推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：基于宅基地改革視角的實證分析

摘要：鄉(xiāng)村治理是國家治理現(xiàn)代化的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村宅基地作為鄉(xiāng)村治理的“短板”“樞紐”和“利器”，對撬動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化至關重要。基于浙江義烏和德清、江西余江、陜西高陵等全國宅基地改革試點實踐，從三權分置、扁平管理、有償使用、擴展權能等維度，對宅基地改革推動鄉(xiāng)村治理權力、能力、實力、活力進行實證分析，并圍繞擴大試點范圍、集體土地整備、土地“三資”轉化、城鄉(xiāng)要素流動、清理遺留問題等方面，探索建立宅基地改革驅動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的長效機制。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;宅基地改革;三權分置;集體土地;城鄉(xiāng)要素流動

中圖分類號：F019.6 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0111-007

2006年，中共中央、國務院印發(fā)《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，提出要“完善建設社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制”，這是政府文件中首次出現(xiàn)“鄉(xiāng)村治理”概念。黨的十九屆四中全會強調，“推進鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，就要進一步深化鄉(xiāng)村社會治理體制改革，提高鄉(xiāng)村治理資源整合度”。鄉(xiāng)村治理作為國家治理在基層社會的實踐，我國一貫強調加強鄉(xiāng)村基層黨組織建設和堅持黨的領導是鄉(xiāng)村治理所必須堅持的首要原則。同時，鄉(xiāng)村治理又是為鄉(xiāng)村提供公共物品的活動，涉及鄉(xiāng)村治理主體、組織機構、治理資源及治理機制等內容。①基于此，本文在黨建引領、加強基層民主政治建設貫穿鄉(xiāng)村治理全過程的框架下，以農(nóng)村宅基地改革為切入點，重點就鄉(xiāng)村治理中的公共管理和服務領域對推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作一探討。

一、宅基地改革撬動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內在邏輯

我國改革從農(nóng)村起步，農(nóng)村改革從土地制度開始。當前農(nóng)村各項土地制度安排中，宅基地制度是“最落后”的一項，也是最需要突破的一項土地制度。②這是因為：

第一，宅基地利用亂象叢生，成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“短板”。

宅基地是由村集體無償分配并長期使用，可用來建造住房及附屬設施的農(nóng)村集體建設用地。關江華、黃朝禧、胡銀根：《不同生計資產(chǎn)配置的農(nóng)戶宅基地流轉家庭福利變化研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2014年第10期。由于種種原因，當前農(nóng)村宅基地利用亂象叢生，可概括為“多、亂、低”?！岸唷奔催`章建筑多，主要表現(xiàn)為宅基地面積超占、一戶多宅現(xiàn)象比較普遍，占用耕地、未經(jīng)審批不在少數(shù)，農(nóng)房違法違規(guī)建設時有發(fā)生;“亂”即空間布局亂，突出表現(xiàn)在村莊規(guī)劃缺失、管理失范，功能布局散亂、建設秩序混亂，公共空間不足、基礎設施不完善，建新不拆舊、亂搭亂建司空見慣，鄉(xiāng)村人居環(huán)境亟待改善;“低”即利用效率低，集中表現(xiàn)為宅基地（農(nóng)房）閑置廢棄多，既有長年累月空心村、空巢房的常態(tài)化閑置，也有外出務工經(jīng)商的季節(jié)性閑置，還有豬欄、牛圈、廁所等附屬建筑的功能性廢棄，不少已破敗、損壞甚至倒塌，嚴重影響村容村貌。與此同時，不少鄉(xiāng)村還存在建房審批難問題，宅基地資源極其稀缺，許多符合建房條件的農(nóng)戶由于無地可用而不能解決“居者有其屋”問題。宅基地管理是鄉(xiāng)村治理的題中之義，依法依規(guī)使用宅基地，促進宅基地有序高效利用，確保農(nóng)戶家庭“住有所居”，是當前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化亟需補齊的“短板”。

第二，宅基地多重功能疊加，成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“樞紐”。

鄉(xiāng)村作為一種聚落形態(tài)，是一定范圍的自然地理空間、經(jīng)濟活動空間和社會公共空間的集合體;宅基地作為一種鄉(xiāng)村土地利用形式，也是由自然、經(jīng)濟和社會多種因素共同決定的綜合體。楊麗霞、李勝男、苑韶峰、申屠楚寧、唐奕鈺：《宅基地多功能識別及其空間分異研究——基于嘉興、義烏、泰順的典型村域分析》，《中國土地科學》，2019年第2期。換言之，宅基地在承載生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的一般性功能之外，還具有經(jīng)濟、社會、文化等功能屬性。從產(chǎn)生歷史看，國家對宅基地的制度安排初衷，就是給農(nóng)村居民解決生活居住問題，兼顧農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)及家禽養(yǎng)殖等附屬用房需要，在制度性的社會保障體系尚未建立之前，帶有較強的住房、養(yǎng)老乃至就業(yè)保障等社會功能。從演進過程看，宅基地（農(nóng)房）是農(nóng)民安居樂業(yè)的主要場所，也是農(nóng)戶家庭最重要的財富積累，加上家族代際交替、家風傳承、情感交流等功能交織，成為農(nóng)村居民安身立命的根植性家園。從發(fā)展趨勢看，隨著城鎮(zhèn)化快速推進和農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的深入，宅基地（農(nóng)房）的經(jīng)濟功能逐漸凸顯，特別是其中的財產(chǎn)增值功能進一步顯現(xiàn)，事關農(nóng)戶家庭的切身利益，成為各界關注的焦點和利益平衡的難點?？偠灾?，宅基地（農(nóng)房）集多重功能于一體，是各類要素、各種矛盾的聚集體，抓住宅基地（農(nóng)房）這一“牛鼻子”，有效破解農(nóng)村宅基地（農(nóng)房）的“樞紐”問題，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的諸多難題自然會迎刃而解。

第三，宅基地具有“三資”屬性，成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“利器”。

在市場經(jīng)濟條件下，土地具有資源、資產(chǎn)、資本的屬性，作為日益稀缺的農(nóng)村宅基地，也應集“三資”屬性于一體。作為一種資源，宅基地具有天然的空間承載力，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的基本要素，其作用既可以是實物形態(tài)的土地資源，也可以是建設用地指標，還可以是復墾后的耕地資源。作為一種資產(chǎn)，宅基地（農(nóng)房）的一個重要特征是確權登記后產(chǎn)權明晰，能夠為擁有者帶來經(jīng)濟價值和收益，主要表現(xiàn)為土地實物、土地權益等不動產(chǎn)價值，土地的級差地租和增值預期，以及征地拆遷、安置補償?shù)蓉敭a(chǎn)溢價。作為一種資本，宅基地（農(nóng)房）以進入市場流通為前提，土地權屬關系的轉讓、出租或自行經(jīng)營，在運行中能夠給所有者帶來預期收益，突出表現(xiàn)在土地經(jīng)濟價值的增殖屬性，如土地可用來融資、作價入股等。在發(fā)達的市場經(jīng)濟體制下，土地資本與金融資本結合還會衍生出很多土地金融產(chǎn)品，從而促成土地資本經(jīng)營的復雜化。馮現(xiàn)學：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的土地資源、資產(chǎn)、資本綜合管理初探——以四川成都地區(qū)為例》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃》，2011年第1期。在一定條件下，土地資源、資產(chǎn)和資本是可以轉化的。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要充分利用宅基地“三資”轉化這一“利器”，為鄉(xiāng)村振興提供足夠的建設資金支持。

二、宅基地改革推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實證分析

2015年3月，我國在33個縣（市、區(qū)）啟動開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點，其中宅基地制度改革試點有15個;2017年11月，宅基地制度改革擴展到全部試點地區(qū);2020年9月，新一輪宅基地制度改革試點擴大到104個縣（市、區(qū)）和3個地級市。本文重點就浙江義烏和德清、江西余江、陜西高陵的農(nóng)村宅基地改革試點進行實證分析。

（一）三權分置：落實鄉(xiāng)村治理權力

各地開展農(nóng)村宅基地改革試點，總體上按“落實宅基地所有權、保障農(nóng)戶宅基地資格權、適度放活宅基地使用權”思路推進，將鄉(xiāng)村宅基地治理權力落到實處。

1.落實宅基地所有權。浙江德清明確規(guī)定宅基地所有權歸村集體經(jīng)濟組織所有，村集體經(jīng)濟組織有權對宅基地分配、收回、有償使用等事項進行決策，有權參與宅基地空間規(guī)劃和功能布局，有權對超標占用、改變用途、使用權流轉等收取有償使用費和調節(jié)金。陜西高陵規(guī)定閑置農(nóng)房出租收益，按照農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟合作社9∶1的比例進行分配，將10%收益劃歸集體所有，以彰顯宅基地所有權的價值?？梢钥闯?，落實宅基地集體所有權，其實質是保障村集體對宅基地依法享有占有、使用、收益和處置權利，強化村集體經(jīng)濟組織對宅基地的管理職責，岳永兵：《宅基地 “三權分置”：一個引入配給權的分析框架》，《中國國土資源經(jīng)濟》，2018年第1期。保障宅基地集體所有權在經(jīng)濟上的價值體現(xiàn)。

2.保障宅基地資格權。浙江德清出臺《村股份經(jīng)濟合作社社員身份認定辦法》，將宅基地資格權以“宅基地資格權登記簿”“宅基地資格權登記卡”的形式明確，規(guī)定資格權可以申請落實宅基地、申請城鎮(zhèn)公共保障住房和申請居住補貼等，同時允許退出宅基地資格權并獲得補償。浙江義烏也專門制訂《農(nóng)村經(jīng)濟組織成員資格界定指導意見》，認定10類村集體經(jīng)濟組織成員的資格條件，規(guī)定成員資格按“一人一處”原則確認，防止“兩頭占”和“兩頭空”，并嚴格按照程序進行公示、初審、登記，從而相對固化宅基地農(nóng)戶資格權。這種固化使農(nóng)戶資格權保持穩(wěn)定且長期不變，是對農(nóng)戶取得宅基地的一種資格權益保證，能夠形成比較穩(wěn)定的未來預期。周江梅：《農(nóng)村宅基地“三權分置”制度改革探索與深化路徑》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》，2019年第11期。

3.放活宅基地使用權。陜西高陵將農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房使用權，以出租形式與社會資本合作，為承租人頒發(fā)《不動產(chǎn)權證書》，賦予宅基地承租人新建權、改建權、轉讓權及自主經(jīng)營權。同時規(guī)定，如遇國家政策調整、重大項目、重點工程原因需要拆遷或雙方協(xié)議終止合同時，承租人與原房屋所有權人的資產(chǎn)交割原則，有效保障租賃雙方的合法權益。浙江德清在保障基本居住條件的基礎上，允許農(nóng)戶將一定年限的宅基地使用權轉讓、出租、抵押，農(nóng)戶仍然保留集體經(jīng)濟組織成員權利和剩余年限宅基地使用權。之所以要適度放活宅基地使用權，其目的是鼓勵農(nóng)戶或集體經(jīng)濟組織通過出租、自營、聯(lián)營、入股等多種方式，盤活農(nóng)村閑置宅基地（農(nóng)房），在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、度假康養(yǎng)、文化創(chuàng)意等新業(yè)態(tài)。

（二）扁平管理：提升鄉(xiāng)村治理能力

當前，我國宅基地管理的權能模式為“政府行政管理權+村集體自治”，其中政府主要行使的是宅基地審批權、國土管理權和建設規(guī)劃權，村集體行使管理權則是基于基層自治模式，屬于鄉(xiāng)村內部的自我管理范疇。印子：《農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀、模式構成與優(yōu)化路徑》，《中共寧波市委黨校學報》，2017年第1期。盡管各地宅基地改革沒有突破這一模式，但在制度設計、組織實施、管理方式上都進行了創(chuàng)新。

1.注重制度設計。江西余江在宅基地改革之初，就精心研究設計政策制度，并在實踐中不斷修改完善，形成了區(qū)級層面22項制度機制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面11個運行辦法、村級層面9個實施細則的制度體系。浙江義烏則從宅基地取得置換、明晰產(chǎn)權、抵押擔保、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理等7個方面，系統(tǒng)建立了宅基地改革1個指導意見、7個暫行辦法，9個實施細則的制度體系。這些制度安排使農(nóng)村宅基地改革有依據(jù)、有標準、有參照，有效保證了宅基地改革實踐的規(guī)范、有序推進。

2.村民自主組織。江西余江在基層黨組織的領導下，由群眾民主推薦、民主協(xié)商，在全區(qū)1040個自然村組建了村民事務理事會，并賦予理事會12項權力清單和15項職責清單，按照“一房管一房”的方式進行職責分工，充分發(fā)揮村民事務理事會的主導作用，堅持共商、共識、共建、共擔、共享，讓群眾在資金使用上有知情權、在村莊規(guī)劃上有話語權、在村莊建設上有表決權、在項目招標上有監(jiān)督權。浙江義烏也制定了農(nóng)村土地民主管理辦法，建立了涉及集體土地管理的議事決策、民主監(jiān)督、財產(chǎn)管理、糾紛調處等機制，特別是將村莊規(guī)劃、宅基地有償使用和退出、土地收益分配、違法用地管控等14項內容納入民主決策范疇，葉紅玲：《“宅改”造就新農(nóng)村——大理、義烏宅基地制度改革試點探析》，《中國土地》，2018年第5期。通過村規(guī)民約、民主協(xié)商等形式，推動建立符合實際的農(nóng)村土地長效管理機制。從實踐來看，宅基地管理服務于鄉(xiāng)村建設與發(fā)展，強化村集體自主規(guī)劃、自主分配、自主處置和自主管理，是基層自治的必然選擇，也是鄉(xiāng)村治理的有效手段。

3.加強審查監(jiān)管。江西余江由村民事務理事會負責宅基地初審，嚴把建房主體資格關、規(guī)劃關、面積關、公示關、地類關、退出關、收費關“七道關口”，堅持審批流程、申請條件、建房名單、審批結果“四個公開”，實行建房信息掛牌公示制度，張乃貴：《完善“一戶一宅”的“余江樣板”——江西省余江縣宅基地制度改革的啟示與建議》，《中國土地》，2017年第11期。徹底改變了農(nóng)村建房的各種亂象，試點以來沒有出現(xiàn)一起新建違章建筑。浙江德清在堅持“一戶一宅、拆舊建新”的前提下，實行宅基地批后管理“四到場”，即建筑放樣、基槽驗線、施工過程、竣工驗收四個環(huán)節(jié)到場，強化宅基地審批后的建房監(jiān)管，在規(guī)范農(nóng)戶建房管理行為的同時，有效落實宅基地的保障功能，全縣無房戶、危房戶宅基地保障率100%。事實證明，突出農(nóng)民主體地位，有利于激發(fā)農(nóng)民治理土地的主動性、積極性，能夠實現(xiàn)守“土”有責、守“土”盡責。

（三）有償使用：增強鄉(xiāng)村治理實力

長期以來，我國農(nóng)村宅基地使用是“無償、無期限、無流動”，諸培新、曲福田、孫衛(wèi)東：《農(nóng)村宅基地使用權流轉的公平與效率分析》，《中國土地科學》，2009年第5期。這是宅基地利用低效、無序的歷史成因。由此，農(nóng)村宅基地改革的一個重要導向就是“有償”，包括有償取得、有償調劑、有償退出。

1.有償取得。浙江義烏推行有償選位，即在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，根據(jù)宅基地的區(qū)位條件不同，建立農(nóng)村宅基地基準地價體系，農(nóng)戶以競價方式取得宅基地使用權，試點以來累計收取有償選位費43.4億元，主要用于村莊基礎設施配套建設。江西余江對宅基地使用權的取得及流轉，按照集體土地基準地價的一定比例提取收益，同時對歷史上形成的違建問題，由村民事務理事會組織制定具體辦法、收取有償使用費。各地在推進宅基地改革實踐中，嚴格遵循“一戶一宅、面積法定”原則，按照“使用者付費”的制度設計，妥善處理宅基地歷史遺留問題，一次性收取有償使用費后允許辦理不動產(chǎn)權證，并將有償使用費等收益劃歸村集體所有，有效解決村集體經(jīng)濟不足問題，夯實鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎。

2.有償調劑。浙江義烏試點探索出兩種調劑方式，一種是同一村集體內的有償調劑，即農(nóng)戶取得的宅基地資格權在落地前，如權利人自愿退出或部分退出，由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一回購，再通過市場公開競價方式，有償調劑給本村集體經(jīng)濟組織成員;畢云龍，王冬銀，蒙達，鞏中來，楊飛，馮麗：《農(nóng)村土地制度改革三項試點工作的成效與思考——以浙江省義烏市、德清縣為例》，《國土資源情報》，2018年第7期。另一種是跨村跨鎮(zhèn)街調劑，即在宅基地所有權和資格權保持不變的前提下，允許宅基地使用權在一定期限內轉讓給其他集體經(jīng)濟組織成員，同時設立鎮(zhèn)街農(nóng)村土地整備公司，接受農(nóng)村未利用宅基地使用權委托，以市場化方式實現(xiàn)宅基地農(nóng)戶資格權的跨村跨鎮(zhèn)街調劑。2019年1月首批3個村79間宅基地跨村跨鎮(zhèn)街配置成功，安置農(nóng)戶28戶，總成交價款3636.61萬元，村集體收益1540余萬元，其余收益歸土地整備公司統(tǒng)籌，用于鄉(xiāng)村基礎設施和共用事業(yè)建設。胡建兵：《“首個農(nóng)村宅基地跨村交易”開了個好頭》，《貴州日報》，2019年1月10日第四版。實踐表明，在宅基地所有權和資格權的剛性約束下，通過宅基地使用權“有償、有期限、有限流動”的彈性配置，能夠更大范圍調劑宅基地資源，更大程度解決“居有其所”問題，實際上也是鄉(xiāng)村治理實力的一種表征。

3.有償退出。浙江義烏積極探索宅基地有償退出方式，將農(nóng)戶自愿退出的宅基地進行復墾，以“集地券”形式進行回購或交易，也可根據(jù)土地級差有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設，還可采用貨幣化方式進行補償，騰退的宅基地用于集體經(jīng)濟組織內部再分配。陳彬：《農(nóng)村宅基地制度改革的實踐及問題分析——基于浙江省義烏市的實踐》，《中國土地》，2017年第8期。浙江德清通過拆遷安置、置換城鎮(zhèn)住房、貨幣化補償?shù)韧緩?，鼓勵農(nóng)戶退出宅基地，探索宅基地換“地票”“地息”等多種形式，多途徑建立宅基地退出補償機制，累計退出宅基地共3571戶3213畝。江西余江針對一戶多宅、少批多占等違建情況，采取有償退出和無償退出等方式，解決宅基地歷史遺留問題，共收取有償使用費7968戶1133萬元;同時對有條件自愿進城的農(nóng)戶，可享受宅基地退出補償按規(guī)定標準上浮20%，經(jīng)核準符合城鎮(zhèn)住房保障對象的，可優(yōu)先申請公租房等保障性住房，在縣城購買首套新建商品房可享受8%的政府補貼，契稅據(jù)實征收并由收益財政返還等政策，并預留農(nóng)戶退出宅基地15年的緩沖期，共有320戶農(nóng)戶退出宅基地進城購房落戶。這樣，有效盤活了農(nóng)村存量建設用地，使“人、地、錢”諸要素在城鄉(xiāng)之間流動起來，通過市場機制實現(xiàn)優(yōu)化配置，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化開始顯現(xiàn)成效。

（四）擴展權能：激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力

宅基地改革的一項重要內容，就是適度放活宅基地使用權，即在保障農(nóng)民基本居住權力的條件下，賦予宅基地（農(nóng)房）更充分的財產(chǎn)權益，允許農(nóng)戶通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉宅基地使用權。董祚繼：《“三權分置”——農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新》，《中國土地》，2018年第3期。

1.使用權轉讓。浙江義烏在宅基地初始分配環(huán)節(jié)，規(guī)定宅基地人均使用面積33平方米，其中3平方米由村民自愿流轉給村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一運營。在實際操作中，這部分宅基地視同集體經(jīng)營性建設用地，由村集體自行聯(lián)建經(jīng)營，或與社會資本合作經(jīng)營，或以市場競爭方式進行轉讓。同時，還探索嘗試更多的有條件轉讓方式，即按照自愿、有償原則，在不改變宅基地所有權性質和集體經(jīng)濟組織成員資格的前提下，允許宅基地使用權通過買賣、贈予、互換或其他合法方式“入市”流轉。目前全市辦理轉讓登記311宗，其中跨集體經(jīng)濟組織37宗，集體經(jīng)濟組織內部轉讓274宗。張黎明：《義烏市農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興的十大契合點》，《浙江國土資源》， 2019年第1期?；谡刂贫鹊拿舾行裕诜呕钫厥褂脵噢D讓試點中，試點地區(qū)嚴格限定了轉讓范圍、期限、用途等條件，以維護農(nóng)村土地市場秩序，保障廣大農(nóng)民土地權益。

2.使用權抵押。浙江義烏在推進宅基地不動產(chǎn)登記的基礎上，積極拓展宅基地使用權能，允許依法持有宅基地使用權證和房屋所有權證的農(nóng)戶，可以農(nóng)村住房抵押擔保方式申請貸款。同時建立農(nóng)村住房抵押貸款風險補償機制和抵押農(nóng)房司法處置辦法，緩釋抵押貸款風險。目前全市27家金融機構累計發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款21848筆，貸款金額合計95.37億元。徐幸、龐亞君：《農(nóng)村宅基地“三權分置”的實踐探索》，《浙江經(jīng)濟》，2019年第24期。浙江德清也創(chuàng)新宅基地和農(nóng)房財產(chǎn)權益實現(xiàn)形式，制定了農(nóng)村住房抵押貸款相關規(guī)定，鼓勵金融機構積極開展農(nóng)村綜合產(chǎn)權抵押貸款，激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)熱情，累計發(fā)放農(nóng)房抵押貸款1473戶共35億元。適度放活宅基地抵押權能，有利于釋放農(nóng)村土地價值潛能，能夠使農(nóng)戶家庭原先“沉睡的資產(chǎn)”，變成可流動、可增殖的資本，為鄉(xiāng)村振興注入金融活力。

3.使用權租賃。陜西高陵以出租農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房使用權形式，推出“共享村落”，并出臺財政金融支持、科技創(chuàng)新激勵、稅費減免等多項扶持政策，鼓勵開辦創(chuàng)新空間，架起工商資本參與鄉(xiāng)村建設的橋梁。同時，明確閑置宅基地及農(nóng)房可用于鄉(xiāng)村旅游、民宿、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，具有休閑居住、健康養(yǎng)老及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等功能。首批出租房源發(fā)布后，受到社會各界的廣泛關注，目前已成交6宗。浙江義烏積極探索閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用，大力實施“百村電商”工程，農(nóng)民每年獲得的財產(chǎn)性租金收益超過40億元。2018年全市農(nóng)村居民可支配收入、人均財產(chǎn)性收入由改革前的25963元、3063元增加至36389元、4306元，分別增長40.2%和40.6%。實踐表明，放活宅基地租賃權能的關鍵，是在依法保護集體所有權和農(nóng)戶資格權的前提下，平等保護承租人依流轉合同取得的宅基地使用權，保障其經(jīng)營預期和合法收益，這就要求在鄉(xiāng)村治理中平衡好利益關系。

三、宅基地改革驅動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的長效機制

學界對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化雖未明確界定，但對其應包含的內容已基本達成共識，即疏通體制，實現(xiàn)政府治理與社會治理的無縫對接;多元自治，實行多方共同治理的村治格局;協(xié)同發(fā)展，與城鎮(zhèn)化、法治文明進程相適應。張才行：《新時代推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的路徑研究》，《鄉(xiāng)村科技》，2019年第6期?；诖耍七M農(nóng)村宅基地改革，必須順應我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展趨勢，既要變革歷史上形成的不合理現(xiàn)象，更要為新時代鄉(xiāng)村振興注入新的動力，從而持續(xù)有效地驅動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

第一，以擴大宅基地改革試點范圍積累鄉(xiāng)村治理實踐經(jīng)驗。

我國推進農(nóng)村宅基地改革試點，堅持頂層設計與基層探索的良性互動，形成了一批可復制、可推廣的制度性成果。在新《土地管理法》修訂過程中，已將各方面認識比較一致、經(jīng)過實踐檢驗比較成熟的制度和創(chuàng)新經(jīng)驗，上升為法律制度固定下來;對認識還不一致、試點尚未取得明顯成效的，也預留了法律空間，魏莉華：《新〈土地管理法〉的精神實質及其貫徹實施》，《中國土地》，2019年第11期。有待于改革實踐的深入探索和創(chuàng)新迭代。因此，有必要繼續(xù)推進農(nóng)村宅基地改革試點。一方面是進一步延長33個縣（市、區(qū)）推進農(nóng)村土地制度改革三項試點期限，并結合不同地區(qū)實際，適度拓展試點內容，即在流動人口密集地區(qū)，允許開展租賃住房“租售同權”試點;另一方面，根據(jù)需要擴大試點覆蓋范圍，在全國再遴選一批條件具備的縣（市、區(qū)）開展改革試點，甚至可在沿海市場經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)，選擇若干條件成熟的省或直轄市，將農(nóng)村土地改革有序擴大到全?。ㄊ校┓秶_展宅基地改革省域試點的實踐探索，為全國宅基地改革提供省級示范經(jīng)驗。

第二，以設立集體土地整備機構整合鄉(xiāng)村治理有生力量。

新《土地管理法》規(guī)定，在符合規(guī)劃、依法登記的條件下，允許集體經(jīng)營性建設用地直接入市，并可以轉讓、互換、出資、贈予或者抵押，從而結束了集體建設用地不能與國有土地同權同價同等入市的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙。喬思偉：《農(nóng)村土地制度實現(xiàn)重大突破——自然資源部法規(guī)司司長魏莉華解讀新土地管理法》，《中國自然資源報》，2019年8月27日第1版。這一制度的重要突破，意味著集體建設用地入市將成為一種常態(tài)，而占集體建設用地總量70%的宅基地，特別是其中廢棄閑置部分，需要進行先期整理開發(fā)。為此，可設立農(nóng)村土地整備機構，代表政府參與農(nóng)村集體土地整備工作，作用類似于國有土地儲備中心，系統(tǒng)開展整個轄區(qū)范圍的集體土地整理、儲備、入市及資金管理、運作，即承擔集體建設用地整合清理、前期開發(fā)、土地入市乃至產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、物業(yè)管理等職責。杜小剛，卓妮：《集體建設用地整備制度下的土地資產(chǎn)權益實現(xiàn)——以廣東省佛山市南海區(qū)為例》，《中國土地》，2019年第3期。這樣，既可擴大宅基地資格權異地安置的范圍，更大程度上保障農(nóng)戶“戶有所居”，又可盤活各類農(nóng)村閑置用地，最大限度利用存量農(nóng)村建設用地資源，為鄉(xiāng)村振興提供空間和要素保障。

第三，以拓展宅基地“三資”轉化通道夯實鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟基礎。

農(nóng)村土地是屬于農(nóng)民集體所有的主要資源，也是農(nóng)民生活生產(chǎn)的空間載體和增收致富的核心資產(chǎn)，還是農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造未來的重要資本，改革最關鍵的是要打開土地資源、資產(chǎn)、資本轉化通道。我國宅基地制度改革的頂層設計，已從“強管制、弱產(chǎn)權”轉向“管制下的財產(chǎn)權有限開放”——賦予宅基地和農(nóng)房用益物權權益，在流轉、抵押、交易等方面拓展產(chǎn)權權能。劉守英，熊雪鋒：《產(chǎn)權與管制——中國宅基地制度演進與改革》，《中國經(jīng)濟問題》，2019年第11期。下一步需要進一步明晰盤活利用宅基地的可操作路徑，在宅基地的抵押融資、有償使用、有償騰退、適度流轉之間架起自由轉換的制度通道。利用方式既可以是指標交易，也可以是實物載體的自主開發(fā)、共建共享和入股開發(fā)，還可以是宅基地及其房屋的抵押融資。胡新艷，羅明忠，張彤：《權能拓展、交易賦權與適度管制——中國農(nóng)村宅基地制度的回顧與展望》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2019年第2期。同時，應有序擴大宅基地使用權的交易范圍與對象，建立健全宅基地流轉和“三資”轉化機制，通過市場競爭充分顯化宅基地的應有價值，確保農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益不受侵蝕。

第四，以促進城鄉(xiāng)要素雙向流動形成鄉(xiāng)村治理良性循環(huán)。

“人、地、錢”始終是農(nóng)村改革的關鍵。當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須緊扣人、地、錢諸要素，特別是具有關鍵樞紐作用的“地”——人地掛鉤、地能生錢，加強制度性供給，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動、市場配置。一方面，在確保農(nóng)戶基本住房條件的前提下，鼓勵農(nóng)民自主利用、村集體統(tǒng)一開發(fā)，或將宅基地（農(nóng)房）通過有限年期轉讓、入股、合作等途徑租賃給工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民等主體，盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老養(yǎng)生、農(nóng)村電商、特色民宿等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè);另一方面，堅持自愿、有償原則，允許進城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地，直接安置在本地城鎮(zhèn)規(guī)劃新社區(qū)，或異地優(yōu)先納入城鎮(zhèn)住房保障體系，建立健全農(nóng)業(yè)轉移人口“推拉”機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，促進新型城鎮(zhèn)化健康良性發(fā)展。

第五，以清理宅基地歷史遺留問題解決鄉(xiāng)村治理后顧之憂。

新《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。為此，在當前農(nóng)村宅基地（農(nóng)房）確權頒證中，必須嚴格遵循“一戶一宅、面積法定”原則。對歷史形成的農(nóng)村違法違規(guī)用地，可進行分類處置：對于因用地指標限制等原因未經(jīng)審批但實際已建成使用的農(nóng)民住房，在農(nóng)戶宅基地資格權面積內、且符合村莊建設規(guī)劃的，允許補辦農(nóng)房建房審批手續(xù)并確權頒證;對于輕微違法用地建成并實際使用的宅基地（農(nóng)房），允許通過一次性繳納宅基地有償使用費的方式，確認超占面積的宅基地有限期使用權和農(nóng)房財產(chǎn)權;對于嚴重違法用地造成實際使用的宅基地（農(nóng)房），應當依法依規(guī)拆除房屋退回宅基地。沈國明，章鳴，蔣明利：《關于省級層面引導地方規(guī)范開展宅基地“三權分置”改革的建議——從閑置農(nóng)房激活看浙江宅基地“三權分置”改革》，《浙江國土資源》，2018年第8期。此外，對于通過繼承、贈予等形成的“一戶多宅”及畜棚、廁所等合法附屬建筑，可按照一定比例進行折算后，累計歸并到一處住宅，予以確認宅基地使用權和農(nóng)村房屋財產(chǎn)權。

（責任編輯：石洪斌）