毆打、虐待;八是堅持依法調(diào)查取證，嚴禁違法勘驗、檢查和搜查、扣押，發(fā)生有傷風化、侵犯當事人人身權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利等行為;九是堅持依法理性辦案，嚴禁為片面追求辦案業(yè)績而采用刑訊逼供等非法方法偵查取證;十是堅持依法獨立公正辦案，嚴禁受任何個人的授意、干涉或者挾私報復(fù)，對涉案人員刑訊逼供、暴力取證。

②黨的十七大提出：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。黨的十八大提出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。

①參見《關(guān)于加強執(zhí)法辦案活動內(nèi)部監(jiān)督防止說情等干擾的若干規(guī)定》（高檢發(fā)紀字〔2014〕6號）、《關(guān)于進一步規(guī)范司法人員與當事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》（高檢發(fā)紀字〔2015〕6號）、《關(guān)于對檢察機關(guān)辦案部門和辦案人員違法行使職權(quán)行為糾正、記錄、通報及責任追究的規(guī)定》（高檢發(fā)〔2015〕16號）、《關(guān)于建立過問或干預(yù)、插手檢察辦案等重大事項記錄報告制度的實施辦法》（高檢發(fā)〔2019〕10號）等文件。

Review on the Standardization Construction Process of Operation and Supervision Mechanism of Procuratorial Power： the Case Study of the Development Process of Procuratorial Work from 1996 to 2020

FU Xinping

（Guizhou Provincial Peoples Procuratorate，Guiyang，Guizhou，China，550000）

Abstract：Any state power must be supervised and restricted during its operation，which is the only way in modern society to ensure that power is not abused.As a state supervision power，procuratorial power is also subject to supervision and restriction.Since the restoration and reconstruction of China s procuratorial organs in 1978，strengthening and improving the supervision mechanism for the operation of procuratorial power has been an important measure to continuously improve the socialist procuratorial system with Chinese characteristics.With the progress of the countrys rule of law and the acceleration of the application of science and technology in the judicial field，the comprehensiveness，operability，and complementarity of procuratorial power operation and supervision mechanism have been improved，indicating that the system of procuratorial power operation and supervision mechanism has basically formed.In terms of academic discussion and judicial practice，the supervision mechanism for the operation of procuratorial power can be divided into categories of the internal and external，the vertical and horizontal，personnel and cases.Based on the starting point of the research on the operation and supervision mechanism of the procuratorial power in 1996，this paper sorts out and analyzes the process of the standardized construction of the procuratorial power operation and supervision mechanism through various theoretical viewpoints，system design，and practical exploration，and hopefully，by doing so，it will provide logic and inspiration to work for the operation and supervision mechanism of the procuratorial power.

Key words：procuratorial power; internal supervision; external supervision; standardized construction