淺談財政支出改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

顏斌 王志輝 蔡莉鑫 張妮

中國改革開放以來，財政收支的困境愈演愈烈已經(jīng)是有目共睹了。財政危機(jī)本身也會對其他領(lǐng)域的運行和改革所產(chǎn)生的多方面影響，努力做好財政工作、充分發(fā)揮財政職能作用，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重大意義。

財政這一概念在近現(xiàn)代才得到充分明確，但兩者的關(guān)系古已有之。當(dāng)“政”成為斂財?shù)墓ぞ邥r，“財”依靠了“政”并將其作為靠山;而當(dāng)“財”成為“政”的工具之后，“政”會依托“財”發(fā)揮作用。對于財政這一概念而言，其中的“政”是以政府角度管理財務(wù)事務(wù)，而“財”則作為公共管理與國家政治的基石與目的。財政工作的實際內(nèi)容非常復(fù)雜，但整體上可從生財、聚財、用財三個方面進(jìn)行概括，其中“生財”是“聚財”、“用財”的基礎(chǔ)與前提，因而財政工作也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)。

結(jié)合馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理來看，財政工作在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中有不可推卸的作用與責(zé)任，也就是說要使財政工作得到發(fā)展，應(yīng)將財政實力的提升壯大作為第一要務(wù)。政府只有在退出競爭性領(lǐng)域之后才能確保公共財政的平衡性，然而公共財政事業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是相對的。事實上，財政在經(jīng)濟(jì)調(diào)控中一直發(fā)揮著主要作用，脫離了財政執(zhí)行措施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然呈現(xiàn)出無序性，因此無論是西方發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，其財政相關(guān)工作在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的作用都處于一個持續(xù)增長的過程。顯而易見，市場經(jīng)濟(jì)制度與條件的不同也意味著財政手段與方法的差異，眼下社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要策略是為了在政策層面創(chuàng)造出一個公平、良好的環(huán)境。而要做到這一點，就需要充分發(fā)揮財稅政策、經(jīng)濟(jì)杠桿等間接手段的作用。

當(dāng)前財政工作中面臨的最重要的問題在于支出結(jié)構(gòu)失衡，以及因此所導(dǎo)致的財力資源效率不理想。從客觀角度上來看，盡管財力不足是導(dǎo)致公共服務(wù)產(chǎn)品效能發(fā)揮失常的關(guān)鍵原因，但現(xiàn)行財政體制影響了政府財力資源配置的問題也對這一情況產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。

造成該問題的首要原因體現(xiàn)在財政支出缺位上，當(dāng)前財政工作中政府需要承擔(dān)的社會公共事務(wù)、一些本應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)等并沒有實現(xiàn)有效供給，相關(guān)工作人員冗余但效率不高的情況也很普遍。

其次財政支出也表現(xiàn)出越位的情況，政府財政工作中將相當(dāng)一部分有限財力用于競爭領(lǐng)域的投資，使得公共領(lǐng)域的份額下降，即使近年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)在財政支出中占比有所下降也未能解決這一問題。國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)增長過程中占有的大量份額使國企擁有了更多的話語權(quán)，為謀求自身發(fā)展也會阻礙財政資金退出這一領(lǐng)域。

再次則是公共產(chǎn)品及公共服務(wù)領(lǐng)域浪費問題嚴(yán)重，財政效益不理想。以國內(nèi)為數(shù)眾多的培訓(xùn)中心為例，其中絕大多數(shù)都出現(xiàn)絕對依靠政府財政工作維持運營的狀態(tài)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清、管理混亂、效率低下等問題長期存在，隨著機(jī)構(gòu)改革與人員精簡的深入，這一問題造成的影響將越來越突出。

最后，財權(quán)上收事權(quán)下放的現(xiàn)象也增加了公共財政工作的難度?，F(xiàn)行政策中多數(shù)農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)教育、社會保障等公共服務(wù)職能多由縣鄉(xiāng)級財政工作負(fù)責(zé)，然而受中央集中地方財力相關(guān)政策的影響，部分省市級財政單位也加入到這一工作中。2020年義烏居民人均可支配收入達(dá)71210元，首次突破7萬元大關(guān)并繼續(xù)領(lǐng)跑全省。城鄉(xiāng)居民收入比首次降至1.90∶1，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化邁入新發(fā)展階段。但就能力層面而言，縣鄉(xiāng)級財政工作的能力根本無力保障社會公共需求，進(jìn)而影響了國家公共財政體制的有效建立。

結(jié)合上述內(nèi)容可以看出，公共財政體制的有效建設(shè)，需要在轉(zhuǎn)變理財思路的基礎(chǔ)上，對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行規(guī)范，以確保資金能夠有充足的來源并在應(yīng)用上得到充分落實。結(jié)合當(dāng)前中央實施轉(zhuǎn)移支付的實際工作情況來看，中央財政的能力足以應(yīng)對過渡期。以此為基礎(chǔ)推動公共財政體制建設(shè)中轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化的內(nèi)容，就能在資金層面為二次分配提供可靠保障。

在具體的策略上可結(jié)合中央可支配財力總量提升的情況，集中處理原本的稅收返還與專項補(bǔ)助，對于一般性轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)予以扶持，強(qiáng)化前者的力度與后者的公共服務(wù)能力。另外則需要清理、合并專項資金，借助這一方式強(qiáng)化地方政府在財政工作中的宏觀控制能力，減輕地方政府在配套資金上面臨的壓力，另外還可減少各地區(qū)的“稅收返還”金額，提升一般轉(zhuǎn)移支付的金額。出于保護(hù)各地既得利益的考量，可以從每年稅收返還基數(shù)中切分出一個較小的份額。

第二種做法則是對一般性轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行改進(jìn)與完善，這需要在詳細(xì)調(diào)查并考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與質(zhì)量對稅收收入影響、區(qū)域財政支出成本上存在的差異的基礎(chǔ)上有效計算財政標(biāo)準(zhǔn)收入與支出。此舉是為了獲取各地公共服務(wù)能力差距的客觀數(shù)據(jù)。這部分內(nèi)容的有效執(zhí)行需要建立起一套客觀的公共服務(wù)計算方法與指標(biāo)，對于地方政府提供的公共服務(wù)達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的情況，則不應(yīng)予以開放轉(zhuǎn)移支付。

在執(zhí)行轉(zhuǎn)移支付之前還需要確保轉(zhuǎn)移支付法治水平得到提升，事實上中央對地方進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額是無法提前預(yù)支的，因此這部分內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)納入地方預(yù)算的考量范圍，但地方人大審批后通過的地方政府預(yù)算才能得到執(zhí)行，而專項轉(zhuǎn)移支付的下?lián)芡馕吨胤叫枰皶r配套資金，這意味著地方政府需要在得到專項轉(zhuǎn)移支付后重新調(diào)整預(yù)算內(nèi)容，進(jìn)而影響了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

綜合以上問題和改革措施財政改革的下一步我們要做到以下幾點。首先，要建立有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度，要結(jié)合中國國情和歷史經(jīng)驗。中國歷史上的財政制度有許多值得借鑒的經(jīng)驗，需要重新進(jìn)行評估。20世紀(jì)50、60年代的財政管理體制，如分成體制，有很多合理的制度要素。當(dāng)時中央財政占全部財政收入的比重也非常低，但能保證各級政府的事權(quán)和財力的匹配。

其次，要加強(qiáng)公共產(chǎn)品供應(yīng)和財政立法，是轉(zhuǎn)移支付制度改革的關(guān)鍵內(nèi)容。中國在制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》的同時，還應(yīng)進(jìn)一步制定或者完善相關(guān)的公共服務(wù)法律。

第三，處理好中央與地方政府控制資源的關(guān)系。中央財政的能力不僅表現(xiàn)為實行分稅制以后的中央收入比例，而且表現(xiàn)為中央政府控制可支配資源的能力，離開可支配資源的能力，單獨談分稅制以后一般性財政收入的比例是不全面的。中央政府控制的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地區(qū)政府控制的資源，最重要的國有企業(yè)資源大都是中央控制的。如果加上可支配的資源，目前中國的中央財政支配能力太大了，下一步的改革應(yīng)是進(jìn)一步合理的分權(quán)。