職業(yè)教育政策試點：邏輯特點、問題解析與改革建議

崔 志 鈺，陳 鵬，倪 娟

(1.陜西師范大學 教育學部，陜西 西安 710062；2.江蘇省教育科學研究院，江蘇 南京 210013)

政策試點是指正式政策和制度出臺之前，在小面積、小范圍、小規(guī)模內檢驗政策方案的合理性、可行性和科學性而進行的政策活動[1]。政策試點不僅廣泛應用于政治、經濟、科技、社會治理等領域，也在教育領域得到了越來越多的應用。職業(yè)教育由于和經濟社會的密切聯(lián)系，隨著類型教育地位的確定，其政策試點也更為普遍。

一、職業(yè)教育政策試點的邏輯特點

(一)職業(yè)教育政策試點的基本邏輯

1.以國家意志為軸的階段性試點

縱觀職業(yè)教育政策試點，有著鮮明的階段性特征。尤其是21世紀以來的20年，職業(yè)教育政策試點總是與國家重大職業(yè)教育政策文件的出臺密切相關。據(jù)統(tǒng)計，2000年以來，國家專門出臺職業(yè)教育重大政策文件4次(1)國家重大職業(yè)教育政策文件是指以中共中央或國務院名義發(fā)布的政策文件。，分別是2002年《關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》、2005年《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》、2014年《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》、2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》，其中在2010年國務院出臺《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，這一政策文件雖然沒有專指職業(yè)教育體制改革試點，但對職業(yè)教育體制改革試點提出了明確的要求。

以5次國家重大職業(yè)教育政策文件出臺時間為節(jié)點，以“試點”“試行”“暫行”為關鍵詞在教育部網站進行文獻搜索，前后兩次職業(yè)教育重大政策文件出臺之間的試點情況如表1所示。如果加上2001年《教育部辦公廳關于在職業(yè)學校進行學分制試點工作的意見》，21世紀以來國家共推行職業(yè)教育試點政策66項，試行政策21項，暫行政策8項，剔除與政策試點內涵不相符合的部分試行政策和暫行政策，共選擇81項試點政策作為研究對象(2)數(shù)據(jù)來源于教職成司函〔2012〕177號《關于開展職業(yè)教育國家教育體制改革試點項目督查工作的通知》。

表1 2000年以來國家職業(yè)教育政策試點出臺文件情況表

具體到每一項政策試點，都有一個鮮明的特征——通過一項項改革行動將國家職業(yè)教育政策意志迅速轉化為具體的職業(yè)教育實踐。比如，2005年10月28日國務院辦公廳發(fā)布《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，就在政策文件發(fā)布前夕，教育部分別于5月12日與四川省人民政府、8月19日與天津市人民政府、10月17日與河南省人民政府等先行簽署共建國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)協(xié)議。政策文件出臺后，教育部又迅速于2009年3月11日與廣西壯族自治區(qū)，3月12日與國務院三峽辦、湖北省、重慶市等簽署相關的省部共建職業(yè)教育改革試驗區(qū)，緊鑼密鼓地開展職業(yè)教育政策試點布局，展開職業(yè)教育改革試驗。與此配套，教育部于2006年3月出臺《關于職業(yè)院校試行工學結合、半工半讀的意見》，將大力發(fā)展職業(yè)教育的觸角直接伸向廣大職業(yè)院校，形成多層面推動職業(yè)教育發(fā)展的改革態(tài)勢。

2.以由點到面為徑的擴散式試點

任何一項改革政策的出臺都面臨著不同程度的風險，風險是普遍存在的，我們既不能因為有風險而裹足不前，也不能將改革置于巨大的不可預測的風險之中。任何一項改革政策的推行都是有阻力的，有的阻力是已知的、顯性的，有的阻力是不可預知或隱性的，我們既不能因為有阻力而畏懼和逃避，也不能無視阻力、強勢推進而徒增改革成本。為了控制改革風險、化解推行阻力、降低改革成本、提高成功機率[2]，進行政策試點成為自覺自然的選擇。政策試點作為“頂層設計”與“摸著石頭過河”有機結合的上佳載體，既可以將國家意志和“頂層設計”的方針貫徹落實又可以充分發(fā)揮地方和基層單位的主動性和創(chuàng)造性，找到切實的過渡措施和辦法，循序漸進地推動各項改革。

既然是政策試點就說明政策還不成熟或政策還沒有經過實踐的嚴格檢驗，政策本身還存在一些問題、隱藏著一些風險，這些問題和風險需要通過實踐暴露出來。從這個意義上說，試點過程其實就是一個不斷產生問題、暴露問題的過程，是一個不斷“試錯”的過程，是一個問題不斷出現(xiàn)又不斷解決的過程，也是一個風險不斷釋放的過程。在教育改革中，政策試點已經成為政策成本的重要組成部分，為了有效降低政策成本，必須不斷優(yōu)化政策試點，這就使當下的政策試點呈現(xiàn)出先行先試、由點到面的擴散狀態(tài)。

以職業(yè)院?，F(xiàn)代學徒制教學改革試點為例，自2014年5月國務院辦公廳發(fā)布《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》后，教育部于2014年8月公布了《關于開展現(xiàn)代學徒制試點工作的意見》，2015年1月發(fā)布了《關于開展現(xiàn)代學徒制試點工作的通知》，并制訂了《現(xiàn)代學徒制試點工作實施方案》，開始在全國職業(yè)院校中遴選現(xiàn)代學徒制試點學校。2015年8月教育部遴選了首批165家單位作為現(xiàn)代學徒制試點單位，2017年8月遴選了第二批203家現(xiàn)代學徒制試點單位，2018年8月遴選了第三批194家現(xiàn)代學徒制試點單位，合計遴選了562家現(xiàn)代學徒制試點單位，每批現(xiàn)代學徒制試點周期為2-3年，試點第二年對試點情況進行年度檢查以查擺問題，在解決問題中不斷改進現(xiàn)代學徒制試點，第三年對試點單位進行檢查驗收，總結得失。2019年第二批現(xiàn)代學徒制試點驗收結束，由于取得了良好的試點效果，教育部沒等第二批現(xiàn)代學徒制試點結果公布和第三批現(xiàn)代學徒制試點單位完成試點就于2019年5月發(fā)布了《關于全面推進現(xiàn)代學徒制工作的通知》，在全國范圍內全面推廣現(xiàn)代學徒制人才培養(yǎng)模式(見表2)。

表2 職業(yè)教育現(xiàn)代學徒制試點進程表

3.以上下聯(lián)動為態(tài)的傳動式試點

職業(yè)教育政策試點大致包括三個方面，一是國家或教育行政部門對職業(yè)教育提出一些宏觀的、方向性的改革要求，各級地方教育行政部門或職業(yè)院校根據(jù)要求開展探索性改革試驗。比如《關于開展國家教育體制改革試點的通知》中要求“探索職業(yè)教育集團化辦學模式”，職業(yè)教育集團化辦學究竟該是一種怎樣的模式，國家并沒有明確，需要在具體的探索中逐漸形成，這就給各試點單位以較大的探索空間。廣大職業(yè)院校經過幾年試點探索，逐漸形成了產教融合的“校企一體”模式、城鄉(xiāng)聯(lián)動的“以城帶鄉(xiāng)”模式、中高職銜接的“中高貫通”模式、專業(yè)群與產業(yè)群協(xié)同發(fā)展的“集群對接”模式等。二是國家或教育行政部門提出明確的試點任務，各試點單位根據(jù)試點任務開始探索性改革實踐，比如職業(yè)院?，F(xiàn)代學徒制改革試點，教育部在《現(xiàn)代學徒制試點工作實施方案》中明確五大試點內容，即探索校企協(xié)同育人機制、推進招生招工一體化、完善人才培養(yǎng)制度和標準、建設校企互聘共用的師資隊伍、建立體現(xiàn)現(xiàn)代學徒制特點的管理制度[3]。三是正式政策文件出臺前以暫行或試行文件的形式供地方或職業(yè)院校實踐檢驗，比如教育部《關于職業(yè)院校試行工學結合、半工半讀的意見》對職業(yè)院校推行工學結合、校企合作的人才培養(yǎng)模式提出了明確的指導意見，通過改革探索逐步建立和完善半工半讀制度。

職業(yè)教育的政策試點多為自上而下的傳動，這與政策文件的制訂主體有關。這種由上而下的傳動可以是逐級的也可以是越級的，比如，在國務院辦公廳發(fā)布的《關于開展國家教育體制改革試點的通知》中就明確了各項試點的主體，對于“建立中等職業(yè)教育工作督導體系”就直接確定內蒙古自治區(qū)為試點地區(qū)，內蒙古自治區(qū)相關職能部位通過制訂試點方案，將試點任務落實到相應的地級行政機構，各地級行政機構再進一步落實到相應的縣級行政機構和職業(yè)院校，這是一種逐級的傳動機制。當然也存在一些越級的傳動，比如在職業(yè)院?，F(xiàn)代學徒制試點中，教育部就直接在全國遴選地方政府、規(guī)模以上企業(yè)、職業(yè)院校及行業(yè)組織作為試點單位，不再按照行政級別逐級推行。

政策試點并不完全遵循自上而下的傳動機制，以下率上、上下聯(lián)動成為我國職業(yè)教育政策試點的重要邏輯。比如，國家發(fā)展改革委、教育部等六部委2019年9月印發(fā)了《國家產教融合建設試點實施方案》，以促進教育鏈、人才鏈與產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機銜接，隨后在全國開啟了產教融合型城市、企業(yè)、行業(yè)的試點。在此之前，江蘇省于2018年6月就發(fā)布了《關于深化產教融合的實施意見》，更為重要的是在2018年5月的“職業(yè)教育活動周”期間，江蘇就展示了大量的產教融合典型案例，全省絕大部分設區(qū)市建設了職教園區(qū)，推進“引企入校”“辦校進廠”“企業(yè)辦校”等校企深度合作模式，實現(xiàn)了職業(yè)院校與產業(yè)園區(qū)同步規(guī)劃、同步建設、同步發(fā)展[4]。我國職業(yè)教育政策試點呈現(xiàn)出自上而下的“試點—推廣”和自下而上的“吸納—輻射”相互交織、互為傳動的特有態(tài)勢。

(二)職業(yè)教育政策試點的基本特點

1.從試點內容看，綜合專項相互交織

職業(yè)教育政策試點按試點內容的復雜程度可以分為綜合政策試點和專項政策試點。綜合政策試點是事關職業(yè)教育發(fā)展全局的系統(tǒng)性、基礎性、戰(zhàn)略性的政策試點，專項政策試點是事關職業(yè)教育某一方面的局部性政策試點。綜合政策試點是在前期相關改革的基礎上，著眼于整體的、聯(lián)動的、深化的、全面的職業(yè)教育改革，可以分解為一個個單項或專項政策試點。專項改革試點聚焦于一個個具體的問題或項目，尋求有效的問題解決策略或項目實施方案。

統(tǒng)觀我國職業(yè)教育政策試點，呈現(xiàn)出綜合政策試點和專項政策試點相互交織的形態(tài)。比如，2019年7月24日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第九次會議，審議通過《國家產教融合建設試點實施方案》，2019年9月25日，國家發(fā)展改革委、教育部等六部委公布了該方案，該方案涉及產教融合型城市的建設、產教融合型行業(yè)的打造、產教融合型企業(yè)的培育，謀求建立產教融合型企業(yè)制度和組合式激勵政策體系。這一綜合政策試點其實是對前期半工半讀試點，建立健全政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與的辦學體制機制，校企合作制度化，現(xiàn)代學徒制試點等的進一步深化，又與1+X證書制度試點、建設產教融合型企業(yè)實施辦法(試行)等政策銜接和呼應，就如何進一步完善產教融合發(fā)展規(guī)劃和資源布局、推進產教融合校企合作人才培養(yǎng)模式改革、降低校企雙方合作的制度性交易成本、創(chuàng)新產教融合重大平臺載體建設、探索產教融合深度發(fā)展體制機制創(chuàng)新[5]等進行改革探索。

2.從試點方式看，探索示范互為補充

隨著職業(yè)教育改革逐漸步入“深水區(qū)”，難度不斷加大、風險不斷增高，國家和教育行政部門會將一些關系全局、缺乏政策經驗、風險性大且后果影響深遠的重大政策在大規(guī)模實施前加以試點，這就使局部、小范圍的政策試點越來越常態(tài)化。政策試點的方式大致有以下三類，一是先行先試的“探索性試點”，二是政策已經出臺，通過先行實施，根據(jù)實施反饋進一步完善政策的“測試性試點”，三是高標準實施某項新政策，形成示范樣例后加以推廣的“示范性試點”。

統(tǒng)觀我國職業(yè)教育政策試點，雖然三種試點方式都存在，但主要呈現(xiàn)出探索性試點與示范性試點互為補充的形態(tài)。比如，2019年4月16日，教育部等四部門印發(fā)《關于在院校實施“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點方案》，正式啟動了1+X證書制度試點工作，這是貫徹落實《國家職業(yè)教育改革實施方案》的具體舉措。由于1+X證書制度是促進技術技能人才培養(yǎng)培訓模式和評價模式改革、提高人才培養(yǎng)質量的全新舉措，對構建國家資歷框架具有重要意義，但由于1+X證書試點不僅內容繁雜且主體多樣，涉及培訓評價組織的遴選、職業(yè)技能等級證書的開發(fā)、與職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案的融合、職業(yè)培訓、考核與證書發(fā)放、建立國家“學分銀行”等一系列復雜的活動，需要在實踐中不斷改革探索。從出臺的1+X證書試點的政策文件中可以看出有計劃、分批次不斷擴大和推進的試點軌跡(見表3)。

表3 1+X證書試點推進情況

在諸如1+X證書制度等探索性試點過程中，可以分明地看到國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學校、省級以上示范(骨干、優(yōu)質)高等職業(yè)學校和“中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃”入選學校發(fā)揮著重要的主力軍、先鋒隊作用。自2010年起，教育部等三部委啟動了“國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學校建設計劃”，分三批遴選了1 016所中等職業(yè)學校，以期在深化辦學模式、培養(yǎng)模式、教學模式和評價模式改革，推進工學結合、校企合作等改革發(fā)展中發(fā)揮引領、骨干和輻射作用[6]。2019年4月，教育部、財政部啟動實施了中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃，首批立項建設單位197個，以期集中力量建設一批引領改革、支撐發(fā)展、中國特色、世界水平的高職學校和專業(yè)群，帶動職業(yè)教育持續(xù)深化改革，強化內涵建設，實現(xiàn)高質量發(fā)展[7]。改革探索、示范引領兩種方式相互吸納、互為補充成為職業(yè)教育政策試點的重要特點。

3.從試點動力看，要素激勵配套跟進

試點是一個探索、闖路的過程，面臨著很多未知的因素，承擔著較大的改革風險。為了提高政策試點效果，有效激發(fā)試點單位的積極性，職業(yè)教育政策試點通常會在政策文件中明確試點單位的范圍和條件，并大多采用“申報—遴選(評審)”制，這就意味著不是所有的單位都可以參與試點，只有提出申請、經過激烈競爭、通過嚴格遴選后的“獲勝者”才有參與試點資格。這就將政策試點演變?yōu)橐环N待遇、地位的象征，演變?yōu)閷W校辦學水平和辦學成果的肯定。很多職業(yè)院校認為參與試點可以進一步提升學校的辦學品質，在改革前沿領域擁有更多的話語權，能得到上級部門更多的關注。當然，配套的經費激勵也是試點單位積極參與的重要原因。

從近年職業(yè)教育的政策試點看，要素激勵已成標配。激勵要素主要包括榮譽激勵、物質激勵、責任激勵。以1+X證書制度試點為例，在試點院校范圍中，就明確一般為省級及以上示范(骨干、優(yōu)質)高等職業(yè)學校、國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學校、專業(yè)特色明顯的有關院校等[8]，在這個范圍的基礎上再設置其他的遴選條件。嚴苛的條件設置確保參與1+X證書試點的職業(yè)院校都是國內辦學條件、辦學水平較高的學校，這無形中給參與試點的職業(yè)院校以身份和地位的優(yōu)越感。此外，在《關于推進1+X證書制度試點工作的指導意見》中明確要求“加大地方財政投入，統(tǒng)籌用好中央獎補資金，積極籌措社會資源……各省級教育、財政部門要結合試點實際統(tǒng)籌安排省級有關職教專項經費向試點工作傾斜……，及時將有關資金撥付至試點院校[9]”。據(jù)悉，2019年中央對每所中高職院校按每個證書10萬元予以補助。2020年進一步加大了對職業(yè)院校1+X證書試點工作支持力度，已安排下達專項資金6 542萬元。物質激勵成為推動試點的重要動力，為了保障試點工作的順利開展，文件中還明確了信息周報制和一系列的監(jiān)督機制，建立了試點單位的退出機制。

二、職業(yè)教育政策試點的問題解析

(一)從試點效果看，政策試點與政策推廣間存在效果落差

從職業(yè)教育政策試點效果看，應該說都取得了較為理想的效果，以現(xiàn)代學徒制試點為例，從前兩批的試點情況看(3)第三批現(xiàn)代學徒制試點還沒開始驗收。，共有試點單位368家，通過對目標任務完成情況(4)目標任務完成情況根據(jù)各試點單位提交的實施方案和任務書。、工作成效、創(chuàng)新點、資金到位和執(zhí)行情況等的評估，驗收通過356家，驗收通過率高達96.7%(見表4)。正因為收到了良好的試點效果，教育部于2019年5月發(fā)布《關于全面推進現(xiàn)代學徒制工作的通知》，在全國范圍內推廣現(xiàn)代學徒制，政策推廣效果還有待實踐檢驗。

表4 現(xiàn)代學徒制試點完成情況一覽表(5)數(shù)據(jù)來源于教職成司函〔2018〕187號“關于公布現(xiàn)代學徒制第一批試點驗收結果和第二批試點檢查情況的通知”；教職成司函〔2019〕97號“關于公布現(xiàn)代學徒制第二批試點驗收結果和第三批試點檢查情況的通知”。

從以往的政策試點情況看，政策試點與政策推廣間存在效果落差，主要表現(xiàn)在兩個方面，一是政策試點大多較為成功，二是政策推廣效果受限，甚至表現(xiàn)為“一試點就成功，一推廣就失敗”的“試點綜合癥”。比如，2001年教育部辦公廳發(fā)布了《關于在職業(yè)學校進行學分制試點工作的意見》，隨后在全國各地開始學分制試點工作，如北京、江蘇等自2000年起就率先在部分中等職業(yè)學校進行學分制與彈性學制試點，四川、浙江等省于2001年快速跟進，在取得初步成效的基礎上，教育部于2004年8月發(fā)布《教育部關于在職業(yè)學校逐步推行學分制的若干意見》，在全國范圍內推廣學分制。然而學分制的推進并不順利，這可以從一些數(shù)據(jù)和現(xiàn)象看出。據(jù)報道，安徽省從2017年秋季學期起在中等職業(yè)學校試點學分制[10]，鄭州中職學校從2015年起開始試行學分制[11]，這與職業(yè)學校學分制的推行已經間隔了10多年。對于高職高專學分制的實行，教育部直到2015年《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃(2015-2018年)》才正式提出。回歸現(xiàn)實，職業(yè)院校與施行學分制相對應的彈性學制、學分銀行等配套機制到目前都沒有完全建立或落實。

為什么在政策試點與政策推廣間存在如此效果落差？可以從以下幾個方面加以分析：1.試點樣本的局限性。由于試點采用嚴格的“申報—遴選”制，這樣就確保參加試點的職業(yè)院校都是同行中的翹楚，在辦學的諸多方面處于領先地位，而一旦政策推廣后，不同層次、水平的職業(yè)院校按照這些優(yōu)質學校確立的試點“范例”實施，自然會有很多的不適應。2.試點營造的“小氣候”。職業(yè)教育政策試點，教育行政部門不僅給政策，也給資金，以廣東現(xiàn)代學徒制試點項目為例，2014-2016年，省級財政累計投入1 515萬元專門支持現(xiàn)代學徒制試點。同時市縣財政也對試點工作給予經費支持，如中山市對每個試點專業(yè)補助30萬元，并按每培養(yǎng)1名學生給予2 000元的標準補助企業(yè)[12]。這就為政策試點提供了大量的額外資源，創(chuàng)造了一個相對有利于試點的環(huán)境，增加了試點成功的機會。一旦全面推行，試點的“小氣候”將不復存在，自然會經歷更多的“風雨”。3.試點的運行機制。隨著試點機制的日趨成熟，不但有試點源頭的“申報—遴選”機制，過程中的“年檢—整改”機制，也有試點結束時的“驗收—退出”機制，有的試點還建立了周報、月報制度，加上社會關注度高、教育行政部門較為重視，試點院校面臨只許成功、不許失敗的壓力，這就保證了試點目標的高達成度。一旦回歸日常，失去試點的整套機制，失去教育行政部門和社會的關注，其推廣效果自然會“打折”。

(二)從試點推進看，少數(shù)試點與多數(shù)觀望間存在行動落差

從職業(yè)教育政策試點推進看，呈現(xiàn)出踴躍參與、整體推進的態(tài)勢。一方面由試點機制倒逼所致。試點過程中推行的年檢制、退出制、通報制等機制確實發(fā)揮了重要的促進作用。以現(xiàn)代學徒制政策試點為例，第一批試點單位165個，通過驗收的為124個，通過率75%，這對試點單位產生了巨大的觸動，到第二批試點單位驗收時，除有特殊原因外，基本上都通過了。另一方面源于各試點單位搶先爭優(yōu)的積極姿態(tài)。由于試點機會的來之不易，獲得試點機會就意味著站在了先發(fā)位置，各試點單位自然會開拓創(chuàng)新、積極作為，努力形成全國領先的試點樣本和案例，以進一步確立優(yōu)勢、贏得話語權。

從以往的政策試點情況看，少數(shù)試點與多數(shù)觀望間存在行動落差，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是政策試點的有序推進，少數(shù)被選中的試點單位根據(jù)相關文件的要求進行改革探索，一片“熱火朝天”的場景；另一方面是大多數(shù)沒資格申報試點或申報試點而未選中的單位采取觀望的態(tài)度，沒有采取相應的行動，呈現(xiàn)“這里的黎明靜悄悄”的場景。這兩種極不協(xié)調的場景至少可以說明，在政策試點期間，政策的探索只是少數(shù)試點單位的“游戲”，而沒有成為大多數(shù)單位的“共識”和行動，絕大多數(shù)沒有爭取到試點機會的單位，不但沒有先行先試的勇氣甚至沒有先行先試的意識，以至出現(xiàn)“按兵不動”的情景。在眾多職業(yè)院校的潛意識中，只有爭取到上級部門的試點名額后行動才有意義。

為什么少數(shù)試點與多數(shù)觀望間存在如此大的行動落差？可以從以下幾個方面加以分析：1.試點的遴選機制。既然是政策試點肯定不是面向全體的，參與試點的只能是少數(shù)單位，關鍵在于這種試點遴選機制直接將大部分單位排除在外。比如現(xiàn)代學徒制試點就直接剝奪了一些非省示范、國示范學校的試點資格，這些學校并非不需要推行現(xiàn)代學徒制，而是不需要參與現(xiàn)代學徒制試點，待試點結束后再根據(jù)文件要求推行，這就必然導致很多職業(yè)院校在試點期間的觀望和無所行動；2.試點的政策待遇。參加政策試點的單位都會享受到一些政策傾斜，受到各級領導的關注，也會得到中央和地方的獎補資金，這實質是一種資源的優(yōu)先分配。非試點單位如果自行開展試點探索，顯然不會得到任何政策傾斜和資金支持。無論是現(xiàn)代學徒制試點、1+X證書制度試點還是其他政策試點都是需要經費投入的，在無任何激勵的情況下，大多數(shù)非試點單位采取觀望的態(tài)度也在情理之中；3.試點的風險承載。政策試點都含有一定的風險，試點單位由于有強大的政策支持、堅實的各類保障、鼓勵探索的容錯免責機制等，不僅稀釋了試點風險，也免除了試點的后顧之憂。如果非試點單位自行進行探索，不但要承擔由此產生的風險，而且會陷入孤立無援的境地，這也是很多非試點單位奉行“拿來主義”的重要原因。

(三)從試點內容看，專項試點與綜合試點間存在邏輯落差

從職業(yè)院校政策試點內容看，有專項試點也有綜合試點，呈現(xiàn)相互交織的試點形態(tài)。專項試點與綜合試點間是否存在一定的邏輯關系，存在怎樣的邏輯關系——包含、遞進、并列、因果、從屬……這種邏輯關系是否清晰明確，這些問題都需要作出明確的回答。只有確定相應的邏輯關系，政策試點才不會突兀、搖擺，而變得自然、可預期。比如，1+X證書制度試點是在職業(yè)資格試點制度和技能等級證書相互交替的背景下展開的，建立在前期專業(yè)群建設試點和推廣的基礎上，有賴于專業(yè)群“底層共享、中層分立、高層互選”課程體系的形成[13]，這是一種明確的遞進關系。

從以往的政策試點情況看，專項試點與綜合試點間存在邏輯落差，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.專項試點呈散點狀分布。眾多的專項試點間難以串成“珍珠項鏈”，零散而欠缺體系性，有的甚至出現(xiàn)前后多次試點的現(xiàn)象。比如，2001年教育部辦公廳發(fā)布了《關于在職業(yè)學校進行學分制試點工作的意見》，安徽省教育廳于2005年6月印發(fā)《安徽省中等職業(yè)學校推行學分制試點工作的指導意見(試行)》，開始了學分制試點。令人疑惑的是，到2016年12月，安徽省教育廳再次發(fā)布《安徽省中等職業(yè)學校學分制改革試點工作指導方案》，決定從2017年秋季學期起，中等職業(yè)學校試點學分制。2.綜合試點未進行系統(tǒng)分解。綜合試點呈現(xiàn)整體性、宏大性的特點，需要進一步落細、落實。比如，2010年《關于開展國家教育體制改革試點的通知》中要求“改革職業(yè)教育辦學模式和人才培養(yǎng)模式”，這是一個系統(tǒng)性的改革工程，應該落實到辦學和人才培養(yǎng)的每一過程和環(huán)節(jié)，分解、轉化為一個個專項的政策試點；3.專項和綜合試點“聯(lián)系不緊”。一是專項的試點成果沒能成為綜合試點的成果，二是綜合試點“無視”相關專項試點的展開，形成了專項試點與綜合試點“兩張皮”、相互平行的現(xiàn)象。

為什么專項試點與綜合試點間存在這樣的邏輯落差？可以從以下幾個方面加以分析：1.概念界定模糊。對什么是專項政策和綜合政策存在模糊認知，尤其是當下的專項政策試點也日益復雜化，涉及的主體日益多元化，逐漸呈現(xiàn)綜合化的試點趨向。比如，《關于開展國家教育體制改革試點的通知》中就將“開展地方政府促進高等職業(yè)教育發(fā)展綜合改革試點”列為專項改革試點，將“積極推進學歷證書與職業(yè)資格證書雙證書制度”列為綜合改革試點，這種認知上的模糊必然導致兩種試點邏輯上的混亂。2.缺乏統(tǒng)籌設計。專項試點與綜合試點間缺乏“彼此關照”，這與頂層設計時的全息圖譜欠缺有關，職業(yè)教育的改革試點至少應包括“三張地圖”，一是職業(yè)教育政策的全景圖，二是各類試點的分布圖，三是試點運行的進展圖，這就清楚地標明哪些政策已經成熟，哪些政策需要試點，從而使政策試點具有可預期性。3.融合機制缺失。現(xiàn)實中重復試點、交叉試點、試點成果難以“迭相為用”的根本原因在于融合機制的缺失，這種融合機制的缺失其一在于沒有理順各類試點的邏輯關系，或者說試點時忽視了政策整體與局部、前后左右的關系，缺乏一種“聯(lián)系”意識。其二在于沒有準確把握單項與整體的邏輯關系，關注“樹葉”忽視“森林”，缺乏一種“拼圖”意識。

三、職業(yè)教育政策試點的改革建議

(一)在試點條件上，應創(chuàng)設常態(tài)化的政策環(huán)境

當前，職業(yè)教育政策試點資格存在“一票難求”的現(xiàn)象，“搶著試點”已成常態(tài)，這固然是一種可喜的現(xiàn)象，說明單位參與試點的積極性高漲，這種積極性相當程度上源于試點政策所營造的“小氣候”。為什么非要設置嚴苛的試點單位遴選條件，為什么非要審核確定試點名額，難道不在官方公布試點名單中的單位就不能試點嗎！這種專為政策試點營造的“小氣候”“小環(huán)境”是否可以持續(xù)，也就是當政策試點結束、進行大范圍政策推廣時，這種“小氣候”“小環(huán)境”能否直接轉變?yōu)椤按髿夂颉薄按蟓h(huán)境”。事實上，這種“小氣候”“小環(huán)境”僅適用于政策試點階段，如果我們將這種“小氣候”“小環(huán)境”比作“溫室”的話，政策試點可以在“溫室”下健康生長，一旦到“大自然”中，失去了恒溫、恒濕和足夠的肥料，其能否正常生長自然會存在疑問，這也是政策試點與政策推廣之間存在效果落差的根本原因。

為了彌合政策試點與政策推廣之間的效果落差，應創(chuàng)設常態(tài)化的政策環(huán)境，這種常態(tài)化的政策環(huán)境主要包括以下幾個方面：1.試點樣本具有廣泛的代表性。試點樣本不是遴選出來的，而是隨機生成的。應該在符合條件的所有單位中，按照普適性原則隨機生成。比如，1+X證書制度試點可以不再設置“一般為省級及以上示范(骨干、優(yōu)質)高等職業(yè)學校、國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學校、具有行業(yè)特色的有關院?！钡认拗菩詶l件，而是面向全國范圍內符合試點條件的職業(yè)院校，以省域為單位進行隨機抽樣，確保試點樣本的代表性，既有各類示范校，也有普通職業(yè)院校和薄弱職業(yè)院校。參與試點不應成為優(yōu)質、示范職業(yè)院校的政策福利，而應成為一個大眾化的“政策產品”。2.摘除試點附帶的榮譽“桂冠”。參與政策試點并不是一種榮譽，也不是一種“頭銜”，而是一種使命，一種為中國職業(yè)教育改革探路的使命，這一使命并不是賦予少數(shù)職業(yè)院校的，而是賦予所有職業(yè)院校的。這就需要改變當下事實存在的“試點就是領先”“試點就是地位”的認知，摘除試點附帶的榮譽“桂冠”，讓政策試點走下“高貴的神壇”，成為職業(yè)院校的運行常態(tài)，即每個職業(yè)職院都在進行相應的政策試點，政策試點成為一個普遍性的“政策產品”。3.回歸自然的試點“氣候”。職業(yè)教育政策試點似乎已經形成了一個慣例——以資金為重要杠桿，每一項政策試點都會有一定的資金支持，如國家獎補、省市配套等。比如，1+X證書制度試點在相關的政策文件中就明確“中央財政建立獎補機制，通過相關轉移支付對各省1+X證書制度試點工作予以獎補。各省(區(qū)、市)要加大資金投入……凡未納入1+X證書制度試點范圍的培訓、評價、認證等，不享受試點有關經費支持”[14]。再比如現(xiàn)代學徒制試點，2017年29個省份已布點建設460個現(xiàn)代學徒制試點，省級財政投入14 906.60萬元[15]，平均每個現(xiàn)代學徒制試點單位每年的省級經費投入約32萬元。試想，如果現(xiàn)代學徒制在全國所有職業(yè)院校、所有專業(yè)推廣，各級政府是否還能有如此多的經費注入?；貧w自然的試點“氣候”，并不是說不需要經費注入，只是經費的注入不在試點前或試點過程中，而是在試點后，可以根據(jù)試點的最終成效進行獎補，從而確保試點過程中的自然“氣候”，讓政策試點切實回歸以政策為杠桿的試點形態(tài)。

創(chuàng)設常態(tài)化的政策環(huán)境，意味著政策試點不一定會成功，成功與失敗都將成為政策試點的常態(tài)，政策試點不應忌諱、擔憂試點的失敗。我們可以通過對成功與失敗樣本的大數(shù)據(jù)分析，確定政策的最終推廣范圍，避免“大水漫灌”式的推廣，實現(xiàn)政策推廣的“精準滴灌”，切實破解“一試點就成功、一推廣就失敗”的政策執(zhí)行頑疾。

(二)在試點推進上，應形成整體性的進階機制

當下的政策試點主要遵循“由點到面”的擴張式策略，在具體實施過程中采用工作任務書模式，即根據(jù)試點方案中的明確任務，進一步細化為各試點單位的具體行動。這種推進策略將“頂層設計”與“摸著石頭過河”有機結合，賦予各試點單位“框架下的行動浪漫”。然而，這種推進機制只是回答了“為什么要試點”“如何試點”的問題，沒能回答“有哪些政策需要試點”“分別在什么時候試點”“本次試點與其他試點間是一個怎樣的關系”“如何整體推進所有試點”這些政策試點的本源性問題，導致試點推進時的“只見樹木、不見森林”，模糊了政策試點的宏觀意義。

如何消弭少數(shù)試點和多數(shù)觀望間存在的明顯行動落差，如何規(guī)避政策試點推進中的重復試點、交叉試點、碎片式試點等現(xiàn)象，關鍵在于形成政策試點推進的整體性進階機制：1.系統(tǒng)設計政策試點項目。圍繞職業(yè)院校辦學和人才培養(yǎng)全過程，明確職業(yè)院校高質量發(fā)展的政策供給，根據(jù)供給政策評估的風險系數(shù)確立預設的政策試點清單，分輕重緩急有序推進，形成政策圖譜和試點政策圖譜，這種預設的政策試點清單與在實踐中生成的試點清單共同構成職業(yè)院校辦學和人才培養(yǎng)全過程的政策試點“拼圖”。這種整體設計和統(tǒng)籌安排既可避免政策試點的一哄而上，也可避免政策試點時的“喧賓奪主”和“旁枝斜出”，使職業(yè)教育政策試點變得更可預期、更有節(jié)奏、更易行動。2.單項政策試點的進階設計。具體到單項政策試點，應避免簡單的重復擴大試點，努力尋求進階式的試點推進。比如現(xiàn)代學徒制試點，在頂層設計時分三批試點，從三批的試點方案看，試點內容基本相同，只是一種簡單的試點樣本的擴大，以至于第二批試點還沒完全結束就開始在全國全面推進現(xiàn)代學徒制，第三批試點也就失去了該有的試點意義。如果把每一批次試點形成的成熟策略或做法匯聚起來，作為下一批次試點的基本遵循，下一批次試點時增加一些前一批次試點時發(fā)現(xiàn)的問題或做一些更深層次的探索，形成一定的內容進階，就能將政策試點逐步引向深入。在政策試點過程中，應及時公布各類試點資源、適時發(fā)布試點成果，便于非試點單位吸納、應用，變“少數(shù)試點、多數(shù)觀望”為“少數(shù)試點、多數(shù)邊學邊試”，將試點、吸收、轉化、推廣有機融合。3.綜合政策試點的分解設計。對于綜合政策試點的推進應把握好兩個方面，一是將已進行的單項政策試點有機融入綜合政策試點，避免另起爐灶、重復試點、浪費資源。二是將綜合政策試點分解為若干單項政策試點，融入政策試點“圖譜”，有序推進。避免囫圇吞棗式試點而引發(fā)的“消化不良”和“無法落地”。綜合政策試點并不是一個試點，而是若干試點的集合，與多個單項試點不同的是，綜合政策試點更加注重試點結構的完整性、試點內容的系統(tǒng)性、試點推進的協(xié)同性。

形成整體性的進階機制，意味著政策試點不再呈現(xiàn)無規(guī)則的散點狀，而是呈現(xiàn)一種有序的“拼圖”，不再局限于簡單的由點到面、由少到多的擴散，而是一種持續(xù)的改進式的擴散。從這個意義上說，政策試點在取得初步成效后，在推廣的過程中仍處于持續(xù)不斷的改進、優(yōu)化中，這就將職業(yè)教育政策從“試點時的動態(tài)、推廣時的靜態(tài)”演變?yōu)椤霸圏c時的求變與推廣時的應變”。

(三)在試點內容上，應進行適時性的評估反饋

試點內容有沒有完成、完成的進度和效果怎樣、有沒有適時的加以推廣、推廣的效果又怎樣，這是每次政策試點必須要回答的問題。效果評估是保證試點品質的關鍵，不能只試點不評估，也不能先試點后評估，在政策試點進程中應建立一套適時的評估反饋機制，形成以過程性評估為主、終結性驗收評估為輔、邊試點邊評估邊反饋邊調整的試點形態(tài)。現(xiàn)在的政策試點基本上都有評估環(huán)節(jié)，并且評估體系也在不斷完善。比如，現(xiàn)代學徒制試點建立了較為完善的評估反饋機制——各試點單位根據(jù)試點工作要求撰寫工作任務書、有關部門對工作任務書進行備案審核、試點年度檢查、終期驗收，保證了試點目標任務的高標準達成。

政策試點不能局限于試點內容、試點任務的完成，也不能局限于對政策試點本身的效果評估。為了避免著眼試點內容的、完成任務式的政策試點，需要建立全程、全時的適時評估監(jiān)測機制。1.建立前測和后測機制。以辦學水平和人才培養(yǎng)質量為總標尺，剔除無關因子的干擾，完成對政策試點效果的前測和后測。當下很多政策試點注重試點后的評估驗收，卻忽視了試點前的數(shù)據(jù)采集，忽視了試點前后的數(shù)據(jù)對比，尤其忽視了聚焦辦學水平和人才培養(yǎng)質量的數(shù)據(jù)對比，制約了試點效果的彰顯。2.全過程適時評估反饋。政策試點過程中的周報、月報、年報是必要的，更為重要的是這些周期性的報告不僅要聚焦成果也要聚焦問題，成果要及時總結推廣、邊試邊改，問題要客觀呈現(xiàn)、繼續(xù)探索。政策試點不應滿足于試點結束后的一次性推廣和一次性問題解決，而應成為一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程，成為一個不斷總結經驗、推廣經驗的過程。3.從后測向長期監(jiān)測轉變。完成試點任務只是基本的，如果眾多試點單位只局限于圍繞試點任務展開行動，而缺乏完成試點任務后的進一步跟蹤，是遠遠不夠的。比如中高職貫通試點，在實踐的過程中形成了多種貫通模式，如中高職“3+2”“4+2”“3+3”分段培養(yǎng)、中高職五年一貫制培養(yǎng)、普通高考后的3年制高職等眾多模式。形成這些貫通模式是否就意味著中高職貫通試點使命的完成，有沒有對這些模式的人才培養(yǎng)情況進行進一步追蹤。建立中高職貫通“立交橋”是重要的，讓學生知道哪條“橋”更便捷、更高效更是重要的，這就需要對每一試點項目建立起長期監(jiān)測的機制。

政策試點已經成為職業(yè)教育治理的重要組成部分，日益頻繁地應用于職業(yè)教育的各項改革中，常態(tài)試點而非“溫室”試點、系統(tǒng)試點而非零散試點、始于試點而不止于試點應該成為職業(yè)教育政策試點的基本價值取向。