中國(guó)低生育水平下的人口形勢(shì)、長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略與治理策略

王軍 張露

摘要：客觀估計(jì)并研判當(dāng)前和未來(lái)人口形勢(shì)，選擇正確的人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，是進(jìn)行有效人口治理、不斷優(yōu)化人口政策的前提和基礎(chǔ)。本研究基于最新人口普查數(shù)據(jù)和近年來(lái)人口政策調(diào)整實(shí)踐，對(duì)中國(guó)低生育水平下的人口形勢(shì)、人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略與人口治理策略進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的低生育形勢(shì)較為嚴(yán)峻，不僅實(shí)現(xiàn)低生育水平已近30年，而且未來(lái)無(wú)論是人口負(fù)增長(zhǎng)還是少子化和老齡化程度都將面臨巨大挑戰(zhàn)。盡管低生育形勢(shì)日趨明顯，但人們對(duì)于低生育形勢(shì)的認(rèn)識(shí)因各自秉持的人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的不同而呈現(xiàn)顯著差異，這一差異也導(dǎo)致了有關(guān)人口治理和人口政策優(yōu)化方案的不同主張。本研究認(rèn)為要在堅(jiān)決拒絕主張人口大幅削減的人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，分別通過(guò)實(shí)施緩解性和適應(yīng)性的人口政策，千方百計(jì)提升當(dāng)前過(guò)低的生育水平，同時(shí)通過(guò)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面重構(gòu)來(lái)適應(yīng)未來(lái)人口發(fā)展和變動(dòng)趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：低生育水平;人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略;人口治理;人口政策

中圖分類號(hào)：C924.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2021）04-0061-010

一、引 言

2021年5月31日，中共中央政治局會(huì)議決定實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)孩子的政策，即三孩政策。2016年實(shí)施的“全面兩孩”政策，宣告了獨(dú)生子女政策的終結(jié)，也是中國(guó)人口政策全面調(diào)整和優(yōu)化的開始。①三孩政策是“全面兩孩”政策基礎(chǔ)上的繼續(xù)優(yōu)化，在國(guó)家、地區(qū)、家庭和個(gè)人層面都具有重大意義。從國(guó)家層面來(lái)看，三孩政策對(duì)于有效提振當(dāng)前較為低迷的生育水平，減緩人口少子化和老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的沖擊預(yù)期具有一定積極效果。從地區(qū)層面來(lái)看，三孩政策對(duì)于當(dāng)前已經(jīng)人口負(fù)增長(zhǎng)的地區(qū)尤其具有特殊意義，政策實(shí)施有望減緩這些地區(qū)的人口衰退趨勢(shì)。從家庭和個(gè)人層面來(lái)看，三孩政策讓育齡夫婦擁有更多的生育自主權(quán)，也可以進(jìn)一步增強(qiáng)家庭的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

中國(guó)人口政策實(shí)施至今已經(jīng)持續(xù)半個(gè)世紀(jì)。20世紀(jì)70年代實(shí)施“一個(gè)少了，三個(gè)多了，兩個(gè)正好”的“晚、稀、少”政策，成效非常顯著。彭珮云主編：《中國(guó)計(jì)劃生育全書》，中國(guó)人口出版社1997年版，第152-154頁(yè)。為了進(jìn)一步控制人口增長(zhǎng)，迎接即將到來(lái)的出生人口高峰，20世紀(jì)80年代初開始實(shí)行“提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”的人口政策，并一直持續(xù)到2014年“單獨(dú)二孩”政策的實(shí)施。也正是從2014年開始，在嚴(yán)峻的低生育形勢(shì)下，黨中央作出決策，開始了中國(guó)人口政策的優(yōu)化進(jìn)程，從“單獨(dú)二孩”政策、“全面兩孩”政策到當(dāng)前的三孩政策，一系列改革措施順應(yīng)人口發(fā)展大勢(shì)，也贏得了社會(huì)各階層的廣泛支持。

為什么決定實(shí)施三孩政策？2021年5月份公布的全國(guó)第七次人口普查（簡(jiǎn)稱“七人普”）一定程度上提供了答案。普查結(jié)果顯示，2020年中國(guó)出生人口規(guī)模為1200萬(wàn)人，總和生育率僅為1.3，已經(jīng)跌破1.5的“低生育率陷阱”警戒線，基本進(jìn)入極低生育率范圍。2020年家庭戶平均人口規(guī)模僅為2.62人，同樣反映了低生育形勢(shì)不容樂觀。同時(shí)，2020年流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到3.76億人左右，而人口流動(dòng)又進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)并且生育率較低地區(qū)的人口負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。其實(shí)，“七人普”數(shù)據(jù)結(jié)果并不令人感到意外，只是再一次印證了中國(guó)低生育的現(xiàn)實(shí)及其嚴(yán)峻性。也正是在“七人普”數(shù)據(jù)公布不久，中央果斷決定實(shí)施三孩政策，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的人口少子化和老齡化形勢(shì)。

當(dāng)前，三孩的生育空間已經(jīng)完全打開，每個(gè)育齡夫婦基于自身意愿都可以合法生育三個(gè)子女。而億萬(wàn)微觀層面的個(gè)人生育行為匯集起來(lái)，就體現(xiàn)為宏觀層面的人口形勢(shì)和人口發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，到底追求一種怎樣的人口發(fā)展?fàn)顟B(tài)，不僅決定對(duì)當(dāng)前和未來(lái)人口形勢(shì)的認(rèn)識(shí)和判斷，而且直接影響中國(guó)人口政策的未來(lái)走向?；诖耍狙芯渴紫然跉v年人口普查、抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)客觀估計(jì)中國(guó)當(dāng)前及未來(lái)的人口形勢(shì)，然后集中探討對(duì)于低生育水平形勢(shì)具有不同認(rèn)識(shí)的深層次原因，即人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的分歧，最后從人口治理的視角討論了中國(guó)今后人口政策的優(yōu)化方向和具體路徑。

二、低生育水平下的人口形勢(shì)

習(xí)近平總書記在談及人口形勢(shì)時(shí)指出：“當(dāng)前，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水平?！绷?xí)近平：《關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議的說(shuō)明》，中新網(wǎng)，2015年11月3日http：//www.chinanews.com/gn/2015/11-03/7604017.shtml?！叭鎯珊ⅰ闭邔?shí)施以來(lái)，生育率依舊較為低迷的人口現(xiàn)實(shí)再次證明了這一論斷。三孩政策的實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)人口發(fā)展又進(jìn)入了一個(gè)新的階段，人口政策和相關(guān)公共政策需要重新審視和優(yōu)化，而對(duì)于當(dāng)前和未來(lái)人口形勢(shì)的客觀判斷則是公共政策精準(zhǔn)施策的前提和基礎(chǔ)。

（一）中國(guó)人口轉(zhuǎn)變歷程

中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變大致可分為20世紀(jì)80年代及以前的較高生育率時(shí)期和20世紀(jì)90年代以來(lái)的低生育時(shí)期。郭志剛、王軍：《中國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究中的分歧與演進(jìn)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2020年第4期。新中國(guó)成立以來(lái)，和其他發(fā)展中國(guó)家類似，由于生活條件的改善和醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高，嬰幼兒死亡率和孕婦死亡率都出現(xiàn)了大幅下降，人均預(yù)期壽命明顯提高，而生育率則一直居高不下，由此導(dǎo)致了出生人口和總?cè)丝诘目焖僭鲩L(zhǎng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)就業(yè)和住房供應(yīng)等造成了較大困難。

為了應(yīng)對(duì)人口的過(guò)快增長(zhǎng)，中國(guó)于1971年開始實(shí)施“晚、稀、少”的人口政策，提倡“一個(gè)少了，三個(gè)多了，兩個(gè)正好”，同時(shí)在全國(guó)城鄉(xiāng)普及避孕節(jié)育知識(shí)，增加避孕節(jié)育器具和藥物供給。彭珮云主編：《中國(guó)計(jì)劃生育全書》，中國(guó)人口出版社1997年版，第8—10頁(yè)。實(shí)踐證明，“晚、稀、少”的人口政策起到了良好效果，中國(guó)的總和生育率從1970年的5.72快速下降到1979年的2.75，10年間下降幅度超過(guò)一半，無(wú)論是下降幅度還是速度都遠(yuǎn)超其他國(guó)家和地區(qū)。

為了進(jìn)一步降低人口增長(zhǎng)速度以及應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的出生人口高峰，同時(shí)出于為改革開放提供更適宜人口環(huán)境的目的，中國(guó)于1979年開始醞釀，并于1981年正式實(shí)施“提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”的人口政策，即以獨(dú)生子女為主的人口政策。彭珮云主編：《中國(guó)計(jì)劃生育全書》，中國(guó)人口出版社1997年版，第16—17頁(yè)。由于政策執(zhí)行偏差、育齡女性堆積等原因，中國(guó)的總和生育率在20世紀(jì)80年代并沒有出現(xiàn)顯著下降，而是呈現(xiàn)波動(dòng)徘徊的狀態(tài)。

不過(guò)，1992年“38萬(wàn)人生育率調(diào)查”首次發(fā)現(xiàn)中國(guó)的生育率已經(jīng)明顯低于2.1的更替水平。當(dāng)時(shí)學(xué)者們對(duì)這一結(jié)果普遍感到震驚和不解，認(rèn)為主要是由于數(shù)據(jù)瞞報(bào)和漏報(bào)導(dǎo)致，其真實(shí)生育率至少在更替水平附近或以上。王軍、劉軍強(qiáng)：《在分歧中尋找共識(shí)——中國(guó)低生育水平下的人口政策研究與演進(jìn)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2019年第2期。但是，鑒于20世紀(jì)90年代隨后的多次抽樣結(jié)果均顯示生育水平已經(jīng)明顯低于更替水平，大多數(shù)學(xué)者于20世紀(jì)90年代后期基本認(rèn)可了中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)低生育水平的現(xiàn)實(shí)，不過(guò)認(rèn)為這種低生育水平是人口政策約束下的結(jié)果，因此并不穩(wěn)定并且存在較大反彈風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)者們?cè)?jīng)對(duì)2000年全國(guó)第五次人口普查寄予厚望，但是2000年普查直接得到的總和生育率僅為1.22。2010年人口普查的結(jié)果也再次印證了低生育的人口現(xiàn)實(shí)，總和生育率僅為1.18。鑒于低生育的嚴(yán)峻形勢(shì)，中央先后決定從2014年開始逐步實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，從2016年開始統(tǒng)一實(shí)施“全面兩孩”政策。2020年“七人普”引入了身份證這一關(guān)鍵識(shí)別信息，并與戶籍、通訊等大數(shù)據(jù)信息相比對(duì)，被公認(rèn)為數(shù)據(jù)質(zhì)量較高，但普查得到的總和生育率也僅為1.3。

通過(guò)以上分析可以看出，中國(guó)人口轉(zhuǎn)變經(jīng)過(guò)了20世紀(jì)70年代生育率的快速下降、80年代生育率的波動(dòng)徘徊以及20世紀(jì)90年代以來(lái)的生育率低于更替水平三個(gè)主要階段。郭志剛：《重新認(rèn)識(shí)中國(guó)的人口形勢(shì)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2012年第1期。其中，20世紀(jì)70年代生育率的快速下降與“晚、稀、少”的人口政策緊密關(guān)聯(lián)，而20世紀(jì)80年代以來(lái)的生育率變化尤其是90年代以來(lái)實(shí)現(xiàn)了低生育水平，不僅與以獨(dú)生子女為主的人口政策相關(guān)，而且也離不開經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。其實(shí)，2014年以來(lái)的人口形勢(shì)并沒有因?yàn)槿丝谡叩闹饾u寬松而得到根本逆轉(zhuǎn)，也從一定程度上說(shuō)明經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素可能已經(jīng)在中國(guó)人口轉(zhuǎn)變和低生育形成方面起到了主導(dǎo)作用。

（二）“七人普”反映的人口現(xiàn)實(shí)和前景

“七人普”引發(fā)了社會(huì)各階層的普遍關(guān)注。從某種意義上來(lái)說(shuō)，“七人普”的數(shù)據(jù)結(jié)果起著繼往開來(lái)的作用。一方面，“七人普”結(jié)果作為中國(guó)最新人口事實(shí)的直接反映，可以用于檢驗(yàn)以往有關(guān)人口政策、生育水平等方面的爭(zhēng)論;另一方面，“七人普”也是一面照見未來(lái)的鏡子，基于“七人普”數(shù)據(jù)可以更清晰地看清中國(guó)未來(lái)的人口發(fā)展形勢(shì)。首先，在公認(rèn)數(shù)據(jù)質(zhì)量較高的前提下，“七人普”得到的2020年總和生育率僅為1.3，2020年出生人口再創(chuàng)新低，僅為1200萬(wàn)人，相比2019年減少了265萬(wàn)人，相比2016年更是大幅減少了586萬(wàn)人。這一數(shù)據(jù)結(jié)果清楚表明中國(guó)的生育率不僅已經(jīng)明顯低于“低生育率陷阱”的警戒線1.5，而且處于國(guó)際上1.3這一極低生育率的門檻值。尤其需要注意的是，由于育齡女性數(shù)量的明顯減少，今后中國(guó)每年出生人口規(guī)模很可能還將繼續(xù)下降，即總和生育率可能繼續(xù)跌破1.3，低生育形勢(shì)已經(jīng)非常嚴(yán)峻。此外，從代際差異來(lái)看，不同代際的生育意愿差異明顯。當(dāng)前作為生育主體的80后和90后生育意愿大幅降低，生育熱情普遍不高，并且“不婚”現(xiàn)象日益增多。正是在這一情況下，中央出臺(tái)了三孩政策，試圖通過(guò)政策的放寬一定程度上提振當(dāng)前過(guò)低的生育水平。其次，在當(dāng)前低生育形勢(shì)下，中國(guó)很可能會(huì)在2025年前后迎來(lái)人口負(fù)增長(zhǎng)，即出生人口規(guī)模少于死亡人口規(guī)模。王廣州、王軍：《中國(guó)人口發(fā)展的新形勢(shì)與新變化研究》，《社會(huì)發(fā)展評(píng)論》，2019年第1期。如果生育率保持當(dāng)前1.3的極低生育率水平或者更低，那么人口負(fù)增長(zhǎng)的年份還要提前。一旦進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)，在生育率沒有顯著提升的情況下，中國(guó)人口規(guī)模將呈現(xiàn)持續(xù)削減狀態(tài)。如果當(dāng)前生育水平不僅沒有顯著提升反而繼續(xù)下降，那么人口規(guī)模的削減幅度和速度將會(huì)更為劇烈。與人口規(guī)?？焖傧鳒p相伴隨，勞動(dòng)力人口規(guī)模和占比也將持續(xù)下降并且勞動(dòng)力人口本身也將不斷老化，而老年人口規(guī)模和占比將一直持續(xù)增加至20世紀(jì)中葉，之后在生育率不顯著下降的前提下，老年人口比例將長(zhǎng)期維持高位不變。郭志剛：《清醒認(rèn)識(shí)中國(guó)低生育率風(fēng)險(xiǎn)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2015年第2期。

通過(guò)以上分析可以看出，“七人普”基本勾畫出了中國(guó)未來(lái)人口發(fā)展趨勢(shì)，即人口的快速少子化、老齡化以及勞動(dòng)力人口規(guī)模的快速減少和勞動(dòng)力人口自身的老齡化。正是由于15至59歲勞動(dòng)力人口比例的顯著下降和老年人口比例的顯著增加，未來(lái)中國(guó)人口撫養(yǎng)比將呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢(shì)，這將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、養(yǎng)老金體系、醫(yī)療保障、家庭穩(wěn)定性等造成巨大挑戰(zhàn)和沉重壓力。

此外，“七人普”顯示低生育水平下的人口不斷向特大城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域聚集。這一方面為人口流入?yún)^(qū)域提供了較為年輕和較高素質(zhì)的勞動(dòng)力，減緩了其人口少子化和老齡化的壓力，另一方面則加重了人口流出地區(qū)的人口衰退壓力，包括人口大量外流導(dǎo)致的空心化、經(jīng)濟(jì)（生產(chǎn)和消費(fèi)）缺乏活力、社會(huì)保障壓力巨大等。根據(jù)“七人普”結(jié)果，2020年許多省份和地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了人口負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，除了低生育水平，人口大量外流也是這些省份和地區(qū)出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)的主要原因。

三、 人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的分歧

“七人普”的結(jié)果再次驗(yàn)證了中國(guó)的低生育現(xiàn)實(shí)，基本終結(jié)了以往有關(guān)人口事實(shí)層面的爭(zhēng)論。不過(guò)，即使在人口事實(shí)層面的分歧大幅減少，但學(xué)者對(duì)于中國(guó)低生育形勢(shì)的認(rèn)識(shí)仍然存在較大差異。比如，在“全面兩孩”政策時(shí)期，雖然都認(rèn)識(shí)到生育率已經(jīng)處于至多1.6左右的較低生育水平區(qū)間，但仍有觀點(diǎn)認(rèn)為只要在“全面兩孩”政策框架內(nèi)加強(qiáng)配套支持措施，就可以達(dá)到其宣稱的1.7至1.8的所謂“適度生育率”水平。翟振武、鄒華康：《把握人口新動(dòng)態(tài)加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《人口研究》，2018年第2期。

王培安：《專訪王培安：解決好托幼問題，人口出生率可增10%》，騰訊網(wǎng)，2019年3月16日，https：//new.qq.com/omn/20190316/20190316A078D4.html。

其實(shí)，如果將研究視野轉(zhuǎn)向全球維度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)人口學(xué)者對(duì)于低生育形勢(shì)的認(rèn)識(shí)難度要明顯高于其他國(guó)家和地區(qū)。通常來(lái)說(shuō)，國(guó)際上有關(guān)發(fā)展中國(guó)家的人口政策，只是主張發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)提供知識(shí)、技術(shù)、服務(wù)的方式，幫助發(fā)展中國(guó)家加快人口轉(zhuǎn)變進(jìn)程，最終實(shí)現(xiàn)生育率下降到更替水平。但是，如果發(fā)展中國(guó)家不僅完成了現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變，而且生育率繼續(xù)下降到明顯低于更替水平，那么其人口政策應(yīng)該如何調(diào)整和優(yōu)化？很遺憾，這一問題并沒有答案。韓國(guó)、新加坡等周邊國(guó)家一般都是在生育率下降至更替水平之后的10年左右時(shí)間內(nèi)取消了生育限制。沈可、王豐、蔡泳：《國(guó)際人口政策轉(zhuǎn)向?qū)χ袊?guó)的啟示》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2012年第1期。然而中國(guó)實(shí)現(xiàn)低生育水平至今已近30年，目前仍有相當(dāng)數(shù)量的人口學(xué)者主張繼續(xù)實(shí)行較為嚴(yán)格的生育限制，同時(shí)也有許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)逐步放寬生育限制直至最終完全取消。顧寶昌：《實(shí)行生育限制的理由已不復(fù)存在》，《人口與社會(huì)》，2015年第2期。

當(dāng)前實(shí)行的三孩政策，就是在“全面兩孩”政策基礎(chǔ)上在生育限制方面的進(jìn)一步放寬。

曾毅：《以全面放開生育應(yīng)對(duì)人口嚴(yán)峻挑戰(zhàn)》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2018年11月8日?？梢哉f(shuō)，不同的人口政策主張背后體現(xiàn)的是對(duì)于低生育形勢(shì)的不同認(rèn)識(shí)，而不同認(rèn)識(shí)的背后其實(shí)反映了學(xué)者有關(guān)中國(guó)人口發(fā)展的不同理念，其具體表現(xiàn)為關(guān)于中國(guó)人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的分歧。

（一）較高生育率時(shí)期的三種人口發(fā)展戰(zhàn)略及其分歧

中國(guó)有關(guān)人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的研究始于1979年。20世紀(jì)70年代“晚、稀、少”的人口政策成效顯著，生育率大幅降低，然而由于較為年輕的人口年齡結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的人口正增長(zhǎng)慣性，中國(guó)人口規(guī)模增幅和增速都較為迅猛，這給當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)就業(yè)和住房保障等帶來(lái)了沉重壓力。同時(shí)，由于歷史原因?qū)е碌牡谌纬錾丝诟叻逡布磳⒃?0世紀(jì)80年代來(lái)臨。在嚴(yán)峻的人口形勢(shì)下，國(guó)家開始準(zhǔn)備出臺(tái)更為嚴(yán)格的人口政策。當(dāng)時(shí)人口學(xué)者的一個(gè)主要任務(wù)就是為國(guó)家醞釀實(shí)施更為嚴(yán)格的人口政策提供決策支持。人口學(xué)者共提供了三種人口政策建議，分別為全面實(shí)行獨(dú)生子女政策、以獨(dú)生子女政策為主同時(shí)允許部分群眾可生育二孩、全面二孩政策同時(shí)保持8至10年的一孩與二孩生育間隔。不同政策主張背后體現(xiàn)了三種不同的人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，即人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略、人口零增長(zhǎng)戰(zhàn)略和人口低度增長(zhǎng)戰(zhàn)略。劉錚、鄔滄萍、林富德：《對(duì)控制我國(guó)人口增長(zhǎng)的五點(diǎn)建議》，《人口研究》， 1980年第3期。

宋健、田雪原、于景元、李廣元：《人口預(yù)測(cè)與人口控制》，人民出版社1982年版，第167-168頁(yè)。

梁中堂：《中國(guó)人口問題的“熱點(diǎn)”——人口理論、發(fā)展戰(zhàn)略和生育政策》，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)出版社1988年版，“作者自序”部分的第4頁(yè)。

其中，人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略認(rèn)為中國(guó)的“適度人口”規(guī)模在6億人至7億人之間，而當(dāng)時(shí)近10億的人口規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)超這一適度規(guī)模，因此應(yīng)通過(guò)城鄉(xiāng)普遍實(shí)行獨(dú)生子女政策來(lái)使得生育率盡快降至較低水平，從而讓人口規(guī)模快速下降至“適度人口”規(guī)模。宋健、田雪原、于景元、李廣元：《人口預(yù)測(cè)與人口控制》，人民出版社1982年版，第100-101頁(yè)。而人口零增長(zhǎng)戰(zhàn)略并不認(rèn)可存在所謂的“適度人口”，也不主張大幅削減人口，而是認(rèn)為人口政策的主要目的是盡快控制人口過(guò)快增長(zhǎng)，因此可以暫時(shí)通過(guò)人口政策使得生育率降至更替水平以下，但最終還是要提升生育率至更替水平，從而使得人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)后能夠保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。鄔滄萍：《我國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)》，載劉錚等著：《中國(guó)人口問題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1988年版，第24頁(yè)。

劉錚、張象樞、李建保等：《中國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略》，山西人民出版社1992年版，第214頁(yè)。人口低度增長(zhǎng)戰(zhàn)略雖然也反對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略大幅削減人口的主張，但也不認(rèn)可人口零增長(zhǎng)戰(zhàn)略提出的將生育率暫時(shí)降至更替水平以下的建議，而是認(rèn)為生育率最好維持在更替水平附近，人口保持低度增長(zhǎng)，這樣不會(huì)出現(xiàn)人口的大起大落，人口結(jié)構(gòu)也會(huì)更加均衡。梁中堂：《中國(guó)人口問題的“熱點(diǎn)”——人口理論、發(fā)展戰(zhàn)略和生育政策》，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)出版社1988年版，第111頁(yè)。

（二）低生育水平下人口發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)

20世紀(jì)80年代人口政策的實(shí)踐表明，人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略主張的全面獨(dú)生子女政策過(guò)于激進(jìn)，并不可行。同時(shí)由于當(dāng)時(shí)控制人口過(guò)快增長(zhǎng)這一任務(wù)的緊迫性，低度人口增長(zhǎng)戰(zhàn)略的人口政策主張也未被采納。中國(guó)人口政策在20世紀(jì)80年代經(jīng)過(guò)了一個(gè)調(diào)整和優(yōu)化的過(guò)程，最終形成了以獨(dú)生子女為主的人口政策，即在提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子的同時(shí)，允許有特殊需要的家庭可以生育兩個(gè)孩子。彭珮云主編：《中國(guó)計(jì)劃生育全書》，中國(guó)人口出版社1997年版，第24頁(yè)。

20世紀(jì)90年代初期，中國(guó)正式進(jìn)入低生育社會(huì)。人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略和人口零增長(zhǎng)戰(zhàn)略作為兩種主要的人口發(fā)展理念，主導(dǎo)了低生育水平下對(duì)于低生育形勢(shì)的判斷和相應(yīng)的人口政策主張。低生育水平下的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于適度生育率，即保持何種生育水平是最為適宜的人口發(fā)展?fàn)顟B(tài)。郭志剛、王軍：《中國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究中的分歧與演進(jìn)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2020年第4期。其中，主張人口政策應(yīng)盡快調(diào)整的學(xué)者堅(jiān)持原先人口零增長(zhǎng)戰(zhàn)略的理念，認(rèn)為更替水平才是人口發(fā)展的適度生育率，應(yīng)該通過(guò)人口政策的適時(shí)調(diào)整來(lái)使得實(shí)際生育水平向更替水平回歸;郭志剛：《重新認(rèn)識(shí)中國(guó)的人口形勢(shì)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2012年第1期。郭志剛：《清醒認(rèn)識(shí)中國(guó)低生育率風(fēng)險(xiǎn)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2015年第2期。而主張人口政策應(yīng)保持不變的學(xué)者則基本秉持原先的人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略，認(rèn)為相比“適度人口”規(guī)模，中國(guó)當(dāng)前人口規(guī)模顯然過(guò)大，因此應(yīng)保持低于更替水平的生育率，使得最終人口規(guī)模趨近“適度人口”規(guī)模。

其中，低生育水平下的人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略又進(jìn)一步分化為人口大幅負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略和人口適度負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略。人口大幅負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略雖然相比原先的人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略更為激進(jìn)，認(rèn)為中國(guó)“適度人口”規(guī)模僅為3億人至4億人，但是仍然與原人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略一樣主張立即實(shí)行城鄉(xiāng)無(wú)差別的獨(dú)生子女政策。李小平：《進(jìn)一步降低生育率的必要性和可能性》，載本刊編輯部：《中國(guó)人口數(shù)量：究竟多少億才合適？》，《人口研究》，2002年第4期。

程恩富、王新建：《先控后減的“新人口策論”——回應(yīng)十點(diǎn)質(zhì)疑》，載程恩富主編：《激辯“新人口策論”》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第47-76頁(yè)。人口適度負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略則一般并不明確適度人口規(guī)模到底是多少，只是認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前人口規(guī)模依然過(guò)大，人少一些會(huì)更好一些。在適度生育率標(biāo)準(zhǔn)方面，人口大幅負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略堅(jiān)決主張實(shí)行普遍獨(dú)生子女政策，認(rèn)為適度生育率為1.0，只有這樣才能達(dá)到盡快大幅削減人口的目的。李小平：《進(jìn)一步降低生育率的必要性和可能性》，載本刊編輯部：《中國(guó)人口數(shù)量：究竟多少億才合適？》，《人口研究》，2002年第4期。

程恩富、王新建：《先控后減的“新人口策論”——回應(yīng)十點(diǎn)質(zhì)疑》，載程恩富主編：《激辯“新人口策論”》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第47-76頁(yè)。。人口適度負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略則相對(duì)溫和一些，其一般主張適度生育率標(biāo)準(zhǔn)為1.8，認(rèn)為這一生育率只是略低于更替水平，在適當(dāng)削減人口規(guī)模的同時(shí)又不會(huì)使得人口削減過(guò)于劇烈。翟振武、鄒華康：《把握人口新動(dòng)態(tài)加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《人口研究》，2018年第2期。

（三）簡(jiǎn)要述評(píng)

人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略主張當(dāng)前中國(guó)人口規(guī)模過(guò)大，應(yīng)通過(guò)保持低生育水平來(lái)大幅或適度削減“過(guò)?！比丝谝?guī)模，而“適度人口”理論則是這種主張的理論基礎(chǔ)和思想認(rèn)識(shí)根源。其實(shí)，“適度人口”理論目前在國(guó)際上已經(jīng)基本被否定，人口學(xué)家Cohen更是斥責(zé)“適度人口”為“難以捉摸的概念”，并以1679-1994年期間有關(guān)地球最多能容納多少人口這一研究為例，發(fā)現(xiàn)人口預(yù)測(cè)結(jié)果相差懸殊，最少的不到10億人，而最多的可以超過(guò)1萬(wàn)億人左右。

J.E. Cohen， How many people can the earth support？ New York and London： W. W. Morton and Company， 1995，pp.212。

中國(guó)人口學(xué)研究的前輩劉錚先生也早就指出，不應(yīng)該將未來(lái)時(shí)期的“適度人口”作為中國(guó)人口發(fā)展目標(biāo)。這是因?yàn)椋诓煌暮饬繕?biāo)準(zhǔn)計(jì)算得到的“適度人口”規(guī)模往往相差懸殊，加之未來(lái)經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展往往很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，這就進(jìn)一步增加了“適度人口”的不確定性。劉錚、張象樞、李建保等：《中國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略》，山西人民出版社1992年版，第13-16頁(yè)。有關(guān)中國(guó)“適度人口”規(guī)模的研究充分證明了劉錚先生的觀點(diǎn)，基于不同的經(jīng)濟(jì)、資源或環(huán)境目標(biāo)，中國(guó)人口規(guī)模最少為2億人左右，最多則高達(dá)17億人左右。童玉芬：《人口承載力研究的演進(jìn)、問題與展望》，《人口研究》，2012年第5期。

人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略除了作為其基礎(chǔ)的“適度人口”理論存在致命問題，其有關(guān)通過(guò)削減人口規(guī)模直至“適度人口”規(guī)模的想法也很可能是“一廂情愿”。按照人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略的邏輯，要想達(dá)到所謂明顯低于現(xiàn)有人口規(guī)模的“適度人口”規(guī)模，需要通過(guò)保持低生育率來(lái)逐漸削減人口規(guī)模，這是可以做到并且目前正在實(shí)現(xiàn)的。但問題是，如果達(dá)到了所謂“適度人口”規(guī)模，如何才能保持這一“適度人口”規(guī)模長(zhǎng)期不變呢？實(shí)際上，在低生育水平下保持所謂“適度人口”規(guī)模是不可能的。也就是說(shuō)，只要生育水平低于更替水平，長(zhǎng)期來(lái)看人口必然會(huì)處于不斷削減的過(guò)程中。

總之，由于各種原因，中國(guó)人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)一直未予明確，這也導(dǎo)致了對(duì)于低生育人口形勢(shì)判斷和人口政策主張的分歧。人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略作為一種人口發(fā)展理念，不僅在學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部門產(chǎn)生了很大影響，而且也通過(guò)潛移默化的方式影響了各階層民眾的人口觀和人口理念。通過(guò)以上分析可以看出，作為人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略理論基礎(chǔ)的“適度人口”理論已經(jīng)基本被學(xué)術(shù)界和人口發(fā)展實(shí)踐所否定，在當(dāng)前極低生育水平下人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略所追求的“適度人口”規(guī)模也不可能長(zhǎng)期保持，按照其發(fā)展軌跡將使中國(guó)人口處于不可控的持續(xù)削減過(guò)程中。因此，在“七人普”所反映的嚴(yán)峻的低生育形勢(shì)下，應(yīng)堅(jiān)決拒絕人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略，不要再刻意追求削減中國(guó)人口規(guī)模，而要將戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到千方百計(jì)提升過(guò)低的生育水平，通過(guò)有效的人口治理和人口政策優(yōu)化來(lái)盡量減緩人口過(guò)快少子化和老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成的全面沖擊。

四、 人口治理與人口政策優(yōu)化方向和路徑

三孩政策的實(shí)施具有重要意義。一方面，三孩政策是繼“全面兩孩”政策之后人口政策的進(jìn)一步優(yōu)化，將生育空間從兩孩進(jìn)一步放寬至三孩。另一方面，三孩政策也只是整個(gè)人口政策優(yōu)化過(guò)程的一個(gè)新的開始，是邁向全面取消生育限制的中間一站。在明確中國(guó)人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的前提下，客觀研判中國(guó)低生育水平下的人口形勢(shì)及發(fā)展趨勢(shì)，制定切實(shí)有效的人口治理策略和人口政策優(yōu)化措施，對(duì)于有效緩解中國(guó)少子化和老齡化程度和速度，創(chuàng)造更加有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)良性運(yùn)行的人口環(huán)境至關(guān)重要。

當(dāng)前研究對(duì)于人口政策的理解一般局限于生育政策及其配套措施方面，包括發(fā)放生育津貼、增加產(chǎn)假和育兒假、為子女入托和入學(xué)提供便利、男性更多分擔(dān)育兒工作、協(xié)調(diào)育齡夫婦家庭與工作的平衡等。這些具體措施和舉措固然非常重要，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)也已有大量政策實(shí)踐，但是本研究認(rèn)為，要探討中國(guó)當(dāng)前及未來(lái)的人口政策優(yōu)化問題，需要進(jìn)一步拓寬視野，引入人口治理的視角重新審視中國(guó)人口政策優(yōu)化的基本邏輯，這樣才能找準(zhǔn)人口治理和人口政策優(yōu)化的著力方向和具體路徑。同時(shí)，還需要完成從過(guò)于依賴宏觀人口計(jì)劃向宏觀規(guī)劃與微觀育齡個(gè)體并重的政策轉(zhuǎn)向。

（一）人口治理與人口政策優(yōu)化的方向

要探討人口治理策略和人口政策優(yōu)化方向，首要的問題就是厘清其基本邏輯。三孩政策既是對(duì)“全面兩孩”政策不能有效提升生育水平的直接回應(yīng)，又是未來(lái)全面取消生育限制的一個(gè)過(guò)渡性政策。一方面，三孩政策與“單獨(dú)二孩”政策和“全面兩孩”政策的實(shí)施邏輯存在較強(qiáng)一致性，即仍然是在限制生育的框架內(nèi)來(lái)試圖有效提升生育率。從局部地區(qū)、部分人群可能具有較強(qiáng)多孩生育偏好的角度來(lái)看，采取和實(shí)施漸進(jìn)路徑的政策有其合理性。另一方面，三孩政策雖然主要延續(xù)了以往人口政策優(yōu)化的基本邏輯，但也隱含了一些重要改變。作為對(duì)“全面兩孩”政策進(jìn)行揚(yáng)棄的替代性政策，三孩政策本身已經(jīng)包含對(duì)于過(guò)去過(guò)分依賴宏觀人口計(jì)劃這一傳統(tǒng)思路的反思和修正，預(yù)示著政策層面一定程度的微觀轉(zhuǎn)向，更加注重宏觀人口計(jì)劃與微觀育齡個(gè)體兩種視角的有機(jī)結(jié)合。

以往人口政策的制定和優(yōu)化基本采取的是宏觀視角，即主要依賴于對(duì)于人口規(guī)模等宏觀人口指標(biāo)的計(jì)劃和規(guī)劃?！皢为?dú)二孩”政策和“全面兩孩”政策實(shí)施前后，無(wú)論是對(duì)于政策實(shí)施的可行性探討還是政策實(shí)施后的人口效果評(píng)估，采用的都是總和生育率、年度出生人口規(guī)模等宏觀層次指標(biāo)，而鮮有對(duì)育齡個(gè)體自身生育意愿和生育行為的特別關(guān)注。比如，“全面兩孩”政策實(shí)施之前，當(dāng)時(shí)的主要顧慮是政策調(diào)整導(dǎo)致的出生堆積問題，即擔(dān)心年度出生人口增加過(guò)多。翟振武、張現(xiàn)苓、靳永愛：《立即全面放開二胎政策的人口學(xué)后果分析》，《人口研究》，2014年第2期。不過(guò)，低生育的形勢(shì)遠(yuǎn)超人們預(yù)期，“全面兩孩”政策實(shí)施之后不僅沒有出現(xiàn)所謂的人口高峰，而且從2018年開始年度出生人口不升反降，2020年出生人口規(guī)模僅為1200萬(wàn)人，在凸顯低生育形勢(shì)的嚴(yán)峻性之外，也宣告了原有宏觀人口計(jì)劃思路亟須調(diào)整。

本研究引入人口治理的視角，認(rèn)為人口政策優(yōu)化需要從單純依靠宏觀人口計(jì)劃的思路轉(zhuǎn)向宏觀人口指標(biāo)和微觀育齡個(gè)體并重。Z. Zheng， Reproductive behaviour and determinants in a low-fertility era in China.Asian Population Studies，Vol.15， No.2（2019）， pp.127-130.人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略認(rèn)為存在所謂的“適度人口”規(guī)模，并認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該致力于削減人口直至這一“適度人口”規(guī)模，本研究前文已經(jīng)指出了這一戰(zhàn)略存在的致命弱點(diǎn)。其實(shí)，人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略是只注重宏觀人口計(jì)劃而忽視微觀個(gè)體生育行為的典型代表。億萬(wàn)個(gè)體生育行為匯聚成了宏觀的人口發(fā)展指標(biāo)，人口學(xué)者的作用不是用社會(huì)工程的視角去設(shè)計(jì)宏觀人口指標(biāo)到底是多少，而應(yīng)該著眼于微觀層次育齡個(gè)體的實(shí)際生育意愿和生育行為。具體來(lái)說(shuō)，生育率過(guò)高時(shí)通過(guò)提供必要的節(jié)育知識(shí)、設(shè)備和藥物幫助育齡夫婦實(shí)現(xiàn)自主生育，生育率過(guò)低時(shí)則通過(guò)加大公共政策對(duì)于生育撫育的支持力度幫助育齡夫婦實(shí)現(xiàn)自己的生育目標(biāo)，也只有這樣才能得到較為理想的宏觀層次人口發(fā)展指標(biāo)。

人口零增長(zhǎng)戰(zhàn)略不僅注重宏觀計(jì)劃，而且關(guān)注微觀個(gè)體。從宏觀層面來(lái)看，更替水平是一個(gè)社會(huì)正常繼替和運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)，低于這個(gè)水平最終將導(dǎo)致人口的削減，生育水平過(guò)低長(zhǎng)期來(lái)看甚至?xí)?dǎo)致一個(gè)社會(huì)人口的消亡。從微觀層面來(lái)看，絕大多數(shù)育齡夫婦的理想子女?dāng)?shù)為兩個(gè)子女，其與宏觀層次的更替水平保持一致。因此，基于人口零增長(zhǎng)戰(zhàn)略視角，公共政策的著力點(diǎn)應(yīng)該是充分尊重育齡夫婦本人的生育意愿，努力營(yíng)造生育友好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和家庭生態(tài)，通過(guò)積極的公共政策來(lái)解決“不想生”“不敢生”“養(yǎng)不起”等問題，在提高生育意愿的同時(shí)盡可能使得生育意愿能夠轉(zhuǎn)化為實(shí)際生育行為。事實(shí)上，微觀個(gè)人層面的問題解決好了，宏觀層面的人口發(fā)展指標(biāo)必然會(huì)變得更為理想一些，人口少子化和老齡化的嚴(yán)峻程度也會(huì)盡可能減緩一些。

（二）未來(lái)人口治理與人口政策優(yōu)化的具體路徑

要探討中國(guó)未來(lái)人口治理與人口政策優(yōu)化的具體路徑，首先需要堅(jiān)決拒絕人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略，同時(shí)要堅(jiān)持宏觀人口計(jì)劃和微觀育齡個(gè)體并重的人口治理邏輯，以此為基礎(chǔ)來(lái)探討應(yīng)對(duì)當(dāng)前和未來(lái)低生育風(fēng)險(xiǎn)和人口老齡化沖擊的公共政策措施才能更具精準(zhǔn)性。本文接下來(lái)將借鑒Lutz提出的政策分類范式，將人口政策劃分為緩解性政策和適應(yīng)性政策進(jìn)行分析。W. Lutz， Adaptation versus mitigation policies on demographic change in Europe.Vienna Yearbook of Population Research，Vol.5（2007）， pp.19-25. 其中，緩解性政策主要指通過(guò)放寬生育限制或施加公共政策刺激來(lái)試圖提升生育水平，增加年輕人口規(guī)模和比例，包括生育限制的進(jìn)一步放寬直至最終完全取消、通過(guò)家庭政策來(lái)提振過(guò)低生育率、通過(guò)戶籍政策和移民政策改革引入更多年輕勞動(dòng)力等;P. Demeny， Population policy dilemmas in Europe at the dawn of the twenty-first century.Population and Development Review，Vol.29， No.1（Mar.，2003）， pp.1-28.適應(yīng)性政策主要指通過(guò)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的全面重構(gòu)來(lái)適應(yīng)當(dāng)前和未來(lái)的人口少子化和老齡化社會(huì)，包括勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障制度改革、區(qū)域發(fā)展政策等。S. P. Morgan， Is low fertility a twenty-first-century demographic crisis？ Demography，Vol.40， No.4（Nov.， 2003）， pp.589-603.

1.緩解性政策

當(dāng)前實(shí)施的三孩政策將政策生育空間進(jìn)一步提高至三孩，但是具體實(shí)施效果如何，還要看億萬(wàn)育齡夫婦的自身生育意愿和實(shí)際生育行為。本研究認(rèn)為，如果三孩政策仍然不能有效提升生育水平，那么下一步應(yīng)考慮全面取消生育限制，將生育決策權(quán)最終完全交回育齡夫婦手中。未來(lái)如果能夠全面取消生育限制，即使生育提升效果未必盡如人意，其也具有標(biāo)志性意義，即人口政策優(yōu)化邏輯的徹底轉(zhuǎn)變和重塑。從邏輯上來(lái)說(shuō)，當(dāng)前三孩政策仍然屬于限制性政策框架，主要是將原先被政策限制（想生三孩但原“全面兩孩”政策不允許）并且具備生育三孩實(shí)力（比如家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力、個(gè)人健康狀況等）這部分人群的三孩生育意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際生育行為。

在生育限制不斷放寬的背景下，應(yīng)逐漸完成從生育政策向家庭政策的轉(zhuǎn)變，這也是從宏觀人口計(jì)劃向宏觀規(guī)劃與微觀育齡個(gè)體并重制度范式的轉(zhuǎn)變。家庭政策將著眼于微觀層次家庭和育齡個(gè)體有關(guān)生育的基本需求，本著提升育齡個(gè)體的生育意愿以及保障生育意愿能夠切實(shí)轉(zhuǎn)換為實(shí)際生育行為的目的，同時(shí)拓寬制度視野，不再局限于“就生育談生育”，而是遵循個(gè)人全生命周期、社會(huì)全人群的人口治理模式，多措并舉，努力營(yíng)造結(jié)婚友好、生育友好、兒童友好、育齡女性（職場(chǎng)）友好、家庭友好的社會(huì)文化環(huán)境。

世界其他國(guó)家實(shí)行的家庭政策也可以一定程度上為中國(guó)提供借鑒。其中，美國(guó)家庭政策的典型特點(diǎn)是更加注重育兒工作的男女平等，通過(guò)改變傳統(tǒng)的家務(wù)分工模式，使得男性更多地參與到育兒工作中。北歐諸國(guó)的家庭政策（即“斯堪的納維亞式”家庭政策）的鮮明特點(diǎn)則是注重家庭和兒童福利，家庭政策“大禮包”包括發(fā)放育兒津貼、增加產(chǎn)假和陪產(chǎn)假、配置社區(qū)育兒設(shè)施等。新加坡的家庭政策則更具綜合性，除了兼具美國(guó)和北歐諸國(guó)家庭政策的一些優(yōu)點(diǎn)之外，還包括通過(guò)建立相親網(wǎng)站為未婚男女提供約會(huì)機(jī)會(huì)、通過(guò)減稅等手段鼓勵(lì)祖父母或外祖父母進(jìn)行隔代撫育等措施。

目前在國(guó)內(nèi)許多城市開展的“搶人大戰(zhàn)”凸顯了緩解人口少子化和老齡化的另一項(xiàng)關(guān)鍵人口政策，即從外地或外國(guó)吸引年輕勞動(dòng)力的戶籍政策和移民政策。1958年中國(guó)戶籍制度正式建立，20世紀(jì)80年代開始有所松動(dòng)，人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)也從20世紀(jì)90年代開始不斷加速，“七人普”顯示當(dāng)前流動(dòng)人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到3.758億。隨著各地區(qū)少子化和老齡化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)省份和城市對(duì)于流動(dòng)人口的態(tài)度也發(fā)生了很大改變，戶籍政策從最開始引進(jìn)高層次人才轉(zhuǎn)變?yōu)橐M(jìn)高素質(zhì)勞動(dòng)力，目前已呈現(xiàn)“搶人”狀態(tài)，學(xué)歷、職業(yè)和社保門檻都大幅降低。與此同時(shí)，國(guó)家層面也開始著手考慮調(diào)整和優(yōu)化引進(jìn)外籍居民的移民政策，包括引發(fā)廣泛熱議的引進(jìn)菲傭、制定《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》等。不過(guò)，如果著眼于移民微觀個(gè)體層面，那么無(wú)論是引進(jìn)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)年輕勞動(dòng)力還是國(guó)際移民都只是一個(gè)短期緩解的政策。因?yàn)橐泼癖旧頃?huì)變老，其家庭也往往會(huì)逐漸在遷入地團(tuán)聚。還需要特別指出的是，國(guó)內(nèi)遷移在給遷入地帶來(lái)“人口紅利” 的同時(shí)，也加劇了欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是農(nóng)村的“人口負(fù)債”和養(yǎng)老負(fù)擔(dān);而國(guó)際移民由于文化、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀等方面存在的差異，容易引發(fā)移入國(guó)民眾不滿情緒甚至影響社會(huì)穩(wěn)定，這在歐洲和美國(guó)引入移民實(shí)踐中已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)。P. Demeny， Europe's two demographic crises： the visible and the unrecognized.Population and Development Review，Vol.42， No.1 （Mar.，2016）， pp.111-120.

2.適應(yīng)性政策

各種人口預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，中國(guó)將于2025年前后出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)。從人口規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)變化來(lái)看，即使依據(jù)較為樂觀的人口估計(jì)，2030年左右中國(guó)將開始人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的快速變化，在生育率不繼續(xù)降低的條件下，2050年左右人口結(jié)構(gòu)的變化會(huì)相對(duì)趨緩，但總?cè)丝谝?guī)模仍然會(huì)持續(xù)快速削減?；谝陨蠈?duì)未來(lái)人口形勢(shì)的判斷，尤其在生育率不能顯著提升的情況下，中國(guó)應(yīng)在制度安排上做好適應(yīng)這種未來(lái)人口發(fā)展趨勢(shì)的各方面準(zhǔn)備?？陀^來(lái)說(shuō)，中國(guó)當(dāng)前還有10年左右的黃金人口“窗口期”，用于盡快制定適應(yīng)性政策。否則，如果等到2030年以后人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)入快速變化的通道再著手建立相應(yīng)制度和政策，不僅會(huì)顯著增加政策實(shí)施難度，而且政策效果也很可能會(huì)大打折扣。

即將實(shí)行的延遲退休政策近年來(lái)引發(fā)社會(huì)各階層廣泛關(guān)注和熱烈討論，其從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)屬于適應(yīng)性政策的一種。當(dāng)然，適應(yīng)性政策并不局限于延遲退休政策，其范圍要更為廣泛。從宏觀層面來(lái)講，適應(yīng)性政策主要指國(guó)家需要從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面建立適應(yīng)人口少子化和老齡化的各項(xiàng)制度安排，包括勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障制度改革、區(qū)域發(fā)展政策等;從微觀層面來(lái)講，適應(yīng)性政策要幫助增強(qiáng)家庭自身發(fā)展水平和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，尤其要關(guān)注獨(dú)生子女、空巢老人、生活不能自理老人和高齡老人等重點(diǎn)人群。

相比于以延遲退休為代表的勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障制度改革，人們對(duì)于區(qū)域發(fā)展政策的關(guān)注相對(duì)較少。在當(dāng)前人口區(qū)域分化趨勢(shì)不斷加快、人口和資本日漸呈現(xiàn)自北向南流動(dòng)態(tài)勢(shì)、人口向東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城市不斷聚集的人口大勢(shì)之下，區(qū)域發(fā)展政策應(yīng)成為人口治理和人口政策優(yōu)化的重要組成部分。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注東北和西北地區(qū)尤其是其農(nóng)村地區(qū)的人口負(fù)增長(zhǎng)問題，在試圖減緩人口外流趨勢(shì)的同時(shí)，更多從產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療和住房等各方面做好適應(yīng)長(zhǎng)期人口負(fù)增長(zhǎng)、人口快速少子化和老齡化的準(zhǔn)備，盡量降低這些地區(qū)的人口風(fēng)險(xiǎn)。

需要指出，適應(yīng)性政策的實(shí)行難度可能并不亞于緩解性政策。無(wú)論是延遲退休政策，還是區(qū)域發(fā)展政策，目前仍然存在較大爭(zhēng)議。其中的重要原因在于，任何改革都會(huì)導(dǎo)致或多或少的“利益相對(duì)受損群體”。如何在政策分歧中最大程度凝聚共識(shí)，可能是緩解性政策和適應(yīng)性政策需要共同面對(duì)的待解難題。

五、 主要結(jié)論

“七人普”數(shù)據(jù)的公布和三孩政策的實(shí)施，進(jìn)一步凸顯了中國(guó)當(dāng)前和未來(lái)低生育和老齡化形勢(shì)的嚴(yán)峻性。中國(guó)當(dāng)前和未來(lái)的人口發(fā)展不僅將對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、住房等方方面面產(chǎn)生重大影響，而且事關(guān)億萬(wàn)家庭的幸福安康和廣大人民群眾的根本福祉。中國(guó)當(dāng)前和未來(lái)面臨的少子化和老齡化形勢(shì)不容樂觀。中國(guó)于1971年開始實(shí)施“晚、稀、少”的人口政策，經(jīng)過(guò)了10年左右時(shí)間完成了現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變，又于1981年開始實(shí)施以獨(dú)生子女為主的人口政策。生育率經(jīng)過(guò)20世紀(jì)80年代的波動(dòng)徘徊，于1992年下降到更替水平以下，真正實(shí)現(xiàn)了低生育水平。在人口政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素共同作用下，中國(guó)低生育水平一路走低，“單獨(dú)二孩”政策和“全面兩孩”政策雖然對(duì)提升生育率起到了一定作用，但仍然不能徹底扭轉(zhuǎn)生育率頹勢(shì)?！捌呷似铡苯Y(jié)果顯示，2020年中國(guó)出生人口僅為1200萬(wàn)人，總和生育率已經(jīng)處于1.3的極低生育率水平。在當(dāng)前人口形勢(shì)下，中國(guó)將最遲于2025年前后實(shí)現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)，2030年至21世紀(jì)中葉期間總?cè)丝谝?guī)模和少兒人口規(guī)模將進(jìn)入快速減少通道，老年人口規(guī)模將快速增加，人口少子化和老齡化也將呈現(xiàn)加速趨勢(shì)。21世紀(jì)中葉之后，在生育率不繼續(xù)下降的前提下，盡管老年人口規(guī)模的增加趨勢(shì)將有所放緩，但人口少子化和老齡化的形勢(shì)依然非常嚴(yán)峻。

在當(dāng)前人口形勢(shì)下，鑒于人口事實(shí)層面已經(jīng)非常清晰，人口治理和人口政策優(yōu)化的難點(diǎn)主要在于人們對(duì)于低生育形勢(shì)的不同認(rèn)識(shí)，而不同認(rèn)識(shí)的背后體現(xiàn)的是有關(guān)中國(guó)人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的分歧。中國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究起始于1979年，人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略和人口零增長(zhǎng)戰(zhàn)略是其中兩種主要觀點(diǎn)，其影響一直延續(xù)至今。人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略以“適度人口”理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前人口規(guī)模遠(yuǎn)高于“適度人口”規(guī)模，因此應(yīng)該通過(guò)大幅抑制生育率來(lái)實(shí)現(xiàn)人口快速削減直至達(dá)到“適度人口”規(guī)模。實(shí)現(xiàn)低生育以來(lái)，人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略又分化為人口大幅負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略和人口適度負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略，但其核心主張、論證邏輯等始終如一。本研究表明，人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略所依據(jù)的“適度人口”理論并不成立，即使將來(lái)通過(guò)大幅削減人口實(shí)現(xiàn)所謂“適度人口”規(guī)模，這一規(guī)模在嚴(yán)峻的低生育形勢(shì)下也不可能長(zhǎng)期保持，中國(guó)人口將進(jìn)入一種不可控的持續(xù)削減狀態(tài)。因此，應(yīng)該堅(jiān)決拒絕人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略，按照人口零增長(zhǎng)戰(zhàn)略的主張，將回歸更替水平作為政策目標(biāo)，千方百計(jì)減緩人口少子化和老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、家庭和個(gè)人造成的不利影響。

在拒絕人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，本研究提出中國(guó)當(dāng)前和未來(lái)人口治理和人口政策的優(yōu)化方向和具體路徑。首先，人口治理應(yīng)當(dāng)從過(guò)于依賴宏觀人口計(jì)劃轉(zhuǎn)向宏觀計(jì)劃與微觀育齡個(gè)體并重，重點(diǎn)從育齡個(gè)體的微觀視角，通過(guò)一攬子公共政策來(lái)提升其生育意愿以及保障實(shí)現(xiàn)生育意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際生育行為。其次，今后需要實(shí)行更具包容性的人口政策，人口政策的優(yōu)化路徑主要包括緩解性政策和適應(yīng)性政策兩方面。緩解性政策主要致力于緩解當(dāng)前和未來(lái)的人口少子化和老齡化程度，包括未來(lái)完全取消生育限制的可能性、通過(guò)家庭政策來(lái)提振生育水平以及通過(guò)戶籍政策和移民政策改革來(lái)吸引國(guó)內(nèi)外人才和年輕勞動(dòng)力等具體舉措。適應(yīng)性政策則主要指通過(guò)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面重構(gòu)來(lái)適應(yīng)人口不斷少子化和老齡化的社會(huì)，主要包括勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障制度改革、區(qū)域發(fā)展政策等。

（責(zé)任編輯：徐東濤）