土地制度與農(nóng)民市民化
——征收入市和直接入市制度的比較分析

安 永 軍

(北京工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)部，北京100124)

一、問題的提出

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是推動經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的重要引擎。而農(nóng)民市民化是城鎮(zhèn)化的核心和根本，農(nóng)民能否完成向市民的角色轉(zhuǎn)型是衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要指標(biāo)，直接關(guān)系到我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的成敗[1]。但是從實踐來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會阻礙重重，農(nóng)民市民化進程嚴(yán)重滯后，成為制約城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有效推進的重要因素，為此，黨的十九大報告提出要“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”[2]。在此背景下，農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成為一個重要的社會問題和學(xué)術(shù)命題。

最早學(xué)界認(rèn)為農(nóng)民市民化是城市化的自然結(jié)果，研究重心也集中在城市化問題上，并未單獨討論農(nóng)民市民化問題。隨著研究的深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民市民化與城市化并不是同步的過程，而只是城市化的可能結(jié)果，農(nóng)民市民化問題也因此進入了學(xué)界的視野[3]。首先，學(xué)者們重點關(guān)注了阻礙農(nóng)民市民化進程的因素，形成了以下四種主要觀點：一是制度阻礙論，這也是較為主流的觀點，強調(diào)戶籍制度是阻礙農(nóng)民市民化的制度因素[4]；二是利益侵害論，該觀點強調(diào)在政府推動的城市化中，農(nóng)民處于被動地位，其利益經(jīng)常受到政府的侵害，缺少足夠的資源應(yīng)對市民化的轉(zhuǎn)型[5]；三是安全短缺論，即農(nóng)民在離開土地的保障進入市場經(jīng)濟的過程中缺少安全感，不愿意市民化[6]；四是公共服務(wù)缺失論，即政府的公共服務(wù)滯后，沒有與市區(qū)等值化，阻礙了農(nóng)民市民化[7]。其次，學(xué)者們關(guān)注了市民化能力與市民化的關(guān)系，市民化的關(guān)鍵是市民化能力的建設(shè)，而市民化能力建設(shè)不僅涉及進城農(nóng)民的市民化能力提升，而且還涉及城鎮(zhèn)的市民化能力提升[8]。再次，學(xué)者們關(guān)注了市民化的實現(xiàn)路徑問題，相對于農(nóng)民工進城務(wù)工所形成的“異地市民化”模式，在鄉(xiāng)村振興背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)的非農(nóng)化鄉(xiāng)村形成了與之相對的“原地市民化”模式，二者共同構(gòu)成了農(nóng)民市民化的實現(xiàn)路徑[9]。

既有研究對于市民化的研究已經(jīng)較為充分，但是尚未充分討論建設(shè)用地制度與農(nóng)民市民化的關(guān)系。農(nóng)民市民化同時也是一個農(nóng)民與土地脫鉤的過程，學(xué)者們普遍注意到了土地制度與農(nóng)民市民化的密切關(guān)聯(lián)，但主要聚焦于農(nóng)民市民化對土地制度尤其是對農(nóng)地制度的影響。如學(xué)者們指出農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移釋放出了大量的農(nóng)地資源，如何實現(xiàn)對農(nóng)地資源的有效利用成為土地制度改革需要解決的問題，“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度改革應(yīng)該與農(nóng)民市民化的進程相匹配[10]。上述討論的主要對象是中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民的市民化，重點關(guān)注農(nóng)地制度與市民化的關(guān)系；而發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的市民化則是與土地開發(fā)聯(lián)系在一起的，對農(nóng)民市民化產(chǎn)生影響的主要是建設(shè)用地制度。部分學(xué)者在討論建設(shè)用地制度時也間接關(guān)注到了其與農(nóng)民市民化的關(guān)系，但仍然停留在觀點爭論的層面，形成了征地入市制度更有利于農(nóng)民市民化[11]和直接入市制度更有利于農(nóng)民市民化[12]兩種對立觀點，可惜卻未能從機制層面分析兩者的一般化關(guān)聯(lián)。本文通過對征收入市制度和直接入市制度的比較分析，以社會保障機制作為關(guān)鍵的中間變量來論證土地制度與農(nóng)民市民化之間的關(guān)系，嘗試從理論層面進行一般化的機制提煉。

農(nóng)民市民化可以從狹義和廣義兩個層面進行定義，狹義的定義是指農(nóng)民獲得城市戶籍和市民身份，廣義的定義是指農(nóng)民完成向市民的角色轉(zhuǎn)型，本文從廣義上定義農(nóng)民市民化。土地開發(fā)不僅僅是一個權(quán)利轉(zhuǎn)移的過程及與之伴隨的利益分配問題，而且還具有顯著的社會含義，在此過程中，農(nóng)民失去了土地生產(chǎn)資料，其生產(chǎn)生活方式勢必發(fā)生重大的變化，這正是農(nóng)民市民化的范疇所在。在我國的城鄉(xiāng)二元體制下，社會保障也具有二元性[13]，而失地農(nóng)民市民化是一個農(nóng)民在城鄉(xiāng)二元體制中從農(nóng)村進入城市的過程，在此過程中，農(nóng)民失去了土地的社會保障，而需要建立一種新的與城市社會保障體系相銜接的社會保障機制，因此將社會保障機制作為中間變量就可以將土地制度與農(nóng)民市民化關(guān)聯(lián)起來。本文的論證思路如下：首先，論證土地開發(fā)中的建設(shè)用地入市與農(nóng)民的社會保障機制的關(guān)聯(lián)，而在不同的建設(shè)用地入市制度中形成了不同的社會保障機制；其次，論證社會保障機制與農(nóng)民市民化之間的關(guān)聯(lián)，分析不同社會保障機制下所形成的農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式。

本文所使用的經(jīng)驗材料來自筆者及所在團隊于2017年3月和5月在蘇州C街道和東莞的S村為期各半個月的駐點調(diào)研。蘇州C街道的土地開發(fā)從2006年開始，按照總體規(guī)劃有序推進，調(diào)研期間已經(jīng)推進了一半，2018年以來仍然按照原有模式在繼續(xù)推進，并沒有發(fā)生大的變化。東莞S村從20世紀(jì)80年代就開始進行土地開發(fā)，調(diào)研期間土地開發(fā)過程已經(jīng)完成，農(nóng)民從土地開發(fā)中獲取的租金收入較為穩(wěn)定，2018年以來也沒有發(fā)生大的變化。

二、征收入市與直接入市：建設(shè)用地入市制度的兩種類型

(一)土地權(quán)利轉(zhuǎn)移與建設(shè)用地入市制度類型

我國《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！蔽覈耐恋刂贫仁且环N城鄉(xiāng)二元的土地制度，農(nóng)村土地歸集體所有，土地只能在集體內(nèi)部分配，國家對農(nóng)民的權(quán)益進行保護；而城市土地則歸國家所有。城市化首先建立在土地開發(fā)的基礎(chǔ)上，在此過程中，農(nóng)地的用途非農(nóng)化，轉(zhuǎn)變?yōu)榱私ㄔO(shè)用地，農(nóng)村也轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺鞘?。土地開發(fā)之后，土地的使用主體不再是農(nóng)民，土地作為一種資源其使用權(quán)通過市場化的方式重新配置，此即建設(shè)用地入市。

建設(shè)用地入市不僅僅是一個土地開發(fā)的過程，同時也是一個權(quán)利轉(zhuǎn)移的過程，以及與權(quán)利轉(zhuǎn)移相伴隨的利益分配的問題。在土地開發(fā)之前，土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，而使用權(quán)均分給農(nóng)民，土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而在土地開發(fā)之后，土地的使用權(quán)必然發(fā)生轉(zhuǎn)移，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移到市場主體手中，其配置方式從村莊內(nèi)部的自治配置方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭绱迩f的市場配置方式，這也使得農(nóng)民在使用權(quán)層面上與土地發(fā)生分離；但是，土地的所有權(quán)卻并不一定轉(zhuǎn)移，這正是不同的建設(shè)用地入市制度的核心差異之所在。我國的土地是社會主義公有制的土地制度，國家和集體是兩種土地所有權(quán)主體，建設(shè)用地入市制度的關(guān)鍵是土地所有權(quán)是否發(fā)生了轉(zhuǎn)移，而據(jù)此可以將建設(shè)用地入市制度劃分為征收入市和直接入市兩種類型。在征收入市制度中，土地所有權(quán)從集體轉(zhuǎn)移到了國家手中；而在直接入市制度中，土地所有權(quán)仍然保留在集體手中。土地開發(fā)帶來土地用途的轉(zhuǎn)變，在此過程中產(chǎn)生了巨大的土地增值收益，而土地所有權(quán)的核心正是土地收益權(quán)，是決定土地增值收益分配的關(guān)鍵。在征收入市制度中，土地增值收益被國家所有，可稱之為國家公有模式；在直接入市制度中，土地增值收益被集體所有，可稱之為農(nóng)民共有模式。

兩種建設(shè)用地入市制度在實踐中各有其典型的代表，征收入市制度以蘇南工業(yè)園經(jīng)濟為代表，而直接入市制度以珠三角地租經(jīng)濟為代表。

表1 建設(shè)用地入市制度的兩種類型

(二)兩類建設(shè)用地入市制度實踐

1.征收入市制度實踐

在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須首先由政府經(jīng)過土地征收將土地性質(zhì)從集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，然后才能夠進入土地市場進行交易，這就是征收入市制度。土地征收本質(zhì)上是所有權(quán)主體轉(zhuǎn)變的過程，即從集體所有制向更高層次的全民所有制轉(zhuǎn)變的過程，是行政行為，而非市場行為，這是我國的社會主義公有制土地制度與西方土地制度最大的不同之處[14]。在征收入市制度中，政府按照土地的原有用途對農(nóng)民進行補償，土地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的土地增值收益則被國家所壟斷。

蘇南地區(qū)由于靠近上海，早在集體時期，社辦企業(yè)就已經(jīng)形成了規(guī)模。改革開放以后，蘇南地區(qū)經(jīng)歷了兩波工業(yè)化。第一波工業(yè)化是二十世紀(jì)八九十年代的集體企業(yè)，集體企業(yè)的土地、勞動力和資本均來自集體范圍內(nèi)。90年代后期，由于集體企業(yè)的衰落，蘇南地區(qū)開啟了以招商引資為主的第二波工業(yè)化浪潮。蘇南地區(qū)的招商引資主要是以市、區(qū)、鎮(zhèn)三級為主，通過建立工業(yè)園的方式集中招商引資。隨著工業(yè)化的推進，居住區(qū)、公共功能區(qū)等相應(yīng)的規(guī)劃區(qū)也發(fā)展起來，區(qū)域規(guī)劃完全打破了村莊的土地邊界，按照城市的要求來進行，所需要的土地則通過土地征收將集體土地國有化來獲取。在土地征收中，政府一般采用“土地?fù)Q社?！钡姆绞?，此種征地模式與口糧補貼的性質(zhì)是一樣的，即只對土地的使用權(quán)進行補償。

蘇州X開發(fā)區(qū)的C街道2006年統(tǒng)一規(guī)劃了產(chǎn)業(yè)園，引導(dǎo)企業(yè)向園區(qū)集中，目前園區(qū)共有規(guī)模以上企業(yè)40家。同時從2006年開始，C街道按照統(tǒng)一規(guī)劃，開始啟動“預(yù)征預(yù)拆”工作(1)“預(yù)征預(yù)拆”即政府先啟動征地和拆遷工作，再使用建設(shè)用地指標(biāo)進行覆蓋開發(fā)。，計劃將全部7個行政村的7 000戶農(nóng)戶全部搬遷進社區(qū)，與此同時將全部農(nóng)地征收到政府手中。截至2017年超過一半的農(nóng)戶已經(jīng)安置上樓，農(nóng)戶的耕地也通過“土地?fù)Q社?！钡姆绞秸魇盏搅苏种小Ｍ恋卣魇昭a償方式是按照人口進行補償，小孩一次性補償6 000元，勞動力統(tǒng)一辦理社保，政府給予11.4年的養(yǎng)老保險補助；農(nóng)戶可以享受農(nóng)保，也可以自己補充購買滿15年享受城保。2017年農(nóng)保待遇是870元/月，城保待遇1 250元/月。將社保金折算成現(xiàn)金計算，每月社保的繳納費為400元，總共137個月，共計約5萬元，這是對人均0.5畝口糧田的補助，即1畝地的補償款約10萬元?！巴恋?fù)Q社保”，即政府用制度化的社保替代了土地發(fā)揮的非正式社會保障作用，政府的補償是對土地使用權(quán)的補償。

2.直接入市制度實踐

在珠三角等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，由于土地管理法規(guī)建設(shè)滯后等歷史原因，在實踐中形成了農(nóng)民自主的土地開發(fā)模式，即集體土地未經(jīng)國家征收，直接進入市場進行交易，這就是直接入市制度。在直接入市制度中，集體將土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給市場主體，但是所有權(quán)仍然保留在集體手中，并且據(jù)此得以獲取土地增值收益，土地增值收益以租金的形式被集體所有，并以分紅的形式分配給農(nóng)民個體，即集體開發(fā)、按份共有。相對于國家公有模式，農(nóng)民共有模式是一種私有制形式。在國家公有模式中，土地增值收益轉(zhuǎn)化為政府財政收入，并通過政府的公共投入在全社會進行再分配，其受益群體是全體社會成員。而在農(nóng)民共有模式中，土地增值收益被農(nóng)民共同所有，受益群體是擁有土地所有權(quán)的集體。

珠三角由于靠近港澳臺的地理優(yōu)勢，改革開放后引入大量“三來一補”的外資企業(yè)，迅速實現(xiàn)了工業(yè)化。在工業(yè)化過程中，集體直接將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，在土地上建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房并向企業(yè)出租。土地開發(fā)帶來了大量的地租收入，集體經(jīng)濟也隨之發(fā)展壯大，農(nóng)民認(rèn)為地租收入來自對集體讓渡的承包經(jīng)營權(quán)，人人都有份分享，迫于農(nóng)民壓力，集體收入主要用于農(nóng)戶分紅。而珠三角地區(qū)推行的股權(quán)量化改革進一步強化了土地為農(nóng)民所有的地權(quán)觀念。

東莞市的S村為S鎮(zhèn)的中心村，全村共有6個村民小組，戶籍人口5 400多人，經(jīng)濟合作社股民5 190人，陸地國土面積4 050畝。S村最早的外資企業(yè)是1982年一個香港人創(chuàng)辦的，外來企業(yè)為本地勞動力提供了豐富的就業(yè)機會，S村村民逐漸形成了“半工半耕”的家庭生計模式。1986年，為了便于土地開發(fā)，東莞市將農(nóng)戶的土地收歸到村集體，農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營。1990年到1995年村組兩級開始大規(guī)模的土地開發(fā)，在集體土地上修建廠房并向外出租，到2000年，除了目前僅剩的100多畝農(nóng)地以外，S村其余土地已經(jīng)全部進行了非農(nóng)開發(fā)。全村村組兩級現(xiàn)有凈資產(chǎn)5億多元，2016年村組兩級總收入1.1億元，其中村一級收入2 800萬元，各個小組收入最多的2 200萬元，最少的290萬元。行政村的集體收入主要用于公共開支，每年只有人均1 000元的象征性分紅，村民小組的集體收入主要用于分紅，每人6 000～9 000元/年(2)因為調(diào)研是在2017年上半年進行的，當(dāng)年的村集體收入數(shù)據(jù)到年底才統(tǒng)計，故在文中采用2016年的數(shù)據(jù)，且由于S村的土地開發(fā)已經(jīng)完成且土地租金變化不大，村集體收入的年度變化也不大。。

三、建設(shè)用地入市與社會保障機制重構(gòu)

土地具有多重屬性，既是自然資源又是社會資源[15]；而土地的多重屬性也使其具有多重功能，作為自然資源，它是一種生產(chǎn)資料，具有就業(yè)功能，而作為社會資源，土地資源的分配具有非常重要的社會屬性，集體土地制度中均分土地使用權(quán)的實踐使土地具有社會保障功能[16]。在土地開發(fā)以前，農(nóng)地的用途沒有發(fā)生改變，使用權(quán)也沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，仍然掌握在農(nóng)民手中，土地的就業(yè)功能和社會保障功能是通過土地使用權(quán)實現(xiàn)的，農(nóng)民要獲得保障必須通過勞動來獲得，勞動和保障是一體的，通過土地結(jié)合在一起。由于土地使用權(quán)是在集體范圍內(nèi)進行分配的，因此，保障的范圍也局限在集體范圍內(nèi)?？梢?，土地開發(fā)之前農(nóng)民的社會保障機制是集體范圍內(nèi)的勞動與保障一體模式。

土地開發(fā)之后，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地入市，土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的社會保障機制也隨之發(fā)生重構(gòu)?？梢詫⑥r(nóng)民與土地之間的關(guān)聯(lián)區(qū)分為兩種類型，一是生產(chǎn)關(guān)聯(lián)，即農(nóng)民與土地通過勞動結(jié)合在一起，這種關(guān)聯(lián)建立在農(nóng)民所具有的土地使用權(quán)基礎(chǔ)上；二是權(quán)利關(guān)聯(lián)，即農(nóng)民保持著對土地的權(quán)利，包括使用權(quán)或所有權(quán)。建設(shè)用地入市使得農(nóng)民的使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，因此，土地不再作為生產(chǎn)資料與農(nóng)民結(jié)合在一起，農(nóng)民與土地的生產(chǎn)關(guān)聯(lián)被切割。但是，由于土地的所有權(quán)并不一定轉(zhuǎn)移，所以，農(nóng)民與土地的權(quán)利關(guān)聯(lián)則不一定被切割。

在征收入市制度中，所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)民與土地的權(quán)利關(guān)聯(lián)被切割，當(dāng)然，這種切割是有補償?shù)?，是以國家的?jīng)濟補償作為條件，而原有的土地社會保障功能也無法持續(xù)。在土地權(quán)利轉(zhuǎn)移的同時，農(nóng)民所獲得的土地補償實際上正是對土地的社會保障功能的補償，而由于貨幣化補償呈現(xiàn)出諸多問題，“土地?fù)Q保障”成為一種較為普遍化的補償方式[17]。而在“土地?fù)Q保障”中，農(nóng)民的基本保障是不能交換的，而只能交換補充保障，在實踐中土地所交換的社會保障主要是繳費型的社會保險，以養(yǎng)老保險為主[15]。土地所交換的社會保障是以政府為責(zé)任主體的制度化社會保障機制，這是城市市民的社會保障機制，土地?fù)Q保障也從而實現(xiàn)農(nóng)民的社會保障機制從鄉(xiāng)到城的銜接[18]。而社會保障機制重構(gòu)的過程中，勞動與保障也發(fā)生了分離，農(nóng)民不再需要通過勞動才能獲得社會保障。

在直接入市制度中，所有權(quán)沒有轉(zhuǎn)移，農(nóng)民與土地的權(quán)利關(guān)聯(lián)仍然得以保留，但是從使用權(quán)關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)關(guān)聯(lián)。在仍然保持權(quán)利關(guān)聯(lián)的情況下，農(nóng)民能夠從土地上獲取高額的土地增值收益，土地增值收益也因此在實際上對農(nóng)民產(chǎn)生了社會保障功能。而由于農(nóng)民與土地的生產(chǎn)關(guān)聯(lián)被切割，所以，農(nóng)民無須再通過勞動付出來獲得社會保障，也即勞動和保障發(fā)生了分離。有學(xué)者將這種農(nóng)民通過土地開發(fā)獲取社會保障的機制稱為“開發(fā)促保障”[19]，農(nóng)民所獲得的保障仍然是土地保障。

可以看到，在建設(shè)用地入市過程中，“土地?fù)Q保障”和“開發(fā)促保障”所獲得的保障資金來源都來自土地增值收益，這是二者的共同點；但是，二者在保障水平和保障范圍上存在顯著的差異。(1)從保障水平來看，“土地?fù)Q保障”模式的保障水平低但更加均等，而“開發(fā)促保障”模式的保障水平高但差異性大。土地增值收益與土地區(qū)位存在強相關(guān)關(guān)系，不同區(qū)位的土地價值存在差異，區(qū)位越好，土地增值收益越高?！巴恋?fù)Q保障”模式中，政府獲得轄區(qū)范圍內(nèi)所有區(qū)位土地的土地增值收益，通過制度化的社會保障進行再分配，對所有的社會成員進行均等化待遇，保障水平是相同的。但是，“土地?fù)Q保障”是對原有土地保障功能的替換，國家壟斷土地增值收益，同時對農(nóng)民進行利益補償，農(nóng)民所獲得的制度化保障水平也是兜底性的。而“開發(fā)促保障”模式中，不同的集體由于所處區(qū)位的不同，所獲得的土地收益差異非常大，農(nóng)民的保障水平差異也非常大；而由于土地增值收益被集體所壟斷，農(nóng)民所獲得的土地保障水平是非常高的。(2)從保障范圍來看，“土地?fù)Q保障”模式的保障范圍更加廣泛，而“開發(fā)促保障”模式的保障范圍較為狹窄?！巴恋?fù)Q保障”模式中，農(nóng)民獲得的是由政府設(shè)立和管理的制度化保障，政府是責(zé)任主體，保障的范圍也覆蓋到政府的管轄范圍內(nèi)?！伴_發(fā)促保障”模式中，農(nóng)民獲得的是集體土地上的社會保障，集體是責(zé)任主體，保障的范圍也局限在集體范圍內(nèi)，保障范圍和土地所有權(quán)邊界是重合的，受到土地邊界的約束。

社會保障的功能在于防范市場風(fēng)險，因此，良好的社會保障機制運作應(yīng)當(dāng)有脫離于市場風(fēng)險的獨立的資金來源，與市場風(fēng)險相互隔絕。在土地開發(fā)以前，農(nóng)民必須通過勞動才能獲得保障，由于農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出主要用于家庭消費，農(nóng)民的勞動所得不是工資性收入，而是實物產(chǎn)出，因此農(nóng)民在土地上的就業(yè)是非市場性的，因此不具有風(fēng)險性?！巴恋?fù)Q保障”模式中，政府是第一責(zé)任主體，制度化保障的運行建立在公共財政的基礎(chǔ)上，而公共財政的運行遵循的是行政邏輯，與市場風(fēng)險相互隔絕，因此較為穩(wěn)定。而“開發(fā)促保障”模式中，通過土地參與市場所實現(xiàn)的土地資本化來獲取收益，但是，土地要素的市場價值受到市場環(huán)境的影響，具有一定的風(fēng)險性，如果產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移土地價值也會隨之下降，土地保障也因為與市場風(fēng)險未隔絕而具有不穩(wěn)定性。

從上述分析可以看出：制度化保障是現(xiàn)代社會的普遍通行保障機制，也是我國城鄉(xiāng)二元體制中城市居民的主要保障機制，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民的保障機制的轉(zhuǎn)換與銜接；而“開發(fā)促保障”中的土地保障，農(nóng)民從土地上沒有完全脫離，具有一定的風(fēng)險性，是一種異化了的社會保障機制。

1.征收入市制度與低水平大范圍制度保障

征收入市制度中，國家可以通過有針對性地設(shè)立制度性保障來替代對農(nóng)民的土地補償，即“土地?fù)Q保障”。在制度保障替代土地保障過程中，農(nóng)民所獲得的土地補償是按照原有農(nóng)業(yè)用途計算的，制度保障只是替代原有的土地保障，但并沒有提升土地保障的水平，保障水平較低。

有學(xué)者指出，蘇州市的征地制度改革的重心一直是如何完善征地補償方式，以滿足被征地農(nóng)民融入城市的需求，征地拆遷補償?shù)哪康氖前鸭w土地承擔(dān)的農(nóng)民基本保障，置換為城市標(biāo)準(zhǔn)的社會保障，在此政策導(dǎo)向下，老年人能夠通過“土地?fù)Q社?！鲍@得870元/月的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)高于270元/月的農(nóng)保金，足以保障老年人的基本生活[20]。而按照筆者調(diào)研的蘇州市X開發(fā)區(qū)的“土地?fù)Q社?！闭撸礉M60周歲的勞動力由政府給予社保補助，折合成現(xiàn)金計算約5萬元/人，這個價格只是對人均0.5畝的口糧田的非貨幣化補助。蘇州市通過“土地?fù)Q社?！钡姆绞接弥贫然纳鐣Ｕ咸娲送恋氐纳鐣Ｕ瞎δ?，但從保障水平來看仍然只是保障城市基本生活需求的兜底保障。

2.直接入市制度與高水平小范圍土地保障

直接入市制度中，通過土地開發(fā)，農(nóng)民直接從土地中獲得利益，土地增值收益承擔(dān)了社會保障的功能，土地仍然承擔(dān)了保障功能，即“開發(fā)促保障”。由于土地增值收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)上的土地收益，農(nóng)民享有的保障水平也較高，成為集體內(nèi)部的一種福利再分配。

有學(xué)者指出，珠三角地區(qū)土地開發(fā)強度較高，且絕大部分土地增值收益被農(nóng)民所有，以東莞市的高埗鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)數(shù)萬畝的建設(shè)用地被政府征收開發(fā)的不足2 000畝，其余全部是由村集體開發(fā)或農(nóng)民開發(fā)，農(nóng)民所獲得的集體分紅收入和宅基地自建房屋出租收入能夠占到家庭收入的近1/3[21]。而在筆者調(diào)研的東莞S村，村民的年均分紅最低為7 000元/年，一個五口之家光分紅收入這一項就達(dá)到3.5萬元，這個收入抵得上中西部農(nóng)村農(nóng)戶一年的收入，這還不包括村民可以享受到的免費醫(yī)保、集體發(fā)放的養(yǎng)老金等非貨幣化福利。蘇州市X開發(fā)區(qū)的土地補償轉(zhuǎn)換為貨幣收入約5萬元/人，而東莞S村的土地租金收入為7 000元/人/年，但該分紅是長期性的，10年就能達(dá)到7萬元，且沒有終點期限，農(nóng)民由此獲得的保障水平顯然超出了基本保障的水平，已經(jīng)變成了一種福利。

四、社會保障機制與農(nóng)民市民化

在建設(shè)用地入市制度中，農(nóng)民的就業(yè)方式也發(fā)生變化。土地開發(fā)以后，農(nóng)民無法再在土地上就業(yè)，而必須轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂傻膭趧恿?，進入勞動力市場中實現(xiàn)就業(yè)，而市場化就業(yè)無疑是有風(fēng)險性的。在市場化就業(yè)的背景下，農(nóng)民要維系可持續(xù)生計，必須通過提升人力資本來提升個人競爭力。

而在市場化就業(yè)的背景下，勞動與保障發(fā)生了分離，保障水平能夠?qū)趧恿蜆I(yè)產(chǎn)生影響，過高的保障水平會形成福利依賴，抑制勞動力市場化就業(yè)的意愿[22]?，F(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，首要的風(fēng)險就是就業(yè)風(fēng)險，一旦無法獲得就業(yè)收入，就無法獲得生存保障。而制度化保障與市場化就業(yè)是現(xiàn)代風(fēng)險社會的一體兩面，兩者的結(jié)合才能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代社會的有效運行。制度化保障的功能在于降低市場風(fēng)險對市民生活的沖擊，為市民生活提供基本保障。而在基本社會保障的基礎(chǔ)上，市民才得以進入市場風(fēng)險之中，市場風(fēng)險為其提供基本激勵，從而實現(xiàn)個人能力提升，獲得差異化的收入，社會發(fā)展才獲得基本動力。社會保障和市場化就業(yè)之間的關(guān)系必須維持均衡：一方面，社會保障需要通過市場化就業(yè)獲得資源支持，另一方面，社會保障又為市場化就業(yè)提供兜底保障，促進市場化就業(yè)。一旦社會保障超出兜底保障的范疇，就會形成福利依賴，抑制勞動力的就業(yè)意愿，而社會保障本身的運行也會受到影響。征收入市制度中，低水平社會保障在為農(nóng)民提供基本保障的基礎(chǔ)上能夠促進農(nóng)民積極進入勞動力市場，形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)[16]。直接入市制度中，高水平社會保障超過了基本保障的范疇，形成了福利依賴，抑制了農(nóng)民進入勞動力市場的積極性，農(nóng)民從土地上脫離出來成為有閑階級。

而社會保障機制同時也會影響到農(nóng)民的生活方式，這主要體現(xiàn)在保障范圍上。費孝通在《鄉(xiāng)土中國》里指出“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的”[23]，在鄉(xiāng)土社會中，農(nóng)民的半截身子好像插進了土里，與土地一樣變得不可移動，在此基礎(chǔ)上，村民之間才變得熟悉和親密，熟人社會才得以形成。在制度化保障中，保障范圍更加廣泛也更加均等，政府無差別地面對每個個體，超出了村莊的范圍，每個個體所享受到的權(quán)利是平等的，也是開放的。而以土地增值收益為基礎(chǔ)的土地保障中，農(nóng)民所獲得的社會保障仍然建立在土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，而土地具有不可移動性，農(nóng)民的土地權(quán)利局限于集體范圍內(nèi)，土地利益上的經(jīng)濟邊界也進一步轉(zhuǎn)化為了社會邊界，進一步強化了村莊的封閉性。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民雖然脫離了土地，但是很大程度上仍然延續(xù)了農(nóng)業(yè)社會的生活方式，在思想觀念上仍然存留著濃厚的小農(nóng)意識，成為生活在現(xiàn)代社會的“小農(nóng)”。

因此，從生產(chǎn)和生活兩個方面，可以看到社會保障機制會形塑不同的市民化樣態(tài)，形成不同的市民化水平。在征收入市制度中，農(nóng)民與土地不再發(fā)生關(guān)聯(lián)，而是作為個體受到政府制度保障的均等化保障，成為就業(yè)市場中的自由勞動力，同時，其社會生活范圍也超出村莊的范圍，生活方式也進一步發(fā)生轉(zhuǎn)變；而直接入市制度中，農(nóng)民與土地仍然存在關(guān)聯(lián)，較高的土地收益使得農(nóng)民不愿意進入勞動力市場，無法實現(xiàn)就業(yè)方式的轉(zhuǎn)型，同時，土地利益進一步強化了村莊社會邊界，延續(xù)了農(nóng)業(yè)社會的生活方式。通過比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，征收入市制度中，農(nóng)民的市民化水平更高。

1.征收入市制度與開放型農(nóng)民市民化

在征收入市制度中，市場經(jīng)濟得以打破村莊邊界，將農(nóng)民的生產(chǎn)生活重新按照市場化的方式進行再組織，所形成的是開放型農(nóng)民市民化模式。開放型農(nóng)民市民化模式中，勞動力市場化程度較高，農(nóng)民只能以勞動力要素進入市場，并通過發(fā)展個人能力來獲取收入，獲得社會地位。開放型市民化模式中，農(nóng)民的生活方式也更加現(xiàn)代化，個體必須依靠個人努力來應(yīng)對風(fēng)險，因之更加理性化。

蘇州的市場化就業(yè)程度非常高，村莊的社會分層與職業(yè)分殊高度一致。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民眼中，最好的職業(yè)是進入銀行、政府等體制內(nèi)工作，次之的職業(yè)是進入鎮(zhèn)村聘用崗位，再次之就是進廠務(wù)工，越上層的職業(yè)收入越高且工作越體面。能否進入體制與學(xué)歷相關(guān)，當(dāng)?shù)厝艘虼朔浅Ｖ匾暯逃?，即使是一般家庭，也會為孩子報各種輔導(dǎo)班，積極進行人力資本投資。雖然體力勞動在社會分層中處于底端，但是，村莊內(nèi)部也沒有形成對進廠務(wù)工的社會排斥，大部分勞動力都會進入工廠與外地農(nóng)民工一起工作。

在蘇州，通過參與市場競爭，村民也更加理性化。當(dāng)?shù)氐拇迕駥ψ约旱亩ㄎ皇恰熬用瘛保唇橛诖迕衽c市民之間的社會身份，雖然已經(jīng)實現(xiàn)了非農(nóng)化，但是相對于城市中的中產(chǎn)階級來說，居民的社會地位仍然較低，因此具有積極的向上流動愿望，通過積極的個人努力實現(xiàn)社會流動。

2.直接入市制度與封閉型農(nóng)民市民化

在直接入市制度中，土地建立了一道屏障，將農(nóng)民與市場隔絕了開來，在村莊范圍內(nèi)形成了脫離農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活方式，所形成的是封閉型農(nóng)民市民化模式。封閉型農(nóng)民市民化模式中，勞動力市場化程度較低。而在土地所形成的邊界以內(nèi)，農(nóng)民的社會生活也局限于其中，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生活方式也得以延續(xù)，農(nóng)民的觀念也較為傳統(tǒng)。

與蘇州農(nóng)民追求高收入且體面工作的就業(yè)觀念不同，東莞農(nóng)民更看重體面而不看重高收入。當(dāng)?shù)啬贻p人眼中的理想就業(yè)崗位是坐辦公室的白領(lǐng)工作，主要是工廠會計、出納、保管員或村級組織臨聘人員，此類工作較為體面，但是工資較低，一般在1 500～3 000元/月。而進廠的工資一般在3 000～4 000元/月，工作條件較差且較為辛苦，但本地農(nóng)民基本不進入工廠務(wù)工，體力勞動被污名化。就業(yè)觀念進一步影響到了教育觀念，當(dāng)?shù)卮迕裰饕窃诖迩f內(nèi)部進行競爭，而村莊內(nèi)部的社會分層不明顯，村民沒有階層流動的動力，對教育普遍不是很重視。

相較于蘇州農(nóng)民的拼搏精神，東莞的農(nóng)民形成了“躺在土地上過日子”的依賴思想，缺少拼搏和創(chuàng)新精神，封閉保守。農(nóng)民固守著土地，且在村莊內(nèi)形成了緊密的社會認(rèn)同，這種自我優(yōu)越感使得本地村民滿足于現(xiàn)狀，視野非常狹窄，缺少向上流動的動力。這里的農(nóng)民“雖然大多數(shù)已經(jīng)接受了城市生活方式，但在思想的開放、進步上仍同城市居民有些差距”[24]。

五、結(jié) 語

本文通過對征收入市制度與直接入市制度的比較分析，討論了土地制度對農(nóng)民市民化的影響。征收入市制度通過“土地?fù)Q保障”建立了低水平的制度保障，低保障水平促進了農(nóng)民進入勞動力市場，實現(xiàn)就業(yè)方式轉(zhuǎn)型，而制度保障打破了村莊邊界，促進了生活方式的現(xiàn)代化。直接入市制度中則通過“開發(fā)促保障”建立了高水平的土地保障，高保障水平形成了福利依賴，抑制了農(nóng)民進入勞動力市場的積極性，而土地保障進一步強化了村莊邊界，延續(xù)了傳統(tǒng)的小農(nóng)生活方式。比較分析顯示，征收入市制度能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民與土地的完全脫離，能夠促進農(nóng)民市民化。

基于此，可以看出土地制度改革的關(guān)鍵在于為農(nóng)民提供合理的補償，國家應(yīng)該為其提供兜底性的制度化社會保障，使其能夠脫離對土地的依賴，作為獨立的勞動主體進入市場，通過適應(yīng)市場來獲得獨立發(fā)展能力。蘇州“土地?fù)Q保障”的政策實踐具有啟示意義，相較于一次性的貨幣補償，其所建立的制度化社會保障更加能夠保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。但是，蘇州的實踐有一個前提條件，就是當(dāng)?shù)氐墓I(yè)化水平較高，農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定的非農(nóng)化就業(yè)，這與中西部地區(qū)地方政府為了獲取土地推行“土地?fù)Q保障”本質(zhì)上是不同的。相對于蘇州，東莞的經(jīng)驗顯示土地直接入市嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民市民化，在改革開放之初工業(yè)化基礎(chǔ)薄弱的情況下，東莞的經(jīng)驗具有歷史的合理性，但是隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的升級，過于細(xì)碎的土地開發(fā)格局已經(jīng)無法與城市發(fā)展的現(xiàn)實需要相適應(yīng)，東莞的“先行經(jīng)驗”也因此轉(zhuǎn)變成了制約地方經(jīng)濟社會發(fā)展的“先行劣勢”。

2020年1月1日施行的新版《土地管理法》雖然允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，但也僅限于集體經(jīng)營性建設(shè)用地這一種集體建設(shè)用地類型，并沒有從根本上觸動征地制度的主導(dǎo)性地位。此外，新版《土地管理法》還從各個方面進一步加強了征地制度，尤其是在對農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)上新增了“被征地農(nóng)民的社會保障費用”，并規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系”，從而強化了對被征地農(nóng)民的社會保障。為了進一步推動法律規(guī)定的落地，結(jié)合蘇州市探索的“土地?fù)Q社?！钡挠幸娼?jīng)驗，可以從以下兩方面著手推進。第一，在《土地管理法》的法律政策框架下繼續(xù)完善“土地?fù)Q保障”模式。法律雖然規(guī)定了征地必須安排“被征地農(nóng)民的社會保障費用”，但是在實際運作中則存在社?；鸬谋Ｕ狭Χ冗^低的問題。為此，需要結(jié)合各地實際制定一個科學(xué)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，為社?；鹪O(shè)立一個底線，進一步保障農(nóng)民的利益。第二，“土地?fù)Q保障”模式需要和其他補償方式有機結(jié)合起來，確保農(nóng)民順利完成從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)型。除了“土地?fù)Q保障”以外，還有貨幣化補償、留地安置等多種補償方式，這些方式單獨運作可能存在各種各樣的問題，但是如果與“土地?fù)Q保障”模式結(jié)合起來，則可以形成一個立體的政策工具箱，多方面滿足農(nóng)民的需求，取得良好的總體效果。