NGO貪腐何以發(fā)生？

韓藝 高天 張瑞

摘要：近年來NGO貪腐丑聞屢見報端，關(guān)于貪腐的發(fā)生雖有多種解釋但缺少實證檢驗和整合性的解釋框架。為此，對現(xiàn)有研究進行全面梳理的基礎(chǔ)上，提煉出“外部防控-內(nèi)部廉能-制度規(guī)束”3層涉及政府監(jiān)管、第三方評估、媒體披露、公眾參與、企業(yè)監(jiān)督、廉潔自律建設(shè)、公益能力建設(shè)、制度健全度、制度執(zhí)行力等9大致腐因子。基于所選取的12個NGO貪腐典型案例，輔之以媒體關(guān)于NGO貪腐的報道、調(diào)研訪談，對9大因子進行驗證，均被證實的同時，還發(fā)現(xiàn)“上級NGO監(jiān)管不力”和“慈善認知偏差”兩個新的但仍可歸屬為9大因子類別的因子表現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建起“NGO貪腐肇因解釋框架”并形塑NGO貪腐防控治理機制：從長遠看需要針對9大致腐因子多管齊下，構(gòu)建起有效的防控治理機制。但鑒于因子類型的“固化性”不同，應(yīng)采取分步實施，先易后難的治理策略。

關(guān)鍵詞：NGO貪腐;影響因子;肇因解釋框架

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0099-012

一、問題的提出

NGO作為社會治理的重要主體，在滿足社會多元需求、培育公眾民主價值觀、擴大外部監(jiān)督等方面的作用不可或缺。據(jù)統(tǒng)計，截止到2020年底，我國共有民間組織894385個，相較于2010年440168的保有量已翻了一番①。然而，NGO蓬勃發(fā)展之際，也出現(xiàn)了“郭美美事件”“春蕾計劃風波”等慈善丑聞，更有“紅頂協(xié)會斂財風波”“中華畜牧業(yè)協(xié)會沈廣案”等涉及腐敗案件的發(fā)生，引發(fā)慈善領(lǐng)域的公信力危機。在“郭美美事件”發(fā)生后一個季度內(nèi)全國捐額降幅高達86.6%②。多起慈善丑聞事件使慈善形象蒙垢，嚴重掣肘我國公益事業(yè)的發(fā)展。為此，如何針對NGO違規(guī)籌款、變相洗錢、善款挪用、假公濟私等問題加以有效治理，保障慈善事業(yè)的純潔性已迫在眉睫。

諸多NGO慈善丑聞特別是貪腐案件的背后，若干問題引發(fā)思考：NGO貪腐何以發(fā)生？多起貪腐案例的共性特征是什么？其背后的深層肇因有哪些？關(guān)于NGO貪腐肇因現(xiàn)有研究是如何解釋的，這些解釋是否與實證檢證相吻合？如何針對NGO貪腐構(gòu)建起整合性的解釋性框架？特別是如何針對貪腐肇因，形塑起有效的防控治理機制？為此，本文擬對這些問題進行回應(yīng)。

二、文獻梳理與研究思路

早先，Salamon的志愿失靈理論指出，家長式作風已嚴重掣肘了NGO的健康發(fā)展Salamon，L.M.，Partners in Public Service： The Scope and Theory of Government-Nonprofit Relations，The Nonprofit Sector：A Research Handbook，New Haven：Yale University Press，1987，pp.111-112.。后來學者從責任機制里賈納·E·赫茲琳杰等：《非營利組織管理》，北京新華信商業(yè)風險管理有限責任公司譯，中國人民大學出版社2000年版，第2-15頁。、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)Archambeault，D.S.，Sarah Webber and Janet Greenlee， Fraud and Corruption in U.S.Nonprofit Entities，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，vol.44，no.6（2015），pp.1194-1224.、組織特殊性與能力差異Trivunovic，M.，Johnsφn J. and Mathisen H.， Developing an NGO Corruption Risk Management System：Considerations for Donors.U4 Issue，no.9（2011），pp.1-26.、外部監(jiān)管Herzlinger，R.E.， Can Public Trust in Nonprofits and Governments Be Restored？ Harvard Business Review，vol.74，no.2（1996），pp.97-107.等角度提出了致腐論斷。而國內(nèi)對NGO的研究主要集中于管理體制、政社關(guān)系、內(nèi)部治理、國外引介等主題上?？傮w上看，關(guān)于NGO貪腐肇因的論述往往僅在NGO宏觀研究主題中附帶提及，缺乏微觀系統(tǒng)探究和理論解釋。為此，本文針對“NGO貪腐何以發(fā)生”之問，在梳理相關(guān)論述的基礎(chǔ)上，提煉出多層致腐因子，以案例和訪談對理論假設(shè)進行實證檢驗，并在驗證基礎(chǔ)上形成“NGO貪腐肇因解釋框架”，以期為豐富NGO貪腐研究盡綿薄之力。

（一）文獻梳理與歸納

截止到2020年12月25日，課題組以“NGO（NPO、社會組織、非政府組織、非營利組織）貪腐（腐敗、貪污）”“慈善（公益、志愿）腐?。ㄘ澑?、貪污）”為“主題”通過CNKI數(shù)據(jù)庫共檢索到相關(guān)文獻17篇。鑒于研究文獻數(shù)量太少，為盡可能全面掃描，課題組進而輔之以“語句檢索”方式，即同一句話中含有“NGO（NPO、社會組織、非政府組織、非營利組織）”和“貪腐（腐敗、貪污）”或含有“慈善（公益、志愿）腐?。ㄘ澑?、貪污）”的文獻，共計檢索到2416篇，對之進行分層篩取，首先剔除重復、無關(guān)項，共篩選出614篇。接著，課題組對這些文獻中有關(guān)“NGO貪腐”肇因的語句進行篩選抓取。梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于NGO貪腐肇因解釋主要可歸納為三大層面。

1.外部防控層

外部防控，是政府、第三方機構(gòu)、媒體、公眾以及企業(yè)等諸多外部主體對NGO施以的監(jiān)督和約束。外部防控層主要涉及主體是否多元化、協(xié)同效應(yīng)如何、監(jiān)督是否有效。

（1）政府監(jiān)管

政府因其強制力、權(quán)威性，是NGO監(jiān)管的重要主體。政府監(jiān)管可能存在的問題：一是監(jiān)督實效不佳。行政化監(jiān)管體制以防范控制為主，重資格預(yù)審而輕行為監(jiān)管，監(jiān)管成效甚微陳曉春、肖雪：《非營利組織的法治化監(jiān)管》，《上海師范大學學報》（哲學社會科學版），2017年第5期。。年檢和評估可能流于形式，許多腐敗問題難以揭露王紅艷：《社會組織腐敗治理機制變遷與發(fā)展》，《政治學研究》，2016年第2期。。而面對種類繁雜，數(shù)量龐大的NGO，對其具體活動的監(jiān)管更難以有效履行張玉強：《從“雙重管理”到“三層協(xié)同”——中國社會組織登記管理體制的重新構(gòu)建》，《天津行政學院學報》，2017年第2期。。二是監(jiān)管部門間缺乏協(xié)調(diào)。監(jiān)管主體間信息分離朱志偉、劉振：《重塑與創(chuàng)新：“互聯(lián)網(wǎng)+”視域下的社會組織監(jiān)管機制研究》，《電子政務(wù)》，2018年第2期。，監(jiān)管過程中存在著“缺位”“越位”“錯位”現(xiàn)象侯江紅：《論公益組織的財務(wù)特征與政府財務(wù)監(jiān)督機制》，《云南行政學院學報》，2008年第4期。。三是“政社不分”導致監(jiān)管失靈。NGO獨立性缺失和對政府的過度依賴直接影響其公益性宗旨和公益目標孔金平、王忠莉：《非政府組織信任危機補救研究》，《行政論壇》，2015年第2期。，部分NGO濫用轉(zhuǎn)移而來的公權(quán)力，存在專制和腐敗游祥斌、劉江：《從雙重管理到規(guī)范發(fā)展——中國社會組織發(fā)展的制度環(huán)境分析》，《北京行政學院學報》，2013年第4期。。

（2）第三方評估

第三方評估機構(gòu)以其獨立性、專業(yè)性成為政府監(jiān)管的重要補充。近年來，NGO第三方評估有了起步式發(fā)展，但專業(yè)化第三方評估組織稀少石國亮：《慈善組織公信力重塑過程中第三方評估機制研究》，《中國行政管理》，2012年第9期。，尚存在發(fā)展不平衡、評估機構(gòu)獨立性不強、專業(yè)水平不高和評估機制不健全等問題徐雙敏、崔丹丹：《社會組織第三方評估主體及其能力建設(shè)》，《晉陽學刊》，2018年第5 期。。有的評估機構(gòu)身份和經(jīng)費的不獨立導致其評估工作、評估結(jié)果難以避免外界干擾黎江：《政府購買社會組織服務(wù)項目的第三方評估：現(xiàn)狀、困境與路徑優(yōu)化》，《經(jīng)濟研究導刊》，2019年第24期。。

（3）媒體與公眾監(jiān)督

媒體輿論與公眾檢舉難以有效起到監(jiān)督的常態(tài)化和預(yù)防作用胡小軍：《<慈善法>實施后慈善組織監(jiān)管機制構(gòu)建的挑戰(zhàn)與因應(yīng)》，《學術(shù)探索》，2018年第4期。。對公益慈善組織進行負面報道時道德風險成本較高，專業(yè)性公益媒體對NGO存在深度的資源依賴黨生翠：《慈善組織的聲譽受損與重建研究》，《中國行政管理》，2019年第11期。，一些媒體習慣于對NGO“報喜不報憂”李建華、朱偉干：《論我國非政府組織發(fā)展的倫理使命》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2011年第1期。，難以發(fā)揮輿論震懾作用。而由于慈善組織從事的是一種美德行為，受到經(jīng)常性的社會信任謝靜：《我國慈善組織的社會問責機制探析》，《學會》，2012年第1期。，公眾缺乏對NGO的主動監(jiān)督周志忍、陳慶云：《自律與他律——第三部門監(jiān)督機制個案研究》，浙江人民出版社1999年版，第95頁。，且對NGO的監(jiān)督表現(xiàn)為情緒化、碎片化特征，難以發(fā)揮與其他官方及非官方監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)袁同成、沈?qū)m閣：《新媒體與“善治”的可能——基于中外網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管的比較研究》，《甘肅社會科學》，2014年第3期。。加之信息不對稱，NGO易借信息優(yōu)勢產(chǎn)生“道德風險”張冉：《中國社會組織黑名單制度研究：價值分析、現(xiàn)實困境與建構(gòu)路徑》，《情報雜志》，2017年第1期。。

（4）企業(yè)監(jiān)督

企業(yè)是NGO資金的重要來源。而NGO在與企業(yè)交際過程中易發(fā)生目標替代問題，不惜以損害公益目標為手段獲取自身經(jīng)濟利益張玉磊：《困境與治理：非營利組織的市場化運作研究》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版），2008年第4期。。過多的商業(yè)涉足為公益亂象提供了發(fā)生空間，打著“慈善”旗號從事商業(yè)活動，公益腐敗和過度商業(yè)化現(xiàn)象快速增長黃春蕾、郭曉會：《慈善商業(yè)化：國際經(jīng)驗的考察及中國的發(fā)展路徑設(shè)計》，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2015年第4期。。NGO貪腐發(fā)生與其商業(yè)活動頻繁且缺乏規(guī)范有關(guān)王棟：《現(xiàn)代社會組織權(quán)力機制構(gòu)建的社會化進路》，《云南民族大學學報》（哲學社會科學版），2017年第4期。。

總結(jié)看來，“外部防控”層的致因主要有：政府監(jiān)管實效不佳、主體間協(xié)同增效不夠、政社不分;第三方評估權(quán)威不足、獨立性和專業(yè)性不夠;媒體受選擇偏好影響，監(jiān)督難以形成常態(tài)化約束;公眾監(jiān)督意識不強、存在慈善意識偏差，不具持久性;企業(yè)監(jiān)督存在社企共謀、助長NGO過多商業(yè)化活動。

2.“內(nèi)部廉能”層

內(nèi)部廉能，即NGO內(nèi)部自律養(yǎng)成及公益能力建設(shè)，涉及內(nèi)部規(guī)范、權(quán)力制衡、同行互律等?！傲笔荖GO廉潔自律建設(shè)，是“不想腐”的內(nèi)部屏障;而“能”為公益能力，是清正廉潔的能力支撐。

（1）廉潔自律建設(shè)

缺乏健全的內(nèi)部組織機構(gòu)，運作不規(guī)范、信息不透明等，難免使組織面臨腐敗與異化困境趙敏：《NGO在救災(zāi)重建中的成長契機》，《人民論壇》，2011年第29期。。不少NGO忽視廉潔自律制度建設(shè)，內(nèi)部分權(quán)制衡機制缺失，自律規(guī)范不完善以及執(zhí)行欠佳潘修華、吳中濤、向昉：《我國社會組織廉潔自律機制建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及對策》，《廉政文化研究》，2017年第3期。。內(nèi)部管理中存在使命動機不純、透明度缺乏以及人才短缺等問題鄧國勝：《中國草根NGO發(fā)展的現(xiàn)狀與障礙》，《社會觀察》，2010年第5期。。同時，NGO信息公開中表現(xiàn)出輕互動、輕質(zhì)量且出現(xiàn)層級、區(qū)域間的不平衡，工具色彩濃厚袁同成、沈?qū)m閣：《新媒體與“善治”的可能——基于中外網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管的比較研究》，《甘肅社會科學》，2014年第3期。。而行業(yè)性社會組織發(fā)育尚不成熟，在推動行業(yè)自身與行業(yè)公信力建設(shè)中功能和作用有限胡小軍：《<慈善法>實施后慈善組織監(jiān)管機制構(gòu)建的挑戰(zhàn)與因應(yīng)》，《學術(shù)探索》，2018年第4期。。

（2）公益能力建設(shè)

部分NGO能力不足，在特定環(huán)境下也可能招致腐敗發(fā)生楊雄、程福財：《當前我國社會組織培育和監(jiān)管的問題與對策》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2014年第4期。。部分NGO存在法律意識薄弱，公益意識不強，資源動員能力差，服務(wù)水平低，重收費、輕服務(wù)，缺乏人才培養(yǎng)機制等普遍問題陳成文、陳建平：《論社會組織參與市域社會治理的制度建設(shè)》，《湖湘論壇》，2020年第1期。。汪錦軍將NGO能力瓶頸概括為人才資金缺乏、效率低下、違背非營利準則等六種表現(xiàn)汪錦軍：《走向合作治理——政府與非營利組織合作的條件、模式和路徑》，浙江大學出版社2012年版，第100-103頁。。張洪武認為從業(yè)人員素質(zhì)低致使NGO能力不足張洪武：《非營利組織的生成路徑與發(fā)展路徑》，《天津行政學院學報》，2013年第5期。。崔開云、徐勇指出，NGO物質(zhì)資源匱乏或充沛都可能滋生慈善腐敗崔開云、徐勇：《中國共產(chǎn)黨對社會組織的政治整合問題分析——基于觀念、機構(gòu)和行動的綜合性視角》，《教學與研究》，2018年第6期。。

總結(jié)看來，內(nèi)部廉能層方面，由于信息公開等內(nèi)部規(guī)范乏力、分權(quán)制衡機制缺乏、行業(yè)自律不夠，加上由于人才缺乏，忽略法律意識、公益精神、資源監(jiān)管等公益能力建設(shè)，NGO易滋生貪腐。

3.“制度規(guī)束”層

制度規(guī)束，是強化制度“籠子”的規(guī)范約束作用。制度規(guī)束層涉及制度健全度和制度執(zhí)行力兩個方面。

（1）制度健全度

一是社會組織的立法尚缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性李金玉、宋新邵：《民間公益組織法治化治理路徑完善》，《人民論壇》，2016年第8期。。相關(guān)事務(wù)性（如信息公開、稅務(wù)等）立法尚存空白李長春：《論中國慈善組織的監(jiān)管》，《暨南學報》（哲學社會科學版），2013年第6期。，關(guān)于NGO內(nèi)部財產(chǎn)關(guān)系等實體權(quán)利的問題很少談及張清、武艷：《包容性法治框架下的社會組織治理》，《中國社會科學》，2018年第6期。。二是相關(guān)法規(guī)存在立法理念偏差、層級偏低、登記注冊制度及監(jiān)督制度上的問題柴振國、趙新潮：《社會治理視角下的社會組織法制建設(shè)》，《河北法學》2015年第4期。。存在制度重復、制度沖突、制度無力等困境王棟、朱伯蘭：《社會組織腐敗治理：政社分開的邏輯進路》，《國家行政學院學報》，2018年第5期。。部分規(guī)則滯后于實踐需要，如非競爭性原則許小玲：《社會組織活力激發(fā)的新問題及政策思考——基于社會治理的視角》，《內(nèi)蒙古社會科學》，2014年第3期。、注冊登記門檻高王名、賈西津：《關(guān)于中國NGO法律政策的若干問題》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2003年第S1期。、票據(jù)體系缺乏針對性丁少山：《民間非營利組織會計制度修訂論證及研究》，2015年中國社會組織理論研究文集，中國社會出版社2015年，第267-286頁。、稅收制度劉艷紅：《我國非政府組織稅收政策的現(xiàn)狀、問題及對策建議》，《中央社會主義學院學報》，2012年第4期。等。

（2）制度執(zhí)行力

涉及NGO的“三大條例”存在涵蓋面不夠，缺乏操作性，條款間銜接不足等缺憾陳蓮鳳：《以社會治理為導向推進社會組織發(fā)展》，《福建論壇》（人文社會科學版），2014年第11期。。由于登記門檻偏高等要素，一些社會組織游離于法律監(jiān)管之外劉振國：《打造法治社會建設(shè)的組織基石》，《學習時報》，2014年11月24日第四版。，難以對其人員、經(jīng)費、活動等實施有效管理劉艷：《公共體育服務(wù)多元參與機制創(chuàng)新研究》，《北京體育大學學報》，2016年第1期。。另外，抑腐手段不夠強硬，實質(zhì)懲罰機制難以落實，未能發(fā)揮理想的震懾作用李長春：《論中國慈善組織的監(jiān)管》，《暨南學報》（哲學社會科學版），2013年第6期。。同時，各監(jiān)管主體在執(zhí)行中“碎片化”現(xiàn)象明顯張冉：《社會轉(zhuǎn)型期我國非營利組織聲譽研究：危機溯源與重塑路徑》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2014年第1期。，相關(guān)制度執(zhí)行不佳問題依舊存在盧向東：《“控制-功能”關(guān)系視角下行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革》，《國家行政學院學報》，2017年第5期。。

總結(jié)看來，制度規(guī)束層方面，由于涉及NGO監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)政策不夠完善，有的制度設(shè)計滯后于實踐需要，導致執(zhí)行力大打折扣，在防控NGO貪腐方面的作用難以根本彰顯。

（二） 研究述評與思路

綜上，學界從不同角度詮釋了NGO貪腐發(fā)生的機理，其價值不言而喻，為本文研究提供了理論依據(jù)和重要支撐。但客觀地看，現(xiàn)有研究尚存在有待完善之處：一是囿于國情差異，特別是NGO治理受特定的歷史、文化、制度環(huán)境影響，國外研究的參照意義有限。二是國內(nèi)關(guān)于NGO貪腐發(fā)生機理的研究，主要是在社會組織發(fā)展、法治、監(jiān)管等宏觀研究中附帶提及，且主要聚焦監(jiān)管制度、NGO內(nèi)部治理機制、政社和社企關(guān)系等因素，較為分散，難以勾勒出NGO貪腐發(fā)生的整體邏輯，關(guān)于貪腐發(fā)生機理仍缺少整合性的解釋框架。實際上，NGO貪腐的發(fā)生是多方因素綜合作用的結(jié)果，各肇因之間究竟存在何種關(guān)聯(lián)，仍需加以系統(tǒng)研究。三是現(xiàn)有文獻缺乏基于大量案例以及訪談材料的邏輯實證。

為此，本文研究進路為：一是對現(xiàn)有研究梳理歸納，形成“外部防控層—內(nèi)部廉能層—制度規(guī)束層”3個肇因?qū)?，并具體解構(gòu)為9大致腐因子（表1）。二是選取近年來發(fā)生的12起典型案例以及課題組對N市相關(guān)部門和NGO的實地訪談資料對因子加以實證檢驗。三是在驗證分析的基礎(chǔ)上，舉要刪蕪、拾遺補闕，形成NGO貪腐肇因之理論闡釋，以深入剖析NGO貪腐發(fā)生的內(nèi)在機理并對癥下藥。

三、實證檢驗

（一）案例分析

1.案例選取

為確保覆蓋主體的多元化（既涉及官辦、非官辦NGO;又在類型上涵蓋社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位），同時保證案例時效性，最終選取近年發(fā)生并引起社會熱議且有詳實可獲取的資料作為支撐的12個NGO貪腐典型案例（表2）。

2.案例核心要素提取

為直觀詳盡呈現(xiàn)案例，對12個案例按丑聞表現(xiàn)、問題原因、檢舉者以及處理結(jié)果等核心要素進行分析提煉并做歸類（表3）。同時，選取兩個案例（C01、C02）做深描詳述，將所搭建的“外部防控—內(nèi)部廉能—制度規(guī)束”理論框架嵌入案例中，深度挖掘潛藏在慈善貪腐背后的深層因素，并驗證經(jīng)由文獻歸納所得的因子是否成立。

3.案例深描

案例一：“中國媽媽”胡曼莉事件

胡曼莉，中華綠蔭兒童村的創(chuàng)始者，曾因收養(yǎng)數(shù)百名孤兒使其慈善形象聞名一時，被人們親切地稱為“中國媽媽”。但隨著2007年《南方周末》的一篇報道甄茜：《跨國調(diào)查“中國母親”胡曼莉真相》，鳳凰網(wǎng)，2007年6月7日，http：//phtv.ifeng.com/phinfo/detail_2007_06/07/1074355_0.shtml。，人們才意識到兒童村遠非想象中的運作有序。報道稱，生活中的胡曼莉?qū)聝翰⒎鞘谴认楹湍赖?，而是將孤兒作為斂財工具，甚至無端體罰。為了博取捐者同情，胡曼莉曾在賬戶有幾十萬余額的情況下謊稱孤兒奶粉錢不夠、生活拮據(jù)。之后，在南普陀寺舉行的愛心籌募活動中丟下孩子，跑去數(shù)錢，更是稱孩子們?yōu)椤捌蜇ぁ?，而此次的募集款目也始終未進行公示。由于在活動中感受到了沿海地區(qū)人們的慈善慷慨，胡此后在未申請、未得到政府準許的情況下，擅自將孤兒遷至福州。1998年水災(zāi)，在一起“美國媽媽聯(lián)誼會”委托的物資采購項目中，胡更是將購價55元一件的棉衣向委托方謊報為150元每件。另外，胡在日常管理中還涉及棉絮、大米、孤兒手術(shù)費、孤兒學費等項目費用的謊報。報道還指出，在兒童村，胡曼莉大權(quán)獨攬、掌控一切開支，學校沒有規(guī)范化的財會票據(jù)，負責會計事務(wù)的陳某也是她養(yǎng)大的孩子，學校一切超支都需要經(jīng)得胡的同意，胡還以收養(yǎng)的孩子為名私自開戶存款，而在日常管理中也常是公私不分，大搞“票據(jù)游戲”。在胡曼莉表面疼愛孩子的背后，是對孩子們的嫌棄以及內(nèi)心的不喜，據(jù)離開學校的孤兒回憶，學校充斥著謾罵和指責何海寧、譚江華：《胡曼莉孤兒學校陷入混亂 兒童快樂天堂被指騙局》，搜狐新聞，http：//news.sohu.com/20060907/n245209055.shtml。。甚至胡還指使司機將身體殘缺、長相不好的孤兒在夜晚偷偷“扔掉”。

而之后的一則有關(guān)對兒童村成立以來官方審計報告的新聞報道甘泉公益：《揭示中國母親真相：由胡曼莉事件觀慈善業(yè)缺失》，人民網(wǎng)，2007年4月12日，http：//www.ganquanfund.org.cn/juanzeng/101107.html。，更是揭開了胡曼莉多年來的不實開支、財務(wù)隱瞞、審計作假、賬務(wù)混亂等違規(guī)行徑。報道還曝光胡曼莉名下購有多處房產(chǎn)，其中不乏300多平方米的豪宅，同時還將女兒送至國外留學。胡曼莉的種種違規(guī)行為早在2000年就被兒童村的資助者——“美國媽媽聯(lián)誼會”所戳破，七年來，后者一直就胡曼莉的違規(guī)行為尋求訴諸法律。最終，隨著輿論的聲討、政府的介入以及真相的浮出，由胡所經(jīng)營的兒童村被麗江市政府正式接管，其所引領(lǐng)一時的“慈善神話”也終得落幕。

案例二：河南宋慶齡基金會非法籌資

2017年有公眾舉報河南省宋慶齡基金會葉縣辦事處在當?shù)剡`規(guī)吸收公眾存款多年，隨后各大媒體均予以報道。早在2005年，該基金會就已在當?shù)兀ㄤ鸷邮信R潁縣）以較高利息進行違規(guī)籌款梁鵬：《河南宋基會：農(nóng)村“吸金”，在城市放貸搞房地產(chǎn)》，《新華每日電訊》，2011年11月12日第4版。，并將所籌資金采取“宋基會放貸，企業(yè)捐款付息”模式用于商業(yè)貸款。后因借貸企業(yè)資金鏈斷裂，致使公眾不能正常存取。繼續(xù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)宋基會在葉縣辦事處已于2015年被撤銷，但違規(guī)籌資行為尚在繼續(xù)姜萍：《河南省宋慶齡基金會被指非法集資 辦事處撤銷仍斂財》，央廣網(wǎng)，2017年5月5日， http：//china.cnr.cn/yaowen/20170505/t20170505_523739690.shtml。。其實早先在2011年該基金會便被曝出存在“善款放貸”行為，河南省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省民政廳對此也成立調(diào)查組，但未見調(diào)查結(jié)果公布李鵬、梁鵬：《河南宋基會被調(diào)查兩年仍是“無頭案”“正處于被調(diào)查期間”成了應(yīng)付輿論質(zhì)疑的擋箭牌》，《新華每日電訊》，2013年7月7日第3版。。報道還曝出河南省宋基會存在公益縮水問題，其承接的公益項目“鄭州新區(qū)宋慶齡基金會青少年兒童活動中心”規(guī)劃占地222畝，最終卻縮水至47畝趙艷紅、高澤華、黃喆：《河南宋基會3年前被曝善款放貸 至今無調(diào)查結(jié)果》，搜狐網(wǎng)，2014年9月29日，http：//news.sohu.com/20140929/n404737538.shtml。。此外該基金會于2011年規(guī)劃并施工的價值1.2億元宋慶齡雕像也于兩年后被叫停拆除，河南省宋基會對于該工程的項目介紹、資金使用等相關(guān)事宜未曾做任何披露韓哲：《取之盡錙銖，用之如泥沙》，《北京商報》，2013年7月3日第2版。。2011年9月，省委統(tǒng)戰(zhàn)部等多部門宣布成立調(diào)查組對該事件進行調(diào)查，同樣是杳無音信。同時，人民網(wǎng)報道指出河南宋基會2012年年報未通過初審，至2013年7月年檢都未完成審核趙艷紅、高澤華：《河南宋基會2012年未年檢 監(jiān)管部門涉行政不作為》，人民網(wǎng)，2013年7月23日，http：//yuqing.people.com.cn/n/2013/0723/c210118-22295636.html。。在該基金會多年來一系列丑聞中，媒體均予以了披露，相關(guān)部門也成立調(diào)查組展開調(diào)查，但未見結(jié)果。更讓人困惑的是，該基金會縱使丑聞纏身，但依舊通過了當年的“年檢”審查王華：《河南宋基會真的有人在“調(diào)查”嗎？》，《新京報》，2013年9月3日第3版。。

將上述兩個案例帶入框架進行驗證，結(jié)果見表4。

（二）調(diào)研訪談

2017年N市在公益創(chuàng)投過程中披露出NGO慈善丑聞事件。課題組于2017—2018年分別對N市民政局民間組織管理處、社會組織評估中心及Q基金會工作人員開展了實地調(diào)研和訪談?；谠L談的檢驗結(jié)果如下表。

（三）檢驗結(jié)果

通過對12個案例進行綜合提取與重點深描，再結(jié)合課題組調(diào)查訪談，對前述因子加以實證檢驗發(fā)現(xiàn)，前述所有因子均得到了證明。將因子驗證結(jié)果重新加以歸納整合，結(jié)果見表6。與此同時，在實證檢驗過程中還發(fā)現(xiàn)“上級NGO監(jiān)管不力（V1）”和“慈善認知偏差（V2）”兩個新現(xiàn)因子表現(xiàn)（詳見表4、表5），可分別將其歸類于廉潔自律建設(shè)（V6）和公益能力建設(shè)（V7）。

在因子檢驗的基礎(chǔ)上，基于因子及其相互關(guān)聯(lián)可得：NGO貪腐的發(fā)生是由多層次、復雜化的因素及其相互關(guān)系疊加所誘發(fā)的結(jié)果。為此，可勾勒出“NGO貪腐肇因解釋框架”：當NGO內(nèi)部廉能建設(shè)滯后、廉潔激勵不足，而外部以政府為主體的監(jiān)管防控不力或缺少協(xié)同時，加上法律規(guī)范不夠健全、制度執(zhí)行不力，3個層次中任何因子出現(xiàn)問題，都可能為NGO貪腐大開方便之門。特別是當多個漏洞共發(fā)，各因子交互作用并形成負向疊加耦合時，三層防盾缺口盡開，貪腐得以頻發(fā)。

四、結(jié)論與展望

本文以“NGO貪腐何以發(fā)生”為研究問題，基于實證檢驗發(fā)現(xiàn)：一是在全面梳理現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，提煉出NGO貪腐發(fā)生的“外部防控層—內(nèi)部廉能層—制度規(guī)束層”3層涉及政府監(jiān)管、第三方評估、媒體披露、公眾參與、企業(yè)監(jiān)督、廉潔自律建設(shè)、公益能力建設(shè)、制度健全度、制度執(zhí)行力這9大肇因的因子集。二是通過12個案例并綜合實地訪談對9大肇因進行實證檢驗，上述因子均得到證實，同時還發(fā)現(xiàn)“上級NGO監(jiān)管不力”和“慈善認知偏差”兩個新的因子表現(xiàn)。三是經(jīng)過歸類整合因子層集、因子維度，最終形塑出“NGO貪腐肇因解釋框架”（圖1），用以解釋“NGO貪腐何以發(fā)生”?；谘芯靠傻茫簝?nèi)部廉能層能夠強化或弱化NGO自身廉潔養(yǎng)成與能力建設(shè)，對意識行為起驅(qū)動作用;外部防控層作為外主體約束，各主體監(jiān)管力度的強弱影響著NGO行為空間與張弛，對貪腐是否發(fā)生、發(fā)生的強度具有調(diào)節(jié)作用;而制度作為防護網(wǎng)，其完備與得到有效執(zhí)行能有效阻止或減弱各因子發(fā)生效力，相反，在缺失條件下則能助推或強化各因子效力，因此從中起中介作用。

慈善腐敗由多種因素所致，僅寄望于某一方面的查漏補缺不可能一勞永逸。NGO貪腐治理是一項系統(tǒng)工程，需要各層次、各方面、各個主體協(xié)同，形成聯(lián)動治理防范機制。因此，從長遠看需要針對“外部防控層—內(nèi)部廉能層—制度規(guī)束層”的9大致腐因子多管齊下，構(gòu)建起有效的防控治理機制。但鑒于因子類型的“固化性”即依據(jù)條件的固化程度將其分為“定性”（固有屬性，不可能根除）、“慣性”（一旦形成會長期積淀并存續(xù)）、“韌性”（有較強的抗壓性，短期內(nèi)難以根本改變，但存在改進希望）、“彈性”（已經(jīng)發(fā)生一定程度的改善，有徹底改善的空間）。詳見韓藝：《地方政府環(huán)境決策短視：原因分析、治理困境及路徑選擇》，《北京社會科學》，2014年第5期。不同（表7），應(yīng)采取分步實施，先易后難的治理策略：

政府監(jiān)管（V1）雖具有一定的“慣性”，但隨著2013年以來四類社會組織直接登記制的實施及當前“放管服”改革的深化，且近年各地政社“脫鉤”改革效果顯著，具有改進的“彈性”空間，未來監(jiān)管的力度還將加大、監(jiān)管效能將進一步提升。制度一旦形成就具有較大“慣性”，但在《慈善法》的引導下，相關(guān)法規(guī)規(guī)章將不斷完善，可操作性得到一定改善，而隨著國家的注意力、物力、人力等資源的投入，有關(guān)制度的執(zhí)行將不斷加強，因而（V8、V9）又具有較大“彈性”。NGO廉潔自律以及公益能力建設(shè)，是一個長期的系統(tǒng)工程，短期內(nèi)難以立竿見影，但改進潛力巨大，具有“韌性”（V6、V7）。第三方評估雖處起步階段，但卻是我國慈善事業(yè)發(fā)展的必然要求，具有改進的“彈性”（V2）。媒體報道偏好及公眾權(quán)利意識為長期慣習積淀而成，短期難以根本改變，具有“慣性”（V3、V4）。而企業(yè)追求利潤的天性不可能根除，實為“定性”（V5）。

鑒于“定性”固化，而帶有“慣性”屬性的因子涉及復雜的制度情境、行為習慣和文化因素，難以一蹴而就。因此，當務(wù)之急的可行路徑是從具備“彈性”和“韌性”的因子（V1、V2、V6、V7、V8、V9）入手，優(yōu)化整合，在短期內(nèi)有望對NGO貪腐治理形成強有力的防線。而對于“慣性”與“定性”因子來說，則要寄望于長時間的觀念、文化、慣習、價值培植與潛移默化，難以一蹴而就，尚需久久為功。

具體而言，在外部防控層中，政府監(jiān)管（V1）要轉(zhuǎn)變監(jiān)管重心，由“嚴進松管”轉(zhuǎn)向“松進嚴管”，加大對NGO日常運行過程監(jiān)管。要厘清各職能部門的職責分工，加強信息互聯(lián)互通和促進協(xié)同，避免職能重疊所導致的“監(jiān)管搭車”問題。同時，加大政社分開“脫鉤”改革，理清政社關(guān)系。另外，加大對NGO在資金、稅收方面的支持力度，提高政府向社會組織購買服務(wù)比重，并探索科學、系統(tǒng)的指導規(guī)范與合同文本，做好事前資格預(yù)審與事中事終評價，不僅可以一定程度上緩解NGO的資金壓力，避免陷入為謀“生存”而導致行為“出軌”，還可以倒逼NGO內(nèi)部規(guī)范建設(shè)。第三方評估（V2）建設(shè)上應(yīng)聚焦于“三性”，即組織上的獨立性、業(yè)務(wù)上的專業(yè)性、過程中的中立性。要鼓勵、支持和引導第三方評估機構(gòu)發(fā)展，借助高校、研究機構(gòu)等專業(yè)力量組織開展評估工作，增強獨立性和專業(yè)性。而對于媒體（V3）和公眾監(jiān)督（V4），則需要長期的規(guī)正和培育，久久為功。媒體履行好監(jiān)督NGO的社會使命、扮演好公共利益代言人的角色。公眾轉(zhuǎn)變“冷眼看花”的態(tài)度，成為主動積極公民。企業(yè)監(jiān)督（V5）方面，需防范和破除打著慈善名義而從事斂財行為的不法商企。

內(nèi)部廉能層上，一方面強化組織廉潔性建設(shè)（V6），建立健全包括民主決策、財務(wù)管理、人事管理等內(nèi)部管理制度，形成NGO內(nèi)部的權(quán)力制衡，以防權(quán)力濫用;強化信息公開，做到信息披露的主動、及時、準確、完整;同時加強成員廉潔教育，助推自律養(yǎng)成。另一方面，加強組織能力建設(shè)（V7），不僅做好現(xiàn)有人員的專業(yè)培訓，實現(xiàn)存量開發(fā)，還要引進法務(wù)、財會、審計等工作者，做好增量引入。

在制度約束層面（V8、V9），進一步完善慈善法律建設(shè)，尤其是在財務(wù)管理、福利保障、基金投資等相關(guān)規(guī)定上的細化和可操作性，對NGO法人形式、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、稅收減免等進行清晰界定。在此基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化執(zhí)法體制、提高執(zhí)法能力和加大社會監(jiān)督，強化執(zhí)法執(zhí)行力度與提升執(zhí)法實際績效。

（責任編輯：林賽燕）