突發(fā)公共衛(wèi)生事件的動員及其效果

◆摘? 要：運(yùn)動式治理是我國國家治理體系中不可缺少的重要組成部分。文章從國家治理雙重機(jī)制入手，以突如其來的“新冠疫情”為例，具體分析新冠疫情下運(yùn)動式治理產(chǎn)生動員效果的三種機(jī)制：資源動員、強(qiáng)化激勵和強(qiáng)化控制，以及面對突發(fā)疫情事件中國特色的社會主義制度所帶來的優(yōu)勢，同時從“大理扣押口罩”事件反思不足。分析認(rèn)為運(yùn)動式治理是我國面對此次新冠疫情這一突發(fā)危機(jī)事件下國家治理的理性選擇。

◆關(guān)鍵詞：運(yùn)動式治理;動員機(jī)制;疫情防控;社會主義制度

一、問題的提出

運(yùn)動式治理是我國國家治理中的重要組成部分，是國家暫?；虼驍喙倭朋w制中的常規(guī)運(yùn)作過程，意在突破官僚體制與常規(guī)機(jī)制，代之以自上而下、政治動員的方式來集中調(diào)動資源、各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)的治理形式。

縱觀我國的歷史，運(yùn)動式治理不僅僅體現(xiàn)在像“大躍進(jìn)”之類的政治運(yùn)動中，在突發(fā)的自然災(zāi)害事件如“洪澇災(zāi)害”和重大公共危機(jī)事件如“非典”和今年的“新冠疫情”的防控治理中同樣體現(xiàn)其重要作用。面對嚴(yán)重威脅人民群眾生命健康的新冠疫情對我國國家治理能力所提出重大的考驗，國家迅速采取措施，進(jìn)行全面政治動員，集中調(diào)動各方力量、注意力及資源以應(yīng)對此次突發(fā)性重大危機(jī)事件，取得了良好的成效。

那么，為什么事件發(fā)生前采用常規(guī)治理，而事件發(fā)生后國家往往啟動運(yùn)動式治理？為什么會有兩種治理模式選擇的差異？針對突發(fā)事件常規(guī)治理為什么會失效？運(yùn)動式治理為什么有效？針對這些問題，本文希望基于以下的討論能夠解釋困惑、理清思路。也希望基于以下探討，能為我國突發(fā)性危機(jī)事件的應(yīng)對和處理提供有益的參考。

二、文獻(xiàn)回顧

關(guān)于突發(fā)性危機(jī)事件的研究，有少數(shù)學(xué)者關(guān)注特定的突發(fā)事件，如SARS疫情、鼠疫、九江地震等自然災(zāi)害（薛瀾、張強(qiáng)，2003;曹樹基，2006;張國清，2003;滕五曉，2007;張海波、童星，2015），也有部分關(guān)注特定突發(fā)公共衛(wèi)生類事件，如新冠疫情（楊子暉等，2020;劉世錦等，2020;朱武祥等，2020），但無論是關(guān)注哪類事件的相關(guān)研究，都集中危機(jī)主體——政府，對危機(jī)事件的應(yīng)對機(jī)制研究，或事件本身對社會經(jīng)濟(jì)層面的影響，未進(jìn)行事件發(fā)生前后治理模式選擇差異的原因?qū)Ρ取?/p>

政府重大公共危機(jī)管理取得良好績效的前提之一是：官員積極履行各自職責(zé)。運(yùn)動式治理是資源相對不足下，通過集中和動員各方力量以解決問題的理性選擇。因此，關(guān)于運(yùn)動式治理的研究對本文的研究問題帶來很大啟發(fā)。

在規(guī)范研究上，針對運(yùn)動式治理形成和運(yùn)用的基礎(chǔ)，學(xué)者馮仕政（2011）認(rèn)為運(yùn)動式治理形式是非制度化、非常規(guī)劃化和非專業(yè)化的，提出國家運(yùn)動式治理形成的三個條件：第一，績效合法性壓力;第二，目前無法通過常規(guī)化途徑實現(xiàn)目標(biāo);第三，專斷權(quán)，使其有權(quán)力去發(fā)動運(yùn)動式治理。而學(xué)者周雪光（2012）則認(rèn)為：運(yùn)動式治理形式的出現(xiàn)存在穩(wěn)定的制度化組織基礎(chǔ)。因此，就運(yùn)動式治理出現(xiàn)的制度淵源和合法性權(quán)威基礎(chǔ)，周雪光（2012）對比韋伯的官僚組織理論，提出中國的官僚體制“家長式”的“專斷權(quán)”和官員遵循“向上負(fù)責(zé)制”等一些特點(diǎn)為運(yùn)動式治理的出現(xiàn)提供了制度淵源，而合法性權(quán)力基礎(chǔ)來源于執(zhí)政黨繼承了中國傳統(tǒng)上的卡理斯瑪權(quán)威。同時他指出，通過運(yùn)動式治理的形式，我國權(quán)威體制和有效治理之間的矛盾可達(dá)到平衡。

在理論貢獻(xiàn)上，周雪光、練宏（2012），在常規(guī)治理與運(yùn)動式治理兩種治理模式的基礎(chǔ)上提出了控制權(quán)理論，該理論涉及委托方（中央政府）、管理者（中間政府）和代理方（基層政府）三者之間在目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)三種權(quán)力在不同層級之間的分配問題，并在此基礎(chǔ)上形成四種不同的治理模式：高度關(guān)聯(lián)型、行政發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)型和聯(lián)邦制。而運(yùn)動式治理形式是控制權(quán)理論下，高度關(guān)聯(lián)型治理模式的典型形式。此時，三權(quán)集中于中央，因此相較于其它形式，國家在高度關(guān)聯(lián)型治理模式下，會形成更強(qiáng)有力的動員，使官員面對事件時能夠積極履行各自職責(zé)。該理論對本文的研究帶來關(guān)鍵性啟發(fā)：在關(guān)注常規(guī)治理與運(yùn)動式治理方式差異的基礎(chǔ)上，分析危機(jī)事件發(fā)生后國家為何放棄前者選擇后者。

在實證研究上，賴詩攀、何彬（2017）在將政府公共危機(jī)管理分為日常管理和事件管理的基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查數(shù)據(jù)對比分析發(fā)現(xiàn)，二者動員程度上存在差異，運(yùn)動式治理模式下事件管理的動員程度高于常規(guī)治理模式下日常管理的動員程度。政府面對突發(fā)公共危機(jī)事件，采取運(yùn)動式治理模式可以在很大程度上降低事件成本。同時，學(xué)者賴詩攀（2016）基于“動員式治理到底如何動員的？”這一問題，通過問卷數(shù)據(jù)調(diào)查，對兩類不同反腐敗行為進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)：行政控制、資源動員和強(qiáng)化激勵構(gòu)成反腐過程中的三個動員機(jī)制。

基于相關(guān)文獻(xiàn)啟發(fā)，結(jié)合此次我國新冠疫情的防控中體現(xiàn)的高度動員，本文的研究問題是：為什么會有兩種治理模式選擇差異？針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件常規(guī)治理為什么會失效？運(yùn)動式治理為什么有效？

文章以下部分安排如下：第三部分在相關(guān)文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，針對此次新冠疫情這一突發(fā)公共危機(jī)事件，討論危機(jī)事件發(fā)生前后，兩種治理模式選擇差異和效果差異產(chǎn)生的原因？運(yùn)動式治理這一模式到底通過何種方式產(chǎn)生動員的效果？第四部分討論并提出不足。

三、運(yùn)動式治理：國家治理的理性選擇

（一）國家治理的雙重機(jī)制

從常規(guī)治理與運(yùn)動式治理追求的目標(biāo)來看，我們發(fā)現(xiàn)兩者截然不同。常規(guī)化治理模式下，官員間層級分明、分工詳細(xì)、按部就班地完成各自職責(zé)。社會秩序和穩(wěn)定是該模式下國家追求的目標(biāo)。而一旦這種秩序和穩(wěn)定的狀態(tài)被突發(fā)事件打破，運(yùn)動式治理模式隨即啟動，國家以高度動員、高度組織、打破按部就班的方式調(diào)動資源、集中各方力量來解決問題。效率和動員此時就成為國家治理追求的目標(biāo)。

但從常規(guī)治理到運(yùn)動式治理兩者之間轉(zhuǎn)換來看，兩者聯(lián)系緊密。運(yùn)動式治理往往伴隨常規(guī)治理模式失敗而啟動的。危機(jī)事件發(fā)生后，按部就班的常規(guī)治理模式無法達(dá)到緊急狀態(tài)下所需要的效率和動員，因此便被運(yùn)動式治理模式取代。今年的疫情防控也是如此。國家啟動運(yùn)動型治理的主要原因是讓全國人民及整個官僚體制都進(jìn)入到一種高度動員與緊張狀態(tài)。

（二）運(yùn)動式治理的動員機(jī)制

國家在歷次重大突發(fā)衛(wèi)生事件和本次新冠疫情防治實踐中，運(yùn)動式治理成效顯著。國家通過采取資源動員、強(qiáng)化激勵、加強(qiáng)控制等機(jī)制，為有效化解危機(jī)提供了基礎(chǔ)。

1.資源動員

此次疫情，快速集中全社會有效資源不論是對已患病人的救治，未患病人的防治，或重建與恢復(fù)工作都極其重要。面對疫情的快速擴(kuò)散，從中央到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到人民群眾凝聚一心，在黨中央指揮與號召下，通過發(fā)揮運(yùn)動式治理的高效資源集中能力，在較短時間內(nèi)集中了大量的人力、物力和財力等資源。不到一個月，自全國各地300多支醫(yī)療隊，合計超4萬名醫(yī)務(wù)人員支援。全國各地籌集的物資不計其數(shù)，口罩、防護(hù)服、面粉、蔬菜、水果……不僅有效緩解物資緊張的局面，更體現(xiàn)出民族的團(tuán)結(jié)與大無畏。同時，社會各界自發(fā)捐款，國家財政部門也統(tǒng)籌安排特殊時期疫情防控資金多達(dá)千億元，切實保障了各方面所需資源的供應(yīng)。

2.強(qiáng)化激勵

從學(xué)者周雪光的控制權(quán)理論思考，危機(jī)事件發(fā)生前，有關(guān)危機(jī)事件的日常管理屬行政發(fā)包。委托方負(fù)責(zé)目標(biāo)設(shè)定并保留檢查驗收權(quán)，激勵分配權(quán)此時在管理方手中。因此，管理方的日常管理行為具有靈活空間。一旦事件發(fā)生，三種權(quán)力集中到中央，此時行政發(fā)包的治理模式轉(zhuǎn)換成高度關(guān)聯(lián)治理模式，激勵分配權(quán)收歸中央對地方政府產(chǎn)生強(qiáng)激勵，促使其積極履職。

3.強(qiáng)化控制

加強(qiáng)科層控制，減少信息不對稱。春節(jié)當(dāng)天，中共中央政治局召開緊急會議，成立應(yīng)對疫情工作指揮中心，以“人民生命重于泰山”防疫救治宗旨、成立聯(lián)防聯(lián)控、群防群控小組，形成全國一盤棋態(tài)勢。黨中央更是集中一切力量進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)以避免科層體系條塊分割造成的信息、反應(yīng)延遲等情況。此次新冠疫情，黨中央以高度精準(zhǔn)的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，為確保相關(guān)決策部署在全國各個地方得到全面的落實，為實現(xiàn)精準(zhǔn)的社會各個方面的動員提供了堅實的基礎(chǔ)。其次，自從鐘南山院士宣布新冠肺炎會“人傳人”結(jié)論之后，湖北省政府立即決定對武漢實施“封城”措施，其他省份隨即啟動一級響應(yīng)機(jī)制。各地提出“非必要不外出”，深入執(zhí)行到各個社區(qū)，實施小區(qū)封閉式管理。人民群眾積極響應(yīng)，自覺居家隔離……

四、總結(jié)

社會主義制度下，運(yùn)動式治理所帶來的強(qiáng)大動員能力，不論是在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還是在應(yīng)對各類“政治運(yùn)動”，或者是在面對突發(fā)的公共危機(jī)事件中，都是常規(guī)治理模式所無法頂替的。一方面，國家通過運(yùn)動式治理帶來的資源動員、強(qiáng)激勵和強(qiáng)控制，實現(xiàn)權(quán)力的再生產(chǎn)與再擴(kuò)充，是我國面對此次新冠疫情這一突發(fā)危機(jī)事件下國家治理的理性選擇。我國面對此次突發(fā)新冠疫情，憑借強(qiáng)大的制度優(yōu)勢，憑借運(yùn)動式治理帶來的強(qiáng)大社會動員能力，在疫情的戰(zhàn)役大考中交出了比較不錯的成績，也得到了社會各界人士的充分肯定。另一方面，盡管此次疫情防控總體滿意，但也有個別事件反映出問題，如云南大理扣留醫(yī)用口罩事件。面對嚴(yán)峻疫情，全國處于緊張防控工作中，越是這個時候就越需要高度的規(guī)則意識。但大理市政府違法扣押征用防疫口罩，嚴(yán)重干擾全國防疫工作大局，破壞了防疫工作紀(jì)律。暴露出大理市委、市政府在緊要關(guān)頭，無視政治紀(jì)律，漠視國家法律，本位主義嚴(yán)重，形式主義、官僚主義等問題的嚴(yán)重。雖是個例，但我們應(yīng)從事件中吸取教訓(xùn)、得到反思，以疫情防控為契機(jī)，充分認(rèn)識自身不足，以便將社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為更加強(qiáng)有力的社會治理效能。

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作者簡介

孫敏婕（1996.11—），女，漢族，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2019級碩士研究生，行政管理（政府管理）方向。