“縣管校聘”政策執(zhí)行的制約因素與調(diào)適路徑

陳慶禮

[摘 要]“縣管校聘”管理改革是國家推進(jìn)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的重要政策議題，目前正處在政策執(zhí)行的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。針對(duì)部分地區(qū)“縣管校聘”政策執(zhí)行乏力的問題，根據(jù)史密斯政策執(zhí)行過程模型理論建立了“縣管校聘”政策執(zhí)行分析框架，從政策文本、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和政策環(huán)境4個(gè)主要因素探究“縣管校聘”政策執(zhí)行的制約因素，以此提出改進(jìn)和完善“縣管校聘”政策執(zhí)行的建議：一是完善和優(yōu)化政策供給;二是提升政策主體的能動(dòng)性;三是增強(qiáng)政策目標(biāo)群體的參與度;四是營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境等。

[關(guān)鍵詞]“縣管校聘”;政策執(zhí)行;史密斯模型;制約因素;調(diào)適路徑

[中圖分類號(hào)]G40-011.8[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-5843（2021）04-0036-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2021.04.007

2014年9月2日，教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《意見》）中提出，力爭(zhēng)用3～5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)校長教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化，率先實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)校長教師資源均衡配置。隨后，國家和各地相繼出臺(tái)了一系列文件，并且啟動(dòng)了兩輪“縣管校聘”管理改革示范區(qū)建設(shè)，推動(dòng)“縣管校聘”改革落地生根。2021年，《教育部2021年工作要點(diǎn)》和中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》中均明確提出，要進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革。但從現(xiàn)實(shí)來看，部分地區(qū)已陷入執(zhí)行難、效果差的尷尬境地，甚至有部分地區(qū)放棄繼續(xù)實(shí)施該政策[1]。因此，“縣管校聘”政策在部分地區(qū)面臨著“國家強(qiáng)力推進(jìn)、基層推進(jìn)乏力”的現(xiàn)實(shí)困境。那么，國家到地方層層落實(shí)的過程中究竟面臨著哪些困境？哪些因素制約了“縣管校聘”政策執(zhí)行效果？下一步應(yīng)如何調(diào)適“縣管校聘”政策？這些問題亟待從學(xué)理角度進(jìn)行深思和研究。本研究在“縣管校聘”管理改革進(jìn)入深水期的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，基于對(duì)G省多地的實(shí)地考察，以史密斯政策執(zhí)行過程模型為理論分析框架，探究“縣管校聘”政策實(shí)踐執(zhí)行進(jìn)程中的影響因素，并提出相應(yīng)的調(diào)適路徑。

一、文獻(xiàn)綜述、分析框架與研究方法

長期以來，政策制定是公共政策研究的重點(diǎn)。研究者和政策制訂者普遍關(guān)注如何制訂出“好政策”，因?yàn)榇蠹翌^腦中存在一個(gè)前提假設(shè)：有好政策，就會(huì)有好結(jié)果，政策執(zhí)行不過是程式化過程。直到20世紀(jì)70年代，公共政策執(zhí)行才進(jìn)入研究者的視域，被視為制約政策效果的關(guān)鍵因素。美國政策學(xué)者格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能僅占 10%，而其余的 90%取決于有效執(zhí)行[2]。1973年，普雷斯曼與懷爾德夫斯基（J.Pressman & A.Wildavsky）所撰寫的《執(zhí)行——華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》一書被認(rèn)為是政策執(zhí)行研究發(fā)軔之作，他們二人也被譽(yù)為政策執(zhí)行研究的奠基人[3]。同年，托馬斯·史密斯 （T. B. Smith）在“政策執(zhí)行過程”一文中提出了政策執(zhí)行過程模式，也被稱為史密斯模型（如圖1所示）。史密斯模型的主要觀點(diǎn)為影響政策執(zhí)行的因素非常多，但是主導(dǎo)性因素主要包括4個(gè)：一是理想化政策 （the idealized policy），即政策本身是否明確、科學(xué)和可行等;二是執(zhí)行機(jī)構(gòu) （the implementing organization），即政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的單位，包括執(zhí)行機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)方式和技巧、執(zhí)行的信心和能力等;三是目標(biāo)群體 （the target group），即政策所影響的主要對(duì)象，包含目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同和支持情況等;四是環(huán)境因素（environmental factors），即影響政策生存空間的諸多要素，主要指政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境中影響政策執(zhí)行的因素[4]。史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行就是4個(gè)變量交互作用的過程，它們內(nèi)部和變量之間會(huì)產(chǎn)生“緊張”?！疤幚怼狈椒ㄓ袃蓚€(gè)：一是如果發(fā)現(xiàn)有問題，要及時(shí)進(jìn)行“回應(yīng)”;二是如果沒有問題，則通過“建制”進(jìn)行間接“回應(yīng)”。政策執(zhí)行的“回應(yīng)”結(jié)果作為再次制訂政策的依據(jù)，由此循環(huán)往復(fù)[5]。

二、史密斯模型分析視角下“縣管校聘”政策的執(zhí)行困境

以史密斯政策執(zhí)行模型為分析框架，本研究從政策本身、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、執(zhí)行環(huán)境4個(gè)方面考察“縣管校聘”政策執(zhí)行的困境及影響因素：“縣管校聘”政策本身存在目標(biāo)模糊和內(nèi)容寬泛、“縣管校聘”政策主體能動(dòng)性和執(zhí)行能力不足、目標(biāo)群體對(duì)“縣管校聘”政策的認(rèn)同度和滿意度不高、“縣管校聘”經(jīng)費(fèi)配套不足和社會(huì)認(rèn)知偏差的問題。

（一）政策本身：目標(biāo)模糊和內(nèi)容寬泛

在史密斯政策執(zhí)行過程模型中，政策本身的科學(xué)性、合理性被視為影響政策執(zhí)行的首要因素。從政策本身的角度審視制約“縣管校聘”政策執(zhí)行的因素，主要包括：

1.“縣管校聘”政策目標(biāo)游離，存在模糊性。盡管國家在很多文件中提出要加快推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，但至今并沒有出臺(tái)一個(gè)關(guān)于“縣管校聘”的專門性文件，“縣管校聘”均是零散地出現(xiàn)于各種文件之中?！翱h管校聘”政策目標(biāo)在不同文件中的描述不盡相同，目標(biāo)游離，存在模糊性。如教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《意見》中提出，“加強(qiáng)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，推進(jìn)‘縣管校聘管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙”;國務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中提出，“全面推進(jìn)教師‘縣管校聘改革，按照教師職業(yè)特點(diǎn)和崗位要求，完善教師招聘機(jī)制，統(tǒng)籌調(diào)配編內(nèi)教師資源，著力解決鄉(xiāng)村教師結(jié)構(gòu)性缺員和城鎮(zhèn)師資不足的問題”。國家“縣管校聘”政策目標(biāo)游離和其模糊性亦直接影響地方政府對(duì)“縣管校聘”政策的理解，導(dǎo)致地方政府出臺(tái)文件時(shí)政策目標(biāo)與國家不一致。廣東省教育廳等四部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)教師“縣管校聘”管理改革的指導(dǎo)意見》中提出，為進(jìn)一步深化中小學(xué)教師管理體制機(jī)制改革，加強(qiáng)教師統(tǒng)籌管理，促進(jìn)縣域內(nèi)教育均衡發(fā)展;山東省教育廳等三部門聯(lián)合頒布的《意見》中則提出，通過“縣管校聘”引導(dǎo)優(yōu)秀教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)。

2.“縣管校聘”政策內(nèi)容寬泛，缺乏精準(zhǔn)性。與“縣管校聘”政策目標(biāo)一樣，國家對(duì)于“縣管校聘”政策內(nèi)容也沒有明確界定，從而導(dǎo)致地方政府制定的“縣管校聘”政策內(nèi)容比較寬泛，缺乏精準(zhǔn)性和可操作性。地方政府在推進(jìn)“縣管校聘”政策執(zhí)行的過程中，出現(xiàn)政策內(nèi)容邊界虛化，將與教師管理有關(guān)的規(guī)定和要求全部納入“縣管校聘”政策文本中。誠然，“縣管校聘”管理改革涉及到教師管理的諸多領(lǐng)域，但是過分寬泛的政策內(nèi)容會(huì)沖淡政策主題和政策目標(biāo)，導(dǎo)致重點(diǎn)不突出，也為下級(jí)政府選擇性執(zhí)行的投機(jī)性行為提供了空間。如G省出臺(tái)的“縣管校聘”文件中，包括完善中小學(xué)教職員編制管理機(jī)制、完善中小學(xué)教職員崗位設(shè)置管理、完善中小學(xué)教師公開招聘制度、完善中小學(xué)崗位聘用管理制度、完善中小學(xué)教師均衡配置機(jī)制、逐步完善教師退出機(jī)制、完善教職員合法權(quán)益保障機(jī)制等7項(xiàng)內(nèi)容。通過梳理G省下轄各縣區(qū)“縣管校聘”政策文件可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地級(jí)市和縣區(qū)會(huì)保持與A省政策內(nèi)容相一致的政策內(nèi)容框架，有選擇性地進(jìn)行細(xì)化和執(zhí)行。

（二）政策主體：能動(dòng)性和能力不足

行政機(jī)關(guān)及其官員是政策執(zhí)行主體的重要組成部分[6]。從我國義務(wù)教育管理體制以及國家“縣管校聘”相關(guān)文件中可以明確看出，“縣管校聘”政策執(zhí)行主體是縣級(jí)人民政府，具體來說，直接執(zhí)行主體是縣級(jí)教育行政部門?？h級(jí)教育行政部門的執(zhí)行能動(dòng)性和執(zhí)行能力直接制約“縣管校聘”管理改革成效。但從現(xiàn)實(shí)來看，一些縣級(jí)教育行政部門對(duì)于“縣管校聘”改革的能動(dòng)性不足，并且相應(yīng)的能力也并不完全具備。

1.縣級(jí)教育行政部門“縣管校聘”改革能動(dòng)性不足。政策主體在政策執(zhí)行過程中的能動(dòng)性會(huì)直接影響政策實(shí)施效果。同一項(xiàng)政策，能動(dòng)性強(qiáng)的政策主體會(huì)因地制宜、創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，而能動(dòng)性弱的政策主體則會(huì)機(jī)械執(zhí)行，甚至是虛假執(zhí)行。國家在“縣管校聘”政策執(zhí)行方面對(duì)縣級(jí)政府提出了許多要求，甚至對(duì)教師流動(dòng)的數(shù)量進(jìn)行了明確規(guī)定，但是并沒有直接提供相應(yīng)的配套改革資源，導(dǎo)致盡管政策執(zhí)行壓力和責(zé)任傳導(dǎo)至縣級(jí)教育行政部門，卻沒有實(shí)質(zhì)性地激發(fā)縣級(jí)政府的能動(dòng)性。如國務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中提出，推動(dòng)城鄉(xiāng)教師交流，城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師每學(xué)年到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師不低于交流輪崗教師總數(shù)的20%。教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《意見》中提出“省級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主”的工作機(jī)制，而G省的政策文件中則提出“由縣級(jí)人民政府統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施”。但是查閱既有的“縣管校聘”相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn)，甚少提及經(jīng)費(fèi)、制度等方面的保障性措施。

2.縣級(jí)教育行政部門“縣管校聘”改革能力不足。在縣級(jí)層面，“縣管校聘”政策改革牽涉眾多行政管理部門，比如編制需要編制部門、崗位設(shè)置需要人設(shè)部門、經(jīng)費(fèi)投入需要財(cái)政部門等?！翱h管校聘”原本應(yīng)由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但現(xiàn)實(shí)樣態(tài)中基本上是由縣級(jí)教育行政部門執(zhí)行，超出了教育行政部門的行政能力范圍?？h級(jí)政府相關(guān)部門缺乏統(tǒng)一、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，部門之間的邊界意識(shí)強(qiáng)，各部門固守各自的利益范疇，相互配合不當(dāng)，教育行政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致行政效率低下[7]。此外，政策執(zhí)行人員的認(rèn)知水平、決策力、職權(quán)等因素都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生很大影響[8]?！翱h管校聘”政策執(zhí)行人員主要包括教育行政部門工作人員和學(xué)校管理人員，對(duì)于其素質(zhì)和能力要求高?！翱h管校聘”政策作為一個(gè)新生事物，需要政策執(zhí)行人員具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力和創(chuàng)新思維，這對(duì)他們來說是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

（三）目標(biāo)群體：政策認(rèn)同度和滿意度不高

“縣管校聘”政策目標(biāo)群體涵蓋面非常廣泛，包括縣域內(nèi)義務(wù)教育階段所有教師。盡管不同地區(qū)教師，甚至是同一地區(qū)不同教師群體對(duì)“縣管校聘”政策的認(rèn)同度和滿意度會(huì)存在差異，但是從媒體和一些實(shí)證調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，存在一定數(shù)量的教師對(duì)“縣管校聘”政策認(rèn)同度和滿意度不高的問題。

1.部分教師政策認(rèn)同度低?！翱h管校聘”的最終目的是促進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資的合理流動(dòng)，但不可否認(rèn)的是，大部分教師出于照顧家庭等因素的考慮，本身的流動(dòng)意愿偏低。有研究者在云南調(diào)查發(fā)現(xiàn)，37.8%的教師幾乎沒有交流輪崗意愿，累計(jì)80.7%的教師意愿強(qiáng)度在中等以下[9]。而在“縣管校聘”政策出臺(tái)前，大部分地區(qū)存在促進(jìn)教師流動(dòng)的本土政策，如鄉(xiāng)村教師進(jìn)城“跟崗學(xué)習(xí)”、城區(qū)教師“下鄉(xiāng)支教”等，這在一定程度上已經(jīng)滿足了部分教師的需求。因此，許多教師對(duì)“縣管校聘”政策的需求度不高，從而導(dǎo)致對(duì)政策的認(rèn)同度也不高。此外，加上一些地區(qū)由于政策宣傳不到位，導(dǎo)致教師對(duì)“縣管校聘”政策的理解不到位，產(chǎn)生認(rèn)知偏頗，降低了教師對(duì)政策的認(rèn)同度。有研究者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一線教師對(duì)“縣管校聘”政策缺乏深入的了解，超過一半的受訪教師對(duì)政策的指導(dǎo)思想和目標(biāo)、實(shí)施辦法認(rèn)知模糊，甚至與教師切身利益相關(guān)的交流輪崗工作職責(zé)和考核辦法及獎(jiǎng)懲辦法的反映都處于中等水平[10]。

2.部分教師政策滿意度低?！翱h管校聘”政策作為國家推動(dòng)的改革措施，存在一定程度上的規(guī)約性和強(qiáng)制性。大部分教師選擇教師職業(yè)的一個(gè)重要原因是職業(yè)穩(wěn)定性，但“縣管校聘”政策打破了教師追求職業(yè)穩(wěn)定性的需求，從而導(dǎo)致教師對(duì)政策的滿意度較低。多數(shù)政策受眾排斥“縣管校聘”，甚至對(duì)其持反對(duì)態(tài)度的原因在于他們認(rèn)為政策的實(shí)施在一定程度上打破了其原本的需要平衡狀態(tài)[11]。此外，由于一些地區(qū)在推進(jìn)“縣管校聘”過程中單純追求“流動(dòng)率”，導(dǎo)致教師產(chǎn)生抵觸心理。在“縣管校聘”政策執(zhí)行過程中，最常見的做法是將“縣管校聘”等同于末位淘汰，激化教師與教師、教師與學(xué)校之間的矛盾，讓教師處于人心惶惶的狀態(tài)，從而引發(fā)他們對(duì)“縣管校聘”政策的反感與抵觸。

（四）政策環(huán)境：經(jīng)費(fèi)配套不足和社會(huì)認(rèn)知偏差

“縣管校聘”政策在執(zhí)行過程中需要經(jīng)費(fèi)保障和社會(huì)氛圍的支持，但從現(xiàn)實(shí)來看，經(jīng)費(fèi)配套不足和社會(huì)認(rèn)知偏差已經(jīng)成為制約“縣管校聘”政策執(zhí)行的重要因素。

1.“縣管校聘”政策經(jīng)費(fèi)配套不足。“縣管校聘”政策改革會(huì)直接產(chǎn)生流動(dòng)教師交通費(fèi)用、周轉(zhuǎn)房建設(shè)費(fèi)用，而在“以縣區(qū)為主”的體制下，所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)主要依靠縣區(qū)財(cái)政支持，國家和省域?qū)用娑既鄙傧鄳?yīng)的經(jīng)費(fèi)支持機(jī)制。如教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《意見》中提出，“財(cái)政部門對(duì)校長教師交流輪崗給予必要的經(jīng)費(fèi)支持”，但在G省的“縣管校聘”文件中，并沒有提出經(jīng)費(fèi)支持的具體舉措，反而增加了“統(tǒng)一招聘、統(tǒng)籌調(diào)配臨聘教師，所需人員經(jīng)費(fèi)由本級(jí)（縣區(qū)）財(cái)政核撥，確保臨聘教師與公辦教師同工同酬”。我國幅員遼闊，東中西3個(gè)地區(qū)財(cái)政能力差別很大，即便在同一省域內(nèi)，縣域財(cái)政能力也各不相同。因此，在缺乏國家專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持的情況下，財(cái)政能力稍弱的縣區(qū)難以承擔(dān)執(zhí)行“縣管校聘”政策所必需的經(jīng)濟(jì)成本。

2.社會(huì)對(duì)“縣管校聘”政策出現(xiàn)認(rèn)知偏差。以往教師支教一般是教師主動(dòng)選擇，被教師群體和社會(huì)視為一種榮譽(yù)行為，而“縣管校聘”政策實(shí)施后，流動(dòng)教師以落聘教師居多，由此，教師群體和社會(huì)普遍認(rèn)為教師流動(dòng)是因?yàn)樵谠瓎挝宦淦付坏靡讯鵀橹臒o奈之舉。加上一些新聞媒體喜歡報(bào)道落聘教師極端事件，導(dǎo)致許多教師羞于流動(dòng)，遏制了一部分教師主動(dòng)流動(dòng)的意愿。此外，由于一些地方在“縣管校聘”政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生教師輕生等極端個(gè)案，導(dǎo)致一些地方政府對(duì)“縣管校聘”政策產(chǎn)生畏難情緒，從而產(chǎn)生地方政府間的“共謀現(xiàn)象”[12]，拖延執(zhí)行或者敷衍執(zhí)行。

三、“縣管校聘”政策的執(zhí)行調(diào)適路徑

“縣管校聘”政策是一項(xiàng)長期且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到政策文本、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和政策環(huán)境等諸多要素。在“縣管校聘”政策進(jìn)入改革關(guān)鍵期這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)，本文借助史密斯模型，通過對(duì)“縣管校聘”政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，歸納總結(jié)政策執(zhí)行過程中的困境和影響因素，提出如下改進(jìn)和完善“縣管校聘”政策的路徑，以期減少政策執(zhí)行過程中的“政策阻抗”和“政策失真”現(xiàn)象。

（一）完善和優(yōu)化政策供給

“縣管校聘”作為一項(xiàng)漸進(jìn)性改革，不可能一蹴而就，需要持續(xù)性的政策供給。尤其在許多縣區(qū)已經(jīng)完成首輪“縣管校聘”改革，準(zhǔn)備進(jìn)入第二輪“縣管校聘”改革的關(guān)鍵時(shí)期，更需要完善和優(yōu)化政策供給，為政策的落地生根保駕護(hù)航。

1.國家要盡快出臺(tái)“縣管校聘”的專門性文件。我國行政體制決定了政策執(zhí)行大多采用“自上而下”的政策執(zhí)行路徑。因此，應(yīng)在梳理國家層面現(xiàn)有零散的“縣管校聘”政策基礎(chǔ)上，充分吸收各地優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措，出臺(tái)“縣管校聘”的專門性文件，督促各地“縣管校聘”改革持續(xù)深入推進(jìn)。同時(shí)，要充分考慮不同縣區(qū)間的差異，對(duì)不同類型的縣區(qū)采用差異化的激勵(lì)政策。如對(duì)于財(cái)政能力弱的縣區(qū)，可以通過設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的方式加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，減輕這些地區(qū)政策執(zhí)行的阻力;對(duì)于縣區(qū)財(cái)政能力強(qiáng)并且改革意愿強(qiáng)的地區(qū)，可以增加政策支持，允許這些地區(qū)先試先行，為他們創(chuàng)設(shè)政策改革空間，激發(fā)改革熱情。

2.各縣區(qū)要完善和優(yōu)化本土性政策。目前，很多縣區(qū)在執(zhí)行“縣管校聘”政策過程中“照本執(zhí)行”，缺乏創(chuàng)新和本土特色，很容易造成政策“水土不服”和“執(zhí)行不力”。因此，各縣區(qū)應(yīng)該發(fā)揮創(chuàng)新精神，結(jié)合本地實(shí)際，以問題為導(dǎo)向，出臺(tái)和細(xì)化“縣管校聘”政策，構(gòu)建相應(yīng)的政策體系。

（二）提升政策主體的能動(dòng)性

“縣管校聘”管理改革中，縣級(jí)政府作為政策主體，其能動(dòng)性的發(fā)揮程度決定了“縣管校聘”政策的執(zhí)行優(yōu)劣。鑒于目前“縣管校聘”改革的任務(wù)與資源匹配性上存在著巨大的結(jié)構(gòu)性張力，激發(fā)縣級(jí)政府的能動(dòng)性顯得尤為必要。

1.增加資源供給，提升縣級(jí)政府執(zhí)行“縣管校聘”政策的能力。國家應(yīng)推動(dòng)省級(jí)層面的統(tǒng)籌力度和市級(jí)層面的調(diào)劑力度，幫助縣級(jí)政府解決縣區(qū)財(cái)政能力不足和教師編制跨區(qū)域調(diào)整的問題，疏解縣級(jí)政府在政策執(zhí)行中無法自行克服的壓力。

2.開展“縣管校聘”專項(xiàng)督導(dǎo)工作。教育督導(dǎo)是國家教育行政的一項(xiàng)重要職能，在保障與促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展過程中具有非常重要的作用[13]?！翱h管校聘”專項(xiàng)督導(dǎo)對(duì)象應(yīng)該包括縣級(jí)政府，而不僅僅是縣級(jí)教育行政部門。主要是因?yàn)樵诋?dāng)前的縣（區(qū)）教育管理體制中，教育行政部門在整個(gè)政府結(jié)構(gòu)中往往處于弱勢(shì)地位，由于在財(cái)政預(yù)算、崗位設(shè)置、聘用管理等方面的話語權(quán)分量不足，致使其不能有效調(diào)配資源[14]。而“縣管校聘”本身協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的工作量非常大，許多協(xié)調(diào)工作應(yīng)該由縣級(jí)政府完成。因此，縣級(jí)政府推進(jìn)“縣管校聘”改革中的履職情況應(yīng)該納入專項(xiàng)督導(dǎo)的重點(diǎn)。

（三）增強(qiáng)政策目標(biāo)群體的參與度

中小學(xué)教師作為“縣管校聘”政策目標(biāo)群體，政策參與深度和廣度會(huì)影響他們的認(rèn)同感和滿意度。

1.增加不同類型教師參與“縣管校聘”政策的制訂過程。從國家到縣級(jí)“縣管校聘”政策制訂過程中，應(yīng)該鼓勵(lì)中小學(xué)教師發(fā)聲，善于傾聽中小學(xué)教師的意見。尤其在縣級(jí)政府層面，要克服照搬文件的簡單化思維，樹立循證政策意識(shí)，通過問卷和訪談等方式深入調(diào)查不同區(qū)域、不同職稱、不同年齡教師在“縣管校聘”改革過程中的利益訴求，以求得最大公約數(shù)。一方面，提升政策的民主化和科學(xué)化;另一方面，激發(fā)中小學(xué)教師的主體意識(shí)，增強(qiáng)他們對(duì)政策的支持和認(rèn)同感。

2.加強(qiáng)“縣管校聘”改革政策的宣傳力度。豐富宣傳渠道，讓中小學(xué)教師知曉政策內(nèi)涵，了解操作步驟。

3.充分聽取教職工對(duì)“縣管校聘”改革政策的意見建議。在政策實(shí)施過程中，要確保中小學(xué)?！翱h管校聘”改革方案經(jīng)學(xué)校教職工代表大會(huì)通過，并且及時(shí)收集中小學(xué)教師對(duì)政策執(zhí)行的意見和建議，作為修訂政策的重要依據(jù)。

（四）營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境

良好的政策執(zhí)行環(huán)境是“縣管校聘”改革順利進(jìn)行的必要條件。

1.增加“縣管校聘”經(jīng)費(fèi)保障。通過國家和省級(jí)層面設(shè)立“縣管校聘”改革專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，尤其是為具有強(qiáng)烈改革意愿，但是苦于經(jīng)費(fèi)不足的縣區(qū)解除后顧之憂，提振改革信心，營造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

2.新聞媒體報(bào)道客觀公正，營造良好的社會(huì)氛圍。新聞媒體對(duì)社會(huì)公眾輿論具有導(dǎo)向作用，稍有差池就會(huì)造成不良的社會(huì)影響。在“縣管校聘”改革的關(guān)鍵時(shí)期，教師和社會(huì)各群體對(duì)于“縣管校聘”政策的未來走向持高度關(guān)注狀態(tài)，誤導(dǎo)性的報(bào)道容易激發(fā)社會(huì)對(duì)政策的誤解。“縣管校聘”作為國家力推的一項(xiàng)旨在促進(jìn)教師合理流動(dòng)的教育政策，是破除教師流動(dòng)體制機(jī)制障礙、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的重要舉措。因此，新聞媒體應(yīng)更真實(shí)地反映“縣管校聘”改革的意圖，重點(diǎn)宣傳“縣管校聘”改革中主動(dòng)到鄉(xiāng)村任教的先進(jìn)典型案例和各地區(qū)在“縣管校聘”政策執(zhí)行中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從而營造良好的政策執(zhí)行社會(huì)環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：申寅子）