我國小型水庫管護(hù)現(xiàn)狀與發(fā)展建議

景明

截至2020年，我國共有各類水庫9.8萬余座，其中小型水庫占比超過95%，量大面廣，影響較大。歷史上，小型水庫在防汛、抗旱、供水、灌溉等方面發(fā)揮了巨大作用。水庫安全事關(guān)老百姓的切身利益，近年來，國家發(fā)展改革委、財政部安排大量資金用于水庫的除險加固工作，工程安全狀況不斷改善。但是，由于各種原因，我國水庫安全運(yùn)行的風(fēng)險依然比較突出。在我國經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段、加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的背景下，小型水庫的管護(hù)要走綠色發(fā)展之路，在實現(xiàn)其防洪、供水等硬性保障的同時，更好地發(fā)揮其生態(tài)功能，滿足新時期人們對優(yōu)質(zhì)水資源、宜居水環(huán)境、健康水生態(tài)的更高需求。

關(guān)鍵詞：小型水庫;水庫管護(hù)模式;綠色發(fā)展

水庫是開發(fā)利用水資源和防治水災(zāi)害的重要工程措施之一，在防洪、供水、農(nóng)業(yè)灌溉、民生，以及改善生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。截至2020年，我國有大大小小的水庫9.8萬多座，為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)水利部副部長葉建春介紹，有3.5億多畝耕地靠大中型水庫控制灌溉，約占有灌溉能力耕地總量的三成;眾多的小型水庫也是農(nóng)村重要的水源，在抗旱減災(zāi)、農(nóng)村人口飲用水安全、保障糧食安全等方面起到了積極作用。

小型水庫是農(nóng)村水利的重要一環(huán)，直接影響群眾的生產(chǎn)生活，與群眾的生命財產(chǎn)安全息息相關(guān)。絕大多數(shù)的水庫特別是小型水庫主要在農(nóng)村，農(nóng)民依靠這些水庫飲水、養(yǎng)殖，發(fā)展旅游業(yè)。小型水庫對增加農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的作用，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中也必將發(fā)揮積極的作用。不過需要注意的是，近年來，雖然我國大規(guī)模集中開展了幾輪病險水庫的除險加固，取得了明顯成效，但由于基層力量薄弱，工程管護(hù)能力和水平不足等問題，小型水庫難以實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范的管護(hù)，安全運(yùn)行依然存在風(fēng)險。在農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸邁向綠色化、信息化的重要階段，傳統(tǒng)的小型水庫管護(hù)也要走綠色發(fā)展之路，為持續(xù)改善涉水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村發(fā)揮更重要的作用。

小型水庫安全運(yùn)行存在風(fēng)險

據(jù)水利部副部長魏山忠介紹，我國現(xiàn)有水庫9.8萬多座，其中大中型水庫4700多座、小型水庫9.4萬座，80%以上修建于20世紀(jì)50至70年代。1998年以后，各地開展了大規(guī)模的水庫除險加固，國家發(fā)展改革委、財政部安排中央資金1553億元，對2800多座大中型水庫和6.9萬座小型水庫進(jìn)行了除險加固，水庫安全狀況不斷改善。一是消除工程本身險情，像消除水庫擋水、泄水還有輸水建筑物滲透等工程設(shè)施的老化故障隱患，解決了防洪標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)的問題，提高了安全保障水平。二是在水庫增效方面，增加了水庫新的防洪庫容，過去長期帶病運(yùn)行，水庫效益難以發(fā)揮，通過除險加固，水庫的蓄水能力、供水保證力都得到了提高，防洪灌溉供水功得到了恢復(fù)和改善。三是有效改善庫周水生態(tài)水環(huán)境，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

中央財政歷來高度重視小型病險水庫的除險加固和維修養(yǎng)護(hù)。據(jù)財政部農(nóng)業(yè)農(nóng)村司負(fù)責(zé)人姜大峪介紹，自1998年起，中央財政就開始安排資金，支持實施小型病險水庫的除險加固。截至2020年年末，累計安排資金投入972億元，支持實施6.9萬座小型水庫的除險加固。2019年到2020年，進(jìn)一步安排了32.5億元，支持小型水庫的維修養(yǎng)護(hù)，保障當(dāng)?shù)厝罕姷纳敭a(chǎn)安全。

魏山忠表示，“十三五”時期，我國水庫年均潰壩率是0.03‰，為歷史最低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界公認(rèn)的0.1‰的低潰壩率標(biāo)準(zhǔn)，水庫大壩安全狀況總體可控。水庫除險加固成效非常顯著，但是我國水庫數(shù)量多，還有不斷受到超標(biāo)洪水、強(qiáng)烈地震等影響，加上原來有些加固標(biāo)準(zhǔn)相對比較低，管護(hù)不是完全跟得上，每年都會出現(xiàn)一些新的病險水庫，安全隱患不容忽視，

目前，我國水庫安全運(yùn)行的風(fēng)險依然比較突出。一是尚有3.1萬多座水庫沒有在規(guī)定期限開展安全鑒定。二是部分水庫受超標(biāo)準(zhǔn)洪水、強(qiáng)烈地震等自然災(zāi)害影響，導(dǎo)致工程不同程度損毀。三是受財力所限，已經(jīng)開展的部分水庫除險加固標(biāo)準(zhǔn)較低。四是部分水庫管護(hù)力量薄弱，日常維修養(yǎng)護(hù)不到位，積病成險。此外，我國95%的水庫為小型水庫，量大面廣，工程產(chǎn)權(quán)為縣級政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組所有，由于基層力量薄弱，工程管護(hù)能力和水平不足，難以實現(xiàn)小型水庫統(tǒng)一規(guī)范的管護(hù)。

水庫安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，把保護(hù)人民生命安全擺在首位，加快病險水庫除險加固，維護(hù)重要水利基礎(chǔ)設(shè)施安全。國務(wù)院召開常務(wù)會議，專門研究病險水庫除險加固工作，明確要求對現(xiàn)有病險水庫在2025年年底前全面完成除險加固，對新出現(xiàn)的病險水庫及時除險加固。

今年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實加強(qiáng)水庫除險加固和運(yùn)行管護(hù)工作的通知》（以下簡稱“通知”），明確提出了在2022年年底前，有序完成2020年已到安全鑒定期限水庫的安全鑒定任務(wù);對病險程度較高的水庫，抓緊實施除險加固;探索實行小型水庫專業(yè)化管護(hù)模式。在2025年年底前，全部完成2020年前已鑒定病險水庫和2020年已到安全鑒定期限、經(jīng)鑒定后新增病險水庫的除險加固任務(wù);對“十四五”期間每年按期開展安全鑒定后新增的病險水庫，及時實施除險加固;健全水庫運(yùn)行管護(hù)長效機(jī)制?！锻ㄖ愤€要求，中央財政主要對小型水庫的除險加固和維修養(yǎng)護(hù)予以補(bǔ)助。

姜大峪表示，“十四五”期間，中央財政將通過優(yōu)化水利發(fā)展資金存量，并積極安排部分增量，投入小型病險水庫除險加固和維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金245億元，支持各地“治養(yǎng)并重”，切實保障小型水庫的安全運(yùn)行。一是積極支持“治”，“十四五”期間，中央財政計劃安排125億元，支持各地實施小型病險水庫除險加固，其中今年安排39.4億元，比2020年增長35%。二是積極支持“養(yǎng)”，“十四五”期間，中央財政將逐年增加小型水庫維修養(yǎng)護(hù)的補(bǔ)助力度，預(yù)計共安排120億元，其中今年安排20億元，比2020年增長11%。

創(chuàng)新小型水庫管護(hù)模式

近年來，各地積極探索實踐，小型水庫管理體制改革不斷深化，因地制宜實行了多種管護(hù)模式，管護(hù)主體、人員和經(jīng)費(fèi)逐步得到落實。

2019年，水利部在全國范圍內(nèi)啟動了深化小型水庫管理體制改革樣板縣的創(chuàng)建工作，為改革提供新的標(biāo)桿。2020年，通過現(xiàn)場評估，河北省鹿泉區(qū)等47個縣因為改革成效顯著，被評選為第一批樣板縣。水利部運(yùn)行管理司司長阮利民表示，各地樣板縣的創(chuàng)建積累的寶貴經(jīng)驗，形成了許多可復(fù)制、可推廣的小型水庫管護(hù)模式。從全國的情況看，樣板縣管護(hù)模式主要有三種類型：一是區(qū)域集中管護(hù)。以縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為片區(qū)，整合已有的事業(yè)單位或國有企業(yè)組建小型水庫的管理機(jī)構(gòu)，對片區(qū)內(nèi)的小型水庫實行統(tǒng)一的管護(hù)。樣板縣有36%是采取這種模式。二是政府購買服務(wù)。由政府直接提供小型水庫管護(hù)轉(zhuǎn)而向社會力量購買管護(hù)服務(wù)，有54%的樣板縣實行這樣的模式。三是“以大帶小”，按照就近原則，將小型水庫委托給大中型水利工程管理單位實施管護(hù)，充分利用專業(yè)優(yōu)勢，有10%的樣板縣實行這種模式。

鹿泉區(qū)：創(chuàng)建“水庫管家”物業(yè)化管理模式

據(jù)河北省水利廳防御處處長李樹槐介紹，河北省目前在冊小型水庫992座，現(xiàn)狀可以用“3個90%”概括：一是90%以上建于20世紀(jì)六七十年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，缺陷多、問題多，存在著“先天不足”問題。二是90%以上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有和管理，沒有專門管理機(jī)構(gòu)、專業(yè)管理人員和專項管護(hù)經(jīng)費(fèi)，管理難度大。三是90%以上屬于公益性水庫，主要承擔(dān)防洪任務(wù)，兼顧農(nóng)業(yè)灌溉、養(yǎng)殖，沒有經(jīng)濟(jì)效益?！?個90%”造成小水庫運(yùn)行管理困難多、難度大，成為水利的短板、發(fā)展的難題，亟需改革破題。針對小型水庫管理現(xiàn)狀和存在的諸多問題，河北各市縣深入研究分析，找根源，尋對策，認(rèn)為重點是要解決體制問題和政府財政投入問題，要積極探索推行政府購買服務(wù)模式，爭取政府財政每年列支小型水庫管護(hù)資金，用于支付第三方物業(yè)管理公司等，進(jìn)一步深化小型水庫管理體制改革。

通過向第三方購買服務(wù)，石家莊市鹿泉區(qū)小型水庫初步實現(xiàn)了由“要我改”向“我要改”、由“粗放式管理”向“精細(xì)化管理”，以及由“傳統(tǒng)式管理”向“數(shù)字化管理”的轉(zhuǎn)變。2019年9月，鹿泉區(qū)水利局公開招標(biāo)，與北京太比雅科技股份有限公司達(dá)成合作，將智慧水庫管家云平臺投入到水庫管理的工作中。即利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)和人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合原有雨水情監(jiān)測系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)，為水庫管理、巡查人員安裝配套軟件，為“水庫三個責(zé)任人”安裝“水庫管家”手機(jī)APP。區(qū)水利局可登錄智慧水庫平臺，對水庫監(jiān)測數(shù)據(jù)和運(yùn)維工作進(jìn)行24小時全天候遠(yuǎn)程監(jiān)控?！八畮旃芗摇钡倪\(yùn)用，使水庫管理和調(diào)度更加科學(xué)、快捷，為水庫安全運(yùn)行提供了保障，實現(xiàn)了信息化管人、智能化管水庫，在解決小水庫管理難題方面走出了一條新路。

淳安縣：“管養(yǎng)分離、專業(yè)養(yǎng)護(hù)”集中管護(hù)模式

據(jù)了解，浙江省淳安縣全縣有62座小型水庫承擔(dān)著防洪、供水、灌溉、發(fā)電、養(yǎng)殖的重任，也為農(nóng)林牧漁業(yè)健康發(fā)展提供不竭的動力。近年來，淳安縣不斷加大投入水利建設(shè)資金，實施“千庫保安、除險加固”及標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建等建設(shè)項目，積極推行小型水庫“管養(yǎng)分離、專業(yè)養(yǎng)護(hù)”的集中管護(hù)，成立縣屬淳安縣水利工程養(yǎng)護(hù)管理有限公司，對全縣小型水庫實行統(tǒng)一管護(hù)。同時，推行河（湖）長制，建立管護(hù)經(jīng)費(fèi)財政補(bǔ)助相關(guān)機(jī)制，開創(chuàng)小型水庫管理 “有人管事”“有錢管事”“有制度管事”的新局面。

據(jù)淳安縣生態(tài)綜保局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，國有企業(yè)成立養(yǎng)護(hù)公司，有利于小型水庫的專業(yè)養(yǎng)護(hù)。不同于通過招投標(biāo)、受合同期限制的社會企業(yè)，國有企業(yè)對水庫的維修養(yǎng)護(hù)更具有計劃性、長效性，并且公益性更強(qiáng)。在對水庫的日常監(jiān)督管理中，淳安縣全面落實養(yǎng)護(hù)員手機(jī)定位、定巡檢線路及圖片上傳工作，搭建小型水利工程信息化運(yùn)行管理平臺，逐步推行視頻監(jiān)控、安全智能衛(wèi)士、北斗衛(wèi)星自動化沉降位移觀測系統(tǒng)。

目前，淳安縣已經(jīng)組建了一支80余人的專業(yè)檢修隊伍，定期開展水庫“體檢”工作。據(jù)介紹，水庫養(yǎng)護(hù)員日常主要負(fù)責(zé)保潔、除草、清溝等一般性養(yǎng)護(hù)工作及日常巡檢，涉及機(jī)電、金屬結(jié)構(gòu)、電氣、水工建筑、白蟻防治等專業(yè)性較強(qiáng)的工作，統(tǒng)一由養(yǎng)護(hù)公司派專業(yè)技術(shù)人員到現(xiàn)場維護(hù)。淳安縣生態(tài)綜保局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步將持續(xù)推進(jìn)小型水庫管理體制改革，讓全縣小型水庫的保護(hù)與發(fā)展相得益彰，助力淳安特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。

泗水縣：“以大帶小”走出小型水庫管護(hù)新路徑

據(jù)了解，山東省濟(jì)寧市東部山區(qū)共有小型水庫240座，總庫容1.57億立方米，興利庫容0.78億立方米，承擔(dān)著防洪、灌溉、供水和生態(tài)等多重功能，是保障農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。濟(jì)寧市泗水縣共有小型水庫87座，其中小（1）型水庫10座、?。?）型水庫77座。近年來，濟(jì)寧市全面深化小水庫管理體制改革，積極對接水利部、省水利廳，派出專家組全程指導(dǎo)縣市區(qū)開展創(chuàng)建工作，打造了泗水縣小型水庫運(yùn)行管理的示范和樣板。

在創(chuàng)建過程中，濟(jì)寧市泗水縣推行了小型水庫“以大帶小”管護(hù)模式，以4座大中型水庫、3處攔蓄工程為中心，設(shè)置7個水利工程管理服務(wù)中心，把全縣小型水庫按照分布及流域，納入各服務(wù)中心管理。通過合理布局區(qū)域化水利工程服務(wù)中心，科學(xué)設(shè)置小型水庫流域化管護(hù)模式，以大帶小、以強(qiáng)補(bǔ)弱，削減了泗河洪峰流量的29%，減少了下游95平方公里的洪澇災(zāi)害威脅。

2020年，泗水縣投資了580萬元維修改造小水庫基礎(chǔ)設(shè)施，同時投資356萬元實施了小水庫視頻監(jiān)控、大壩照明、雨情監(jiān)測、電子水尺、壩體測壓等建設(shè)工程，搭建起水庫綜合管理信息化平臺。除此之外，近年來，泗水縣在保障小型水庫安全運(yùn)行的同時，對小型水庫改造升級，打造出“水清、岸綠、庫美”的良好生態(tài)，為水庫周邊發(fā)展旅游業(yè)提供了機(jī)會，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入。

系統(tǒng)推進(jìn)小型水庫綠色發(fā)展

現(xiàn)階段，大部分小型水庫仍僅以經(jīng)濟(jì)、安全、實用為主要目標(biāo)，而對生態(tài)附加值尚未進(jìn)行充分挖掘，無法滿足新時期現(xiàn)階段，大量小型水庫的功能已無法有效滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)水資源、宜居水環(huán)境、健康水生態(tài)的更高層次涉水需求。中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院張叢林、南京水利科學(xué)研究院水利部農(nóng)村電氣化研究所喬海娟認(rèn)為，為持續(xù)改善涉水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)造福人民的幸福河，小型水庫的傳統(tǒng)發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型。新時期，應(yīng)從完善小型水庫相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、提升小型水庫周邊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、分類推進(jìn)小型水庫生態(tài)價值實現(xiàn)、加強(qiáng)小型水庫管理的信息化水平等方面推進(jìn)我國小型水庫綠色發(fā)展。

完善小型水庫相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。開展小型水庫綠色設(shè)計，在確保小型水庫安全、經(jīng)濟(jì)、適用的基礎(chǔ)上，將綠色、生態(tài)、環(huán)保等新發(fā)展理念融入工程設(shè)計全過程，如大壩的整體設(shè)計應(yīng)盡可能減少對水文情勢、河流形態(tài)和生物生境等的影響，同時可考慮與當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、人文環(huán)境等元素相匹配。制定小型水庫生態(tài)流量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確不同區(qū)域生態(tài)流量計算方法、生態(tài)流量監(jiān)測點位布設(shè)、監(jiān)測設(shè)備設(shè)施技術(shù)要求、監(jiān)測方法以及監(jiān)測數(shù)據(jù)處理規(guī)則等。

提升小型水庫周邊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。加強(qiáng)水庫水域保護(hù)，全面完成水庫保護(hù)范圍的確權(quán)劃界，在水庫管理區(qū)、上游河（渠）沿線和取水口周邊科學(xué)劃定涉水生態(tài)空間，將其分為禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，制定相應(yīng)的管控制度。建議水庫管理單位盡快開展常態(tài)化水庫清淤工作，恢復(fù)水庫有效庫容，增加蓄水量，改善底層水質(zhì)。探索水庫自主清淤激勵機(jī)制，鼓勵水庫業(yè)主通過購買第三方服務(wù)進(jìn)行清淤。

分類推進(jìn)小型水庫生態(tài)價值實現(xiàn)。一是開展小型水庫核查評估。立足新形勢下人民涉水需求，對我國小型水庫進(jìn)行核查評估。從安全性、經(jīng)濟(jì)性、環(huán)境性和精神性需求等維度出發(fā)，構(gòu)建小型水庫分類管理評估指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，確定各級指標(biāo)權(quán)重，明確評估標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)核查評估結(jié)果，將小型水庫分為保留、整改和退出等三種類型，分析各類小型水庫可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素。二是推進(jìn)小型水庫生態(tài)價值實現(xiàn)。對于擬保留水庫，打造流域岸線經(jīng)濟(jì)帶，提高水的附加價值，積極推動“親水游+生態(tài)垂釣+生態(tài)研學(xué)+高端民宿”等業(yè)態(tài)融合，帶動周邊區(qū)域綠色發(fā)展。對于擬整改水庫，確保除險加固工作順利開展，明確泄放生態(tài)流量，保障枯水期下游河道生態(tài)需水。對于規(guī)模減小或功能萎縮的擬退出水庫，將水庫功能調(diào)整為生態(tài)堰壩或河湖保護(hù)博物館，綜合考慮建設(shè)程序合法性、建設(shè)成本、工程效益、運(yùn)行年限等因素，制定“一庫一策”退出補(bǔ)償方案。

加強(qiáng)小型水庫管理的信息化水平。加強(qiáng)小型水庫監(jiān)測體系建設(shè)。運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，建立完善小型水庫沉降位移變形、滲漏、裂縫等智能化感知體系，加強(qiáng)對水量、水位、生態(tài)流量、水質(zhì)等全要素的實時在線監(jiān)測，通過人工智能等手段提升信息捕捉和感知能力。推動小型水庫信息化、動態(tài)化管理。以信息化建設(shè)為突破口，積極推動小型水庫產(chǎn)權(quán)化、物業(yè)化和數(shù)字化管理，開展數(shù)字水庫建設(shè)試點，推動小型水庫管理由粗放型和人工管理向?qū)I(yè)型和智能管理轉(zhuǎn)變。