我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的問(wèn)題與優(yōu)化路徑

翁列恩 齊胤植 李浩

[摘 要]法治化營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家為市場(chǎng)主體開(kāi)展投資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所提供的一種完善且有效的制度安排，其功能體現(xiàn)在穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力及優(yōu)化政企關(guān)系等方面。我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)仍存在政策法規(guī)系統(tǒng)性不足、執(zhí)法規(guī)范性亟待加強(qiáng)、市場(chǎng)主體地位平等性不足、投資者信心有待提升及相關(guān)評(píng)價(jià)體系研究缺乏等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。圍繞制度建設(shè)、執(zhí)法規(guī)范、法治精神、政務(wù)誠(chéng)信及科學(xué)評(píng)價(jià)等重點(diǎn)領(lǐng)域，持續(xù)優(yōu)化我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]法治化營(yíng)商環(huán)境;科學(xué)立法;規(guī)范執(zhí)法;公正司法

中圖分類(lèi)號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）01-0072-07

一、我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境的界定與功能

（一）法治化營(yíng)商環(huán)境的界定

自2003年起，世界銀行每年發(fā)布一份衡量世界主要經(jīng)濟(jì)體營(yíng)商環(huán)境發(fā)展水平的報(bào)告，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)開(kāi)始受到各國(guó)政府和學(xué)術(shù)界的廣泛重視。世界銀行將營(yíng)商環(huán)境界定為中小企業(yè)全生命周期所遇到的規(guī)制環(huán)境的總和。隨著我國(guó)“建立法治化營(yíng)商環(huán)境”目標(biāo)的提出，學(xué)術(shù)界開(kāi)始圍繞法治化營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行研究和探討，有學(xué)者認(rèn)為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作與法治建設(shè)息息相關(guān)[1]，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的本質(zhì)就是營(yíng)商環(huán)境的法治化;有學(xué)者從包括科學(xué)規(guī)劃和科學(xué)立法、權(quán)利保障體系、完備的營(yíng)商法律體系、配套的爭(zhēng)議解決機(jī)制[2]等制度建設(shè)的角度探討法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè);

還有學(xué)者從降低改革風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)交易成本的角度認(rèn)識(shí)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)[3][4][5]。綜上所述，法治化營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家為市場(chǎng)主體開(kāi)展投資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所提供的一種完善且有效的制度安排，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高級(jí)階段的必然結(jié)果，具有穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力及優(yōu)化政企關(guān)系的功能。

（二）我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境的功能

1.穩(wěn)定投資者的市場(chǎng)預(yù)期。一是穩(wěn)定投資者對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的預(yù)期。法治化營(yíng)商環(huán)境是一種穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的制度安排，各國(guó)政府均重視將成熟的營(yíng)商環(huán)境政策通過(guò)規(guī)范性文件或法律的形式加以固化;法治化營(yíng)商環(huán)境也是一種統(tǒng)一的制度安排，各部門(mén)制定相互協(xié)調(diào)的政策，確保營(yíng)商環(huán)境在法治的軌道上有序推進(jìn);法治化營(yíng)商環(huán)境還是連續(xù)的制度安排，每屆政府在以往政策的基礎(chǔ)上持續(xù)推進(jìn)、踐諾履約，為各類(lèi)市場(chǎng)主體提供一個(gè)穩(wěn)定、可預(yù)期的市場(chǎng)規(guī)則。二是穩(wěn)定投資者對(duì)經(jīng)營(yíng)收益的預(yù)期。法治化營(yíng)商環(huán)境有利于保護(hù)企業(yè)和企業(yè)家合法財(cái)產(chǎn)。例如，2019年南京市中級(jí)人民法院出臺(tái)的《關(guān)于依法審慎采取財(cái)產(chǎn)保全措施支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的工作舉措（試行）》，明確了依法強(qiáng)化審查、審慎采取財(cái)產(chǎn)保全措施的司法導(dǎo)向，保障民營(yíng)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，禁止超標(biāo)、超范圍查封、扣押、凍結(jié)被保全人的財(cái)物。再如，2020年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》首次明確了數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的民事客體地位和財(cái)產(chǎn)屬性。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)和工作舉措的出臺(tái)，極大增強(qiáng)了投資者對(duì)經(jīng)營(yíng)收益穩(wěn)定性的預(yù)期。三是穩(wěn)定投資者對(duì)公正司法的預(yù)期。公正司法在穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力、促進(jìn)發(fā)展等方面具有不可替代的作用[6]。公正是法治的生命線(xiàn)，司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，有助于提振投資者對(duì)合法財(cái)產(chǎn)保護(hù)的信心。而司法不公對(duì)一流營(yíng)商環(huán)境建設(shè)具有致命的破壞作用。

2.激發(fā)社會(huì)主體的活力。一是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力。如果缺乏對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)，企業(yè)就沒(méi)有持續(xù)投入創(chuàng)新的動(dòng)力。

2020年最高人民檢察院以?xún)?nèi)部綜合辦案組織形式組建知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察辦公室，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)全方位綜合性司法保護(hù)，全國(guó)各地也積極圍繞知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)出臺(tái)了實(shí)施意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則。

二是釋放全社會(huì)創(chuàng)業(yè)的活力。優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，可通過(guò)提供多層次司法保障，保障小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者的權(quán)益，有助于全社會(huì)創(chuàng)業(yè)活力的釋放。例如，國(guó)家層面新出臺(tái)了《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》，要求建立長(zhǎng)效機(jī)制解決拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)問(wèn)題。上海和江西等地新修訂有關(guān)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的條例，為中小企業(yè)發(fā)展提供長(zhǎng)期的制度保障?！都质〈龠M(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例實(shí)施細(xì)則》對(duì)中小企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、應(yīng)收賬款、人身和財(cái)產(chǎn)安全等方面權(quán)利的保護(hù)進(jìn)行了明確。三是提升市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)力。建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境是對(duì)新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的主動(dòng)回應(yīng)[7]。優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，能逐步補(bǔ)齊我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律制度，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際基本經(jīng)貿(mào)規(guī)則的接軌，在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)進(jìn)程中增加話(huà)語(yǔ)權(quán)，全方面提升我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)。

3.構(gòu)筑“清”“親”的政商關(guān)系。一是分清權(quán)力與資本的關(guān)系。要理順權(quán)力與資本之間的關(guān)系，必須在兩者之間設(shè)置隔離帶，使權(quán)力和資本限定在屬于各自的活動(dòng)空間內(nèi)[8]，而法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)能持續(xù)壓縮權(quán)力尋租的空間，阻斷權(quán)力與資本進(jìn)行交換的腐敗鏈條，有效遏制官商勾結(jié)、利益輸送等腐敗現(xiàn)象。二是“親”而有度的合作關(guān)系。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建新型政商關(guān)系，做到“親”而有度、“清”而有為。官員和商人的關(guān)系首先要建立在“事”而非“人”的關(guān)系上，“清”和“親”應(yīng)由“事”而生，旨在把事做好[9]。領(lǐng)導(dǎo)干部要放下包袱、積極作為，坦蕩真誠(chéng)地和企業(yè)家交朋友。企業(yè)家要遵紀(jì)守法辦企業(yè)，積極主動(dòng)與機(jī)關(guān)干部交流需求，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)政企合作尺度和溫度的把握正是法治化營(yíng)商環(huán)境在個(gè)體行為上的具體呈現(xiàn)。三是法律框架內(nèi)的互惠關(guān)系。法治化營(yíng)商環(huán)境旨在建立一種政企雙方在法律上享有同等地位的共識(shí)，實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，促成制度化政企溝通渠道的建立，在涉企政策的制定過(guò)程中實(shí)現(xiàn)持續(xù)的良性互動(dòng)，最終在制度化、法治化的基礎(chǔ)上形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的互惠關(guān)系。

二、我國(guó)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)踐探索

（一）加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境制度體系建設(shè)

健全的產(chǎn)權(quán)制度、交易制度，是企業(yè)賴(lài)以健康發(fā)展的營(yíng)商環(huán)境制度基礎(chǔ)[10]。政府是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的責(zé)任主體，直接為各類(lèi)市場(chǎng)主體提供法律和制度支持。因此，政府要平衡好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各種要素之間的關(guān)系，把握好企業(yè)與政府之間的關(guān)系，有效規(guī)制看得見(jiàn)的手，讓看不見(jiàn)的手得以發(fā)展，這樣才能更好地推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的法治化建設(shè)。一是健全法律法規(guī)體系。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，市場(chǎng)主體參與在法治化營(yíng)商環(huán)境實(shí)踐中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。現(xiàn)階段我國(guó)在營(yíng)商環(huán)境相關(guān)法律體系建設(shè)中取得了一定成果，針對(duì)性地發(fā)布和出臺(tái)了外商投資法、行政許可法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法和民法典等法律。二是中央出臺(tái)總體法規(guī)。2020年1月1日正式施行的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》將營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐舉措整合到總體法規(guī)層面，為我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了基本的法治保障。三是各地出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)政策。各地負(fù)責(zé)主管營(yíng)商環(huán)境的部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)發(fā)布了營(yíng)商環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)政策。

如《2020年廣西優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境財(cái)產(chǎn)登記專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施方案》《2020年陽(yáng)朔縣自然資源局優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境登記財(cái)產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施方案》。這些營(yíng)商環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)政策體系為強(qiáng)化營(yíng)商環(huán)境制度建設(shè)提供了有力的補(bǔ)充，推動(dòng)了專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境法治化進(jìn)程。

（二）提高營(yíng)商環(huán)境行政執(zhí)法能力

各級(jí)政府逐漸加強(qiáng)了營(yíng)商環(huán)境行政執(zhí)法日常工作如事前公示、事中規(guī)范、事后公開(kāi)等方面的能力建設(shè)。一是明確執(zhí)法主體。我國(guó)多地政府已開(kāi)展執(zhí)法主體確認(rèn)和通報(bào)，進(jìn)一步明確了部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法職能。對(duì)照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行重點(diǎn)審查、確認(rèn)，統(tǒng)一公布執(zhí)法主體目錄。目前重點(diǎn)工作是嚴(yán)密組織執(zhí)法事項(xiàng)移交工作，厘清首批劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)的權(quán)力、責(zé)任清單，建立健全權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)執(zhí)法人員資格管理制度，確保執(zhí)法人員持證上崗。二是規(guī)范執(zhí)法行為。推行重大執(zhí)法決定法制審核、執(zhí)法全過(guò)程記錄、處罰結(jié)果公開(kāi)制度，編制完成政府行政執(zhí)法決定事項(xiàng)目錄。嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法程序規(guī)范，制定出臺(tái)綜合行政執(zhí)法處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，將職能細(xì)化拆分為若干子項(xiàng)，逐一設(shè)定自由裁量區(qū)間。三是強(qiáng)化執(zhí)法檢查。以開(kāi)展執(zhí)法案卷評(píng)查活動(dòng)為載體，推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督工作的常態(tài)化。部分地方政府抽取各執(zhí)法單位案卷進(jìn)行集中評(píng)查，對(duì)重大行政執(zhí)法進(jìn)行備案審查。此外，部分地區(qū)執(zhí)行特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員制度，特邀執(zhí)法監(jiān)督員對(duì)公安交通管理領(lǐng)域開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督。

（三）增強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境公正司法力度

公正的司法可以協(xié)助營(yíng)造優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境。人民法院在落實(shí)營(yíng)商環(huán)境公正司法中起到主導(dǎo)作用，法院公平正義的判決能促進(jìn)落實(shí)營(yíng)商環(huán)境公正司法?，F(xiàn)階段，我國(guó)已從企業(yè)家、市場(chǎng)主體和政府的三方關(guān)系角度持續(xù)展開(kāi)了營(yíng)商環(huán)境公正執(zhí)法實(shí)踐。一是打造平安穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，讓投資者安心創(chuàng)業(yè)、放心經(jīng)營(yíng)。依法深入開(kāi)展懲治市場(chǎng)欺凌、強(qiáng)約、教唆、詐騙、暴力征收等違法犯罪行為。二是依法打擊侵權(quán)及涉企犯罪，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。開(kāi)展打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的工作，依照我國(guó)反壟斷法，對(duì)侵犯專(zhuān)用權(quán)、著作權(quán)和專(zhuān)利權(quán)的行為進(jìn)行處罰，打擊阻礙企業(yè)發(fā)展的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)犯罪行為，恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)健康有序的市場(chǎng)秩序，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，提高企業(yè)投資信心。三是妥善審理市場(chǎng)主體與政府之間的案件糾紛，提升市場(chǎng)主體安全感。對(duì)于市場(chǎng)主體與政府之間的糾紛案件，法院依法公正行使裁判權(quán)，根據(jù)法律法規(guī)，實(shí)事求是制定并推進(jìn)解決方案，認(rèn)真調(diào)查問(wèn)題并落實(shí)到具體項(xiàng)目，做到司法判決公正，極大地提升了市場(chǎng)主體安全感。

（四）重視營(yíng)商環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)

在我國(guó)地方性政府營(yíng)商環(huán)境建設(shè)取得成效的背后，是我國(guó)在依法保護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)主體、營(yíng)造公平有序市場(chǎng)環(huán)境、提供規(guī)范便利高效政務(wù)服務(wù)、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、強(qiáng)化市場(chǎng)法治保障等優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境措施的有力落實(shí)。一是建立跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布通知要求在全國(guó)推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管，浙江省創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，啟動(dòng)了“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管工作，先后開(kāi)展了外商投資企業(yè)和年報(bào)企業(yè)的“雙隨機(jī)”聯(lián)合抽查工作，摒除了選擇監(jiān)察、多重檢查等執(zhí)法行為，監(jiān)管的公平性、規(guī)范性、有效性明顯提升。二是創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管模式。大力推進(jìn)資源交易監(jiān)管制度改革，

降低圍標(biāo)串標(biāo)、轉(zhuǎn)包掛靠、違法分包等不良現(xiàn)象行為發(fā)生率;對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新模式等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督管理，堅(jiān)持包容審慎柔性執(zhí)法，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資金流轉(zhuǎn)困難的企業(yè)慎用強(qiáng)制措施，為困境企業(yè)留出自救空間，為企業(yè)重整盤(pán)活創(chuàng)造有利條件。三是健全企業(yè)信用監(jiān)管體系。以信用為基礎(chǔ)的告知承諾制度的落地和應(yīng)用，大量精簡(jiǎn)市場(chǎng)主體行政許可事項(xiàng)，降低制度性交易成本，同時(shí)建立事前信用承諾、事中信用監(jiān)管、事后信用評(píng)價(jià)的市場(chǎng)主體全流程信用監(jiān)管閉環(huán)，不斷健全以信用為基礎(chǔ)的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。

（五）構(gòu)建營(yíng)商環(huán)境建設(shè)保障機(jī)制

營(yíng)商環(huán)境法治保障為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革提供了基礎(chǔ)性的支撐。政府部門(mén)加快建立了涉企法律服務(wù)體系，大幅提高涉企法律服務(wù)的能力和水平，實(shí)現(xiàn)糾紛解決機(jī)制多元化，為市場(chǎng)參與者提供糾紛解決渠道，加強(qiáng)公眾教育和法治建設(shè)，不斷提高全社會(huì)的法律意識(shí)。一是完善涉企法律服務(wù)體系建設(shè)。整合法律資源，推出民營(yíng)企業(yè)法治體檢、法律服務(wù)平臺(tái)優(yōu)化、企業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)防范、“一帶一路”法律服務(wù)、公證鑒定效能提升、法律援助企業(yè)用工等行動(dòng)，為民營(yíng)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。二是推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革。深化多元化糾紛解決機(jī)制改革是保障市場(chǎng)主體權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定的手段。我國(guó)多地已建成矛盾糾紛多元化解中心，充分發(fā)揮行政調(diào)解作用，加強(qiáng)與司法調(diào)解、人民調(diào)解銜接互動(dòng)。召開(kāi)府院聯(lián)席會(huì)議，推動(dòng)行政與司法良性互動(dòng)。形成“調(diào)解組織八類(lèi)進(jìn)駐”“三調(diào)對(duì)接”“一體化聯(lián)動(dòng)”及“一站式”的工作格局，為涉企矛盾糾紛的多元化解提供了便利渠道。三是持續(xù)開(kāi)展法治宣傳教育。

法治宣傳是加大全民普法及加強(qiáng)法治精神培育的有效途徑。我國(guó)多地持續(xù)開(kāi)展法治宣傳教育工作，不僅提升了市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和守法經(jīng)營(yíng)習(xí)慣，也提高了干部的法治素養(yǎng)，發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)干部在塑造法治化營(yíng)商環(huán)境文化方面的示范作用。

三、我國(guó)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境存在的問(wèn)題

（一）政策法規(guī)體系亟待完善

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，涉及中央和地方層面，其中許多內(nèi)容超越了地方立法的權(quán)限，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境立法政策法規(guī)系統(tǒng)性仍然不足[11]。一是營(yíng)商環(huán)境法律缺乏頂層設(shè)計(jì)。法律層面涉及營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)容分散在外商投資法、行政許可法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法、民法典等相關(guān)法律法規(guī)之中。目前僅有《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》一部專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)可提供最基本的制度保障，缺少一部具有高層級(jí)、總攬全國(guó)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)法律。二是營(yíng)商環(huán)境法規(guī)制度“上下不齊”。以中小企業(yè)融資問(wèn)題為例，金融監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)調(diào)信貸服務(wù)不允許額外收費(fèi)，然而在銀行中小企業(yè)融資過(guò)程中依舊存在著各種各樣的收費(fèi)項(xiàng)目，導(dǎo)致上級(jí)部門(mén)制定的政策無(wú)法在操作層面得到落實(shí)。三是營(yíng)商環(huán)境政策法規(guī)“左右各異”。我國(guó)在構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程中法律體系并不完善，地方營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的責(zé)任部門(mén)各自制定了針對(duì)營(yíng)商環(huán)境從企業(yè)入場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)，到企業(yè)退出市場(chǎng)的專(zhuān)項(xiàng)政策，然而各部門(mén)的營(yíng)商環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)政策要求不一致[12]，尤其是涉及多部門(mén)聯(lián)合辦理的營(yíng)商環(huán)境事項(xiàng)，往往出現(xiàn)辦事流程不銜接[13]甚至“政策打架”的情況。四是營(yíng)商環(huán)境政策法規(guī)“新舊不一”。營(yíng)商環(huán)境作為新興課題，其內(nèi)涵、功能和要求正在研究和發(fā)掘，營(yíng)商環(huán)境相關(guān)的政策法規(guī)也需快速改進(jìn)更新。然而營(yíng)商環(huán)境新政策迅速出臺(tái)，舊政策規(guī)定清理不及時(shí)，制度文件清理力度不夠，往往導(dǎo)致政策落實(shí)出現(xiàn)延遲，出現(xiàn)“穿新鞋走老路”的問(wèn)題。

（二）執(zhí)法規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)亟待統(tǒng)一

隨著法治政府建設(shè)的深入，各級(jí)黨委政府逐漸認(rèn)識(shí)到法治化建設(shè)對(duì)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的決定性、保障性作用，并且必須在法治化的前提下，它的開(kāi)放性和穩(wěn)定性才能有效協(xié)調(diào)起來(lái)[14]。但法治化營(yíng)商環(huán)境在實(shí)踐中仍未解決執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一的問(wèn)題。一是行政執(zhí)法信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)不一。一些行業(yè)和部門(mén)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)定不公開(kāi)、不透明，缺乏針對(duì)行政執(zhí)法信息公開(kāi)的制度規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致目前區(qū)域間、部門(mén)間行政執(zhí)法信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)的巨大差異。二是執(zhí)法規(guī)范性有待加強(qiáng)?，F(xiàn)階段我國(guó)政府部門(mén)執(zhí)法規(guī)范性亟待加強(qiáng)，行政程序、行政行為和自由裁量權(quán)需進(jìn)一步規(guī)范。三是行政執(zhí)法監(jiān)督有待提升。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)下，對(duì)政府部門(mén)執(zhí)法行為和執(zhí)法規(guī)范的監(jiān)督有待推行，政府部門(mén)的行政權(quán)力需約束。為確保用權(quán)得到有效監(jiān)督，部分地方政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單應(yīng)繼續(xù)清晰化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化地梳理并予以公布。

（三）市場(chǎng)主體地位亟待平等

在營(yíng)商環(huán)境調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)超過(guò)六成的被采訪(fǎng)者表達(dá)了對(duì)各類(lèi)企業(yè)一視同仁、平等相待及促進(jìn)各類(lèi)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的期許。一是市場(chǎng)主體在市場(chǎng)準(zhǔn)入退出方面存在制約限制。在經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入方面，外地的私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外國(guó)公司進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)時(shí)存在很多問(wèn)題;在經(jīng)營(yíng)主體市場(chǎng)退出方面，市場(chǎng)主體救助和退出機(jī)制亟須改進(jìn)，企業(yè)在退出市場(chǎng)后的工商登記注銷(xiāo)、稅費(fèi)繳納、企業(yè)信用修復(fù)等方面的配套機(jī)制需要完善[15]。二是市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)公平性待遇存在差異。在關(guān)鍵資源獲取、公共資源使用、融資信貸支持、政府補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策扶持等方面，民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)與外資企業(yè)或多或少都會(huì)存在差異。三是營(yíng)商環(huán)境公正司法仍需加強(qiáng)。部分市場(chǎng)主體在項(xiàng)目審批、招商引資及稅收征管中還存在尋租行為，政府部門(mén)和公權(quán)力部門(mén)的營(yíng)商環(huán)境公正司法仍需加強(qiáng)[16]。

（四）企業(yè)投資信心亟待增強(qiáng)

政府的嚴(yán)格依法管理將促進(jìn)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，樹(shù)立企業(yè)的投資信心?，F(xiàn)階段在持續(xù)穩(wěn)定增進(jìn)企業(yè)投資信心方面亟待增強(qiáng)。一是政策穩(wěn)定性有待提高。政府部門(mén)需針對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)行為出臺(tái)各種投資相關(guān)政策，然而，“朝令夕改”“半夜雞叫”等現(xiàn)象的頻發(fā)，

讓企業(yè)家群體難以放心大膽地作出戰(zhàn)略性和長(zhǎng)期性決策。二是產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍需加強(qiáng)。創(chuàng)新型企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力就是獨(dú)有的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)下侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和高質(zhì)量專(zhuān)利及制售假冒偽劣商品的現(xiàn)象仍然存在。此外，保護(hù)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、保護(hù)各類(lèi)所有制市場(chǎng)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)等案件亦有發(fā)生。三是營(yíng)商環(huán)境社會(huì)監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步健全。由于行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的不完善，營(yíng)商環(huán)境監(jiān)督機(jī)制主要以政府為主，政府監(jiān)管主要還是處罰方式，因此亟須創(chuàng)新和完善社會(huì)監(jiān)督體系，提升社會(huì)主體參與監(jiān)督的積極性。

（五）科學(xué)評(píng)價(jià)體系亟待構(gòu)建

2018年和2019年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都指出要建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則和法治化營(yíng)商環(huán)境，但我國(guó)尚無(wú)被政界和學(xué)界廣泛認(rèn)可的法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一是法治化營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)研究不足。目前公開(kāi)的部門(mén)法治化營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系僅有個(gè)別地區(qū)法院發(fā)布的《法治化營(yíng)商環(huán)境司法評(píng)估指數(shù)體系》和相關(guān)政府部門(mén)印發(fā)的《法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)指標(biāo)體系》。二是法治化營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)操作性不強(qiáng)。已發(fā)布的相關(guān)政府部門(mén)和司法部門(mén)出臺(tái)的法治化營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更多聚焦于司法領(lǐng)域的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)，指標(biāo)體系的適用性和可操作性有待提高。三是法治化營(yíng)商環(huán)境第三方評(píng)價(jià)未引起足夠重視。我國(guó)正在推行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)多以政府部門(mén)為主導(dǎo)，部分營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)也有第三方參與，然而，基于獨(dú)立第三方視角的、公正公開(kāi)的法治化營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)研究與實(shí)踐仍有待加強(qiáng)。

四、我國(guó)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成統(tǒng)一的法規(guī)體系

優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的起點(diǎn)是對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，即進(jìn)行確權(quán)規(guī)制，核心是落實(shí)“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治政府理念[17]。政府作為規(guī)制機(jī)構(gòu)集執(zhí)行權(quán)、自由裁量權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)于一身，涉及面廣，作用不一，程序各異，很可能會(huì)對(duì)企業(yè)或個(gè)人的權(quán)利造成損害[18]。優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)建立多層次、立體化、基于新時(shí)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)，兼顧新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的法律法規(guī)支撐體系。一是縱向加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。在外商投資法、行政許可法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法和民法典等全局性法律框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的客觀規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，針對(duì)具體領(lǐng)域的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)推進(jìn)投資相關(guān)法律法規(guī)的修訂和廢立工作，適時(shí)將《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》上升為法律。

二是橫向增強(qiáng)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性。重視相關(guān)法律法規(guī)和政策制定的協(xié)調(diào)一致，處理好審慎立法和先行先試的關(guān)系，及時(shí)調(diào)整和清理阻礙營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的制度問(wèn)題，對(duì)立法項(xiàng)目按照優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求進(jìn)行全面清理，逐步構(gòu)建起不同法律法規(guī)之間互相配合、互相支持的營(yíng)商環(huán)境法律法規(guī)體系。三是提升法律法規(guī)和政策制定的精準(zhǔn)性和有效性。在相關(guān)法律法規(guī)和政策制定的過(guò)程中充分考慮有關(guān)企業(yè)的實(shí)際情況，統(tǒng)籌把握出臺(tái)時(shí)機(jī)，加強(qiáng)對(duì)政策的解讀。在立法過(guò)程中

應(yīng)重視來(lái)自基層的現(xiàn)實(shí)需求和意見(jiàn)，以市場(chǎng)需求和公眾滿(mǎn)意度為導(dǎo)向，增強(qiáng)法律法規(guī)的連貫性和可操作性，兼顧立法目標(biāo)與綜合效益，注重與國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行規(guī)則的銜接。四是營(yíng)商環(huán)境相關(guān)法治手段保障改革應(yīng)先行先試。在鼓勵(lì)各地改革創(chuàng)新的同時(shí)，各級(jí)政府及時(shí)制定和完善改革創(chuàng)新容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，人大通過(guò)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定等形式為改革提供有力的司法保障。

（二）堅(jiān)持依法行政，規(guī)范政府的執(zhí)法行為

優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境離不開(kāi)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的維護(hù)，要實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，需對(duì)規(guī)制者本身加以有效的規(guī)制，也就是用權(quán)規(guī)制。一是明確用權(quán)規(guī)制的邊界。通過(guò)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，不斷提高執(zhí)法能力和水平。創(chuàng)新監(jiān)管手段，積極探索包容審慎監(jiān)管，根據(jù)不同的行業(yè)部門(mén)、不同的發(fā)展階段，依據(jù)法律法規(guī)動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管措施，降低企業(yè)合規(guī)成本，持續(xù)激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展的活力和動(dòng)力。二是進(jìn)一步壓縮自由裁量權(quán)。各級(jí)政府在執(zhí)法過(guò)程中需始終秉持客觀中性原則，保證執(zhí)法不越位、不錯(cuò)位、不缺位，同時(shí)克服選擇性執(zhí)法與運(yùn)動(dòng)式治理?，F(xiàn)代信息化手段為執(zhí)法信息公開(kāi)提供了技術(shù)層面的支持，通過(guò)推廣執(zhí)法過(guò)程的全記錄，能有效提升行政透明度和政府公信力，持續(xù)壓縮基層執(zhí)法過(guò)程中的自由裁量權(quán)，形成規(guī)范的行政執(zhí)法行為。三是推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。綜合運(yùn)用新技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)違法違規(guī)行為的早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早處置，提高監(jiān)管的及時(shí)性、精準(zhǔn)性和有效性。充分融合信用監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管、綜合執(zhí)法、日常巡查、重點(diǎn)檢查等監(jiān)管方式，強(qiáng)化執(zhí)法力量的綜合協(xié)調(diào)，加大監(jiān)管信息共享力度，提升監(jiān)管水平，消除監(jiān)管套利現(xiàn)象。暢通基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的行政執(zhí)法申訴渠道，優(yōu)化完善行政復(fù)議機(jī)制，促進(jìn)公正文明執(zhí)法。

（三）涵養(yǎng)法治精神，增強(qiáng)企業(yè)家投資信心

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的根本是激發(fā)市場(chǎng)主體投資的信心，其中法治化營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)以企業(yè)家為中心，以保障市場(chǎng)主體合法權(quán)利和高效化解商事糾紛為導(dǎo)向，在企業(yè)全生命周期保障各種所有制經(jīng)濟(jì)主體受到法律的平等保護(hù)。一是提供平等的準(zhǔn)入條件。平等對(duì)待不同地區(qū)和不同所有制類(lèi)型的市場(chǎng)主體，國(guó)家層面及時(shí)發(fā)布市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，同步降低內(nèi)外資投資創(chuàng)業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，地方政府持續(xù)優(yōu)化工作流程、提高服務(wù)效率，為投資創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好法治環(huán)境。

二是維護(hù)公平的監(jiān)管環(huán)境。摒棄以往爭(zhēng)取“政策洼地”的慣性思維，創(chuàng)新監(jiān)管方式方法營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境來(lái)支持企業(yè)可持續(xù)的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新。嚴(yán)格按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則，對(duì)內(nèi)資與外資、民企與國(guó)企、本地與外來(lái)企業(yè)一視同仁，為各類(lèi)市場(chǎng)主體營(yíng)造“無(wú)事不擾”的公平公正的監(jiān)管環(huán)境。三是開(kāi)展高效的司法服務(wù)。以“AI+司法”輔助判決等新技術(shù)緩解日益繁重的基層司法工作，提高司法審判和執(zhí)行效率，避免因訴訟拖延而影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在服務(wù)范圍上實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境和刑事保護(hù)合作機(jī)制[19]。允許自貿(mào)區(qū)內(nèi)的外資企業(yè)有條件地選擇域外機(jī)構(gòu)仲裁、臨時(shí)仲裁等[20]。加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，在高效司法的同時(shí)確保司法的公正和權(quán)威。

（四）重視政務(wù)誠(chéng)信，提升各級(jí)政府公信力

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是信用經(jīng)濟(jì)，一個(gè)地區(qū)社會(huì)信用水平的高低直接影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量和后勁，政務(wù)誠(chéng)信則是社會(huì)信用的重要支柱。在新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，各級(jí)政府仍然承擔(dān)著繁重且復(fù)雜的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的同時(shí)維護(hù)好政務(wù)信用顯得尤為重要。一是提升政策的穩(wěn)定性。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。通過(guò)擴(kuò)大信賴(lài)保護(hù)原則的適用范圍，約束“新官不理舊賬”、政策“一日游”等逆法治現(xiàn)象。二是保障企業(yè)家的人身財(cái)產(chǎn)安全。依法審慎使用財(cái)產(chǎn)性強(qiáng)制措施，繼續(xù)推進(jìn)涉企業(yè)家冤假錯(cuò)案的甄別工作，讓企業(yè)家在司法案件的審判中感受到公平正義。三是營(yíng)造可預(yù)期的司法環(huán)境。構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序、監(jiān)督有力的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，嚴(yán)格法律適用標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一裁判尺度。對(duì)訴訟標(biāo)準(zhǔn)和工作要求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，確保裁判尺度的公平統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的平等保護(hù)。

（五）以評(píng)價(jià)促改革，建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境

對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制最終都離不開(kāi)科學(xué)的評(píng)價(jià)制度與全面的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。一是構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系。在世界銀行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，從法治的視角進(jìn)一步展示我國(guó)近年來(lái)在優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域作出的重大改革成果。

二是科學(xué)設(shè)置主客觀相協(xié)調(diào)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。企業(yè)和社會(huì)公眾是法治化營(yíng)商環(huán)境的最終評(píng)價(jià)者[21]。各級(jí)政府要深入貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，更多地通過(guò)群眾的獲得感和滿(mǎn)意度來(lái)評(píng)價(jià)改革的實(shí)際成效。三是推動(dòng)獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)模式的發(fā)展。鼓勵(lì)市場(chǎng)調(diào)研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、高校及科研院所積極參與法治化營(yíng)商環(huán)境的獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。充分發(fā)揮營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的引導(dǎo)和督促作用，推動(dòng)地方政府加快轉(zhuǎn)變治理理念和治理方式，在法治框架內(nèi)積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的具體方法和措施。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Problems and Optimization Paths of the Construction of Legalized Business Environment in China

Weng Lieen， Qi Yinzhi， Li Hao

Abstract：

Legalized business environment is a perfect and effective institutional arrangement provided by a country for market entities to carry out investment， production and operation activities. The functions are stabilizing expectations， stimulating vitality and optimizing the relationship between government and enterprises. There are still some practical problems in the construction of legalized business environment in China， such as the lack of systematic policies and regulations， the urgent need to strengthen the standardization of law enforcement， the lack of equality of market subject status， the lack of investor confidence and the lack of researches on relevant evaluation system. We should continue to optimize the legalized business environment on the impotent areas， such as system construction， the standardization of law enforcement， the spirit of the rule of law， government integrity and scientific evaluation.

Key words：

legalized， business environment， scientific legislation， enforce the law in a standardized way， fair justice

收稿日期：2020-12-08

作者簡(jiǎn)介：

翁列恩（1981-），女，浙江杭州人，中國(guó)計(jì)量大學(xué)公共事務(wù)系主任，教授，浙江杭州 310018;齊胤植（1992-），男，浙江臺(tái)州人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，浙江杭州 310058;李 浩（1989-），男，浙江杭州人，浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心助理工程師，浙江杭州 310006

本文為國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“地方政府質(zhì)量改進(jìn)與實(shí)現(xiàn)路徑研究”（批準(zhǔn)號(hào)19BZZ089）的階段性研究成果。