河長(zhǎng)制何以實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”

李熠煜 楊旭

[摘 要]基層河長(zhǎng)是我國(guó)基層河湖治理執(zhí)行到位的實(shí)際擔(dān)當(dāng)者和強(qiáng)本固基的切實(shí)執(zhí)行者。從街頭官僚理論看，基層河長(zhǎng)在基層治水場(chǎng)域因擁有自由裁量權(quán)而享有相當(dāng)大的政策執(zhí)行空間、因多重角色沖突而表現(xiàn)出特有的政策執(zhí)行邏輯，導(dǎo)致了“一刀切”下的政策歪曲執(zhí)行、基層“權(quán)虛責(zé)實(shí)”“權(quán)責(zé)倒掛”下的政策敷衍執(zhí)行、“避責(zé)”驅(qū)動(dòng)下的政策隱瞞執(zhí)行、“鄉(xiāng)紳/社區(qū)自治”管束下的政策選擇性執(zhí)行和技術(shù)賦能下的政策象征性執(zhí)行等失范表現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)對(duì)基層河長(zhǎng)政策執(zhí)行的權(quán)力規(guī)制和分配，需要技術(shù)官僚對(duì)接行政河長(zhǎng)，“規(guī)范”基層河長(zhǎng)自由裁量權(quán);加強(qiáng)治水府際溝通，促成基層河長(zhǎng)減負(fù)賦權(quán);健全基層河長(zhǎng)行為運(yùn)作機(jī)制，探尋水環(huán)境治理公眾參與模式;權(quán)衡河湖管護(hù)政策模糊與有效治理，推行水生態(tài)保護(hù)橫向補(bǔ)償機(jī)制;重塑基層河長(zhǎng)技術(shù)認(rèn)知，推動(dòng)技術(shù)嵌入與制度完善互構(gòu)發(fā)展，以期實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”。

[關(guān)鍵詞]河長(zhǎng)制;基層河長(zhǎng);街頭官僚理論;政策執(zhí)行

中圖分類(lèi)號(hào)：X52 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）01-0086-10

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出要建設(shè)更加完善的“國(guó)家行政體系”，為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制開(kāi)拓新的道路。

河長(zhǎng)制秉承“善治國(guó)必先治水”的理念，是解決水資源危機(jī)和保障國(guó)家水安全的重要舉措。河長(zhǎng)制以屬地管理為組織運(yùn)作邏輯，將河湖治理的主體責(zé)任歸屬于地方各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人，并由其擔(dān)任“河長(zhǎng)”負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖管理和保護(hù)工作。目前基于河長(zhǎng)制的組織體系、制度體系、責(zé)任體系，

我國(guó)已形成了河湖治理體系的基本框架：覆蓋各省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)的治水組織網(wǎng)絡(luò)和一批較具專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)的基層河長(zhǎng)隊(duì)伍。從表征上看旨在破解“九龍治水”頑疾的河長(zhǎng)制確有紓解流域環(huán)境治理部門(mén)職能交叉、多頭治理、元治理沖突等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的“奇效”，慢慢蛻去“運(yùn)動(dòng)式治理”色彩，成為常態(tài)化運(yùn)動(dòng)。但相關(guān)實(shí)證研究表明，河長(zhǎng)制并未顯著降低水中深度污染物濃度，

這揭示了地方政府治標(biāo)不治本的粉飾性治污行為[1]。

2020年6月，相關(guān)媒體就浙江杭州余杭區(qū)某條河流不明黑色液體漏排事件撰文呼吁：“河長(zhǎng)退了，但河長(zhǎng)制不能退！”[2]

我們應(yīng)當(dāng)探討如何破除河長(zhǎng)制中的“人治”因素，特別是作為街頭官僚的基層河長(zhǎng)在復(fù)雜的基層環(huán)境中如何推動(dòng)河湖治理的在地化進(jìn)程抑或克服自身失范行為，這將直接決定河長(zhǎng)制能否實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”。

一、街頭官僚理論：河長(zhǎng)制實(shí)施的一種解讀

（一）街頭官僚理論概述

政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否即行政執(zhí)行的有效性與街頭官僚的權(quán)力、利益、意愿和政策執(zhí)行能力直接相關(guān)[3]。20世紀(jì)80年代

邁克爾·利普斯基系統(tǒng)闡述了街頭官僚理論模型，有別于消極、被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)任務(wù)的政策形象，他將位處政策執(zhí)行與公共服務(wù)第一線的街頭官僚描繪成擁有很大自由裁量余地的“特殊群體”。因此，該模型被認(rèn)為是政策執(zhí)行研究“自下而上”分析路徑的典型代表。“街頭官僚”的范疇具體指那些工作在一線的執(zhí)行人員，包括警察、稅務(wù)官、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者等，他們直接面向公眾，需要在接觸和互動(dòng)中開(kāi)展工作[4]。街頭官僚事實(shí)上在政策制定和執(zhí)行體系中扮演著重要角色。但囿于資源不足、公眾需求高漲、目標(biāo)模糊沖突和人際關(guān)系復(fù)雜，為規(guī)避工作風(fēng)險(xiǎn)街頭官僚往往也被迫消極地使用自由裁量權(quán)并衍生出一系列諸如限量分配公共服務(wù)、調(diào)整心理狀態(tài)、控制工作情景和工作對(duì)象等應(yīng)對(duì)模式[5]。

街頭官僚理論包括五個(gè)方面。一是基于街頭官僚自由裁量權(quán)的核心解釋。委托-代理理論指出所有權(quán)與控制權(quán)分離帶來(lái)的直接問(wèn)題是作為失去控制權(quán)的委托方如何監(jiān)督制約擁有控制權(quán)的代理方，從而實(shí)現(xiàn)委托方利益最大化。

然而，權(quán)威體制與有效治理的深刻矛盾在中國(guó)政治進(jìn)程中愈發(fā)凸顯[6]，委托方限于信息不對(duì)稱(chēng)未能有效節(jié)制代理方，因此，以平衡決策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性為核心的（街頭官僚）自由裁量權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。不過(guò)，街頭官僚能否正視其自由裁量權(quán)行使中存在的問(wèn)題進(jìn)而規(guī)范運(yùn)用尚需實(shí)踐考量[7]。二是對(duì)街頭官僚執(zhí)行特質(zhì)的清晰深描，表現(xiàn)為資源稀缺性、執(zhí)行在場(chǎng)性、工作自主性和監(jiān)督匱乏性。三是對(duì)街頭官僚責(zé)任控制的理論探析?？扑苟ɡ碚J(rèn)為只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確的（且交易成本為零或很?。瑒t無(wú)論在開(kāi)始時(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)配置如何，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率

的[8]。產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)安排問(wèn)題可引申至責(zé)任控制界面，圍繞街頭官僚自由裁量權(quán)而展開(kāi)的責(zé)任控制研究主要囊括了街頭官僚責(zé)任體系與控制機(jī)制、責(zé)任控制研究起點(diǎn)與爭(zhēng)議焦點(diǎn)、責(zé)任控制程度論爭(zhēng)、責(zé)任控制路徑論爭(zhēng)和責(zé)任控制轉(zhuǎn)向等問(wèn)題[9]。四是對(duì)街頭官僚行動(dòng)邏輯的深入縷析。有學(xué)者從符號(hào)生產(chǎn)角度研究科學(xué)，提出了行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論，尤其強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵行動(dòng)者在基層治理中的重要角色[10]（P418）。街頭官僚作為相互協(xié)調(diào)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵行動(dòng)者因其特殊的工作環(huán)境和工作性質(zhì)衍生出具備特殊屬性的行動(dòng)邏輯，具體包括激勵(lì)不足、規(guī)則依賴(lài)、選擇執(zhí)行和一線棄權(quán)[11]。五是對(duì)街頭官僚工作界面的空間闡釋?zhuān)鶕?jù)空間性質(zhì)可劃分為窗口空間、街頭空間和社區(qū)空間[12]。

（二）街頭官僚理論解釋河長(zhǎng)制實(shí)施的契合性

作為世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在全面建成小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的進(jìn)程中，面臨著水資源問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。1968年加勒特·哈丁提出了著名的“公地悲劇”[13]，而J·斯密認(rèn)為避免公地悲劇的唯一方法是通過(guò)創(chuàng)造一個(gè)私有產(chǎn)權(quán)模式來(lái)終止共用產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)[14]。

在河流治污的創(chuàng)新實(shí)踐中，河長(zhǎng)制恰恰通過(guò)界定“產(chǎn)權(quán)”歸屬的方式依托權(quán)威治理模式實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，從而突破了科層制的等級(jí)結(jié)構(gòu)和功能性的組織形式，實(shí)現(xiàn)河湖跨界治理的常態(tài)化進(jìn)而達(dá)到夯實(shí)河湖管護(hù)基礎(chǔ)、推動(dòng)河湖面貌持續(xù)改善的目標(biāo)。在基層治水場(chǎng)域，鎮(zhèn)街河長(zhǎng)或村居河長(zhǎng)等基層河長(zhǎng)雖處于政策鏈條神經(jīng)末梢，卻是河湖截污、清淤、活源、固堤等全面系統(tǒng)綜合整治的最終落實(shí)者和監(jiān)督者。因此，借用街頭官僚理論解析我國(guó)基層河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差或失范現(xiàn)象具有一定的適應(yīng)性和契合性?；鶎雍娱L(zhǎng)通過(guò)縱橫協(xié)調(diào)機(jī)制在履職過(guò)程中掌握了一定程度的自由裁量權(quán)，并與普通公眾直接打交道，其應(yīng)對(duì)相關(guān)事件的態(tài)度和結(jié)果將在根本上影響能否營(yíng)造水生態(tài)環(huán)境共建共治共享新格局及推進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

其一，基層河長(zhǎng)的三重角色定位。一是官僚科層體系內(nèi)的理性“經(jīng)濟(jì)人”。馬克思·韋伯著重探討了官僚制的組織形態(tài)——等級(jí)有序、規(guī)章制度為本、即事主義等鮮明特色，可以看出，盡管?chē)?guó)家支配形式在更迭轉(zhuǎn)換，但官僚制在這一支配形式中的合法性基礎(chǔ)從未發(fā)生改變，即自上而下的授權(quán)[15]。根據(jù)利普斯基對(duì)街頭官僚的理解，上級(jí)部門(mén)為防止政策失敗而對(duì)基層官僚施以控制和考評(píng)從而塑造了街頭官僚“向上負(fù)責(zé)”“受命執(zhí)行”的“苦情”角色。《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》指出，“縣級(jí)及以上河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”[16]。在壓力型體制下，基層河長(zhǎng)同為黨政負(fù)責(zé)人（“受命執(zhí)行”），政治“錦標(biāo)賽”又使其置于強(qiáng)激勵(lì)之下，容易忽視河流動(dòng)態(tài)性和整體性而被迫接受上級(jí)的高壓指標(biāo)。二是“非正式組織”中的責(zé)任人。從嚴(yán)格意義上講，河長(zhǎng)辦或河長(zhǎng)制領(lǐng)導(dǎo)工作小組屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而非正式的科層組織，經(jīng)費(fèi)不足，以掛職形式人員借調(diào)，“過(guò)渡型”機(jī)構(gòu)色彩濃厚。河長(zhǎng)制本質(zhì)上也是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任包干制，解決治水權(quán)威缺失、探索協(xié)同治理效度需要明晰部門(mén)權(quán)力限度和責(zé)任邊界。三是“鄉(xiāng)紳/社區(qū)自治”下的社會(huì)人。鄉(xiāng)紳/社區(qū)自治不僅是一種社會(huì)民主實(shí)踐形式，也是一種基層治理創(chuàng)新機(jī)制。事實(shí)上，即使存在社會(huì)公眾的異質(zhì)性，處于“治水一線”的基層河長(zhǎng)內(nèi)嵌于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中仍能通過(guò)網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)國(guó)家同個(gè)人（村民/居民）關(guān)系的聯(lián)結(jié)，但公眾責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)不足是基層河長(zhǎng)“單核治理”被動(dòng)局面形成的充分體現(xiàn)。

其二，基層河長(zhǎng)的執(zhí)行特質(zhì)。一是資源稀缺性。建筑于法理型控制基礎(chǔ)之上的官僚科層制，在組織中實(shí)現(xiàn)了職務(wù)等級(jí)化和權(quán)力分層化。但在層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系下，基層河長(zhǎng)限于人員配備不足、資金使用受困、決策時(shí)間約束、等級(jí)控制森嚴(yán)而經(jīng)歷了一個(gè)持續(xù)的資源稀缺化過(guò)程。二是執(zhí)行在場(chǎng)性?；鶎雍娱L(zhǎng)處于“五級(jí)河長(zhǎng)制”最底層、河湖整治最前沿，他們肩負(fù)水資源保護(hù)落實(shí)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)督等重要使命，走在巡河的第一線，直接同公眾、企業(yè)、政府職能部門(mén)接觸。能否根本提升治河管河能力、促進(jìn)部門(mén)業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)和信息流轉(zhuǎn)，在于基層河長(zhǎng)最前端的執(zhí)行效果。三是工作自主性。正是因?yàn)閾碛凶杂刹昧繖?quán)，街頭官僚的自主行動(dòng)空間和正當(dāng)?shù)匚徊诺靡员唤邮芎统姓J(rèn)。為實(shí)現(xiàn)河流功能永續(xù)利用和確保河長(zhǎng)制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變，探索應(yīng)用河長(zhǎng)APP、河長(zhǎng)制信息管理系統(tǒng)平臺(tái)和水環(huán)境治理數(shù)據(jù)庫(kù)等“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)嵌入河湖協(xié)同治理將進(jìn)一步拓寬基層河長(zhǎng)的自由裁量權(quán)限，直接影響政策執(zhí)行結(jié)果。四是監(jiān)督匱乏性。伴隨政治勢(shì)能層層遞減，信息不對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)疊加，基層河長(zhǎng)在面對(duì)上級(jí)河長(zhǎng)特別是總河長(zhǎng)的各項(xiàng)治水指令時(shí)，往往共謀策劃和形式應(yīng)對(duì)，采取“上有政策，下有對(duì)策”的做法應(yīng)對(duì)自上而下的政策要求和各種檢查，最終導(dǎo)致治水執(zhí)行偏離政策制定的初衷。

其三，基層河長(zhǎng)的行動(dòng)邏輯。一是激勵(lì)不足。政府權(quán)力的合法性傷害、政府目標(biāo)的多維性及量化困難使得激勵(lì)政府官員成為行政治理的重要難題

[17]（P15）。政府治理的核心在于設(shè)計(jì)一個(gè)合理高效的激勵(lì)機(jī)制防止自由裁量權(quán)演變?yōu)楹戏▊?quán)，但基層河長(zhǎng)特別是村居河長(zhǎng)本就不隸屬于正式的國(guó)家行政系統(tǒng)，對(duì)其激勵(lì)或約束“無(wú)從談起”。二是規(guī)則依賴(lài)。帕金森學(xué)派將規(guī)范（規(guī)則）視為個(gè)人行動(dòng)原則的基礎(chǔ)，其對(duì)“規(guī)范”的解讀大致等同于理性選擇學(xué)派的最大限度原則。在循章辦事的官僚主義邏輯下，基層河長(zhǎng)在有限資源和層層壓實(shí)的任務(wù)考核矛盾中為確保其自身行為安全（避責(zé)）而嚴(yán)格遵守組織規(guī)則和程序，游走在治水系統(tǒng)、非正式科層系統(tǒng)及非正式關(guān)系的邊緣，同時(shí)深受低治理權(quán)被動(dòng)邏輯的限定。

三是選擇執(zhí)行。管理即決策，而決策的關(guān)鍵是決策者如何高效地配置其稀缺的注意力

[18]（P621-622）。治水只是黨政一把手社會(huì)基層治理紛繁復(fù)雜工作中的一項(xiàng)，因此，同為基層河長(zhǎng)的黨政一把手因處于資源稀缺、政策目標(biāo)模糊且沖突的尷尬境地而對(duì)治水任務(wù)尚且未敢孤注一擲，只是在政治高壓態(tài)勢(shì)下保持對(duì)治水的持續(xù)關(guān)注度。

考核重壓之下，基層河長(zhǎng)為兼顧其他專(zhuān)項(xiàng)治理普遍從自身利益出發(fā)選擇性執(zhí)行治水政策。四是一線棄權(quán)。巡河形式化、河（段）虛位、治水之策“千篇一律”、人員配備非專(zhuān)業(yè)化、公眾參與空缺等均是基層河長(zhǎng)“一線棄權(quán)”的具體表現(xiàn)。

二、街頭官僚理論視域下河長(zhǎng)制實(shí)施的失范表現(xiàn)

（一）“一刀切”的政策歪曲執(zhí)行

政策歪曲執(zhí)行是指政策執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中改變?cè)姓叩膶?shí)施路徑，導(dǎo)致政策指令意蘊(yùn)背離原有政策精神實(shí)質(zhì)。在中央頂層政治信號(hào)頻現(xiàn)和刺激之下，“一票否決”的約束性指標(biāo)和其他獎(jiǎng)懲措施決定著中國(guó)水環(huán)境治理的未來(lái)發(fā)展走向。

但面對(duì)中央環(huán)保督察，基層河長(zhǎng)為提升地方河湖治理績(jī)效將簡(jiǎn)單粗暴“一刀切”關(guān)停企業(yè)的消極應(yīng)對(duì)方式奉為規(guī)避被問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇或行動(dòng)方略，繼而導(dǎo)致基層政策的歪曲執(zhí)行。誠(chéng)然，此舉雖在短期內(nèi)可以緩和基層河長(zhǎng)的被追責(zé)壓力并減弱負(fù)面社會(huì)輿論，但久而久之，“一律關(guān)停”“先停再說(shuō)”非但不能根本扭轉(zhuǎn)河湖過(guò)度干預(yù)和高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的被動(dòng)局面，還會(huì)催生社會(huì)不穩(wěn)定因素，增加政策執(zhí)行成本。一是由“上熱下冷”到突擊整改。

激勵(lì)結(jié)構(gòu)倒置形塑了基層治水“上熱下冷”的態(tài)勢(shì)，疲于解讀治水之策的一線河長(zhǎng)在問(wèn)責(zé)剛性約束、約談柔性牽制之際，為轉(zhuǎn)嫁被問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和消解社會(huì)輿論風(fēng)波，試圖改變此前環(huán)境治理不到位、環(huán)境執(zhí)法不作為的“疲態(tài)”，以突擊關(guān)停的管理方式“一刀切”式地整治排污企業(yè)（即“平時(shí)不作為，檢查時(shí)亂作為”）。有的地區(qū)基層河長(zhǎng)在采砂管理中不重視編制河道采砂規(guī)劃，簡(jiǎn)單采取“一禁了之”的做法，既沒(méi)有管住非法采砂，又無(wú)法發(fā)揮河道砂石的資源功能，一定程度上也加大了采砂管理難度。二是由“一河一策”到“千篇一律”?！蛾P(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》指出，要“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、因地制宜，立足不同地區(qū)不同河湖實(shí)際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實(shí)行一河一策、一湖一策”。但遺憾的是，作為對(duì)中央加大水環(huán)境政策制度供給的回應(yīng)性行動(dòng)，基層河長(zhǎng)“量體裁衣”的“一河一策”多數(shù)衍變?yōu)椤耙坏肚小笔健扒宦伞钡牧魉€產(chǎn)品（政策文本趨同）。

（二）基層“權(quán)虛責(zé)實(shí)”“權(quán)責(zé)倒掛”的政策敷衍執(zhí)行

政策敷衍執(zhí)行是指政策執(zhí)行者只注重表面功夫，對(duì)上級(jí)部署虎頭蛇尾、前松后緊、敷衍塞責(zé)，對(duì)政策整體目標(biāo)、宗旨、內(nèi)容等認(rèn)知不足從而缺乏有效的執(zhí)行行動(dòng)。權(quán)責(zé)一致是對(duì)權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的應(yīng)然描述，公共利益是權(quán)責(zé)一致的價(jià)值導(dǎo)向[19]。反功能化的“權(quán)虛責(zé)實(shí)”“權(quán)責(zé)倒掛”內(nèi)生于科層制組織，不僅無(wú)益于防范和化解內(nèi)部非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)使相關(guān)制度安排缺乏穩(wěn)定性。一是基層河長(zhǎng)巡河留痕形式化。河長(zhǎng)制崗位權(quán)力的生成符合達(dá)標(biāo)型壓力型體制運(yùn)作邏輯和公共組織的授權(quán)邏輯，治理指標(biāo)量化層層下壓、考核方式結(jié)果導(dǎo)向增加了基層河長(zhǎng)的工作負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)了基層水環(huán)境治理的工作針對(duì)性。但基層河長(zhǎng)長(zhǎng)期深陷低治理權(quán)（“小馬拉大車(chē)”）的被動(dòng)治理當(dāng)中，“上面千條線，下面一根針”，炮制巡河工作假象、不計(jì)代價(jià)地打造漂亮數(shù)據(jù)、混淆責(zé)任輕重、顛倒工作主次成為基層河長(zhǎng)巡河留痕形式化的集中體現(xiàn)。筆者在浙江省杭州市L區(qū)C鎮(zhèn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)曾發(fā)生過(guò)河道水質(zhì)污染事件，擔(dān)負(fù)河道巡查之責(zé)的3名河長(zhǎng)，因工作流于形式，信息報(bào)送虛假受到了問(wèn)責(zé)處理。二是縱向共謀規(guī)制失靈。地方共謀是指基層政府與其直接上級(jí)相互配合，采取各種策略應(yīng)對(duì)來(lái)自更上級(jí)政府政策法令和檢查監(jiān)督的施政行為[20]。在科層組織的實(shí)際運(yùn)行中，“共謀行為”已經(jīng)被默認(rèn)為一種制度化、常態(tài)化的非正式行為，是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物?；鶎雍娱L(zhǎng)“權(quán)虛責(zé)實(shí)”“權(quán)責(zé)倒掛”營(yíng)造了地方共謀的行動(dòng)空間，更進(jìn)一步講，唯“GDP至上”的地方保護(hù)主義在這一制度化的非正式行為之下得到強(qiáng)化。

（三）“避責(zé)”驅(qū)動(dòng)的政策隱瞞執(zhí)行

政策隱瞞執(zhí)行是指政策執(zhí)行者基于信息不對(duì)稱(chēng)，利用政策制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)間的松散連接，對(duì)政策反饋信息不予實(shí)報(bào)并注入不同解釋。

“現(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會(huì)的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[21]（P2）。避責(zé)情結(jié)實(shí)質(zhì)上是對(duì)避責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定。在中國(guó)基層政府管理實(shí)踐中，“避責(zé)”正逐步取代“邀功”成為政府官員行為的主要特征[22]?；鶎又嗡畡?chuàng)新以來(lái)，考核剛性化、任務(wù)具體化和責(zé)任明晰化的目標(biāo)考核制對(duì)現(xiàn)行水環(huán)境管理體制的重構(gòu)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，讓體制內(nèi)外對(duì)制度化治水抱定了刮骨療傷的決心。然而，體制性與非體制性風(fēng)險(xiǎn)雙重疊加，組織目標(biāo)的模糊化和多元化在驅(qū)動(dòng)避責(zé)主體擴(kuò)大化，

基于剩余控制權(quán)，基層河長(zhǎng)也難于幸免。在這個(gè)對(duì)政府責(zé)任無(wú)限需求（政府職責(zé)泛化）的時(shí)代，基層河長(zhǎng)間彌漫的避責(zé)偏好最終“傳導(dǎo)”為政策隱瞞執(zhí)行。一是基層河長(zhǎng)能不報(bào)就不報(bào)、避重就輕上報(bào)?；鶎雍娱L(zhǎng)盡管能通過(guò)信息化管理平臺(tái)——河長(zhǎng)APP提高自身工作效率，在三維地圖上實(shí)時(shí)記錄巡河路線、時(shí)間，量化履職指標(biāo)，但在職責(zé)同構(gòu)體系下，一級(jí)一級(jí)向上反饋的操作最終結(jié)果仍然是問(wèn)題解決需要回歸本層級(jí)（基層），而受到剛性考核體系的影響，出于“多報(bào)多錯(cuò)，少報(bào)少錯(cuò)”明哲保身的心理，“能不報(bào)就不報(bào)”“避重就輕上報(bào)”所產(chǎn)生的不作為現(xiàn)象使得避責(zé)成為基層河長(zhǎng)的必然選擇。二是公眾反饋渠道單一、參與邊界模糊。協(xié)同治理是指公民通過(guò)自由平等的對(duì)話、討論、審議等方式參與公共決策和政治生活，其本質(zhì)在于“對(duì)話與共識(shí)”[23]（P166）。在高度集中的組織結(jié)構(gòu)下，基層河長(zhǎng)對(duì)信息的壟斷和控制及自身工作的特殊性、權(quán)力的小微性給組織監(jiān)控造成了事實(shí)上的困難，公民參與弱化同樣為基層河長(zhǎng)“避責(zé)”“政策隱瞞執(zhí)行”提供了條件。黨政領(lǐng)導(dǎo)的河湖治理責(zé)任制度是一種精英治水機(jī)制，公眾實(shí)質(zhì)性參與缺失必將導(dǎo)致基層治水偏差。首先，在理念上，公眾參與僅被理解為提高自身河湖保護(hù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí);其次，在參與方式上，公眾參與缺乏廣泛開(kāi)展行動(dòng)的具體要求;最后，在職責(zé)規(guī)定上，基層河長(zhǎng)并未就如何動(dòng)員公眾參與河湖治理作明確部署[24]。

（四）“鄉(xiāng)紳/社區(qū)自治”管束的政策選擇性執(zhí)行

政策選擇性執(zhí)行是指一些地方政府、單位“斷章取義，為我所用”對(duì)上級(jí)政策指令或命令進(jìn)行過(guò)濾，選擇對(duì)自身“有利”的規(guī)定執(zhí)行。自上而下的上級(jí)決策與自下而上的基層自主性訴求間存在結(jié)構(gòu)性矛盾[25]，在鄉(xiāng)紳/社區(qū)自治管束背景下，選擇性執(zhí)行所引致的政策執(zhí)行結(jié)果與既定政策目標(biāo)相背離的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一是政策模糊擱置?！坝袝r(shí)，決策過(guò)程是企圖消除或緩解模糊性的手段，有時(shí)又是擁護(hù)和加強(qiáng)模糊性的手段”[26]（P139）。流域治理本身是個(gè)復(fù)雜的政策問(wèn)題，良好的河湖治理既要克服信息短缺問(wèn)題，以突破模糊性形成的限制，又要策略性地對(duì)政策進(jìn)行模糊化的處理，實(shí)現(xiàn)政策原則性和靈活性的統(tǒng)一，提高政策的適應(yīng)性和生命力[27]。但政策內(nèi)容、崗位職責(zé)、事件定性等方面的模糊性確為選擇性執(zhí)行提供了可能性和操作空間，致使河長(zhǎng)政策執(zhí)行不徹底，出現(xiàn)擱置現(xiàn)象（漏斗式管理模式）。中央提出“全面推行河長(zhǎng)制，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，現(xiàn)實(shí)中仍有一部分地區(qū)在壓實(shí)制度責(zé)任容量、構(gòu)建水環(huán)境動(dòng)態(tài)反應(yīng)能力體系的過(guò)程中并未就利益補(bǔ)償方案做出闡述，補(bǔ)償資金仍舊以財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付為主，資金額度與資金的時(shí)效性受多種因素制約。因此，處于基層一線的街頭河長(zhǎng)（撬動(dòng)河湖治理的支點(diǎn)）因人員、資金等一時(shí)難以落實(shí)而被動(dòng)觀望，直至錯(cuò)失政策執(zhí)行良機(jī)。二是利益導(dǎo)向羈絆。一方面，河湖管理工作由于牽扯村/區(qū)集體利益，人情關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，基層河長(zhǎng)作為基本的河湖治理管理單元普遍缺乏執(zhí)法權(quán)和相應(yīng)行政資源。他們承擔(dān)著聯(lián)結(jié)政府與村民/居民橋梁“聚合統(tǒng)籌”的職責(zé)，為防基層矛盾激化容易陷入犯難境地而被迫選擇性上報(bào)（依附型沖突）。

另一方面，盡管近年來(lái)環(huán)保力度持續(xù)加大，但在“政績(jī)”驅(qū)動(dòng)下，同為地方主官的基層河長(zhǎng)在多重目標(biāo)邏輯作用下仍然偏向選擇更容易產(chǎn)生顯性績(jī)效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致只搞河湖治理政策宣傳而不務(wù)實(shí)際的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（五）技術(shù)賦能的政策象征性執(zhí)行

馬特蘭德根據(jù)政策的模糊性和沖突性?xún)蓚€(gè)維度將政策執(zhí)行依據(jù)資源、權(quán)力、情景和聯(lián)盟力量具體細(xì)分為四個(gè)模式，分別是政治執(zhí)行、行政執(zhí)行、試驗(yàn)執(zhí)行和象征執(zhí)行[28]。其中，象征性執(zhí)行是指在政策高度模糊且高度沖突的現(xiàn)實(shí)景觀下，拖延性執(zhí)行和應(yīng)付性執(zhí)行并存，地方微觀層面大都采取觀望態(tài)度，政策被束之高閣?？茖W(xué)治水離不開(kāi)技術(shù)支撐，技術(shù)賦能（利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)）可以促進(jìn)河長(zhǎng)巡河方式的演進(jìn)迭代、消解和重塑水環(huán)境治理體制，在保證信息即時(shí)傳遞真實(shí)性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)傳播權(quán)利向傳播權(quán)力的嬗變。但技術(shù)進(jìn)步邏輯與官僚政治邏輯有著根本的內(nèi)在沖突[29]，河湖治理智能化、信息化出現(xiàn)的“智能官僚主義”“電子官僚主義”和“信息形式主義”正在消解信息技術(shù)給河湖治理帶來(lái)的正面效應(yīng)，

技術(shù)治理所存在的自身限度也并不能阻止協(xié)同參與者的自利傾向和抵觸情緒。因此，作為技術(shù)治理意料之外后果的象征性執(zhí)行往往誘使基層河長(zhǎng)不會(huì)過(guò)多考慮如何實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)，而是思考如何應(yīng)對(duì)頻繁檢查督導(dǎo)，及如何才能在自上而下的檢查驗(yàn)收中通過(guò)考核。一是“雙重角

色”派生“搭便車(chē)”行徑。在河湖治理實(shí)踐中，通過(guò)建構(gòu)技術(shù)權(quán)力、培育技術(shù)自覺(jué)、實(shí)現(xiàn)治理智能化等技術(shù)路徑，基層河長(zhǎng)集“政策執(zhí)行者”和“信息傳遞者”的雙重角色于一身。在此過(guò)程中，形式主義出現(xiàn)“新變種”，基層河長(zhǎng)既無(wú)須實(shí)地調(diào)研，也無(wú)須深入一線，只需通過(guò)“電子化臺(tái)賬”完成組織任務(wù)，

其“厭煩” 情緒和投機(jī)心理伴隨著信息內(nèi)容突破時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的同步交互，并利用其供給技術(shù)差異度派生“搭便車(chē)”行徑，

主要表現(xiàn)為基層河長(zhǎng)工作“臺(tái)賬”雷同、重復(fù)錄入數(shù)據(jù)等。

二是技術(shù)賦能淪為“技術(shù)負(fù)能”?，F(xiàn)代信息技術(shù)、數(shù)據(jù)技術(shù)和圖像技術(shù)的應(yīng)用，橫亙于河長(zhǎng)制發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、督查和責(zé)任四類(lèi)運(yùn)行機(jī)制當(dāng)中[30]，基層河長(zhǎng)借助信息技術(shù)力促協(xié)同治水局面形成同樣有效回應(yīng)了治水精細(xì)化、規(guī)范化和高效化的治理要求。但旨在透過(guò)信息平臺(tái)促進(jìn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的信息技術(shù)卻在實(shí)踐中變相增加了基層河長(zhǎng)的信任負(fù)擔(dān)，“耗散”了傳統(tǒng)河湖治理結(jié)構(gòu)和相關(guān)制度安排，

令其產(chǎn)生厭煩心理和抵觸行為。此外，為解決部門(mén)協(xié)同困境會(huì)危及部門(mén)“自主權(quán)”而孕育技術(shù)恐懼和技術(shù)焦慮，加之基層共生關(guān)系消解技術(shù)創(chuàng)新[31]，形成了技術(shù)賦能的效率悖論。礙于技術(shù)治理的單向運(yùn)行和工具理性，基層“越級(jí)上報(bào)”情形并未因河長(zhǎng)制信息化管理系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用而明顯增加。

三、街頭官僚理論視域下河長(zhǎng)制實(shí)施的治理之道

（一）技術(shù)官僚對(duì)接行政河長(zhǎng)，“規(guī)范”基層河長(zhǎng)自由裁量權(quán)

為改善特定時(shí)間內(nèi)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，部分基層河長(zhǎng)在壓力傳導(dǎo)機(jī)制下限于專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)試圖罔顧河涌現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展規(guī)律，“靈活”運(yùn)用自由裁量權(quán)，以情景應(yīng)激式行為——懷著“多一事不如省一事”的消極心態(tài)，“一刀切”地處理事件，這不僅損害了政府公信力，亦違背了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的初心和使命?；鶎雍娱L(zhǎng)在對(duì)河湖管理的實(shí)踐中，對(duì)河湖治理普遍缺乏預(yù)期，各地河涌污染歷史欠賬復(fù)雜，加之公共治理權(quán)力或自由裁量權(quán)的壟斷性形式，河湖治理的主體目標(biāo)有時(shí)不再是出于落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)河湖生態(tài)恢復(fù)的迫切需要，而是單純地把塑造地方形象、完成考核指標(biāo)定為主基調(diào)。

事實(shí)證明，當(dāng)基層河長(zhǎng)缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)去執(zhí)行河湖治理之策時(shí)，必然會(huì)向基層非正式關(guān)系借力，通過(guò)各種變通執(zhí)行、法外設(shè)權(quán)、權(quán)力尋租等變異行為

完成考核要求。

技術(shù)官僚被視作政治官僚的對(duì)立面，其追求的是技術(shù)理性，并將“專(zhuān)業(yè)性”擺在突出位置。弗朗西斯·福山曾言：“東亞經(jīng)濟(jì)自20世紀(jì)下半葉以來(lái)的快速增長(zhǎng)，始于技術(shù)官僚的強(qiáng)國(guó)推動(dòng)”[32]（P358）。

因此，設(shè)立技術(shù)河長(zhǎng)（即技術(shù)官僚）被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)基層治水政權(quán)規(guī)范化建設(shè)和信息技術(shù)現(xiàn)代化更替的有效舉措。技術(shù)河長(zhǎng)可以通過(guò)對(duì)接行政河長(zhǎng)，將河湖數(shù)字信息在地化、系統(tǒng)化，行政河長(zhǎng)得以改善基層河湖治理過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)，提升信息處理能力，提高行政執(zhí)法能力、水平和效率，

優(yōu)化河湖整治。一是拓展基層治水視角。過(guò)去，由于專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺失和技術(shù)條件制約，基層行政河長(zhǎng)在治水工作中，一般只能通過(guò)組織科層體系上傳下達(dá)或肉眼觀察人為獲取河湖部分?jǐn)?shù)據(jù)，而無(wú)法了解河湖數(shù)據(jù)信息全貌，導(dǎo)致基層河長(zhǎng)突擊整改和治河之策“千篇一律”。但伴隨技術(shù)河長(zhǎng)介入河湖治理及大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算的日臻成熟，基層行政河長(zhǎng)能夠有效且及時(shí)地掌握大部分乃至全部河湖細(xì)節(jié)信息，對(duì)河涌及周邊環(huán)境形成全面認(rèn)識(shí)，從而以更加全面的視角開(kāi)展河湖治理工作。二是完善治水工作流程。要有效緩解日愈沉重的基層治水負(fù)擔(dān)，單憑行政河長(zhǎng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需依賴(lài)技術(shù)河長(zhǎng)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，對(duì)癥下藥，應(yīng)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，以“數(shù)據(jù)跑路”代替“干部跑步”重塑基層治水工作流程。三是促進(jìn)部門(mén)協(xié)同合作。技術(shù)河長(zhǎng)在做好“技術(shù)員”的同時(shí)扮演著“聯(lián)絡(luò)員”的技術(shù)輔助角色，

克服只講“技術(shù)”不講“政治”的傾向，開(kāi)發(fā)搭建河長(zhǎng)制信息平臺(tái)、建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、創(chuàng)建網(wǎng)格化管理中心，協(xié)調(diào)水利部門(mén)、環(huán)保部門(mén)等，從而形成治水合力。

（二）加強(qiáng)治水府際溝通，促成基層河長(zhǎng)減負(fù)賦權(quán)

“無(wú)權(quán)責(zé)大”是基層河長(zhǎng)的真實(shí)寫(xiě)照，權(quán)責(zé)機(jī)制不匹配（“權(quán)虛責(zé)實(shí)”“權(quán)責(zé)倒掛”）是誘發(fā)基層河湖治理局部空轉(zhuǎn)

基層河湖治理局部空轉(zhuǎn)是指基層政府政策執(zhí)行有違上級(jí)政策制定，導(dǎo)致政策流于形式并未得到根本落實(shí)，致使政策指令處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，本文提及的基層河長(zhǎng)巡河形式化、縱向共謀規(guī)制失靈皆是基層治理局部空轉(zhuǎn)的外在表現(xiàn)。

的顯性因素。理想狀態(tài)下，權(quán)責(zé)匹配成為有效實(shí)施基層治理的重要支撐[33]，但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，在治水科層鏈條中，基層河長(zhǎng)處于金字塔結(jié)構(gòu)底層且未獲得相應(yīng)的資源調(diào)配權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)和行政審批權(quán)，他們常常以此為理由“出工不出力”，懾于上級(jí)黨政部門(mén)特殊地位只能淪為被動(dòng)執(zhí)行任務(wù)和接受問(wèn)責(zé)考核的對(duì)象，非均衡性權(quán)責(zé)機(jī)制由此成為常態(tài)，而權(quán)責(zé)匹配不均衡必然誘發(fā)基層河湖治理局部空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。能否實(shí)現(xiàn)有效的府際溝通并促成基層減負(fù)賦權(quán)，直接影響著基層河長(zhǎng)“無(wú)為而治”政策敷衍執(zhí)行及基層河湖治理局部空轉(zhuǎn)行為是否產(chǎn)生。

其一，以理順基層河長(zhǎng)權(quán)責(zé)關(guān)系為目標(biāo)加強(qiáng)府際溝通。一方面，構(gòu)建科學(xué)合理的橫縱府際關(guān)系。如果說(shuō)政策敷衍執(zhí)行、局部空轉(zhuǎn)是權(quán)責(zé)錯(cuò)位理念的表現(xiàn)，那么構(gòu)建科學(xué)合理的橫縱府際關(guān)系就是其“撒手锏”。科學(xué)合理的橫縱府際關(guān)系是解決上級(jí)河長(zhǎng)“責(zé)任甩鍋”“權(quán)力超載”和提升基層河長(zhǎng)積極性和創(chuàng)造性的必要舉措。因而，為避免濫用屬地原則，必須從秩序上理順權(quán)責(zé)關(guān)系，出臺(tái)制度明確劃分河湖治理上下級(jí)河長(zhǎng)權(quán)責(zé)清單和任務(wù)分工，明晰基層河長(zhǎng)行動(dòng)邊界和職責(zé)范圍，疏通橫縱向府際關(guān)系，減少形式權(quán)重，增加績(jī)效比例。

另一方面，保障信息流轉(zhuǎn)順暢以改善“事權(quán)下沉，實(shí)權(quán)上移”的窘?jīng)r。全面問(wèn)責(zé)體制不僅提升河湖治理效能，也會(huì)導(dǎo)致基層河長(zhǎng)履職時(shí)間精力被嚴(yán)重?cái)D兌，倒逼基層河長(zhǎng)由積極作為向逃避不為、反向避責(zé)轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，基層河長(zhǎng)既要應(yīng)對(duì)上級(jí)督查考核問(wèn)責(zé)，又要面對(duì)各類(lèi)群眾訴求，其履職實(shí)屬不易。信息流轉(zhuǎn)順暢是河湖高效治理的基礎(chǔ)和前提，也是切實(shí)扭轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的主要著力點(diǎn)。對(duì)上級(jí)河長(zhǎng)而言，基層河長(zhǎng)難以按照“上行下效”的被動(dòng)邏輯行事，容易基于利己主義隱瞞執(zhí)行，局部空轉(zhuǎn)得以產(chǎn)生，從而影響上級(jí)河長(zhǎng)準(zhǔn)確掌握基層河湖治理實(shí)況;于基層河長(zhǎng)來(lái)講，上級(jí)河長(zhǎng)容易借用優(yōu)勢(shì)地位，在上傳下達(dá)過(guò)程中給基層河湖治理任務(wù)“添磚加瓦”“層層加碼”。但無(wú)論何種情形，信息流轉(zhuǎn)順暢都將是避免信息人為遮蔽和保證各級(jí)河長(zhǎng)全面、準(zhǔn)確了解河湖信息的最直接渠道，改善“事權(quán)下沉，實(shí)權(quán)上移”的窘?jīng)r。

其二，以“基層減負(fù)”為抓手加大基層河長(zhǎng)賦權(quán)力度。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要解決一些困擾基層的形式主義問(wèn)題，切實(shí)為基層減負(fù)。

《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》指出，要嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)，不能動(dòng)輒簽“責(zé)任狀”，變相推卸責(zé)任?；鶎訙p負(fù)本質(zhì)在于解決困擾基層形式主義突出問(wèn)題，糾正錯(cuò)位政績(jī)觀的觀念，根本上為基層“松綁”，但“減負(fù)”不等同于減少職責(zé)。因此，要在“基層減負(fù)”和簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，為改變河湖治理“事下人不下，責(zé)下權(quán)不下”的不對(duì)等關(guān)系。一是為基層河長(zhǎng)任務(wù)下沉配備資源。

豐富的人力、物力和財(cái)力是基層河湖治理的資源基礎(chǔ)，而當(dāng)前基層河湖治理資源相對(duì)不足（人才短板、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱）和綜合實(shí)力相對(duì)羸弱的事實(shí)致使基層河長(zhǎng)管河護(hù)河缺乏魄力和底氣。

二是為基層河長(zhǎng)事權(quán)下放設(shè)置實(shí)權(quán)?；鶎雍娱L(zhǎng)執(zhí)法權(quán)、行政審批權(quán)等權(quán)力的缺失嚴(yán)重消解基層河湖治理的治理效能，導(dǎo)致基層河湖治理過(guò)重的行政化傾向，不利于基層河湖治理的“韌性”建設(shè)。

（三）健全基層河長(zhǎng)行為運(yùn)作機(jī)制，探尋水環(huán)境治理公眾參與模式

作為河湖管理的基層維護(hù)者和監(jiān)督者，基層河長(zhǎng)本該充分考慮水環(huán)境治理公眾主體認(rèn)知和培育護(hù)河民間力量，扎實(shí)推進(jìn)治水“最后一公里”問(wèn)題。

然而，組織間風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的變化無(wú)常和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的迭代增生（避責(zé)）引致基層治水實(shí)踐背離水環(huán)境善治的應(yīng)然運(yùn)行邏輯，造成基層河長(zhǎng)的政策隱瞞執(zhí)行和“單核治理”的能力短板。為提升（河長(zhǎng)制）制度合法性，應(yīng)充分健全基層河長(zhǎng)行為運(yùn)作機(jī)制，探尋水環(huán)境治理公眾參與模式。

其一，強(qiáng)化基層河長(zhǎng)行政責(zé)任意識(shí)，系統(tǒng)推動(dòng)基層河長(zhǎng)履職盡責(zé)?！安钚蚋窬帧毕禄鶎雍娱L(zhǎng)的自私性與行政責(zé)任的公共性相悖，容易擾亂河湖管護(hù)的公共行政秩序，也會(huì)無(wú)形中弱化基層河長(zhǎng)的行政責(zé)任意識(shí)，導(dǎo)致公共責(zé)任失范問(wèn)題。另外，河長(zhǎng)制本就是依賴(lài)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新后的清晰化治理結(jié)果（即“責(zé)任制”），一旦基層河長(zhǎng)喪失責(zé)任意識(shí)必將嚴(yán)重掣肘河長(zhǎng)制實(shí)施和治理成效。在山水林田系統(tǒng)治水理念的指導(dǎo)下，在談到治水之責(zé)時(shí)，也并不能只是單純地為了問(wèn)責(zé)，最終目的仍是更好地歸責(zé)和確責(zé)，加之河長(zhǎng)制框架擴(kuò)展下信息傳遞技術(shù)發(fā)生重大變革，技術(shù)進(jìn)步所產(chǎn)生的工具革命和功能轉(zhuǎn)換同樣對(duì)基層河長(zhǎng)管河護(hù)水行政責(zé)任的定義和要求產(chǎn)生影響。一方面，完善基層河長(zhǎng)干部管理體制。為激發(fā)基層河長(zhǎng)從事治水活動(dòng)的政治動(dòng)機(jī)和責(zé)任意識(shí)，彌補(bǔ)中央治水缺位，需要健全選拔用人制度，優(yōu)化基層河長(zhǎng)（干部）隊(duì)伍組成，選取科學(xué)的考評(píng)機(jī)制，進(jìn)一步改善基層河長(zhǎng)健康發(fā)展的政治生態(tài)。另一方面，構(gòu)建基層河長(zhǎng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是寬容干部失誤錯(cuò)誤、鼓勵(lì)干部改革創(chuàng)新的重要保障。一線治水負(fù)荷較大，在強(qiáng)問(wèn)責(zé)和弱激勵(lì)的雙重作用下，基層河長(zhǎng)不適應(yīng)性明顯增強(qiáng)，“怕而不為”“隱形不作為”“不擔(dān)當(dāng)慢作為”成為普遍現(xiàn)象。因此，亟待推進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)制度化，增強(qiáng)考核精準(zhǔn)度，完善考核程序建設(shè)，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，增強(qiáng)基層河長(zhǎng)積極向上的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)基層河長(zhǎng)履職盡責(zé)。

其二，吸納公眾參與河湖治理，破解基層治水困局。公眾既是水體污染的直接受害者，也是水污染防治的既得利益者，具有矯正基層治水偏差、避免“政府本位”治水邏輯和提升河長(zhǎng)制執(zhí)行效率的天然內(nèi)在動(dòng)力。因此，在河長(zhǎng)制全面推行的背景下，是否充分吸納和鼓勵(lì)公眾參與水環(huán)境治理、構(gòu)建同當(dāng)?shù)丨h(huán)境相適應(yīng)的河湖治理公眾參與模式，是河長(zhǎng)制能否長(zhǎng)效運(yùn)行的保障。首先，搭建公眾參與河道管護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，賦予公眾參與河湖管理規(guī)劃和決策的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，開(kāi)啟公眾參與的機(jī)會(huì)之窗，引導(dǎo)公眾全過(guò)程參與河湖治理，活躍基層治水氛圍，實(shí)現(xiàn)公眾利益與政府目標(biāo)的無(wú)縫銜接。其次，厘清公眾參與水環(huán)境治理的邊界秩序，拓展公眾參與基層治水的渠道和路徑，如設(shè)置民間河長(zhǎng)，通過(guò)完善立法，規(guī)范流域治理公眾參與方式、權(quán)利義務(wù)和程序，推動(dòng)形成上下互動(dòng)的治水策略共識(shí)和河湖治理保護(hù)共建共治共享的新格局。

（四）權(quán)衡河湖管護(hù)政策模糊與有效治理，推行水生態(tài)保護(hù)橫向補(bǔ)償機(jī)制

河湖治理政策模糊程度厘定是河長(zhǎng)制政策執(zhí)行體系不容回避的重要問(wèn)題。在中國(guó)大力治水的背景下，河長(zhǎng)制的順利實(shí)施需要模糊化的制度安排，但政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)裹同執(zhí)行權(quán)限下移基層，河長(zhǎng)制政策方案設(shè)計(jì)的模糊性又與基層河長(zhǎng)所擁有的自由裁量權(quán)產(chǎn)生互動(dòng)，助長(zhǎng)了基層河長(zhǎng)與政策對(duì)象的合謀，從而塑造“策略活動(dòng)空間”，引發(fā)選擇性執(zhí)行。從現(xiàn)實(shí)情景來(lái)看，河長(zhǎng)制政策模糊程度選擇根本上取決于能否帶來(lái)河湖有效治理，切實(shí)消解分散于基層的不滿情緒（治水整治行動(dòng)會(huì)觸碰基層利益“奶酪”）和滿足目標(biāo)群體的需求偏好（關(guān)涉公眾對(duì)“河長(zhǎng)制”的政治認(rèn)同和支持），實(shí)現(xiàn)上級(jí)河長(zhǎng)考核問(wèn)責(zé)與基層河長(zhǎng)自主治理的激勵(lì)相容。因而，我們應(yīng)當(dāng)以受償方的直接損失、機(jī)會(huì)成本為基礎(chǔ)，以水生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值為參考，全面推行水生態(tài)保護(hù)橫向補(bǔ)償機(jī)制（清晰化治理改善地方水環(huán)境治理績(jī)效）。一方面，建立橫向水生態(tài)保護(hù)分級(jí)分類(lèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。分級(jí)分類(lèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)淡化、水污染外部性成本較低是導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與守住村社居民“衣食飯碗”出現(xiàn)分裂的重要原因。因此，通過(guò)評(píng)估每條河流的水資源承載力，確定補(bǔ)償權(quán)重，再綜合補(bǔ)償權(quán)重確定不同類(lèi)型河流的補(bǔ)償系數(shù)，可以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償依據(jù)穩(wěn)定可靠、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)準(zhǔn)確，從而提升水污染外部性成本，形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)男戮置?。另一方面，?gòu)建由總河長(zhǎng)主導(dǎo)、涉水企業(yè)、社會(huì)與基層河長(zhǎng)共同參與的多主體協(xié)同補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償資金多元化。建議由（總河長(zhǎng)）省市河長(zhǎng)制領(lǐng)導(dǎo)工作小組統(tǒng)籌現(xiàn)有水資源保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政資金，提高資金使用的精準(zhǔn)性和效益，同時(shí)建立動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制，敦促各級(jí)河長(zhǎng)按照上一年度地方財(cái)政收入的一定比例上調(diào)水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金基數(shù)。此外，依據(jù)地方企業(yè)和村社居民水污染物排放量確定水資源保護(hù)準(zhǔn)備金提取標(biāo)準(zhǔn)，水資源保護(hù)準(zhǔn)備金專(zhuān)項(xiàng)用于水環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償。

（五）重塑基層河長(zhǎng)技術(shù)認(rèn)知，推動(dòng)技術(shù)嵌入與制度完善互構(gòu)發(fā)展

以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的新一輪信息技術(shù)的應(yīng)用標(biāo)志著基層從“河湖管理”走向“河湖治理”的技術(shù)條件已基本成熟，但如何應(yīng)對(duì)技術(shù)應(yīng)用加持河湖治理所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題（技術(shù)改造難以撼動(dòng)科層體制運(yùn)轉(zhuǎn)中的深層矛盾、技術(shù)介入無(wú)法突破原有利益結(jié)構(gòu)的制約）及基層河長(zhǎng)“技術(shù)賦能”派生“搭便車(chē)”行徑、“技術(shù)賦能”淪為“技術(shù)負(fù)能”對(duì)河湖治理造成的負(fù)面干擾，這是信息時(shí)代基層河湖治理的核心挑戰(zhàn)。技術(shù)建構(gòu)論者很早就認(rèn)識(shí)到技術(shù)是組織或制度結(jié)構(gòu)的一個(gè)處境性因素，而社會(huì)建構(gòu)論者指出技術(shù)是否適用還取決于技術(shù)是否匹配組織結(jié)構(gòu)[34]。意圖解決“環(huán)保不下水，水利不上岸”問(wèn)題的河長(zhǎng)制技術(shù)平臺(tái)提供了基層協(xié)同治水的基本場(chǎng)域，但其指向任務(wù)聯(lián)動(dòng)而非數(shù)據(jù)協(xié)同的技術(shù)屬性并未過(guò)度挑戰(zhàn)包括基層河長(zhǎng)在內(nèi)的各個(gè)核心行動(dòng)者自成一體的相對(duì)封閉格局，基于虛擬架構(gòu)所構(gòu)建的技術(shù)協(xié)同仍只能算一種折中安排。

因此，部門(mén)立場(chǎng)所內(nèi)生的專(zhuān)業(yè)主義并未因技術(shù)嵌入而徹底喪失，技術(shù)焦慮和恐懼大可不必。技術(shù)并不能自動(dòng)地作用于個(gè)人和制度，如何重塑基層河長(zhǎng)對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+治水”技術(shù)的認(rèn)知，推動(dòng)技術(shù)嵌入與制度完善（河長(zhǎng)制）互構(gòu)發(fā)展才是重中之重。

此外，為防基層河長(zhǎng)“搭便車(chē)”行徑，我們需從技術(shù)治理本身入手，圍繞河長(zhǎng)制技術(shù)平臺(tái)和河湖治理數(shù)據(jù)開(kāi)展全生命周期管理，提升基層河長(zhǎng)河湖數(shù)據(jù)管理能力。一方面，理清各基層河長(zhǎng)、各河長(zhǎng)制技術(shù)平臺(tái)的河湖管控?cái)?shù)據(jù)“家底”，盡快為數(shù)據(jù)“確權(quán)”，建立和完善基層河長(zhǎng)網(wǎng)上行為責(zé)任制度體系，以便精準(zhǔn)開(kāi)展河湖治理監(jiān)督考評(píng)。另一方面，統(tǒng)籌基層河長(zhǎng)線上線下治理，將電子治理行為納入河長(zhǎng)制制度規(guī)范，借助新興技術(shù)確保數(shù)據(jù)安全流轉(zhuǎn)，著力推進(jìn)河湖數(shù)據(jù)有序流動(dòng)，使河湖數(shù)據(jù)最大限度地發(fā)揮其治理價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈坤榮，金 剛.中國(guó)地方政府環(huán)境治理的政策效應(yīng)——基于“河長(zhǎng)制”演進(jìn)的研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2018，（5）.

[2]河長(zhǎng)退了，河長(zhǎng)制不能退！[DB/OL][2020-06-07].https：∥xw.qq.com/cmsid/20200607A0K7SQ00.

[3]See R.Weatherley，M.Lipsky.Street Level Bureaucracy and Inst·itutional Innvation：Implementing Special Education Reform[J].Harvard Educational Review，1975，（2）.

[4]Michael Lipsky.Street-Level Bureaucrazy：Dilemmas of the Individual in Public Services[J].Politics & Society，1980，（1）.

[5]蔣晨光，褚松燕.街頭官僚研究綜述[J].國(guó)外社會(huì)科學(xué)，2019，（3）.

[6]周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯[J].開(kāi)放時(shí)代，2011（10）.

[7]蓋宏偉.后新公共管理視閾下街頭官僚自由裁量權(quán)研究[J].理論探討，2011，（6）.

[8]Coase，R.The Problem of Social Cost[J].Journal of Law and Economics，1960，（3）.

[9]甘 甜.街頭官僚責(zé)任控制研究：爭(zhēng)議與評(píng)述[J].公共行政評(píng)論，2019，12，（5）.

[10][法]布魯諾·拉圖爾.科學(xué)在行動(dòng)：怎樣在社會(huì)中跟隨科學(xué)家和工程師[M].北京：東方出版社，2005.

[11]韓志明.街頭官僚的行動(dòng)邏輯與責(zé)任控制[J].公共管理學(xué)報(bào)，2008，（1）.

[12]韓志明.街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（4）.

[13]Hardin G.The Tragedy of the Commons[J].Science，1968，（3859）.

[14]Smith R J.Resolving the Tragedy of the Commons by Creating Private Property Rights in Wildlife[J].Cato Journal，2012，（2）.

[15]周雪光.國(guó)家治理邏輯與中國(guó)官僚體制：一個(gè)韋伯理論視角[J].開(kāi)放時(shí)代，2013，（3）.

[16]《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》政策解讀[DB/OL][2016-12-12].http：//www.scio.gov.cn/34473/34515/Document/1535410/1535410.htm.

[17]周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理[M].上海：格致出版社， 2016.

[18]Simon，H A.Administrative Behavior：A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations[M].Free Press， 1947.

[19]麻寶斌，郭 蕊.權(quán)責(zé)一致與權(quán)責(zé)背離：在理論與現(xiàn)實(shí)之間[J].政治學(xué)研究，2010，（1）.

[20]周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯[J].社會(huì)學(xué)研究，2008，（6）.

[21][德]烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].南京：譯林出版社，2004.

[22]倪 星，王 銳.從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究[J].政治學(xué)研究，2017，（2）.

[23]何艷玲.公共行政學(xué)史[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2018.

[24]鄭雅方.論長(zhǎng)江大保護(hù)中的河長(zhǎng)制與公眾參與融合[J].環(huán)境保護(hù)，2018，（21）.

[25]O′Brien， Kevin， J， et al. Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics，1999，（31）.

[26][美]詹姆斯·騎.決策是如何產(chǎn)生的[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2013.

[27]韓志明.政策執(zhí)行的模糊性及其治理效應(yīng)[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018，（4）.

[28]Matland R E.Synthesizing the Implementation Literature： The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation[J]. Journal of Public Administration Research & Theory：J-PART，1995，（2）.

[29]顏海娜.技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治理的執(zhí)行邊界——以S市“互聯(lián)網(wǎng)+治水”為例[J].探索，2019，（4）.

[30]朱德米.中國(guó)水環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新探索——河湖長(zhǎng)制研究[J].南京社會(huì)科學(xué)，2020，（1）.

[31]顏海娜，曾 棟.治水“最后一公里”何以難通[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，（9）.

[32][美]弗朗西斯·福山.政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2015.

[33]陳 朋.基層治理中的局部空轉(zhuǎn)：現(xiàn)象圖景及其有效治理[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020，（4）.

[34]石 磊.技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)關(guān)系研究述評(píng)[J].外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理，2007，（9）.

責(zé)任編輯：梅少粉

How the River Chief System Realizes "Long-Term River Governance"

——Analysis Perspective Based on Street Bureaucracy Theory

Li Yiyu， Yang Xu

Abstract：

The grass-roots river chief is the actual person responsible for the implementation of the river and lake governance at the grass-roots level in our country. However， after reviewing under the theoretical framework of street bureaucracy， it is found that in the field of grass-roots water governance， the grass-roots river chiefs enjoy considerable policy execution space due to their discretionary powers， and they exhibit unique policy execution logic due to multiple role conflicts. Distorted implementation of policies under “one size fits all”， perfunctory implementation of policies under “rights and responsibilities” and “inversion of powers and responsibilities” at the grass-roots level， policy concealment implementation driven by “responsibility avoidance”， and policy choices under the control of “squire/community autonomy”. Non-standard performances such as the symbolic execution of policies under the influence of sexual execution and technological empowerment. In order to realize the power regulation and distribution of the policy implementation of the grass-roots river chiefs， it is proposed that the technocrats connect with the administrative river chiefs and “standardize” the discretionary powers of the grass-roots river chiefs; strengthen the communication between the water control governments and promote the reduction of the burden on the grass-roots river chiefs; improve the basic river chiefs Behavioral operation mechanism， exploring the public participation mode of water environment governance; weighing the fuzzy and effective governance of river and lake management and protection policies， and implementing a horizontal compensation mechanism for water ecological protection; reshaping the technical cognition of grass-roots river leaders， and promoting the development of technology embedding and system improvement. Policy recommendations， hope to explore the way to improve rivers and lakes in order to achieve

“l(fā)ong-term river governance”.

Key words：

river chief system， basic river chief， street bureaucratic theory， policy implementation

收稿日期：2020-10-15

作者簡(jiǎn)介：

李熠煜（1972-），女，湖南資興人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，湖南湘潭 411105;楊 旭（1993-），男，山西晉中人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，湖南湘潭 411105

本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目 “農(nóng)村空心化背景下社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的供給側(cè)改革研究”（批準(zhǔn)號(hào)16BZZ055）和湖南省社科評(píng)審規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“湖南省攻堅(jiān)扶貧中的社會(huì)組織參與研究”（批準(zhǔn)號(hào)XSP18ZD1010）的階段性研究成果。