再論“富人治村”
——基于地方政府自主性視角的解釋

李 祖 佩，胡 朝 陽，馬 平 瑞

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢 430070)

一、引 言

以私營業(yè)主為代表的經(jīng)濟(jì)能人治理村莊即學(xué)界所謂的“富人治村”現(xiàn)象最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代的沿海地區(qū)，并隨著21世紀(jì)以來地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，逐漸蔓延開來，成為有別于傳統(tǒng)村莊治理結(jié)構(gòu)的普遍現(xiàn)象。在黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度實(shí)踐中，“富人治村”在提升村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、提高村級(jí)治理能力等方面發(fā)揮著積極作用，但也出現(xiàn)了村級(jí)民主治理空間萎縮、精英俘獲等后果。歸納來看，“富人治村”中的“富人”具備以下特征：首先，從以經(jīng)濟(jì)收入水平為劃分依據(jù)的階層結(jié)構(gòu)看，他們處于村莊階層結(jié)構(gòu)的頂端，具備多數(shù)村民無法比擬的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；其次，從收入來源看，他們從事工業(yè)、服務(wù)業(yè)為其資本積累的主要渠道；最后，從關(guān)系重心看，他們的關(guān)系重心在村莊社會(huì)之外的市鎮(zhèn)。從關(guān)注的核心議題看，既有研究主要集中于以下三個(gè)方面：

首先，關(guān)注“富人治村”形成的動(dòng)力機(jī)制。這部分研究認(rèn)為在中央基層黨建工作思路和村民自治制度推行背景下，村莊利益密集、村莊社會(huì)分化、富人群體的名利追求，成為富人登上村莊政治舞臺(tái)的形塑機(jī)制。有學(xué)者指出，在利益密集的村莊，各主體圍繞利益分配進(jìn)行激烈博弈，富人群體以其常人無法比擬的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和動(dòng)員能力在選舉中勝出，并主導(dǎo)村莊政治[1]。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在階層分化的村莊中，富人治理村莊的動(dòng)力來自“逐利”；而在去階層分化的村莊中，富人治理村莊的動(dòng)力來自“求名”[2]。

其次，探討“富人治村”的學(xué)理性質(zhì)。這部分研究將“富人治村”放置于傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治村的比較脈絡(luò)中，分析其學(xué)理性質(zhì)。相較于鄉(xiāng)紳治村，持積極態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)能人治村是村民自治實(shí)踐的一種形式，且實(shí)現(xiàn)了來自村莊社會(huì)的權(quán)力授予，因而是對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治村的傳承和超越[3]；持消極態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，追逐現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益的富人村干部很少積極主動(dòng)地回應(yīng)村莊內(nèi)部公共服務(wù)需求，“富人治村”并沒有發(fā)揮類似于傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治村的治理效能[4]?！案蝗酥未濉睘榛鶎用裰髡谓ㄔO(shè)帶來挑戰(zhàn)[5]。

再次，分析“富人治村”的政治社會(huì)后果。這部分研究將“富人治村”置于村級(jí)民主政治的語境中，審視其對(duì)于村級(jí)民主發(fā)展的影響。在積極方面，有學(xué)者認(rèn)為富人競(jìng)爭(zhēng)形成的派系政治，使得基層的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢(shì)，有助于基層公共權(quán)力的民主化運(yùn)行[6]?！案蝗酥未濉睅?dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有其合理性和必然性[7]。但在消極方面，有學(xué)者認(rèn)為“富人治村”不會(huì)起到帶領(lǐng)農(nóng)民致富的作用，反而造成政治排斥，與基層民主要求背道而馳[8]。

上述研究對(duì)“富人治村”的不同層面展開深入研究，并為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)。既有研究盡管研究結(jié)論存在差異，但分析視域均集中于村莊層面，從村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和村莊民主政治構(gòu)建角度審視“富人治村”。而村莊視角的分析難以在“富人治村”的興起為何與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極行政同時(shí)發(fā)生這一問題上給予解釋(1)積極行政是指政府并不是作為社會(huì)民眾公共品訴求的被動(dòng)回應(yīng)者，亦非僅承擔(dān)外交、國防及社會(huì)治安等基本公共管理職責(zé)，而是要主動(dòng)行為和貫徹自身意志，且作為一大利益主體積極介入到社會(huì)治理中。相關(guān)研究可參見：柳硯濤.論積極行政法的構(gòu)建——兼及以法律促進(jìn)行政[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2013(3)：56-64；蘇祖勤.近代以來西方公共行政十大趨勢(shì)[J].社會(huì)科學(xué)研究，2007(5)：60-65.。事實(shí)上，無論是以“屬地管理”和“行政發(fā)包”為特征的中國行政管理體制[9]，還是發(fā)展型政府的角色認(rèn)定以及其中以財(cái)政收益最大化為核心的行為策略和目標(biāo)設(shè)置[10]，抑或是當(dāng)前學(xué)界討論的政府治理方式變革下村級(jí)治理邏輯的變化[11]，都昭示了地方政府權(quán)力運(yùn)行滲透至村莊社會(huì)中，并在村莊發(fā)展中起到不容忽視的重要作用。由此，地方政府(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)的行為理應(yīng)構(gòu)成認(rèn)識(shí)“富人治村”的重要角度。但既有研究要么將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放置于背景性的位置上，要么盡管關(guān)注到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)富人群體治理村莊的內(nèi)在需求，但囿于研究側(cè)重點(diǎn)差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為與富人治村之間的內(nèi)在機(jī)制關(guān)聯(lián)并沒有被呈現(xiàn)出來。

基于此，本研究嘗試以地方政府自主性為理論資源，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為角度對(duì)“富人治村”的興起和維系提供新的解釋路徑。從后文分析可知，富人治村作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理工具或治理策略，而這為從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角度審視地方發(fā)展過程中“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的關(guān)系構(gòu)建提供了基礎(chǔ)(2)村民自治制度推行之后，國家正式行政體制鏈條止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，村級(jí)組織成為群眾性自治組織，從而形成“鄉(xiāng)政”“村治”的管理體制，詳細(xì)討論參見：徐勇.論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，1997(1)：19-25.。2017年3月至4月，筆者及筆者所在的研究團(tuán)隊(duì)成員于我國東部A省林鎮(zhèn)開展近一個(gè)月的調(diào)研。調(diào)研采用訪談法和觀察法搜集資料，訪談對(duì)象涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)、村干部、老板群體和普通村民等多個(gè)主體，觀察法主要用于村莊選舉過程、矛盾糾紛調(diào)解等方面。2017年4月至今，筆者又通過電話回訪等形式，圍繞研究議題進(jìn)行了跟蹤調(diào)查。

二、地方政府自主性：理論資源與分析思路

有學(xué)者在討論地方政府的行為模式差異時(shí)，提出地方政府自主性的概念。借鑒既有研究，所謂地方政府自主性是指“擁有相對(duì)獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的地方政府，超越上級(jí)政府和社會(huì)力量的雙重制約，按照自身意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)和利益訴求的可能性，以及在此過程中呈現(xiàn)的有別于上級(jí)政府要求和民眾需求的行為邏輯”[12]。地方政府自主性關(guān)注的重點(diǎn)是地方政府能夠在何種程度上擺脫體制內(nèi)外各種力量的制約，按照自身需求偏好去實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的可能性。

地方政府自主性地提出受“國家自主性”理論的啟發(fā)。國家并非社會(huì)集團(tuán)利益的被動(dòng)回應(yīng)者，而是作為一種對(duì)特定領(lǐng)土和人民主張其控制權(quán)的組織，國家可能會(huì)確定并追求一些并非僅僅是反映社會(huì)集團(tuán)、階級(jí)或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)，這就是通常所說的“國家自主性”[13]。國家自主性包括通過公共所有權(quán)和財(cái)稅政策等工具實(shí)現(xiàn)的資本積累、通過行政理性實(shí)現(xiàn)的資源再分配能力以及由意識(shí)形態(tài)培育為主要構(gòu)成的政治文化[14]。

國家自主性與地方政府自主性均指明了權(quán)力機(jī)構(gòu)有超越其他力量約束實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力。但兩者亦有明顯不同。其一，在現(xiàn)代國家中，國家權(quán)力具有公權(quán)力的性質(zhì)，公共福利最大化是權(quán)力行使的基本要求。國家自主性的發(fā)揮實(shí)質(zhì)是國家利用自身的權(quán)力優(yōu)勢(shì)克服官僚體系和社會(huì)各種勢(shì)力的阻隔，進(jìn)而提升公共福祉的過程[15]。而地方政府自主性具有的國家賦予的各種權(quán)力，但自主性發(fā)揮的目的并不僅僅是滿足國家行政需要，還包括如何克服上級(jí)政府的行政約束以及社會(huì)力量的制約，滿足其自利性訴求。其二，從能力相關(guān)性上看，受制于權(quán)力集中程度、授權(quán)程度和行政體制內(nèi)部的管制力度等方面的不同，國家自主性能力與地方政府自主性能力并不一致。如果說權(quán)威體制與有效治理之間存在著結(jié)構(gòu)性張力[16]，那么地方政府自主性注重的有效治理與國家自主性發(fā)揮所依存的體制之間亦存在結(jié)構(gòu)性緊張關(guān)系，即地方政府自主性的提升往往意味著國家自主性能力的下降。

地方政府自主性意味著在行政體制的上下級(jí)之間以及政府與社會(huì)之間存在具有彈性的自主空間。對(duì)于國家而言，地方政府自主性有著正反兩方面的后果。其一，地方政府自主性越強(qiáng)，就越是能夠在更大的空間范圍內(nèi)，以更加靈活的政策手段來整合資源，完成上級(jí)下達(dá)的行政任務(wù)[12]。在避免國家政策“一刀切”式執(zhí)行的同時(shí)，地方政府的自主性使得地方政府有空間按照地方實(shí)際制定相應(yīng)的地方性政策，保證政策的針對(duì)性和可操作性。其二，若地方政府自主性伴隨地方政府利益的外顯化同步增長，地方政府傾向于突破中央政府的政策限制，滿足自身和地方強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的利益訴求。而在績效合法性的考核激勵(lì)之下[17]，地方政府自主性擴(kuò)張又會(huì)激化府際競(jìng)爭(zhēng)，帶來地方政策的短期化和地方資源的浪費(fèi)。

如若進(jìn)一步拓展對(duì)地方政府自主性的討論，會(huì)發(fā)現(xiàn)一方面地方政府自主性以改革開放實(shí)踐為實(shí)際背景，并嵌入于中國行政體制的內(nèi)在運(yùn)行邏輯之中。因而，地方政府自主性有其客觀必然性。另一方面，地方政府自主性強(qiáng)調(diào)的是地方政府在自身所處的結(jié)構(gòu)性處境中，通過主動(dòng)性行為的表達(dá)實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的可能性。但不同行政層級(jí)的政府所處的組織位置和體制環(huán)境不同，使得政府自主性發(fā)揮的著力點(diǎn)以及表現(xiàn)方式等方面存在差異。

基于研究議題限定，如無特別說明，后文述及的地方政府專指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。具體而言，本研究中的地方政府自主性專指作為具有相對(duì)獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，超越上級(jí)政府和村莊社會(huì)中具有行政影響力的各種力量的制約，按照自身意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級(jí)政府要求和村莊社會(huì)民眾的行動(dòng)邏輯。在其中，上級(jí)政府的制約力量主要是上級(jí)政府出臺(tái)的旨在約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)作的制度設(shè)置，如后文述及的村民自治制度、項(xiàng)目工程招投標(biāo)制度等。村莊社會(huì)的制約力量主要來自村民自治背景下村莊社會(huì)公共意志的表達(dá)，以及社會(huì)分化過程中村莊強(qiáng)勢(shì)利益主體的影響力彰顯?？偨Y(jié)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性具備以下兩大基本特點(diǎn)：

第一，行為的高度策略性特征。從組織位置上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于行政體制和村莊社會(huì)的連接地帶。村莊社會(huì)的不規(guī)則性，加之隨著行政鏈條增加而導(dǎo)致的信息不對(duì)稱程度的加深，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)更加凸顯，制度外、非正式、短期性的策略行為大量出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為中。換言之，如果將靈活性作為分析政府自主性的維度之一[18]，那么這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那里更能夠得到充分展演。

第二，行為過程中凸顯出高度自利性。政府自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，還具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性[19]。而當(dāng)面對(duì)不利于自身的制度環(huán)境時(shí)，政府的自利性程度并不會(huì)降低，反而會(huì)創(chuàng)造條件發(fā)展自身以應(yīng)對(duì)不利的外部環(huán)境。從制度環(huán)境上看，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，受國家系列改革政策的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式治理能力降低已經(jīng)成為事實(shí)[20]。而另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)卻在增加，且超出現(xiàn)有正式治理能力范圍，而這又促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政任務(wù)推進(jìn)過程中注重以最小成本獲得最大收益，即在行政任務(wù)推進(jìn)中保有相對(duì)獨(dú)立的利益空間。

需要補(bǔ)充的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性的發(fā)揮以重點(diǎn)任務(wù)尤其是中心工作的推進(jìn)為著力點(diǎn)。相對(duì)于上述省級(jí)及其他層級(jí)政府，政策落實(shí)、制度貫徹和具體任務(wù)完成構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的主要內(nèi)容。其中的重點(diǎn)任務(wù)或中心工作是指在目標(biāo)管理責(zé)任書中，那些輔以嚴(yán)格的考核與檢查要求，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中所有人力和物力，全心投入和應(yīng)對(duì)的工作。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著大量的行政任務(wù)和行政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯以及應(yīng)對(duì)策略集中體現(xiàn)在以重點(diǎn)任務(wù)尤其是中心工作的順利完成過程中。換言之，重點(diǎn)任務(wù)尤其是中心工作的完成構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性發(fā)揮的具體著力點(diǎn)。

總結(jié)來看，行為過程的高度策略性和自利性，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性的基本特征。且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性發(fā)揮集中體現(xiàn)在中心工作的推進(jìn)過程中。后文依循以下兩方面展開：第一，在村莊代理人選擇方面，側(cè)重于探討地方政府自主性表達(dá)與富人群體登上并主導(dǎo)村莊政治舞臺(tái)之間是否存在關(guān)聯(lián)，若存在關(guān)聯(lián)，其內(nèi)在機(jī)制是什么？第二，在重點(diǎn)任務(wù)完成過程中，側(cè)重于探討地方政府自主性表達(dá)與富人主導(dǎo)的村級(jí)政治格局之間是否存在耦合，并主要于探討地方政府自主性表達(dá)是否形塑并強(qiáng)化了富人主導(dǎo)的村莊政治格局?？傊?，在經(jīng)驗(yàn)層面，前者強(qiáng)調(diào)村級(jí)選舉中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的村莊代理人選擇上，后者注重村級(jí)開發(fā)等重點(diǎn)任務(wù)完成過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志貫徹上。

三、積極行政、“代理人”選擇與地方政府自主性

富人群體所具備的一般民眾無法比擬的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)影響力，加之21世紀(jì)初期中央政府號(hào)召“帶頭致富能力強(qiáng)、帶領(lǐng)致富能力強(qiáng)”的經(jīng)濟(jì)精英入黨參政當(dāng)選村干部，都為富人登上村莊政治舞臺(tái)提供了客觀條件。但在富人登上村莊政治舞臺(tái)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非完全是被動(dòng)的角色。相反，正如林鎮(zhèn)的田野調(diào)查所示，富人群體治理村莊是當(dāng)前制度環(huán)境和行政任務(wù)壓力下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的策略選擇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過自主性的發(fā)揮，鼓勵(lì)富人群體參與到村莊選舉競(jìng)爭(zhēng)中，并確保有助于自身工作推進(jìn)的人選主導(dǎo)村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

(一)地方開發(fā)、績效合法與富人登臺(tái)

林鎮(zhèn)地處A省東部，下轄16個(gè)行政村(社區(qū))。鎮(zhèn)域內(nèi)有5家上市公司，其余中小型企業(yè)眾多。2005年左右，林鎮(zhèn)所屬的塘市開啟了新一輪(相對(duì)于改革開放之后八九十年代的開發(fā)，下文將此輪開發(fā)稱為二輪開發(fā))的城市化進(jìn)程。林鎮(zhèn)因?qū)偬潦惺薪迹薪恿舜罅拷ㄔO(shè)項(xiàng)目。在2017年，林鎮(zhèn)承接的涉及社區(qū)改造、公路鋪設(shè)以及大型水利設(shè)施改造等項(xiàng)目就有48個(gè)之多，涉及總資金7億多元。此后，林鎮(zhèn)承接的項(xiàng)目逐年增多，2019年已經(jīng)達(dá)到59個(gè)，涉及資金9億元。

較高的工業(yè)化水平以及由此而來的單位土地面積上經(jīng)濟(jì)總量的增加，項(xiàng)目建設(shè)中因土地征收、房屋拆遷而帶來的外部利益的增加，使得該地區(qū)成為利益密集型地區(qū)[21]。另一個(gè)不容忽視的問題是，在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然需要承擔(dān)大量行政任務(wù)，而任務(wù)的完成使其不得不與村莊社會(huì)打交道，并需要得到村莊社會(huì)的配合。在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要積極介入到村莊社會(huì)之中，參與甚至主導(dǎo)村莊獲得的外部利益分配過程。不同于中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)表現(xiàn)出與村莊社會(huì)日漸疏遠(yuǎn)的“懸浮型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[22]，利益密集型地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要積極行政，即在村莊社會(huì)中實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作和意志貫徹。

地方開發(fā)構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點(diǎn)甚至是中心工作。一方面，上文述及，稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正式治理能力已明顯不足以承擔(dān)繁重的行政壓力和任務(wù)。另一方面，目標(biāo)管理責(zé)任制的運(yùn)行機(jī)制確為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在正式治理之外提供開辟靈活空間的可能。從縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂的目標(biāo)管理責(zé)任書看，更多體現(xiàn)了高度的目標(biāo)導(dǎo)向性，或者說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為主要受到目標(biāo)的強(qiáng)約束力，而相對(duì)缺乏來自過程或手段的約束[23]。換言之，在工作推進(jìn)中，縣級(jí)政府注重績效合法，即在不涉及危害社會(huì)穩(wěn)定等“一票否決”問題前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體手段和行為方式并不受到嚴(yán)格約束。而這無疑為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性行為的發(fā)揮提供了空間。也正是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極行政過程中，富人登上村莊政治舞臺(tái)。下面是林鎮(zhèn)村兩委班子中主要干部的情況統(tǒng)計(jì)表，見表1：

表1 林鎮(zhèn)村主要村干部情況統(tǒng)計(jì)表

從表1中可以看出，首先，全鎮(zhèn)16個(gè)村莊中，除地處山區(qū)且二輪開發(fā)還未波及的潭村外，其余村(社區(qū))中均是由該村經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)村莊政治。其次，除潭村外，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)精英替代傳統(tǒng)以社會(huì)聲望、家族輩分和做事公平為權(quán)威基礎(chǔ)的村治精英(3)以社會(huì)聲望、家族輩分和做事公平為權(quán)威特征的村治精英在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期普遍存在，并在稅費(fèi)改革后中西部農(nóng)業(yè)型村莊中延續(xù)下來，而從國家與農(nóng)民關(guān)系角度對(duì)此類村治精英的興起和更替的分析，限于篇幅，此處毋庸贅述，詳見李祖佩.“新代理人”：項(xiàng)目進(jìn)村中的村治主體研究[J].社會(huì)，2016(3)：167-191.，大都發(fā)生在村莊二輪開發(fā)前后。最后，除三個(gè)村莊外，林鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，都能夠獲得村干部的積極配合。一方面，富人群體主導(dǎo)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，與其通過擔(dān)任村干部擴(kuò)大社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)而助力于企業(yè)經(jīng)營有關(guān)，亦與其寄希望于通過配合政府項(xiàng)目工程擴(kuò)大利益空間有關(guān)。換言之，“富人治村”離不開富人群體的積極行動(dòng)。而另一方面，富人群體登上村莊政治舞臺(tái)與村莊開發(fā)的進(jìn)程相吻合，這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)邏輯與“富人治村”的興起存在機(jī)制關(guān)聯(lián)。

(二)富人群體：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代理人”選擇中的最佳選項(xiàng)

在利益密集型村莊中，各種主體基于村莊內(nèi)生資源和外部輸入資源的分配展開博弈，并形成與一般農(nóng)業(yè)型村莊有著明顯差異的村莊治理形態(tài)。而在利益博弈過程中，是否成功當(dāng)選村干部尤其是主職干部，成為能否在博弈中掌握主動(dòng)權(quán)的關(guān)鍵。由此，村級(jí)兩委換屆選舉成為各方競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，并出現(xiàn)派系斗爭(zhēng)、賄選等選舉亂象。以賄選為例，在林鎮(zhèn)合村，2011年選舉各方共出資1 100余萬元，其中現(xiàn)任主任仁新城出資600余萬元，且大部分選舉資金用在了爭(zhēng)取選票上(合村主任，20170303)。

按照2010年頒發(fā)的《村民委員會(huì)組織法》第十七條規(guī)定，當(dāng)村委會(huì)選舉中出現(xiàn)賄選等問題時(shí)，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)查后依法處理。據(jù)筆者搜集到的數(shù)據(jù)看，2017年2月份全鎮(zhèn)換屆期間，鎮(zhèn)政府共收到9條有關(guān)選舉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的問題線索，但均沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)查處理。換言之，面對(duì)村莊普遍存在的選舉亂象以及村民的問題反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在確保不至于影響社會(huì)穩(wěn)定的前提下，一般并不會(huì)主動(dòng)回應(yīng)上述訴求。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)消極回應(yīng)并不等于置之不理。在選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)敏銳關(guān)注選舉各方的動(dòng)向和實(shí)力對(duì)比。這樣，村莊的選舉競(jìng)爭(zhēng)一方面給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握村莊派系力量對(duì)比及其變化提供了觀測(cè)窗口，而這對(duì)于項(xiàng)目推進(jìn)等后續(xù)工作而言大有助益(后文詳述)。另一方面，“富人治村”在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)頗有“民意”基礎(chǔ)。在長期的市場(chǎng)環(huán)境浸潤下，財(cái)富崇拜的氛圍日益濃厚[24]。在此背景下，村莊富人群體積極參與村莊選舉競(jìng)爭(zhēng)，并在激烈的選舉競(jìng)爭(zhēng)中具備一般村民所不具有的優(yōu)勢(shì)。

質(zhì)言之，在村莊選舉的多數(shù)情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的態(tài)度，實(shí)質(zhì)是基于自身利益考慮的自主性表達(dá)方式。在當(dāng)前的制度環(huán)境下，富人群體成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)過程中的最優(yōu)選擇，用林鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長王宏偉的話講，“有錢人當(dāng)官的村比沒錢人當(dāng)官的村，工作好推進(jìn)得多”(林鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長，20170305)。其原因有以下三點(diǎn)：

其一，上文述及，受稅費(fèi)改革及其系列改革政策的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力劇減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式權(quán)力行使受到越來越多的規(guī)制。但在大量的項(xiàng)目推進(jìn)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力難以承擔(dān)日益增加的治理任務(wù)，需要在正式制度規(guī)定之外，吸納其他力量補(bǔ)充正式治理能力的不足。而其中，以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)而具備一定影響力和動(dòng)員能力的富人群體，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)先選擇的對(duì)象。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與一般村民之間的權(quán)利義務(wù)雙向制衡關(guān)系隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消而斷裂。由此而來的是，在大量項(xiàng)目推進(jìn)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越難以應(yīng)對(duì)一般村民提出的(有理還是無理)訴求[25]。而富人群體多是村莊中私營企業(yè)主，與部分村民之間存在著雇傭關(guān)系或鄉(xiāng)情關(guān)系，加之具備一般村民所不具備的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)地位，富人群體在處理項(xiàng)目推進(jìn)過程中的矛盾糾紛時(shí)，有著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所不具備的優(yōu)勢(shì)。

其三，相對(duì)于一般村民，富人群體有著更強(qiáng)的與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持良好關(guān)系的訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有部分土地審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入許可等作為私營企業(yè)主所看重的行政審批權(quán)限?？梢哉f無論出于企業(yè)經(jīng)營的需要，還是出于利益空間擴(kuò)大的需要，富人都需要積極配合以換取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持。由此，富人群體成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村干部“選擇”序列中的首要選擇。

(三)“優(yōu)中選優(yōu)”：村級(jí)選舉中的選擇性介入

富人群體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村干部選擇中的首要選擇，但富人群體中存在著個(gè)體資質(zhì)、影響力以及辦事能力的差異，因而并非所有經(jīng)濟(jì)精英都能達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理想要求。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要默許激烈的選舉競(jìng)爭(zhēng)存在，又需要做到“優(yōu)中選優(yōu)”。在選舉競(jìng)爭(zhēng)激烈的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對(duì)不同村莊承接的項(xiàng)目類型不同，采取的介入手段也存在差異。

在涉及征地、拆遷等項(xiàng)目推進(jìn)的村莊，土地、資產(chǎn)升值帶來的利益分配以及矛盾調(diào)處構(gòu)成村級(jí)治理的主要內(nèi)容。換言之，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角度看，能否配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，“擺平”村莊矛盾進(jìn)而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的順利實(shí)施，是評(píng)判村干部是否合格的關(guān)鍵。而要達(dá)到要求，村干部除了具備村莊富人所有的社會(huì)影響力之外，還需要有強(qiáng)勢(shì)的個(gè)性以及強(qiáng)而有力的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。另一方面，因大量內(nèi)外部利益的引入，村莊選舉競(jìng)爭(zhēng)尤其是富人所主導(dǎo)的派系斗爭(zhēng)極為激烈，無疑增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“優(yōu)中選優(yōu)”的難度。以馮村為例，該村馮富(見表1)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的用人標(biāo)準(zhǔn)，但在2011年換屆選舉中，形成以馮富為代表和以梁強(qiáng)(汽配公司老板，聯(lián)合其他兩位老板)為代表的兩派，選舉競(jìng)爭(zhēng)異常激烈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派專人負(fù)責(zé)居中調(diào)解，并暗示若梁強(qiáng)退出主任競(jìng)選，在其他方面給其以補(bǔ)償，梁強(qiáng)退出競(jìng)選后馮富順利當(dāng)選(林鎮(zhèn)辦公室主任，201703117)。在林鎮(zhèn)，馮村的案例具有代表性。換言之，在此類村莊中的選舉介入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般會(huì)在村莊富人之間擔(dān)任調(diào)停者角色，并通過補(bǔ)償允諾達(dá)成富人群體內(nèi)部的妥協(xié)，進(jìn)而保證村莊中處事強(qiáng)勢(shì)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的富人擔(dān)任村莊主職干部。

對(duì)于以承接公共品供給、環(huán)境改造以及旅游開發(fā)等民生類項(xiàng)目為主的村莊，村莊建設(shè)往往被冠以“亮點(diǎn)村”的名義而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得工作績效的重要方面[26]。與前述村莊相比，此類村莊同樣獲得大量外部項(xiàng)目資金注入，但不同點(diǎn)在于，此類村莊往往屬于征地、拆遷等項(xiàng)目推進(jìn)工作已經(jīng)完成的村莊，且村莊建設(shè)中需要?jiǎng)訂T村民積極參與其中以達(dá)到項(xiàng)目建設(shè)與村民需求相一致，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)升級(jí)的最大化收益。這就需要村干部具有較強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更傾向于選擇民意基礎(chǔ)相對(duì)較好的富人擔(dān)任村干部。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在確定民生類項(xiàng)目投放對(duì)象時(shí)，較低的村莊政治競(jìng)爭(zhēng)度就是其中的一大標(biāo)準(zhǔn)[27]，但在富人通過賄選方式參與選舉時(shí)，村民在強(qiáng)烈的利益刺激下并不能保證會(huì)將選票投給真正認(rèn)可的候選人。由此，在此類村莊中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然需要介入到選舉之中。

在2013年，黎村被確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民生類項(xiàng)目重點(diǎn)投放村。在2014年換屆選舉時(shí)，李文鳳(見表1)聯(lián)合其他5個(gè)村里的小老板向前任主任甘有強(qiáng)發(fā)起挑戰(zhàn)。甘有強(qiáng)是該村經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名第一的大老板，但為人比較強(qiáng)勢(shì)，且并沒有多少時(shí)間管理村莊事務(wù)，多數(shù)村民意見很大。在村莊征地拆遷等工作中，甘有強(qiáng)確實(shí)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了大量工作。但黎村作為民生類項(xiàng)目重點(diǎn)投放村之后，甘有強(qiáng)因民意基礎(chǔ)的缺失而不被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入到“優(yōu)中選優(yōu)”的范圍內(nèi)。李文鳳及其聯(lián)合起來的5個(gè)小老板盡管經(jīng)濟(jì)實(shí)力上不及甘有強(qiáng)，但民意基礎(chǔ)要好得多。當(dāng)年換屆投票之前一個(gè)月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直在做甘有強(qiáng)工作，但甘有強(qiáng)堅(jiān)持參選。于是鄉(xiāng)政府以甘有強(qiáng)廠房占地未經(jīng)審批為由介入，以至于甘有強(qiáng)失去了當(dāng)選機(jī)會(huì)(林鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長，20170327)。2017年底換屆時(shí)，因項(xiàng)目集中投放并沒有完成，黎村仍被定為重點(diǎn)開發(fā)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍要通過補(bǔ)償許諾等方式確保甘有強(qiáng)不參與選舉，以保證李文鳳順利當(dāng)選(林鎮(zhèn)副書記，20190506)。

正如黎村案例所示的，在此類村莊的選舉介入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取支持一方壓制另一方的策略，以確保能夠動(dòng)員村民的富人當(dāng)選。林鎮(zhèn)私營企業(yè)較發(fā)達(dá)，而受早期發(fā)展中相應(yīng)法律和行政監(jiān)管等方面不足的影響，這些私營企業(yè)往往在占地、廠房搭建等方面多少存在不合規(guī)甚至違法的情況。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依靠富人群體完成重點(diǎn)任務(wù)，又能夠?qū)λ麄儗?shí)施有效控制。當(dāng)村莊選舉未能按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意志推進(jìn)時(shí)，對(duì)原本“睜一只眼閉一只眼”的富人違規(guī)情況的選擇性處理，則成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村莊選舉的策略手段。

有學(xué)者指出，在村民自治的制度環(huán)境下，“鄉(xiāng)政”如要直接進(jìn)入村民自治的村莊，既缺乏制度依據(jù)，也缺少組織依托[23]。然而，綜上分析，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊選舉中的默許態(tài)度，還是利用與地方富人群體之間特殊關(guān)系實(shí)現(xiàn)代理人的選擇，均可視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)過程中的高度策略性行為，即地方政府自主性的集中表達(dá)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過自主性發(fā)揮，從制度外尋找空間，在村級(jí)民主選舉中獲得自身意志的有效貫徹。

四、派系平衡、互惠結(jié)構(gòu)與地方政府自主性

上文從地方政府自主性發(fā)揮角度，發(fā)現(xiàn)富人群體登上村莊政治舞臺(tái)不僅是富人群體自身能動(dòng)性發(fā)揮的結(jié)果，還與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)默許和選擇密不可分。而在具體的行政和治理任務(wù)完成過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以任務(wù)完成為中心的自主性發(fā)揮，與“富人治村”背景下村莊治理形態(tài)相互強(qiáng)化，為“富人治村”的長期存在提供了必要基礎(chǔ)。

(一)村莊派系作為一種治理資源

在利益密集型村莊中，派系斗爭(zhēng)成為認(rèn)識(shí)村莊政治特點(diǎn)和村級(jí)治理形態(tài)的重要變量?？偨Y(jié)既有研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，派系斗爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是選舉過程中富人群體內(nèi)部出現(xiàn)分裂，隨之不同富人分別影響和動(dòng)員部分村民參與其中，進(jìn)而出現(xiàn)由富人為首的、以現(xiàn)實(shí)利益為聯(lián)系紐帶而形成的行動(dòng)團(tuán)體，且會(huì)在選舉后仍會(huì)存在并構(gòu)成村莊政治格局中的一大要素(4)關(guān)于村莊派系的深入研究可參見：吳思紅，李韜.村“兩委”選舉中派系賄選現(xiàn)象研究[J].政治學(xué)研究，2015(1)：104-113；仝志輝.派性的性質(zhì)與農(nóng)村組織重建的資源——湖村、路村、嶺村三村比較[J].中國農(nóng)村觀察，2007(4)：13-37.。作為一種客觀存在，村莊派系在基層社會(huì)中發(fā)揮正反兩方面功能。一方面，村莊派系在農(nóng)村社會(huì)生活中發(fā)揮著村民利益表達(dá)和保護(hù)、公共參與的動(dòng)員和組織、公共權(quán)力的監(jiān)督和制約等多種功能[6]；另一方面，派系斗爭(zhēng)導(dǎo)致村政混亂和村莊公共性的缺失，并增加了地方政府的維穩(wěn)壓力和農(nóng)村社會(huì)秩序的不確定性[28]。而從地方政府自主性角度看，村莊派系構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一大治理資源。換言之，派系力量的對(duì)比為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益分配進(jìn)而順利完成項(xiàng)目、推進(jìn)任務(wù)提供了條件。

上文述及，在村莊選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面默許選舉亂象的存在，另一方面又在不失時(shí)機(jī)地觀察各派的力量對(duì)比和內(nèi)部構(gòu)成的變化，并將派系力量作為利益分配的重要參照。2015年，林鎮(zhèn)承接的兩條省級(jí)高速公路同時(shí)開工，為推進(jìn)工程順利實(shí)施，該鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)聯(lián)的旺村等七個(gè)村征地拆遷過程中涉及的清表填方工程幾乎全部承包給所在村派系的代表(即作為領(lǐng)導(dǎo)者的富人)。承包規(guī)模劃定比例與派系力量對(duì)比成正比。以旺村為例，該村共涉及清表填方工程650余萬元。當(dāng)時(shí)村里存在以村主任周王興為首的一派和以王林為首的一派，從人口規(guī)模和家戶經(jīng)濟(jì)實(shí)力上綜合考量，兩派的力量對(duì)比在6∶4，而當(dāng)年的清表填方工程涉及的資金則以6∶4的比例承包給周王興和王林(林鎮(zhèn)項(xiàng)目辦主任，20170401)。后續(xù)的跟蹤調(diào)查表明，這種資源分配的邏輯在林鎮(zhèn)2015年至2019年的村莊建設(shè)和開發(fā)中仍普遍存在。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以以派系力量對(duì)比作為利益分配的重要參照標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)橐环矫娑愘M(fèi)改革之后，村級(jí)組織的統(tǒng)合力量原本就已經(jīng)弱化，村級(jí)組織難以承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繁重的地方開發(fā)任務(wù)。另一方面以村莊中農(nóng)戶為治理單元，又存在極高的治理成本。而事實(shí)證明，如果以派系力量為參照標(biāo)準(zhǔn)，將行政任務(wù)和資源分配承包給作為派系代表的富人群體，作為回報(bào)，富人及其所領(lǐng)導(dǎo)的派系力量為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目推進(jìn)中的矛盾調(diào)解等方面給予有力配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政任務(wù)和自身訴求亦能夠順利實(shí)現(xiàn)。

存在派系斗爭(zhēng)的村莊意味著社會(huì)經(jīng)濟(jì)分層明顯出現(xiàn)富人群體，且富人群體之間存在矛盾。而在社會(huì)結(jié)構(gòu)并沒有出現(xiàn)上述分裂的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作推進(jìn)的難度更大。潭村屬整體移民村，且地處林鎮(zhèn)西部山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在該鎮(zhèn)排名倒數(shù)第一。村民以外出務(wù)工為主要收入來源，經(jīng)濟(jì)收入分層并不顯著，富人群體并沒有出現(xiàn)。村莊熟人社會(huì)中的傳統(tǒng)人際關(guān)聯(lián)和社會(huì)規(guī)范因未受到縱向社會(huì)分層的影響而仍然存在并發(fā)揮作用。正因此，潭村村干部在配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作時(shí)，往往會(huì)囿于村莊社會(huì)輿論而表現(xiàn)出較低的配合度。換言之，在政府與村莊社會(huì)關(guān)系中，村干部扮演著政府“代理人”與村莊社會(huì)“當(dāng)家人”的雙重角色。而在此類村莊中，“當(dāng)家人”角色在村干部的角色認(rèn)定中占有更大的比重，即村干部更多扮演著村莊社會(huì)利益的代言者而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志的貫徹者。面對(duì)著“鐵板一塊”的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作推進(jìn)難度極大。潭村的項(xiàng)目推進(jìn)長期停滯不前，在近年的工作排名中總是處于末位。

但需要認(rèn)識(shí)到，派系均是以村莊中的富人主導(dǎo)的，實(shí)際反映的是富人在村莊社會(huì)中的影響力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以派系力量作為一種治理資源，無疑為富人群體在村莊社會(huì)中彰顯自身影響力提供了有力的利益激勵(lì)，“富人治村”得以進(jìn)一步強(qiáng)化。

(二)利益分配與村莊民主決策的控制

一方面，按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，涉及村集體經(jīng)濟(jì)收益的使用、征地補(bǔ)償款的使用和分配等諸多方面村莊公共事務(wù)時(shí)，均需要由村民會(huì)議或村民會(huì)議授權(quán)村民代表會(huì)議討論通過。A省為進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主管理能力，出臺(tái)《A省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法〉辦法》和《A省村民委員會(huì)選舉辦法》。其中，除強(qiáng)化既有關(guān)于村民會(huì)議和村民代表議事程序外，還增加了村民代表會(huì)議可補(bǔ)選村民委員會(huì)成員、推選產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員、聯(lián)名提出罷免村民委員會(huì)成員等多項(xiàng)權(quán)限。另一方面，對(duì)于上述富人在項(xiàng)目工程發(fā)包獲得的收益，因?qū)僬?xiàng)目資金，對(duì)于村莊而言屬外部收益，一般村民秉持“誰有本事誰得”心態(tài)，并不會(huì)反對(duì)甚至阻礙政府項(xiàng)目工程實(shí)施[29]。但村莊內(nèi)部資源、資產(chǎn)升值而獲得的集體收益與村民個(gè)體利益直接相關(guān)，村民參與積極性相對(duì)較高。

盡管在村莊選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入后能夠得到符合其需求的最優(yōu)結(jié)果，但當(dāng)以村集體的名義進(jìn)行涉及每個(gè)村民切身利益的資源分配時(shí)，加之中央和省政府關(guān)于村莊民主決議的上述相關(guān)規(guī)定，村干部不可能確保能夠完全掌控局面。且在村莊派系政治背景下，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議為派系斗爭(zhēng)進(jìn)一步的展演提供了平臺(tái)，又進(jìn)一步增強(qiáng)了村級(jí)決策的不確定性。

而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論的事項(xiàng)如若沒有得到理想結(jié)果，將會(huì)直接影響其他工作進(jìn)程。比如，若村莊中征地補(bǔ)償款的分配無法達(dá)成共識(shí)，村民收益無法達(dá)到預(yù)期，將會(huì)直接影響后續(xù)的征地工作甚至征地后招商引資工作，類似情況在林鎮(zhèn)麥村、創(chuàng)村兩個(gè)村的征地拆遷中出現(xiàn)過。如此，如何既能符合程序規(guī)定，又能確保村民會(huì)議或村民代表會(huì)議按照自身意志在一定的時(shí)間許可范圍內(nèi)通過相關(guān)決議，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)注的重點(diǎn)。

為節(jié)省會(huì)議組織成本，提高決議效率，村民代表會(huì)議而非村民會(huì)議成為當(dāng)前村級(jí)民主決策的主要組織形式。而根據(jù)A省相關(guān)規(guī)定，村民代表選舉發(fā)生在村委會(huì)換屆選舉期間，成員選出時(shí)間早于村民委員會(huì)形成時(shí)間。由于選民范圍以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)程度不同，村民代表中的構(gòu)成與村委會(huì)成員尤其是村主任的派系構(gòu)成可能并不一致。換言之，村主任并不一定能夠影響多數(shù)村民代表。而按照《村委會(huì)組織法》規(guī)定，村民代表會(huì)議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所做決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意。但如果村委會(huì)成員無法影響多數(shù)村民代表，村民代表會(huì)議上表決的提議就有可能無法通過或者得到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意志相左的結(jié)果，類似情況在林鎮(zhèn)夏村、生村、齊村等村莊中并不鮮見。如在齊村，2011年至2014年，時(shí)任村主任為該村租賃公司老板李華，但多數(shù)村民代表被反對(duì)派沈強(qiáng)左右。由此，李華在任的三年里，村級(jí)土地補(bǔ)償款的發(fā)放、村莊民生類建設(shè)項(xiàng)目涉及的占地和集資等事項(xiàng)，在村民代表會(huì)議上不能及時(shí)獲得通過，有些會(huì)議甚至要連續(xù)召集數(shù)次。三年里，齊村在林鎮(zhèn)政府工作推進(jìn)中拖了后腿(林鎮(zhèn)黨委副書記，20170313)。

上文述及，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于不同村莊承接的政府工作內(nèi)容不同，而對(duì)村主職干部在富人群體中進(jìn)行策略性選擇，同時(shí)在富人群體內(nèi)部，通過建立在派系力量對(duì)比之上進(jìn)行利益分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的做法能在一定程度上確保項(xiàng)目順利推進(jìn)，但并不能彌合派系矛盾。相反地，在利益讓渡之下，各方通過利益分配強(qiáng)化了內(nèi)部團(tuán)結(jié)，同時(shí)又寄希望于強(qiáng)化派系實(shí)力增強(qiáng)自身的談判能力，進(jìn)而擴(kuò)大利益空間。某種程度上說，富人群體中的非體制精英左右多數(shù)村民代表，實(shí)質(zhì)是借此在利益分配中擴(kuò)大話語權(quán)的一種手段。

結(jié)合林鎮(zhèn)的案例材料發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為降低村級(jí)議事的決策成本進(jìn)而緩解行政壓力，進(jìn)一步的利益讓渡成為主要手段。具體而言，通過增加項(xiàng)目工程承包份額的方式給予影響多數(shù)村民代表的富人以更多的利益。如在九村，2017年至2019年間，該村多數(shù)村民代表受文具廠老板劉浩影響，而在該村開發(fā)建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配的項(xiàng)目工程總份額的70%被劉浩承包，其本人也在2017年換屆選舉時(shí)當(dāng)選為九村村主任(林鎮(zhèn)紀(jì)委書記，20190809)。

體制外(5)村莊體制內(nèi)精英是指村兩委干部，體制外精英指并不在村兩委擔(dān)任正式職務(wù)但卻在村莊社會(huì)中有一定影響力的村民。參見仝志輝，賀雪峰.村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析——兼論選舉后村級(jí)權(quán)力的合法性[J].中國社會(huì)科學(xué)，2002(3)：158-167.的富人通過影響村民代表擴(kuò)大自身利益空間，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益讓渡又實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部決策成本的降低，為繁重的行政工作推進(jìn)提供了進(jìn)一步便利。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與富人群體形成一種互惠結(jié)構(gòu)。其中，富人群體依其在村莊中的影響力獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益眷顧，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以其具有的資源分配權(quán)獲得富人群體在工作推進(jìn)中的支持。

有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與治權(quán)的不匹配是其通過無原則的利益讓渡解決治理問題的原因[20]。事權(quán)與治權(quán)不匹配指明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的結(jié)構(gòu)性處境，但并沒有揭示在這種結(jié)構(gòu)性處境之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性行為表達(dá)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，自主性行為表達(dá)才是構(gòu)成無原則利益讓渡出現(xiàn)的更為直接的原因?！斑@種做法雖然說不怎么合規(guī)，但其實(shí)是在現(xiàn)有制度條件下成本最低的，工程承包給誰都一樣，承包給他們(指富人，筆者注)村里面的很多矛盾就都擺平了”(林鎮(zhèn)鎮(zhèn)長，20190310)。而按照項(xiàng)目制的制度規(guī)定，項(xiàng)目工程承包需要經(jīng)過工程招投標(biāo)等專門程序，但在具體實(shí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面將工程直接承包給村莊中的富人群體，以換回富人群體的積極配合；另一方面又整理、制作各種材料以應(yīng)對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收的諸種程序要求。

以富人群體作為大量項(xiàng)目建設(shè)等行政任務(wù)中的實(shí)質(zhì)代理人，彌合了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正式治理能力不足的問題。而項(xiàng)目資金又屬國家或上級(jí)政府的專項(xiàng)資金，資金使用并不影響到自身財(cái)政。由此，借助項(xiàng)目建設(shè)與富人群體結(jié)成互惠結(jié)構(gòu)，便被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視作“成本最低”的行為策略。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角度看，互惠結(jié)構(gòu)的形成是以最小的成本完成行政任務(wù)基礎(chǔ)上的自主行為選擇。換言之，若具體到本研究的議題中會(huì)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非被動(dòng)的利益分配者，而是在現(xiàn)有制度環(huán)境下自主性表達(dá)的具體方式。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性行為表達(dá)，無疑為富人群體主導(dǎo)村治提供了進(jìn)一步的利益激勵(lì)，“富人治村”得以進(jìn)一步強(qiáng)化。

六、結(jié)論與討論

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，自主性并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備村莊社會(huì)力量所無法匹敵的權(quán)力勢(shì)能，更不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的主動(dòng)越界，而是注重正式治理資源和治理能力不足、“鄉(xiāng)政”與“村治”的制度結(jié)構(gòu)、村莊社會(huì)變遷等結(jié)構(gòu)性壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的意志貫徹。本研究從村莊民主選舉、村莊項(xiàng)目推進(jìn)以及村級(jí)民主決策等方面，呈現(xiàn)地方政府自主性表達(dá)與富人治村之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。需要指出的是，地方政府自主性與“富人治村”之間存在著韋伯意義上的“選擇性親和”關(guān)系(6)“選擇性親和關(guān)系”或“內(nèi)在親和性”在馬克斯·韋伯關(guān)于新教教義與資本主義發(fā)展的關(guān)系中有詳細(xì)表述，參見：馬克斯·韋伯.新教倫理與資本主義精神[M].康樂，簡惠美，譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2010：17，68，100，114，127.。而這也決定了本文的研究結(jié)論與既有相關(guān)研究形成互補(bǔ)而非互斥關(guān)系，進(jìn)而為“富人治村”的興起和維系提供一種解釋路徑。

需要說明的是，本研究的目標(biāo)是聚焦于從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為角度審視“富人治村”的形成和維系機(jī)制問題，進(jìn)而為進(jìn)一步發(fā)揮村莊富人群體在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層民主化建設(shè)方面提供助力。事實(shí)上，村莊富人群體在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮不可否定的積極影響力。并在部分地區(qū)，通過從“帶頭致富”向“帶領(lǐng)致富”的能人轉(zhuǎn)型，村莊富人群體為村莊社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展已經(jīng)做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

地方政府(本文專指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)自主性的表達(dá)，盡管為完成涉及地方開發(fā)和發(fā)展的大量行政任務(wù)提供助力，但其中“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的實(shí)踐張力凸顯。具體而言，富人治村并非僅是村民自治制度推進(jìn)和村莊社會(huì)分化等因素形塑的結(jié)果，更是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地方開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)等行政任務(wù)完成中的策略工具。進(jìn)一步看，村級(jí)民主政治因大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政力量的無原則介入而難以獲得發(fā)育空間，從而使得富人治村對(duì)基層民主政治的促進(jìn)作用難以出現(xiàn)，反而使得富人治村的消極后果得以持續(xù)存在。

地方政府自主性的無序表達(dá)反映出國家制度化滲透社會(huì)的能力即國家基礎(chǔ)性權(quán)力不足[30]。有學(xué)者主張將國家政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)著力于基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)之上，以重塑權(quán)力運(yùn)作的原則與規(guī)則，使基層政權(quán)組織具有維持鄉(xiāng)村社會(huì)日常秩序的制度化和常規(guī)性權(quán)力[31]。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際工作中的行政任務(wù)比較繁重，而制度的推進(jìn)在某一層面加重了這一情況。名實(shí)分離的權(quán)力運(yùn)行過程因其外在形式的合法律性，往往被用于掩蓋公權(quán)力形式過程中的恣意化和非法治化[32]。亦有學(xué)者認(rèn)為問題根源于壓力型體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的不協(xié)調(diào)上，主張國家通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的減壓和賦權(quán)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)作中出現(xiàn)的問題[25]。但在現(xiàn)行體制下，一方面，賦權(quán)的程度和邊界難以界定；另一方面，當(dāng)行政任務(wù)壓力不足時(shí)，“懸浮型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[22]或許會(huì)進(jìn)一步普遍開來。

鄉(xiāng)村政府自主性無序表達(dá)的有效遏制，既關(guān)系到基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，又直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)。習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，就是“為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”[33]。基層治理體系是國家治理體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，聚焦本文分析，基層治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于有效限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性的無序表達(dá)，克服地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的實(shí)踐張力。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)政策的落實(shí)主體之一，其自身自主性的無序表達(dá)，無疑降低了國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中各項(xiàng)政策的實(shí)施績效。

而結(jié)合前文分析，針對(duì)事權(quán)與治權(quán)不匹配背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性的無序表達(dá)以及由此而產(chǎn)生的農(nóng)村基層治理亂象，應(yīng)從以下三個(gè)方面入手予以解決：第一，強(qiáng)化契合當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際行政壓力與治理能力的制度供給，增強(qiáng)制度自身的適用性。如對(duì)市縣政府可基于不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府差異化的行政工作內(nèi)容和治理能力出臺(tái)不同的績效考核辦法，或者將行政任務(wù)完成過程中對(duì)村民自治制度的實(shí)際遵從和村級(jí)民主政治的實(shí)際推進(jìn)與績效考核相掛鉤，提升績效考核中過程管理的分值。第二，在現(xiàn)有制度供給基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)量、行政壓力程度與制度供給水平之間的相對(duì)平衡，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為有制度可依。當(dāng)難以在現(xiàn)有制度供給中找到完成任務(wù)的有效治理資源，或現(xiàn)有制度供給不足以有效緩解行政壓力時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外策略性甚至無原則性行為的出現(xiàn)也就成為必然。第三，在制度設(shè)置層面，應(yīng)將村民自治制度與政府管理制度統(tǒng)合考慮，在制度內(nèi)容兼容度、制度銜接度等方面審慎修正和完善。同時(shí)，要強(qiáng)化政治意識(shí)，全面鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，重視黨領(lǐng)導(dǎo)下的制度建設(shè)，保障基層黨建科學(xué)規(guī)范，確保基層黨組織行使好黨和人民賦予的權(quán)力[34]。 由此，才能實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政”與“村治”的有機(jī)結(jié)合，有效激發(fā)富人治村對(duì)農(nóng)村基層民主政治的積極作用，遏制其負(fù)面后果，從而為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行的制度化再造、農(nóng)村有效治理與基層治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。