重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下的修法：邏輯進(jìn)路與理念重構(gòu)

孫晉坤

摘要：重大突發(fā)公共事件因其對(duì)治理體系特別是法治體系的全面沖擊，已成為引發(fā)法律修改的重要?jiǎng)右?。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，因重大突發(fā)公共事件在某種意義上業(yè)已成為社會(huì)系統(tǒng)治理的“常態(tài)”，探究該類特殊動(dòng)因下修法實(shí)踐的原理也就具有了立法理論建構(gòu)和實(shí)踐指引上的一般性意義。猶如硬幣之兩面，重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下的修法具有特定的條件優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在可能的局限性。為此，修法過(guò)程應(yīng)當(dāng)恪守審慎立法、理性立法理念，嚴(yán)格剔除緊急治理價(jià)值判斷和行動(dòng)邏輯傳導(dǎo)至修法過(guò)程中而造成的不當(dāng)干擾，在確保對(duì)緊急治理需求有效回應(yīng)之外，能夠堅(jiān)守法律系統(tǒng)在社會(huì)諸系統(tǒng)中穩(wěn)定社會(huì)一般性預(yù)期的功能預(yù)設(shè)。

關(guān)鍵詞： 重大突發(fā)公共事件;修法;邏輯進(jìn)路;理念重構(gòu)

中圖分類號(hào)：D901 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2021）04-0118-011

新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力形成了全方位的沖擊，在以法治為基本方式的現(xiàn)代國(guó)家治理語(yǔ)境下，現(xiàn)行法治（法律）體系更是首當(dāng)其沖。在突如其來(lái)的全面檢驗(yàn)下，現(xiàn)行相關(guān)法律暴露出了諸多空白、短板和弱項(xiàng)，進(jìn)而引發(fā)了強(qiáng)烈的法律革新需求。為確保疫情依法有效防控，并化解這次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的公共行政壓力，國(guó)家層面及時(shí)作出立法修法決策安排，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并實(shí)施了關(guān)于強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃，史無(wú)前例地就某一領(lǐng)域法律體系的革新啟動(dòng)專項(xiàng)立法修法，除個(gè)別創(chuàng)制性立法項(xiàng)目外，包括突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、公共衛(wèi)生、動(dòng)物保護(hù)等領(lǐng)域的現(xiàn)行法律，以及涉及上述相關(guān)事項(xiàng)的其他法律都將或者正在迎來(lái)修改。

“法律必須穩(wěn)定，但又不能靜止不變?！雹僭跐M足社會(huì)生活秩序性期待的同時(shí)，法律還要保持一定的靈活性、適應(yīng)性，能夠隨著社會(huì)關(guān)系和結(jié)構(gòu)變遷而不斷革新，在與實(shí)踐的良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)自身成長(zhǎng)和適應(yīng)性調(diào)適。但與常態(tài)模式下漸進(jìn)式社會(huì)變遷與法律自然成長(zhǎng)的互動(dòng)機(jī)制不同，重大突發(fā)公共事件是對(duì)歷時(shí)性漸進(jìn)式社會(huì)變遷過(guò)程的強(qiáng)行阻斷，導(dǎo)致法律與實(shí)踐的突然斷裂，日常法治秩序陷入突發(fā)性的全面失序，治理的緊急性轉(zhuǎn)化為對(duì)法律制度革新的強(qiáng)烈需求，由此而引起的法律變革往往更加激烈、深刻和全面。與2003年SARS事件所引起的法律改革活動(dòng)一樣，新冠肺炎疫情注定將帶來(lái)一次現(xiàn)行法律體系的重大變革。不同的是，后者的涉及面更廣、影響更深刻。前者引起了對(duì)公共衛(wèi)生法治的關(guān)注，促使突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系雛形形成。

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，法學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)主要偏重于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、公共衛(wèi)生、動(dòng)物防疫等領(lǐng)域的實(shí)體法律爭(zhēng)議，特別是法律革新的方向和目標(biāo)問(wèn)題，而對(duì)相關(guān)立法修法的過(guò)程關(guān)注較少。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下，“黑天鵝”和“灰犀?！睙o(wú)處不在，正如新冠肺炎疫情，重大突發(fā)公共事件導(dǎo)致社會(huì)治理急劇失序進(jìn)而直接觸發(fā)修法進(jìn)程的情形，在某種意義上也將成為法律革新的經(jīng)常性實(shí)踐。

對(duì)于這樣一種特殊的修法實(shí)踐，本來(lái)就很薄弱的立法理論更加缺少有效的回應(yīng)。正因如此，為避免立法者因受強(qiáng)烈而迫切的回應(yīng)型壓力影響，盲目追求迎合社會(huì)公共情緒、營(yíng)造國(guó)民心理安全感，而以急于表達(dá)態(tài)度與立場(chǎng)的方式進(jìn)行法律變動(dòng)，從而偏離理性立法的軌道，錯(cuò)失尋找科學(xué)而有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與抗制途徑，對(duì)重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下修法的邏輯進(jìn)路、獨(dú)特形態(tài)以及理念構(gòu)建進(jìn)行專門研究，也就成了當(dāng)下立法理論與實(shí)踐領(lǐng)域均不容回避的重要話題。

一、重大突發(fā)公共事件引起修法的邏輯進(jìn)路

突發(fā)事件，按照突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法所作的規(guī)范意義上的定義，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，其中的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件，又可分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。特別重大突發(fā)公共事件是指對(duì)社會(huì)核心價(jià)值體系形成沖擊，威脅到政府執(zhí)政合法性，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，需要政府動(dòng)員和全社會(huì)力量乃至國(guó)際力量救援的事件。朱力、韓勇、喬曉征等著：《中國(guó)重大突發(fā)事件解析》，南京大學(xué)出版社2009年版，第9頁(yè)。相比較于其他程度的突發(fā)事件，特別重大突發(fā)公共事件除了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域影響外，其最大特點(diǎn)是已涉及政治上政權(quán)合法性問(wèn)題，涉及國(guó)家緊急狀態(tài)問(wèn)題，已不適宜在正常法治框架內(nèi)討論法律修改相關(guān)問(wèn)題。因此，本文選擇重大突發(fā)公共事件作為分析對(duì)象。 重大突發(fā)公共事件是指突然大范圍發(fā)生，造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件，具有突發(fā)性、大規(guī)模性、復(fù)雜性、危害性、難以預(yù)測(cè)性等特點(diǎn)。陸亞娜：《重大突發(fā)公共事件中政府與第三部門的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)》，南京師范大學(xué)2013年博士學(xué)位論文，第12-14頁(yè)。 新冠肺炎疫情正是一次典型的重大突發(fā)公共事件，“是新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》，人民出版社2020年版，第1頁(yè)。

（一）法治化治理是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的基本路徑

提到重大突發(fā)公共事件，就繞不開(kāi)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論及其分析框架，也正是在后者的語(yǔ)境中，重大突發(fā)公共事件才更具治理與法律變遷理論視野中的深刻意涵和象征意義?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪擞?986年在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：邁向一種新的現(xiàn)代性》一書中首次系統(tǒng)提出的理解現(xiàn)代性社會(huì)的核心概念，并在其一系列著作中得到系統(tǒng)闡述。貝克認(rèn)為：“風(fēng)險(xiǎn)的概念直接與反思現(xiàn)代化的概念相關(guān)。風(fēng)險(xiǎn)可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險(xiǎn)和不安全感的方式?！睘鯛柪锵！へ惪酥骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)——新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第17-25頁(yè)。 近年來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論日益獲得國(guó)內(nèi)學(xué)界重視，并已成為解讀現(xiàn)代社會(huì)的重要理論視角。對(duì)照風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的分析框架，中國(guó)無(wú)疑已正式進(jìn)入“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”時(shí)代，通常認(rèn)為SARS和甲流等重大突發(fā)公共事件是為典型例證。中國(guó)語(yǔ)境下的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源更加具有多樣性、復(fù)雜性。同時(shí)，全球化進(jìn)程使得中國(guó)面臨的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，同時(shí)也進(jìn)一步放大了其風(fēng)險(xiǎn)程度，以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為代表的重大突發(fā)公共事件最具代表性。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下，相較于個(gè)體化的風(fēng)險(xiǎn)處理，通過(guò)集體決策和制度化措施來(lái)解決風(fēng)險(xiǎn)的分配和控制問(wèn)題將面臨更大壓力，趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)：以健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為中心》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第28 頁(yè)。 亟須從集體層面上通過(guò)建構(gòu)和運(yùn)行具有理性規(guī)約能力的社會(huì)控制機(jī)制以滿足風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理需求。楊知文：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中的法治及其制度建設(shè)》，《法學(xué)》，2021年第4期。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的最大特征就是高度不確定性，最為稀缺的價(jià)值需求也正體現(xiàn)為對(duì)于確定性的追求，而法律作為一種確定性的價(jià)值載體，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的運(yùn)行中提供了最佳的調(diào)控模式。通過(guò)法律化解風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)法律吸納風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上將風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)寓于法治社會(huì)的背景之中。楊春福：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的法理解讀》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2011年第6期。 誠(chéng)然，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)應(yīng)對(duì)需要多元化的社會(huì)控制機(jī)制，而以普遍法律規(guī)范為基本行為尺度和準(zhǔn)則的法治化治理無(wú)疑是其基本路徑。預(yù)防、規(guī)避和消除風(fēng)險(xiǎn)正是現(xiàn)代社會(huì)中法治的基本功能，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)以及社會(huì)秩序的維護(hù)和重建將更多地依賴于法律體系的健全及其有效實(shí)施。

（二）重大突發(fā)公共事件激發(fā)修法需求

法治強(qiáng)調(diào)法律在治理體系中的基礎(chǔ)性地位，依照法律管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先需要的也是實(shí)現(xiàn)法律體系從理念、制度到具體規(guī)范的現(xiàn)代化。就風(fēng)險(xiǎn)治理特別是重大突發(fā)公共事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì)而言，應(yīng)當(dāng)以法律提供的規(guī)則體系為基礎(chǔ)。從邏輯上講，立法是法律創(chuàng)制的主要途徑，是一切法律活動(dòng)的起點(diǎn)，也是以法治方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的前提，重大突發(fā)公共事件治理問(wèn)題往往也通過(guò)對(duì)法律制度的作用而得到充分體現(xiàn)。

重大突發(fā)公共事件爆發(fā)時(shí)，國(guó)家治理體系將面臨諸多不確定情勢(shì)的考驗(yàn)，法律系統(tǒng)作為治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)，往往會(huì)遭受全面的沖擊。由于重大突發(fā)公共事件的運(yùn)行和演進(jìn)有其獨(dú)特性，滿足日常生活秩序需求或者說(shuō)基于過(guò)往社會(huì)關(guān)系和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)構(gòu)建的法律系統(tǒng)，并不一定能夠滿足特殊樣態(tài)下公共事務(wù)治理需求，不再能夠成功規(guī)制重大突發(fā)公共事件背景下的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。治理系統(tǒng)的失效，也將首先體現(xiàn)為現(xiàn)行法律制度在危機(jī)面前的無(wú)能為力。正如在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中所呈現(xiàn)的，野生動(dòng)物保護(hù)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、醫(yī)療衛(wèi)生保障等領(lǐng)域的現(xiàn)行法律，盡管基于過(guò)往經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)融合吸收了防范不確定風(fēng)險(xiǎn)的因素，但在再一次重大突發(fā)公共事件——新冠肺炎疫情的全面檢驗(yàn)下，暴露出了自身存在的諸多明顯短板和漏洞，已不再適應(yīng)時(shí)過(guò)境遷的治理實(shí)踐，亟須通過(guò)修法予以完善。

（三）重大突發(fā)公共事件構(gòu)成法律制度革新的重要契機(jī)

任何法律都不可能盡善盡美。因表達(dá)技術(shù)有限性、內(nèi)部?jī)r(jià)值理念沖突以及社會(huì)變動(dòng)等外部原因，法律需要通過(guò)一定的適應(yīng)性機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)與社會(huì)實(shí)踐的關(guān)系協(xié)調(diào)。周少華：《適應(yīng)性：變動(dòng)社會(huì)中的法律命題》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2010年第6期。 一般來(lái)講，隨著社會(huì)的逐步變遷，法律可以以漸進(jìn)式的革新保持與之相適應(yīng)，法律與社會(huì)需求的不適應(yīng)性通常不會(huì)表現(xiàn)得過(guò)于突然和激烈。只有當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)——社會(huì)關(guān)系模式、既有社會(huì)規(guī)范和社會(huì)角色的變化由漸增發(fā)展到全面性、革命性的程度時(shí)，法律的局限性才會(huì)被徹底、無(wú)限地顯露甚至放大，致使現(xiàn)行法律在短時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出系統(tǒng)性失效狀態(tài)，從而需要通過(guò)大范圍或者深度修法來(lái)彌補(bǔ)二者之間的溝壑。重大突發(fā)公共事件背景下，漸進(jìn)式演變的過(guò)程被大大濃縮，原有社會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性劇變從而陷入失序狀態(tài)。相應(yīng)地，規(guī)范與實(shí)踐之間的張力瞬間迸發(fā)，以現(xiàn)行法律制度體系為基礎(chǔ)建構(gòu)起來(lái)的規(guī)范治理體系喪失了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。法律自身的局限性也被暴露得更加徹底，人們關(guān)于法律失效的感受也更加強(qiáng)烈。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的危機(jī)往往屬于系統(tǒng)性危機(jī)，需要系統(tǒng)地解決。南連偉：《風(fēng)險(xiǎn)刑法理論的批判與反思》，《法學(xué)研究》，2012年第4期。在法治社會(huì)，系統(tǒng)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件帶來(lái)的失序狀態(tài)，修復(fù)國(guó)家治理體系存在的漏洞和短板，最有效的途徑無(wú)疑是革新現(xiàn)有法律，重建適應(yīng)性法律秩序，通過(guò)法律規(guī)范體系的變革恢復(fù)正常的社會(huì)生活秩序。

重大突發(fā)公共事件引發(fā)的法律革新，不僅體現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)行法律制度進(jìn)行技術(shù)性補(bǔ)充完善，比如對(duì)現(xiàn)有制度根據(jù)新情況、新需求進(jìn)行適應(yīng)性修改，對(duì)法律原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和明確以增強(qiáng)可操作性等等，更重要的是價(jià)值觀念和思維層面的系統(tǒng)性革新。重大突發(fā)公共事件之所以能夠引起法律的系統(tǒng)失靈和社會(huì)失序，相比較于制度層面的不健全不完備，根本原因更在于法律體系整體構(gòu)建的觀念和邏輯無(wú)法對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理需求形成契合和有效回應(yīng)。因此，法治化治理路徑對(duì)規(guī)范基礎(chǔ)的要求，不能局限于對(duì)現(xiàn)行法律制度的小修小補(bǔ)，其核心任務(wù)是將現(xiàn)代法治的要素與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的觀念相結(jié)合，圍繞風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、系統(tǒng)性和社會(huì)性等問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)的法律變革和思維轉(zhuǎn)換，形成普遍主義的現(xiàn)代法治價(jià)值訴求與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特殊應(yīng)對(duì)原理相契合的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的法治形態(tài)。楊知文：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中的法治及其制度建設(shè)》，《法學(xué)》，2021年第4期。也就是說(shuō)，重大突發(fā)公共事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì)之于法律制度，不僅僅是激發(fā)制度完善需求，更重要的，是推進(jìn)法律與社會(huì)變遷同步相適應(yīng)從而實(shí)現(xiàn)整體意義上法律革新的重要契機(jī)。

重大突發(fā)公共事件成為修法動(dòng)因，從而推進(jìn)相應(yīng)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，之前也并不鮮見(jiàn)。如2003年SARS事件之于制定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等法律法規(guī)、“霧霾”重污染天氣之于2015年修訂大氣污染防治法等，類似立法例不勝枚舉。以SARS事件為例，此次疫情對(duì)中國(guó)社會(huì)生活和秩序帶來(lái)了前所未有的沖擊和震蕩，讓人們第一次感受到重大突發(fā)公共事件對(duì)社會(huì)秩序的全面影響力。SARS事件的影響延續(xù)到了后危機(jī)應(yīng)對(duì)階段的法律變動(dòng)過(guò)程中，直接催生了一系列法律法規(guī)的出臺(tái)和完善，包括傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法以及國(guó)務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《政府信息公開(kāi)條例》等等，常態(tài)化的應(yīng)急管理、官員問(wèn)責(zé)、政府信息公開(kāi)、公共衛(wèi)生管理甚至日常行為規(guī)范等領(lǐng)域的正式制度，都得以法律的形式確立或者進(jìn)一步發(fā)展。然而，公共衛(wèi)生問(wèn)題通常在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)才會(huì)受到重視，一旦危機(jī)解除就會(huì)受到忽視，從而形成隨疫情輕重緩急而變動(dòng)的“治理周期”（也可稱作“治疫周期”）。張守文：《公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化：發(fā)展法學(xué)的視角》，《中外法學(xué)》，2020第3期。從2003年SARS疫情到2020年新冠肺炎疫情的爆發(fā)和擴(kuò)散，也用事實(shí)證明了“治理周期”現(xiàn)象的存在?！爸卫碇芷凇钡男纬梢蛩厥嵌喾矫娴?，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況相關(guān)，與每次重大突發(fā)公共事件所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景有關(guān)，更與制度體系的殘缺和更新不及時(shí)、制度執(zhí)行不力等直接相關(guān)。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，全國(guó)人大常委會(huì)作為最高立法機(jī)關(guān)迅速作出反應(yīng)，審議通過(guò)了關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定，以立法性決定的形式，對(duì)疫情發(fā)生后的應(yīng)對(duì)實(shí)踐和輿情涉及的相關(guān)問(wèn)題予以正式回應(yīng)。此決定的出臺(tái)，以及專項(xiàng)立法修法計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中傳染病防治法、動(dòng)物防疫法、野生動(dòng)物保護(hù)法等一系列法律修改活動(dòng)的進(jìn)行，標(biāo)志著以新冠肺炎疫情這次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為動(dòng)因的法律修改活動(dòng)，正在直接而深刻地影響著現(xiàn)行法律體系。立法應(yīng)因時(shí)因勢(shì)回應(yīng)實(shí)踐的秩序性需求，有時(shí)這種回應(yīng)還具有比較強(qiáng)的緊迫性。但法律畢竟是“社會(huì)控制的最高手段”，羅斯科·龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制》，沈宗靈、董世忠譯，商務(wù)印書館1984年版，第131頁(yè)。且是以一種體系性的秩序形態(tài)存在，既要考慮到法律的適時(shí)有效，還應(yīng)顧及法律體系的融貫性、恒長(zhǎng)性，防止因一時(shí)之需破壞法治的體系性根基，不能因特例否定一般性預(yù)期，處理好非常法治與常態(tài)法治的異同及轉(zhuǎn)化關(guān)系，這在重大突發(fā)公共事件為動(dòng)因的修法活動(dòng)中體現(xiàn)得尤為明顯。以新冠肺炎疫情為例但又絕不僅限于此一例，應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注的除了需要什么樣的法之外，檢思這樣一種特殊動(dòng)因下修法活動(dòng)的獨(dú)特性，討論如何通過(guò)對(duì)立法過(guò)程的控制，產(chǎn)出既滿足回應(yīng)性需求又符合科學(xué)立法原則的法律產(chǎn)品，顯得尤為重要。

二、重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下修法的條件優(yōu)勢(shì)

法律文本存在技術(shù)性瑕疵與缺陷，法律之間產(chǎn)生矛盾與沖突，落實(shí)改革決策需要，以及漸進(jìn)式法律變遷模式下現(xiàn)行法律與實(shí)踐的不相適應(yīng)性等等，都可能構(gòu)成法律修改的動(dòng)因。相比較而言，除了緊迫性和時(shí)效性要求較高之外，重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下的修法活動(dòng)在立法事實(shí)、修法目標(biāo)、政治決策因素的影響等方面還具有顯著的獨(dú)特性，也正是這些獨(dú)特性構(gòu)成了該類動(dòng)因下修法的條件優(yōu)勢(shì)。

（一）立法事實(shí)以更加直接和豐富的形式呈現(xiàn)

按照立法科學(xué)性要求，立法活動(dòng)均應(yīng)建立在客觀現(xiàn)實(shí)、客觀需求和客觀規(guī)律的基礎(chǔ)之上，立法目的的確定、立法方式的選擇、立法決策內(nèi)容的確定，都應(yīng)當(dāng)有所依據(jù)，也就是說(shuō)，所有立法活動(dòng)均要立基于“能為立法目的及其實(shí)現(xiàn)手段的合理性提供支持的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化方面的一般事實(shí)”。安西文雄：《立法事實(shí)論》，《法律家》第1037號(hào)（1994年），第217頁(yè)。轉(zhuǎn)引自陳鵬：《合憲性審查中的立法事實(shí)認(rèn)定》，《法學(xué)家》，2016年第6期。 與所有的立法過(guò)程一樣，修法的基本面向也應(yīng)是經(jīng)驗(yàn)性的，應(yīng)當(dāng)借助于立法事實(shí)來(lái)論證規(guī)范命題。刪蕪就簡(jiǎn)，在立法者看來(lái)，重大突發(fā)公共事件也只是一種單純的事實(shí)，只不過(guò)是一種特殊的“社會(huì)生活狀態(tài)”。張帆：《論緊急狀態(tài)下限權(quán)原則的建構(gòu)思路與價(jià)值基礎(chǔ)——以我國(guó)<突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>為分析對(duì)象》，《政治與法律》，2020年第1期。 這種特殊動(dòng)因下的修法活動(dòng)所依據(jù)的事實(shí)，以更加直接和豐富的形式呈現(xiàn)，不同于一般的修法過(guò)程，后者往往需要依賴在林林總總社會(huì)事實(shí)中的仔細(xì)甄別，從而發(fā)現(xiàn)需要通過(guò)修法予以回應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題或者規(guī)范缺陷。這種立法事實(shí)上的優(yōu)勢(shì)構(gòu)成了重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下修法的事實(shí)基礎(chǔ)，也在一定程度上決定了修法的目的、方法和規(guī)范框架。

有學(xué)者以行政立法領(lǐng)域?yàn)槔?，將立法事?shí)歸納為客觀性事實(shí)、制度性事實(shí)、法定性事實(shí)和闡釋性事實(shí)四類，于立深：《行政立法性事實(shí)研究》，《法商研究》，2008年第6期。還有的學(xué)者根據(jù)事實(shí)的基本屬性，認(rèn)為立法事實(shí)主要分為社會(huì)事實(shí)和制度事實(shí)兩種。王怡：《論立法過(guò)程中的事實(shí)論證》，《政治與法律》，2018年第7期。不論采用何種分類方法，重大突發(fā)公共事件作為修法的整體背景，在立法事實(shí)供給方面至少有以下特點(diǎn)。一方面，重大突發(fā)公共事件帶來(lái)的社會(huì)全面失序“有目共睹”，國(guó)家治理和社會(huì)系統(tǒng)自我調(diào)和存在的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)大范圍人群的直觀體驗(yàn)被普遍認(rèn)知，較少存在爭(zhēng)議，社會(huì)成員的經(jīng)驗(yàn)感知有助于在修法的必要性和目標(biāo)等方面達(dá)成共識(shí)。另一方面，重大突發(fā)公共事件一經(jīng)爆發(fā)，便會(huì)在短時(shí)間內(nèi)喚起社會(huì)公眾的集體記憶和共鳴，進(jìn)而上升為對(duì)法律立、改、廢的強(qiáng)烈訴求。近些年，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，公共事件的傳播力與影響力空前巨大，加之社會(huì)公眾的法治意識(shí)普遍提高，公眾熱議、立法緊跟的現(xiàn)象似乎已成為一種常態(tài)。張欣：《校車立法之探究——從制度供給和需求的視角》，《蘭州學(xué)刊》，2012年第1期。社會(huì)公眾的直觀經(jīng)驗(yàn)感知難免夾雜了主觀偏見(jiàn)和假設(shè)性、推斷性成分，但畢竟在一定程度上反映了客觀的社會(huì)事實(shí)，并為修法程序的啟動(dòng)提供了堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)的權(quán)宜之舉也好，創(chuàng)新之策也罷，本質(zhì)上意味著實(shí)踐對(duì)現(xiàn)有規(guī)則的突破和改革，且實(shí)效可以甚至已經(jīng)得到直接、及時(shí)的驗(yàn)證。恰恰是在重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，面對(duì)現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)或者困難，理念革新、手段創(chuàng)新等治理領(lǐng)域的激烈變革或者創(chuàng)造，呈現(xiàn)出國(guó)家治理體系最有活力、最有創(chuàng)造性的一面。法律制度的更新不是憑空想象出來(lái)的，實(shí)踐層面的探索經(jīng)過(guò)制度邏輯和法治邏輯的檢驗(yàn)，為規(guī)范層面的創(chuàng)新和完善提供了鮮活素材，這也是重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下修法的立法事實(shí)所呈現(xiàn)出的另一個(gè)特點(diǎn)。

（二）修法目標(biāo)得以精準(zhǔn)識(shí)別

立法是最具目標(biāo)導(dǎo)向的國(guó)家正式活動(dòng)。作為修法過(guò)程啟動(dòng)和運(yùn)行的起點(diǎn)，修法目標(biāo)決定了立法模式和方法的選擇，并影響著最終的修法效果。依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)和不同層次，修法目標(biāo)具有不同的內(nèi)涵，從宏觀層面來(lái)看，修法目標(biāo)是為了彌合法律與實(shí)踐的鴻溝，為善治提供良法基礎(chǔ);從中觀層面來(lái)看，修法的目標(biāo)應(yīng)包括維護(hù)法制統(tǒng)一，通過(guò)法律體系的完善促進(jìn)法治體系的運(yùn)行有效;從微觀的層面來(lái)看，修法的具體目標(biāo)就是能夠有效解決實(shí)際問(wèn)題，對(duì)于治理領(lǐng)域提出的立法需求能夠及時(shí)有效回應(yīng)。重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下的修法目標(biāo)主要是通過(guò)國(guó)家正式規(guī)范的供給，并對(duì)當(dāng)下和以后的類似事件提供制度化的預(yù)防和應(yīng)對(duì)手段。對(duì)常態(tài)模式下的修法而言，修法目標(biāo)往往是個(gè)沉重的論證負(fù)擔(dān)，確定修法目標(biāo)以及建立其與修法需求之間的邏輯關(guān)聯(lián)，需要立法者提煉足夠的事實(shí)依據(jù)并予以充分的說(shuō)理。而在重大突發(fā)公共事件背景下，動(dòng)態(tài)的社會(huì)失序狀態(tài)與靜態(tài)的規(guī)則體系直接相對(duì)，現(xiàn)行法律存在的缺陷和不足在社會(huì)運(yùn)行實(shí)踐中往往一覽無(wú)余，修法目標(biāo)的論證負(fù)擔(dān)從而得以大大減輕。

以新冠肺炎疫情為例，我國(guó)現(xiàn)行法律在疫情防控過(guò)程中，暴露出了諸多短板和不足，比如對(duì)新發(fā)、突發(fā)傳染病處置的職責(zé)劃分和防控措施存在規(guī)范依據(jù)欠缺等，以及法律不健全不完善、法律之間不協(xié)調(diào)不一致、配套法規(guī)不及時(shí)不適應(yīng)不匹配、法律實(shí)施不力等不同層面的種種問(wèn)題。沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計(jì)劃的報(bào)告》，2020年4月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議。新冠肺炎疫情這次重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程，是對(duì)我國(guó)整個(gè)法治體系的突擊實(shí)踐和檢驗(yàn)，不僅涉及應(yīng)急管理和疾病防控，還影響到了國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各領(lǐng)域，提出了一系列新課題，大至全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議推遲召開(kāi)這樣的憲法性事件，小至一份因疫情影響而導(dǎo)致的房屋租賃合同履行不能的具體法律問(wèn)題。當(dāng)然，新冠肺炎疫情防控過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題，涉及法律系統(tǒng)運(yùn)行的全環(huán)節(jié)，不宜僅僅歸結(jié)到立法層面，但作為法治運(yùn)行起點(diǎn)的立法無(wú)疑首當(dāng)其沖。后疫情防控階段的修法目標(biāo)不應(yīng)僅是填補(bǔ)社會(huì)關(guān)系調(diào)整的法律空白，還應(yīng)對(duì)一些明顯與實(shí)踐發(fā)展不相適應(yīng)甚至是妨礙應(yīng)急治理的法律及時(shí)更新，使原則性條款更具體、更有可操作性，不同法律之間的沖突和不一致得以消除，同時(shí)，對(duì)疫情防控中行之有效的創(chuàng)新實(shí)踐法制化，增強(qiáng)法律規(guī)范體系的融貫性、適應(yīng)性和實(shí)效性。

（三）政治決策因素主導(dǎo)色彩更濃

立法作為國(guó)家一項(xiàng)重大政治活動(dòng)與實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)的重要手段，必然帶上政治性、時(shí)政性和意識(shí)形態(tài)性的深刻烙印。封麗霞：《面向?qū)嵺`的中國(guó)立法學(xué)——改革開(kāi)放四十年與中國(guó)立法學(xué)的成長(zhǎng)》，《地方立法研究》，2018年第6期。立法從來(lái)都不是閉門造車式的靜態(tài)文本輸出，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)和政治過(guò)程?！芭碚嫱菊f(shuō)，立法就是在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀?！眴虝躁?yáng)：《把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重點(diǎn)》，《中國(guó)人大》，2013年第12期。由此視之，立法可以認(rèn)定為一種調(diào)整利益分配的政策制定過(guò)程，也就是我們通常所說(shuō)的利益博弈。在注重立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用的新階段，立法更加強(qiáng)調(diào)與政治決策協(xié)調(diào)同步，注重從制度和法律層面解決改革發(fā)展中具有根本性、全局性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題，確保將政治決策通過(guò)立法程序確認(rèn)為社會(huì)一體遵循的法律規(guī)范。

“在今日，法律秩序已經(jīng)成為一種最重要的、最有效的社會(huì)控制形式。其他所有的社會(huì)控制方式，都從屬于法律方式，并在后者的審察之下運(yùn)作?！绷_斯科·龐德：《法律與道德》，陳林林譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003版，第3頁(yè)。當(dāng)立法被公認(rèn)為是最重要的政策制定形式時(shí)，立法程序的啟動(dòng)作為政策議程設(shè)定的本質(zhì)屬性，也得到更深刻的肯認(rèn)。為滿足實(shí)踐急切需要和回應(yīng)民眾強(qiáng)烈吁求，彌補(bǔ)國(guó)家政權(quán)公信和權(quán)威，在重大突發(fā)公共事件中，政治決策不僅主導(dǎo)性地決定事件的應(yīng)急治理，在后續(xù)修法的程序啟動(dòng)以及全過(guò)程中同樣具有主導(dǎo)性。

新冠肺炎疫情發(fā)生以后，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)依法防控、依法治理的極端重要性，對(duì)強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障提出明確要求，最重要、最突出的就是要求加快構(gòu)建三個(gè)方面的法律體系，即完善疫情防控法律體系、健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、構(gòu)建國(guó)家生物安全法律法規(guī)體系。在2020年6月2日的專家學(xué)者座談會(huì)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步明確提出，要有針對(duì)性地推進(jìn)傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法等法律修改和制定工作，健全權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機(jī)制，進(jìn)一步從法律上完善重大新發(fā)突發(fā)傳染病防控措施。全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)制定并實(shí)施強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法專項(xiàng)工作計(jì)劃，并積極推進(jìn)具體立法修法項(xiàng)目的實(shí)施，正是對(duì)黨中央重大決策的具體落實(shí)。

三、重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下修法的可能局限

基于上述條件優(yōu)勢(shì)，重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下的修法，在程序啟動(dòng)、推進(jìn)和決策共識(shí)的形成上，相較于一般常態(tài)化修法所遇阻力要小得多，分歧與博弈的色彩相對(duì)淡化，很大程度上更像是對(duì)既有統(tǒng)一共識(shí)的法定化。這在提高立法效率、及時(shí)彌補(bǔ)現(xiàn)行法律缺陷與不足、有效回應(yīng)應(yīng)急需求等方面，無(wú)疑具有不言自明的優(yōu)勢(shì)。但正如硬幣均有正反兩面，重大突發(fā)公共事件的特殊情勢(shì)下，因法律與實(shí)踐不相適應(yīng)的矛盾集中爆發(fā)，法律制度供給需求的時(shí)效性要求較高，再加之通過(guò)立法及時(shí)有效回應(yīng)輿論關(guān)注、緩解政治壓力的迫切性等方面因素，修法的條件優(yōu)勢(shì)很可能向局限性轉(zhuǎn)化。危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)的價(jià)值判斷和行動(dòng)邏輯，極有可能順勢(shì)傳導(dǎo)到修法階段，從而影響修法按照科學(xué)、理性的路徑進(jìn)行。倘若對(duì)其沒(méi)有予以特別關(guān)注的話，則修法活動(dòng)很有可能走向硬幣的反面，影響修法質(zhì)量和實(shí)效，嚴(yán)重者可能有損于法治根基，對(duì)良好治理的預(yù)期形成緩釋與消解。

（一）過(guò)度放大立法功能，消弭修法精準(zhǔn)性

重大突發(fā)公共事件之所以能夠成為修法的直接動(dòng)因，觀念基礎(chǔ)在于實(shí)踐與規(guī)范二元關(guān)系結(jié)構(gòu)中對(duì)立法功能的科學(xué)界定。只是在這種社會(huì)關(guān)系和結(jié)構(gòu)變遷與法律革新的非常態(tài)互動(dòng)情境中，人們對(duì)立法功能的認(rèn)知很可能偏離理性軌道，導(dǎo)致主觀上的認(rèn)知偏差，對(duì)于法治甚至治理體系存在的系統(tǒng)性缺陷，要么基于對(duì)立法功能的過(guò)高預(yù)設(shè)而簡(jiǎn)單化地歸咎于立法環(huán)節(jié)，從而隨意否定現(xiàn)行法定秩序價(jià)值，要么基于對(duì)立法功能的過(guò)高期許而寄希望通過(guò)立法解決一切問(wèn)題，將非常時(shí)期的應(yīng)急理念和措施直接植入現(xiàn)行法律體系，有損法律體系內(nèi)部的自洽與融貫。

立法是法治體系整體運(yùn)行的前提性環(huán)節(jié)，良法亦是善治之前提，良好的法治環(huán)境無(wú)疑應(yīng)當(dāng)建立在健全而高質(zhì)量的法律規(guī)范體系基礎(chǔ)上。然而，法治是個(gè)系統(tǒng)性的存在，法律實(shí)施的實(shí)際效果不僅取決于立法本身的質(zhì)量，還取決于法律實(shí)施的外部環(huán)境，包括配套性的制度體系、執(zhí)法機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及更深層次的意識(shí)形態(tài)和公眾認(rèn)知習(xí)慣等。正常情況下，法律即便存在法意不夠清晰、制度空白甚至相互沖突等問(wèn)題，也可以通過(guò)法律解釋方法在適用時(shí)予以彌補(bǔ)。而在重大突發(fā)公共事件導(dǎo)致社會(huì)急劇失序的情形下，國(guó)家治理遭受體系性沖擊，已超出法律適用環(huán)節(jié)予以彌補(bǔ)的可能界限。立法因其成果以現(xiàn)行法律文本的形式呈現(xiàn)，具有靜態(tài)、顯性、易識(shí)別的特點(diǎn)，其既有瑕疵和缺陷極易得到放大，從而被認(rèn)定為治理體系失靈的根本乃至全部癥結(jié)所在。這種現(xiàn)象，我們可以將其稱為對(duì)立法功能的反向過(guò)度放大。該種認(rèn)知前提下啟動(dòng)的修法活動(dòng)，有礙于發(fā)現(xiàn)法治體系運(yùn)行效果不彰的真正癥結(jié)，無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別現(xiàn)行法律乃至法治體系存在的問(wèn)題。因難以對(duì)法律失效的影響因素進(jìn)行客觀理性的辨析和評(píng)估，特別是缺乏以系統(tǒng)性的視角審視法治體系性缺陷的自覺(jué)性，法律修正效果將受到嚴(yán)重影響。另外一種值得引起重視的現(xiàn)象，就是寄希望于通過(guò)大規(guī)模的法律變動(dòng)解決一切問(wèn)題，也就是常說(shuō)的立法萬(wàn)能主義觀念。面對(duì)重大突發(fā)公共事件對(duì)社會(huì)正常生活秩序和公眾情緒上的雙重沖擊，人們往往過(guò)度強(qiáng)調(diào)立法的積極功能，將法治與治理等同于立法，導(dǎo)致立法泛化問(wèn)題。實(shí)際上，法律作為社會(huì)關(guān)系的調(diào)整工具之一，調(diào)整范圍、調(diào)整方法等方面的特性決定了其功能的有限性。應(yīng)當(dāng)科學(xué)評(píng)估和論證立法的能與不能，并非所有的社會(huì)事務(wù)都需要法律規(guī)制， 也并非所有的社會(huì)事務(wù)法律都適宜介入，有些領(lǐng)域應(yīng)該允許適當(dāng)?shù)摹胺扇笔А?。

以新冠肺炎疫情為例，根據(jù)疫情防控經(jīng)驗(yàn)得失，對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律進(jìn)行全面檢視，該立的立、該修的修，無(wú)疑是加快形成完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法律規(guī)范體系的應(yīng)有之義，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。但法律為治國(guó)之重器，立法應(yīng)當(dāng)以審慎為德行基礎(chǔ)，劉風(fēng)景：《審慎立法的倫理建構(gòu)及實(shí)現(xiàn)途徑》，《法學(xué)》，2020年第1期。有所為也應(yīng)有所不為，應(yīng)因時(shí)因勢(shì)而為更應(yīng)注重行穩(wěn)致遠(yuǎn)。正如有的學(xué)者所言，審慎是政治家所應(yīng)具備的主要美德，任何政治行動(dòng)都必須顧及其長(zhǎng)遠(yuǎn)的后果，而不僅僅只考慮民眾所要求的一時(shí)的痛快。劉軍寧：《保守主義》，東方出版社2014年版，第24頁(yè)。重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)屬于超越正常法治秩序的非常規(guī)治理行為，盡管以其為參照檢視現(xiàn)行法治體系具有特殊價(jià)值，但如果以危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)的應(yīng)急思維和臨時(shí)舉措為基準(zhǔn)，對(duì)以正常社會(huì)生活秩序?yàn)檫壿嫽A(chǔ)建構(gòu)的現(xiàn)行法律體系進(jìn)行簡(jiǎn)單化、機(jī)械化改造，則就行之過(guò)遠(yuǎn)?；氐斤L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的分析框架中，重大突發(fā)公共事件正是風(fēng)險(xiǎn)的不確定性的具體體現(xiàn)，追求確定性的立法與不確定的風(fēng)險(xiǎn)之間天然存在張力。以立法和修法來(lái)回應(yīng)重大突發(fā)公共事件，正是希望通過(guò)法律革新去尋找確定性，構(gòu)建期待中的安全有序的美好生活。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中，也要竭力避免兩個(gè)極端，一個(gè)是非要等到確定性后才主動(dòng)作為或者決策，一個(gè)則是盲信通過(guò)立法可以將不確定性確定化。何躍軍：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)立法機(jī)制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第115頁(yè)。在中國(guó)建構(gòu)式法治建設(shè)模式語(yǔ)境下，需要特別警醒的正是后者，科學(xué)審慎地對(duì)待重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下的修法活動(dòng)，在法律短缺問(wèn)題已經(jīng)初步解決的時(shí)代背景下，切忌進(jìn)行盲目冒進(jìn)的大規(guī)模、運(yùn)動(dòng)式立法修法。

（二）違反理性立法原則，忽視修法科學(xué)性

法律制度的特點(diǎn)之一即為具有恒長(zhǎng)性，其內(nèi)容應(yīng)是對(duì)社會(huì)生活規(guī)律性因素的總結(jié)和提煉。如此，立法應(yīng)當(dāng)秉持冷靜、 客觀、 慎重與全面，恪守理性立法的內(nèi)在機(jī)理。重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下的修法可能存在的另一個(gè)局限，就是容易陷入短視立法、機(jī)械立法，導(dǎo)致立法科學(xué)性大打折扣。

有學(xué)者對(duì)基于媒體話語(yǔ)的壓力型立法進(jìn)行了專門研究，提出在媒體信息壓力下，立法邏輯易被傳播邏輯所取代，為獲取受眾注意力、回應(yīng)群體輿論需求，立法過(guò)程走向異化，從而滋發(fā)一系列背離審慎理性的決策特征，諸如因果關(guān)系判斷簡(jiǎn)單化、權(quán)利傾斜性配置、追隨媒體的“議程設(shè)置”、頻繁變動(dòng)制度安排等。吳元元：《信息能力與壓力型立法》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2010年第1期。事實(shí)上，以回應(yīng)外部壓力為突出特征的壓力型立法現(xiàn)象非常普遍，某種意義上講，也正體現(xiàn)了法律對(duì)社會(huì)生活的適應(yīng)性。在重大突發(fā)公共事件背景下，立法決策的壓力來(lái)源更加多元、程度更大，政治、社會(huì)輿論、法律及相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域等方方面面的話語(yǔ)壓力匯聚一起，立法者的認(rèn)知視角往往被各方話語(yǔ)覆蓋的范圍所提前框定，極易導(dǎo)致立法決策的簡(jiǎn)單化和 “短視癥”，從而釀成利益安排的失衡。正如有的學(xué)者所言，人們總是“偏愛(ài)那些在時(shí)間和空間上距離較近的利益的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在和鄰近的利益是即時(shí)的、清晰的， 這往往會(huì)使時(shí)間上和空間上遙遠(yuǎn)的利益全面處于劣勢(shì)地位”。詹姆斯·馬奇：《決策是如何產(chǎn)生的》，王元歌、章愛(ài)民譯，機(jī)械工業(yè)出版社2007年版，第168頁(yè)。

前文提到，在重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下的修法過(guò)程中，政治決策的主導(dǎo)作用更加突出，這一方面構(gòu)成修法順利推進(jìn)的優(yōu)勢(shì)條件，另一方面也需要在具體修法過(guò)程中予以科學(xué)把握。鑒于重大突發(fā)公共事件的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性以及應(yīng)對(duì)的緊迫性，尤其是在信息尚不明朗、公眾情緒恐慌的階段，其發(fā)展態(tài)勢(shì)具有高度不確定性，為了盡快恢復(fù)社會(huì)秩序，迫切需要高度決斷性的公權(quán)力集中決策和行使機(jī)制主導(dǎo)應(yīng)急治理過(guò)程。但應(yīng)急治理的決斷性又會(huì)呈現(xiàn)出一種兩難局面，抑制社會(huì)失序，重返正常社會(huì)生活狀態(tài)，需要依賴緊急權(quán);而緊急決斷自身的非理性特征，又會(huì)讓人們擔(dān)心緊急權(quán)的濫用造成更大更持久的惡果。賓凱：《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第6期。 當(dāng)修法成為應(yīng)急治理或者預(yù)防的措施之一，政治決策不僅決定了修法程序的啟動(dòng)和推進(jìn)，法治和法律邏輯與政治和行政邏輯在修法過(guò)程也將形成難以避免的張力。如果不能恪守立法理性，以規(guī)范邏輯的法律論證支撐立法決策，則極可能導(dǎo)致以政治決策代替立法論證、以政治和行政邏輯掩蓋法治和法律邏輯，最終形成簡(jiǎn)單化落實(shí)政治決策的機(jī)械立法局面。

四、重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下修法的理念重構(gòu)

重大突發(fā)公共事件因其高度的不確定性、緊急性和危險(xiǎn)性，已經(jīng)超出了常態(tài)治理的范疇?；謴?fù)社會(huì)秩序的迫切性，要求公權(quán)力機(jī)關(guān)在諸多深度不確定性情形下做出決策，以高效率地消除危險(xiǎn)、采取緊急措施以及調(diào)動(dòng)各種資源，這也就是緊急決斷。賓凱：《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第6期。以常態(tài)治理為設(shè)定背景、以穩(wěn)定社會(huì)一般性期望為旨?xì)w的法律系統(tǒng)，往往在重大突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)陷入系統(tǒng)失靈的境況?！熬o急狀態(tài)無(wú)法治”，緊急治理必然依賴?yán)獾摹⒊Ｒ?guī)的措施，可能無(wú)法通過(guò)立法事先加以限制，甚至可能排除法律的規(guī)范控制。而當(dāng)重大突發(fā)公共事件治理從緊急應(yīng)對(duì)的執(zhí)法時(shí)刻進(jìn)入建章立制的立法時(shí)刻后，以超常規(guī)的、高度決斷性為突出特征的應(yīng)急治理思維和方式，極有可能在同樣緊迫的壓力回應(yīng)模式中，過(guò)度干預(yù)危機(jī)后續(xù)的立法過(guò)程。因此，重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下的修法相較于常規(guī)的漸進(jìn)式法律變遷模式下的修法而言，在享有推進(jìn)立法進(jìn)程、促進(jìn)法律革新方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)條件的同時(shí)，更應(yīng)注重從立法理念和制度層面有針對(duì)性地克服可能存在的局限性。

（一）注重修法實(shí)效，避免“象征性立法”

法律應(yīng)當(dāng)具有一定的穩(wěn)定性，為國(guó)家治理和人們?nèi)粘Ｐ袨樘峁┟鞔_、穩(wěn)定的規(guī)范指引;同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)具有社會(huì)適應(yīng)性，隨著國(guó)情、社情和民情的發(fā)展變化，不斷調(diào)適并修訂完善。社會(huì)適應(yīng)性是法律的基本特征，也是法律的生命力所在。保持法律的社會(huì)適應(yīng)性，就需要通過(guò)適時(shí)的法律革新，及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的調(diào)整需求?！盎貞?yīng)”就是對(duì)某種行為、愿望、思想的反應(yīng)與回饋。如何“又快又好”地解決國(guó)內(nèi)眾多政策問(wèn)題，增強(qiáng)政府回應(yīng)性，改善治理績(jī)效，保持政權(quán)穩(wěn)定，不僅是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家治理能力與水平的體現(xiàn)，也直接影響了國(guó)家的發(fā)展與在全球競(jìng)爭(zhēng)中的地位，是國(guó)內(nèi)治理的核心問(wèn)題。薛瀾、趙靜：《轉(zhuǎn)型期公共政策過(guò)程的適應(yīng)性改革及局限》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2017年第9期。

重大突發(fā)公共事件動(dòng)因下的修法首先注重回應(yīng)性功能，針對(duì)應(yīng)急治理過(guò)程中呈現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，及時(shí)提供相應(yīng)的法律公共產(chǎn)品供給，補(bǔ)正法律自身不足，有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)危機(jī)。修法的根本作用在于對(duì)現(xiàn)實(shí)危機(jī)的應(yīng)對(duì)和未知風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，重在法律實(shí)施的效果。如果對(duì)法律在應(yīng)急治理中的運(yùn)行實(shí)踐缺少理性檢視，從而導(dǎo)致對(duì)立法的功能認(rèn)識(shí)存在偏差，僅僅滿足于通過(guò)快速反應(yīng)的“象征性立法”表達(dá)某種態(tài)度與立場(chǎng)，以求能夠及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾的激昂情緒，營(yíng)造即時(shí)性的社會(huì)公眾心理安全感，其修法活動(dòng)的實(shí)效性必將受到質(zhì)疑，進(jìn)而可能錯(cuò)失理性而有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)對(duì)機(jī)制。如此，該種修法在功能上注定只能是事后性的，無(wú)法真正發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防治作用，亦將有損于法律的權(quán)威和公信力。

為避免出現(xiàn)上述情形，情勢(shì)愈是緊急、輿論愈是熱烈，越是應(yīng)當(dāng)繃緊理性之弦，將修法實(shí)效作為最重要的指針。首先，應(yīng)當(dāng)杜絕政績(jī)立法觀念，不能寄希望于將立法本身作為對(duì)某種特殊情勢(shì)和情緒的正式回應(yīng)，為了短時(shí)間的迎合進(jìn)行盲目修法、形式修法、極速修法。其次，強(qiáng)化修法前立法評(píng)估，通過(guò)對(duì)立法事實(shí)的梳理和論證，精準(zhǔn)識(shí)別應(yīng)急治理失效與法律系統(tǒng)之間的邏輯關(guān)聯(lián)，進(jìn)而結(jié)合對(duì)法律運(yùn)行體系的考察，準(zhǔn)確界定問(wèn)題的癥結(jié)，由此判斷是否應(yīng)當(dāng)修法、應(yīng)當(dāng)怎么修法以及如何修法更為有效，而不能基于對(duì)事實(shí)因果關(guān)系的簡(jiǎn)單機(jī)械的武斷認(rèn)知而啟動(dòng)修法。最后，在科學(xué)搭建起法律革新與應(yīng)急治理需求之間的強(qiáng)邏輯關(guān)聯(lián)后，綜合考慮修法時(shí)機(jī)、修法條件等要素，適時(shí)啟動(dòng)修法進(jìn)程。

（二）以立法論證落實(shí)政治決策，避免機(jī)械立法

基于規(guī)范主義的立場(chǎng)，任何政治事實(shí)都無(wú)法直接導(dǎo)出法律規(guī)范的正當(dāng)性，反而恰恰是法律所欲規(guī)范的對(duì)象。翟國(guó)強(qiáng)：《公法學(xué)如何對(duì)待政治事實(shí)》，《法學(xué)研究》，2012年第4期。在重大突發(fā)公共事件背景下的修法過(guò)程中，政治性強(qiáng)，政治資源高度集中，政治決策一定程度上成為修法進(jìn)程的主導(dǎo)性力量，甚至決定性要素。正如有學(xué)者提到的，從描述和解釋的角度來(lái)看，立法權(quán)雖然名義上授予立法機(jī)關(guān)，但現(xiàn)實(shí)中卻存在于政治制度中。杰里米·沃爾德倫：《法律與分歧》，王柱國(guó)譯，法律出版社2009年版，第35頁(yè)。政治決策和行動(dòng)有自身的邏輯，不宜完全取代主導(dǎo)立法及法治運(yùn)行的法律邏輯。

政治決策屬于政治系統(tǒng)，法律系統(tǒng)內(nèi)的立法論證需要遵從獨(dú)特的邏輯思維模式、標(biāo)準(zhǔn)和方法，不能以政治決策代替立法論證?！霸谔幚硪?guī)則與政策的關(guān)系上，要反對(duì)以政策替代法律規(guī)則的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)、錯(cuò)誤思維。”龐凌：《作為法治思維的規(guī)則思維及其運(yùn)用》，《法學(xué)》，2015年第8期。包括修法在內(nèi)的立法，某種意義上，可以說(shuō)是將政策意圖“翻譯”成為正式法律規(guī)范的過(guò)程。江輝：《論立法區(qū)分為法律問(wèn)題與政策問(wèn)題》，《清華法學(xué)》，2018年第5期。修法過(guò)程中，需要提防用政治決策直接代替立法論證的現(xiàn)象。強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，并非意在用法律領(lǐng)域的論證檢視政治決策的正當(dāng)性，而是反對(duì)那種簡(jiǎn)單化的移植和轉(zhuǎn)述。政治決策有其特有的論證過(guò)程，但在通過(guò)立法過(guò)程轉(zhuǎn)化為立法決策時(shí)，需要經(jīng)過(guò)立法論證這一法治化和法律化的“翻譯”。

法律的本質(zhì)說(shuō)到底就是法律論證，法律實(shí)踐從根本上講乃是一種論證實(shí)踐。唯有在論證的過(guò)程中，法律實(shí)踐才能夠被人們理解和接納。丹尼斯·帕特森：《法律與真理》，陳銳譯，中國(guó)法制出版社2007年版，第243頁(yè)。法律修改尤其如此。首先，要強(qiáng)化修法的可行性論證，修法的必要性論證解決的是要不要修改法律的問(wèn)題，這在重大突發(fā)公共事件背景下論證負(fù)擔(dān)相對(duì)較小。落實(shí)質(zhì)量立法原則，確保修法“立得住、行得通、真管用”，應(yīng)當(dāng)將具體規(guī)范的可行性作為修法論證的核心內(nèi)容，通過(guò)論證將政治決策轉(zhuǎn)化為可行性法律方案。其次，要豐富論證方法，修法論證既應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有制度體系的內(nèi)在邏輯，又體現(xiàn)出濃重的關(guān)注法律實(shí)效的實(shí)踐理性色彩，需要各種論證方法和手段的綜合運(yùn)用，比如采用成本效益分析方法、注重量化論證等，從方法層面確保立法決策的科學(xué)性。此外，還應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式擴(kuò)大立法過(guò)程的公開(kāi)性。立法者有必要將其擬議的立法為何可以達(dá)成目的之理由交代清楚，意即隱藏在立法背后之理論依據(jù)為何，立法者應(yīng)清楚說(shuō)明。陳銘祥：《法政策學(xué)》，元照出版公司2011年版，第17頁(yè)。為此，從立法公開(kāi)的角度講，修法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)通過(guò)草案說(shuō)明、審議結(jié)果的報(bào)告等立法性文件，對(duì)修法論證的過(guò)程作詳細(xì)的闡釋，尤其是關(guān)鍵性、爭(zhēng)議大的條款，對(duì)其具體內(nèi)涵、背景、立法理由等應(yīng)當(dāng)有清晰的釋明，從而擴(kuò)大社會(huì)公眾的立法知情權(quán)、參與權(quán)，增強(qiáng)修法的公信力和實(shí)施基礎(chǔ)。

（三）科學(xué)處理應(yīng)急管理和依法治理關(guān)系

與重大突發(fā)公共事件相關(guān)聯(lián)，緊急狀態(tài)、緊急權(quán)力、應(yīng)急行政、非常法治等一系列概念在內(nèi)涵上具有一定的共通性，共同分享著一套不同于正常法治狀態(tài)的觀念和行動(dòng)邏輯。法律制度處理的是一般行為，關(guān)注對(duì)社會(huì)生活規(guī)律性要素的提煉;相應(yīng)地，立法則是基于社會(huì)總體福利的角度，以立體、多元的視角，對(duì)社會(huì)公眾的權(quán)利義務(wù)作出公平、合理、有效率的配置，需要對(duì)各種訴求進(jìn)行考量，對(duì)各種可能性后果予以系統(tǒng)考慮，需要一種深深的整體主義制度觀。吳元元：《信息能力與壓力型立法》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2010年第1期。 如前所述，重大突發(fā)公共事件為此后的修法活動(dòng)提供了豐富的立法事實(shí)基礎(chǔ)，包括客觀性社會(huì)事實(shí)、民眾意見(jiàn)等等。但在修法過(guò)程中，這些立法事實(shí)須經(jīng)過(guò)充分的論證才能夠作為規(guī)范形成的依據(jù)。應(yīng)急管理狀態(tài)下對(duì)有效性的追求往往忽略了對(duì)人權(quán)保障、公平平等等法治價(jià)值的關(guān)注，特別是在重大疫情期間，大戰(zhàn)當(dāng)前，疫情防控高于一切，個(gè)體權(quán)利有時(shí)候必須讓位于社會(huì)的整體性利益。政府往往陷入效能至上的單向思維模式，集中關(guān)注如何才能快速有效化解危機(jī)。應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)到的是，應(yīng)急管理狀態(tài)下非常規(guī)措施的實(shí)施，是在原有的規(guī)則治理機(jī)制失靈時(shí)，為應(yīng)對(duì)未曾預(yù)期的突發(fā)事件而采取的權(quán)宜性舉措，是科層執(zhí)法的例外。吳元元：《雙重博弈結(jié)構(gòu)中的激勵(lì)效應(yīng)與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法——以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)為解釋視角》，《法商研究》，2015年第1期。

應(yīng)急行政本質(zhì)上是政府治理在突發(fā)事件中的特殊呈現(xiàn)，修法切不可盲目地將應(yīng)急行政措施異化為一種常規(guī)執(zhí)法形態(tài)，從而確認(rèn)成為一種制度化的執(zhí)法實(shí)踐。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“治理”重于“應(yīng)急”，修法應(yīng)當(dāng)面向錯(cuò)綜復(fù)雜的規(guī)則治理需求以增強(qiáng)制度的統(tǒng)攝能力，通過(guò)準(zhǔn)確、科學(xué)的應(yīng)急治理提升政府治理的整體績(jī)效。2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次會(huì)議閉幕并發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 在“經(jīng)驗(yàn)”入法時(shí)，除了堅(jiān)持效能原則，還應(yīng)當(dāng)注重法治精神的彰顯，比如對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制和對(duì)公民權(quán)利的有效保障等。

（四）嚴(yán)格剔除非理性因素，堅(jiān)持科學(xué)立法

社會(huì)沖突、大眾媒體以及危機(jī)事件等，都有可能對(duì)公共政策（包括立法決策）過(guò)程施加相互疊加的非理性因素。公共政策過(guò)程往往面臨嚴(yán)苛的外部壓力，包括來(lái)自政黨與高層政府的政治壓力以及來(lái)自社會(huì)公眾、新聞媒體等的社會(huì)輿論壓力，并有可能成為放大或輸送政策過(guò)程非理性因素的渠道。薛瀾、趙靜：《轉(zhuǎn)型期公共政策過(guò)程的適應(yīng)性改革及局限》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2017年第9期。重大突發(fā)公共事件影響范圍廣、危害性大，往往在其爆發(fā)之時(shí)即成為社會(huì)輿論的漩渦中心。針對(duì)相關(guān)事實(shí)，人們以不同的立場(chǎng)、角度和動(dòng)機(jī)，紛紛發(fā)表意見(jiàn)，難免夾雜較多非理性因素。修法過(guò)程中，一系列意見(jiàn)和事實(shí)并不能當(dāng)然成為立法的客觀依據(jù)。立法論證的任務(wù)之一即是剔除非理性因素，越是重大突發(fā)公共事件引起的修法，越是要提防非理性因素的滲入，防止激情立法、民粹立法。

避免非理性因素過(guò)度滲入或者主導(dǎo)修法過(guò)程的重要方法之一就是在公眾參與民主決策基礎(chǔ)上，恪守科學(xué)立法原則。立法決策是多方參與者反復(fù)“互動(dòng)”的結(jié)果，而不是決策主體自上而下理性“決定”的結(jié)果。查爾斯·E.林德布洛姆：《蜿蜒前行的科學(xué)：立法與公共政策的制定》，劉誠(chéng)、馮仕賢譯，《地方立法研究》，2017年第5期。通過(guò)公眾的民主參與和對(duì)專家決策的重視，形成各方意見(jiàn)的碰撞、交匯和融合，達(dá)成具有可接受性的修法共識(shí)。

五、結(jié) 語(yǔ)

在以法治為基本方式的現(xiàn)代治理模式下，重大突發(fā)公共事件危機(jī)應(yīng)對(duì)的需求和經(jīng)驗(yàn)，往往轉(zhuǎn)化為法律革新的直接動(dòng)因。而在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景下，修法已經(jīng)發(fā)展成為與創(chuàng)法同等重要的立法形態(tài)，重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的“立法時(shí)刻”在很大程度上正是以現(xiàn)有法律的修改完善為主要內(nèi)容，新冠肺炎疫情引發(fā)的一系列法律修改即是最好例證。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下，非常態(tài)的重大突發(fā)公共事件在某種意義上成為一種社會(huì)系統(tǒng)治理的“常態(tài)”，重大突發(fā)公共事件在修法的動(dòng)因結(jié)構(gòu)中因而也將愈發(fā)占據(jù)突出位置。這樣一種獨(dú)特的修法實(shí)踐，一方面，應(yīng)當(dāng)借助重大突發(fā)公共事件的條件優(yōu)勢(shì)，適時(shí)推進(jìn)法律制度的革新，同時(shí)，針對(duì)其可能存在的局限性，予以適當(dāng)規(guī)制，恪守審慎立法理念，確保修法既能滿足對(duì)緊急治理的回應(yīng)，增強(qiáng)法律系統(tǒng)對(duì)非常態(tài)治理的容納能力，又能保持法律體系的融貫性，實(shí)現(xiàn)法律系統(tǒng)在社會(huì)諸系統(tǒng)中穩(wěn)定社會(huì)一般性預(yù)期的功能預(yù)設(shè)。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）