京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的實(shí)踐困境及其破解路徑

李珒 包曉斌

摘 ? 要：協(xié)同治理是跨越單一主體邊界的治理活動(dòng)。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理有效利用了先決條件，確立了協(xié)同驅(qū)動(dòng)因素與主體銜接機(jī)制，構(gòu)建了職責(zé)明晰的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了中央政府主導(dǎo)的橫向合作的協(xié)作過(guò)程。同時(shí)，也存在著如下問(wèn)題：協(xié)同組織的結(jié)構(gòu)性效能發(fā)揮有限;協(xié)同主體的多元參與和協(xié)同形式的多樣性不夠;協(xié)同主體致力于協(xié)同的主動(dòng)性不足;協(xié)同治理效果的可持續(xù)性有所欠缺。為推動(dòng)京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理，應(yīng)推進(jìn)京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，優(yōu)化協(xié)同環(huán)境;充分利用京津冀地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，突出協(xié)同治理特色;優(yōu)化協(xié)同結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化整體功能;創(chuàng)新協(xié)同形式，提高協(xié)同效率。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;大氣污染治理;京津冀協(xié)同發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2021）02-0146-10

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這一矛盾在環(huán)境領(lǐng)域突出表現(xiàn)為人民對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的需求日益增加與供應(yīng)不足之間的矛盾。早在2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)民生指數(shù)研究”課題組完成的《中國(guó)民生指數(shù)環(huán)境保護(hù)主客觀指標(biāo)對(duì)比分析》報(bào)告就指出：環(huán)境治理績(jī)效存在兩個(gè)反差：一是“污染物減排數(shù)據(jù)與環(huán)境質(zhì)量的反差”;二是“環(huán)保工作績(jī)效與公眾感覺(jué)的反差”。出現(xiàn)反差的原因在于“中國(guó)的環(huán)境質(zhì)量變化趨勢(shì)穩(wěn)中有好但改善緩慢，人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求速度在快速上升”[1]。

近十年來(lái)，我國(guó)區(qū)域（尤其是聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域）的大氣污染協(xié)同治理績(jī)效在穩(wěn)步提升，但其提升幅度在縮小[2]，且多呈現(xiàn)以重大事件應(yīng)對(duì)為導(dǎo)向的運(yùn)動(dòng)式治理特征。在某些特定時(shí)間段，大氣污染物濃度的大幅下降讓區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的有效性備受稱(chēng)贊[3]。但這些重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)之后，大氣污染物濃度和污染預(yù)警的再返場(chǎng)及其在時(shí)間上的延續(xù)性和常態(tài)化又使得區(qū)域協(xié)同治理績(jī)效的可持續(xù)性受到一定質(zhì)疑[4]。

中央政府和各地方政府為重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的解決和改善做了大量工作，出臺(tái)了許多行之有效的政策。我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的解決應(yīng)立足環(huán)境治理實(shí)際和治理實(shí)踐，充分發(fā)揮我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，走出一條中國(guó)特色環(huán)境治理路徑。協(xié)同治理強(qiáng)化了政府部門(mén)之間和地方政府之間的合作行動(dòng)，最容易體現(xiàn)我國(guó)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，是解決我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的有效路徑。本文立足于協(xié)同治理的基本框架，對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)反思，以期尋求區(qū)域環(huán)境治理的解決之道。

一、協(xié)同治理的理論演進(jìn)

“協(xié)同治理”是跨越單一主體邊界的治理活動(dòng)，已成為公共管理領(lǐng)域研究和實(shí)踐的重要內(nèi)容。自20世紀(jì)80年代初現(xiàn)于物理學(xué)家筆下[5]、經(jīng)由治理者們?cè)趯?shí)踐中的運(yùn)用和推廣，公共管理中的協(xié)同治理理論發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。

第一個(gè)階段主要是對(duì)協(xié)同治理的概念界定和框架內(nèi)容的構(gòu)建。學(xué)者們對(duì)協(xié)同治理的概念尚未有定論，但均試圖從協(xié)同治理的主體、途徑（過(guò)程）、結(jié)果等環(huán)節(jié)進(jìn)行剖析。一般而言，依據(jù)參與主體的不同，協(xié)同可分為微觀和宏觀兩個(gè)層面，微觀層面聚焦于政府內(nèi)部部門(mén)，宏觀層面則將政府視為一個(gè)整體，關(guān)注其與企業(yè)和社會(huì)主體之間的協(xié)同行為和關(guān)系[6-7]。就協(xié)同途徑而言，Thomson認(rèn)為，協(xié)同的途徑是通過(guò)“正式或非正式談判”[8];Bryson等認(rèn)為，協(xié)同的途徑是“兩個(gè)或以上政府部門(mén)通過(guò)信息資源共享、實(shí)力互補(bǔ)和共同行動(dòng)”來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)[6];Ansell & Gash則認(rèn)為協(xié)同的途徑是“吸納各利益相關(guān)者共同參與并同意集體決策”的過(guò)程[9]。雖然不同學(xué)者對(duì)協(xié)同實(shí)現(xiàn)手段的界定不一，但其共性在于均強(qiáng)調(diào)了該途徑的非強(qiáng)制性參與和共識(shí)目標(biāo)的達(dá)成。這一階段，學(xué)者們也開(kāi)始關(guān)注協(xié)同治理的條件問(wèn)題。協(xié)同治理?xiàng)l件包括一般性外部先決條件和初始條件。前者包括公共問(wèn)題的復(fù)雜性、客觀資源條件等外部環(huán)境因素，后者則更加聚焦于協(xié)同的內(nèi)部條件，包括制度環(huán)境影響下協(xié)同主體間關(guān)系（依存度）、主體對(duì)于協(xié)同目標(biāo)的共識(shí)和認(rèn)可、主體過(guò)去參與協(xié)同的實(shí)踐經(jīng)歷、在此之上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系（可被理解為處于領(lǐng)導(dǎo)地位的主體的領(lǐng)導(dǎo)力）等。對(duì)于初始條件所著重關(guān)注的主體間關(guān)系，部分文獻(xiàn)也專(zhuān)門(mén)予以關(guān)注，探討了通過(guò)權(quán)力的部分出讓而組成協(xié)同組織的“分權(quán)式”與“集權(quán)式”協(xié)同結(jié)構(gòu)的區(qū)別及其有效性。協(xié)同治理理論早期的分析框架更加關(guān)注協(xié)同的內(nèi)外部條件，但相對(duì)弱化了這些條件與最終的協(xié)同結(jié)果之間的因果關(guān)系。

在第二個(gè)階段，協(xié)同治理的內(nèi)部條件和協(xié)同結(jié)果之間的關(guān)系問(wèn)題成為研究的重點(diǎn)。Emerson等提出的協(xié)同治理框架將協(xié)同系統(tǒng)擴(kuò)展至更加宏觀的環(huán)境中，將資源條件、政策與法律框架、政治與權(quán)力條件等因素納入?yún)f(xié)同的決定因素，并將領(lǐng)導(dǎo)力、主體間的依存度等因素從協(xié)同系統(tǒng)環(huán)境中剝離，整合成為影響協(xié)同的內(nèi)部動(dòng)力源——有原則的參與、共同動(dòng)機(jī)的引導(dǎo)、共同行動(dòng)的能力，并將其與外部環(huán)境構(gòu)建起了有機(jī)鏈接，進(jìn)一步明確了內(nèi)部動(dòng)力因素與外部環(huán)境之間的關(guān)系，以及對(duì)最終協(xié)同結(jié)果的影響機(jī)制，闡明了此前所弱化的因果關(guān)系[7，9]。

多年來(lái)，學(xué)者們基于協(xié)同治理視角探索新時(shí)期政府管理和社會(huì)治理的新方法，在各國(guó)的實(shí)踐中豐富著協(xié)同治理理念的應(yīng)用情境和領(lǐng)域。其中，區(qū)域合作尤其是區(qū)域環(huán)境治理獲得了較多關(guān)注。區(qū)域內(nèi)各協(xié)同治理主體的行為邏輯是學(xué)術(shù)界所關(guān)注的一個(gè)重要因素。協(xié)同是各主體通過(guò)協(xié)商后產(chǎn)生的行為，協(xié)商的過(guò)程便是各主體的博弈過(guò)程[10]，反之則是仍維持各轄區(qū)利益的最大化。因此，各主體的行為邏輯及其產(chǎn)生原因便成為影響博弈結(jié)果、左右協(xié)同成功與否的關(guān)鍵。例如，分權(quán)式的協(xié)同結(jié)構(gòu)也帶來(lái)了政府間的競(jìng)爭(zhēng)，使得政府有時(shí)會(huì)忽視短期內(nèi)有礙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境整治。Maler發(fā)現(xiàn)，政府間合作的受益方是整個(gè)區(qū)域[11]。區(qū)域內(nèi)各不同主體之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理能力、技術(shù)水平等方面存在差異，并非區(qū)域內(nèi)的全部行政區(qū)均能在協(xié)同之后獲取比不協(xié)同時(shí)更多的收益。這是在某些時(shí)候部分地區(qū)政府不選擇協(xié)同行為，或者區(qū)域協(xié)同治理失效的原因。

對(duì)現(xiàn)有理論框架所共同關(guān)注的內(nèi)容進(jìn)行整合，可得到本文的基本分析框架（見(jiàn)圖1，下頁(yè)），主要包括先決條件、初始條件、協(xié)同結(jié)構(gòu)、協(xié)同過(guò)程和協(xié)同結(jié)果。協(xié)同條件一般指外部環(huán)境，如問(wèn)題的復(fù)雜性與協(xié)同行為的適用性、客觀資源條件等;初始條件指內(nèi)部的協(xié)同驅(qū)動(dòng)因素與主體鏈接機(jī)制，如對(duì)于協(xié)同主體的明確、協(xié)同目標(biāo)的共識(shí)、權(quán)威文本的宏觀架構(gòu)、主體間的依存度、領(lǐng)導(dǎo)力等，多通過(guò)制度環(huán)境所塑造;協(xié)同結(jié)構(gòu)指協(xié)同的組織載體;協(xié)同過(guò)程主要包括交流機(jī)制、參與方式等;協(xié)同結(jié)果可能是成功，也可能是失敗[12]。這些要素自成體系卻又相互關(guān)聯(lián)，共同決定了協(xié)同結(jié)果。

針對(duì)我國(guó)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐中的具體問(wèn)題，學(xué)者們進(jìn)行了諸多探索和分析，內(nèi)容包括區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的路徑選擇[11]、大氣污染協(xié)同治理的有效性[3]、區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的優(yōu)化途徑[13]，等等。這些分析對(duì)于我國(guó)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理具體問(wèn)題的解決具有較強(qiáng)的針對(duì)性，有著重要的理論和實(shí)踐意義，但它們忽略了對(duì)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的全面系統(tǒng)分析。

二、京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的實(shí)踐探索與成效

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐開(kāi)展了十余年。2010年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)京津冀是開(kāi)展聯(lián)防聯(lián)控工作的重點(diǎn)區(qū)域，要“建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制”。近十年來(lái)，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的理念和要求不斷出現(xiàn)于中央文件之中。中央發(fā)布的專(zhuān)門(mén)針對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染治理問(wèn)題的文件就有十余個(gè)①。這些文件對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理進(jìn)行了規(guī)范。在中央政府和區(qū)域內(nèi)各省份共同努力下，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理取得了顯著成效。

（一）有效利用了先決條件

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的先決條件是由該區(qū)域大氣污染問(wèn)題的復(fù)雜性、協(xié)同行為的適用性、客觀資源條件所決定的。第一，京津冀地區(qū)大氣污染問(wèn)題較為嚴(yán)重，且污染擴(kuò)散具有無(wú)序性。伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，京津冀、珠三角、長(zhǎng)三角等城市群得以形成，與此同時(shí)也產(chǎn)生了區(qū)域污染問(wèn)題。其中，重工業(yè)產(chǎn)業(yè)較為集中的京津冀地區(qū)成為大氣污染最為嚴(yán)重的區(qū)域之一。污染擴(kuò)散的無(wú)序性及其與傳統(tǒng)行政區(qū)劃的不匹配使得傳統(tǒng)環(huán)境屬地治理的弊端凸顯。第二，主體協(xié)同應(yīng)對(duì)大氣污染成為區(qū)域污染治理的必要措施。大氣污染有著跨域傳輸?shù)奶攸c(diǎn)。京津冀三省市地理位置交織，且京津冀地區(qū)北部海拔較高，東部和南部地勢(shì)平坦，西北部山區(qū)不利于大氣污染的擴(kuò)散，因而污染物較易在京津冀地區(qū)集聚。第三，京津冀地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)使其獲得了較多的中央關(guān)注。這一關(guān)注亦可被視為京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的重要資源，有助于更加高效地調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)主體參與協(xié)同的積極性，迅速推進(jìn)協(xié)同進(jìn)程。大氣污染成為京津冀地區(qū)共同關(guān)注并亟待解決的問(wèn)題，協(xié)同共治成為必然選擇。同時(shí)，京津冀地區(qū)之間的府際關(guān)系以及我國(guó)特有的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)等條件，為京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理提供了重要的先決條件。在京津冀大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐中，中央的頂層設(shè)計(jì)和制度安排得到了京津冀地區(qū)內(nèi)各地方政府的積極響應(yīng)。

（二）確立了協(xié)同驅(qū)動(dòng)因素與主體銜接機(jī)制

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐具有明確的主體、明確的共識(shí)性目標(biāo)、明晰的主體間關(guān)系和確定的領(lǐng)導(dǎo)力，確立了協(xié)同治理的驅(qū)動(dòng)因素和主體銜接機(jī)制。

明確的主體要素是協(xié)同治理實(shí)踐得以實(shí)現(xiàn)的基本前提。2010年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出了京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的概念。2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出建立“京津冀地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制”，界定了“協(xié)作機(jī)制”的基本框架，明確了參與者——由區(qū)域內(nèi)省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)參加。在中央后續(xù)下發(fā)的多數(shù)文件中，京津冀地區(qū)的主體要素均沿用了這一表述。

共識(shí)性目標(biāo)是協(xié)同治理主體的內(nèi)在需求。區(qū)域內(nèi)各省市面對(duì)著共同的環(huán)境問(wèn)題，需要改變傳統(tǒng)的屬地治理方式，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實(shí)施前，各省市的治理方式是屬地治理，缺少統(tǒng)一的行動(dòng)和協(xié)調(diào)措施。盡管多年來(lái)三省市做了大量工作（三省市從20世紀(jì)90年代起就通過(guò)車(chē)輛限行、煤改氣等措施進(jìn)行大氣污染物排放整治），但并未取得令人滿(mǎn)意的效果，對(duì)大氣污染問(wèn)題的解決自然成為其共識(shí)性目標(biāo)和要求。2011年印發(fā)的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》明確了大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的目標(biāo)和措施。在2010—2020年下發(fā)的多數(shù)文件中，均有對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理具體目標(biāo)的明確，這些目標(biāo)成為京津冀地區(qū)協(xié)同治理主體共同行動(dòng)的驅(qū)動(dòng)因素。

在京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐中，協(xié)同主體的地位是平等的。這是因?yàn)?，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的組織是由中央政府發(fā)起的。例如，《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》明確“以北京、天津、河北、山西、山東、河南?。ㄊ校┤嗣裾疄橹黧w責(zé)任，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組協(xié)調(diào)推進(jìn)”。京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組（2018年調(diào)整為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”。由于其在更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)被稱(chēng)為前者，因而本文沿用這一名稱(chēng)，后文簡(jiǎn)稱(chēng)為“協(xié)作小組”）有多個(gè)中央部門(mén)參與，一定意義上代表著中央政府并行使協(xié)調(diào)職能。中央政府是京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的動(dòng)力源，通過(guò)機(jī)制的成立、政策的實(shí)施，推動(dòng)京津冀地區(qū)內(nèi)各省份形成協(xié)同治理的合力，為這一協(xié)同實(shí)踐創(chuàng)造初始條件。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的初始條件特點(diǎn)鮮明，協(xié)同主體在中央領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)成了伙伴關(guān)系，促成了協(xié)同組織目標(biāo)的明確、主體間統(tǒng)一行動(dòng)和政策執(zhí)行的高效率。

（三）構(gòu)建了職責(zé)明晰的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

在京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織中，協(xié)同的結(jié)構(gòu)性表現(xiàn)在權(quán)力和職責(zé)分配的結(jié)構(gòu)性之中。參與協(xié)同組織的主體要素包括了區(qū)域內(nèi)的七?。▍^(qū)、市），同時(shí)包括了環(huán)境、能源、財(cái)政、發(fā)展改革委等中央部門(mén)。協(xié)同的組織機(jī)構(gòu)是“協(xié)作小組”，此外還設(shè)置了專(zhuān)家委員會(huì)。為了便于對(duì)“協(xié)作小組”成員結(jié)構(gòu)進(jìn)行理解，根據(jù)職能定位，我們可以將“協(xié)作小組”成員進(jìn)行分類(lèi)：將區(qū)域內(nèi)七省（區(qū)、市）稱(chēng)為責(zé)任主體，中央部門(mén)稱(chēng)為職能主體，“協(xié)作小組”稱(chēng)為領(lǐng)導(dǎo)主體，專(zhuān)家委員會(huì)稱(chēng)為參謀主體。

協(xié)同組織的不同成員有不同的分工，從而形成了京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織的內(nèi)部協(xié)同機(jī)構(gòu)?！皡f(xié)作小組”受中央政府委托負(fù)責(zé)“協(xié)調(diào)推進(jìn)，分解任務(wù)，落實(shí)責(zé)任”;“環(huán)保部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)空氣質(zhì)量改善目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，指導(dǎo)督促各地大氣污染治理和重污染天氣應(yīng)對(duì)落實(shí)”;“?。ㄊ校┤嗣裾疄樨?zé)任主體”。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的轄區(qū)治理行為分權(quán)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了權(quán)力分工與集中相統(tǒng)一、空間分權(quán)與職能分權(quán)相統(tǒng)一的特點(diǎn)。

（四）實(shí)現(xiàn)了中央政府主導(dǎo)的橫向合作的協(xié)作過(guò)程

協(xié)同結(jié)構(gòu)決定了協(xié)同過(guò)程。協(xié)同過(guò)程是協(xié)同主體之間的互動(dòng)過(guò)程，是協(xié)同結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)表現(xiàn)。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的協(xié)同過(guò)程可以從兩個(gè)方面來(lái)理解：一是協(xié)同過(guò)程中的主體互動(dòng)關(guān)系;二是協(xié)同的內(nèi)涵，因?yàn)閰f(xié)同本質(zhì)上是協(xié)同主體間的互動(dòng)[10]。

從京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的主體間互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，主要體現(xiàn)在兩個(gè)層次：一是協(xié)同治理的責(zé)任主體、領(lǐng)導(dǎo)主體、職能主體之間的互動(dòng)關(guān)系。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理中的主體互動(dòng)是以中央政府及其委托的“協(xié)作小組”為核心的?！皡f(xié)作小組”負(fù)責(zé)“協(xié)調(diào)推進(jìn)，分解任務(wù)，落實(shí)責(zé)任”。同時(shí)，通過(guò)會(huì)議形式和其他方式了解、收集責(zé)任主體的信息建議，形成決策部署。這一層面上的互動(dòng)主要是自上而下的。二是責(zé)任主體之間的互動(dòng)。從理論上講，責(zé)任主體之間的互動(dòng)是協(xié)同治理的主要關(guān)系[10]。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理主體之間的互動(dòng)是在“協(xié)作小組”的主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)了協(xié)同治理統(tǒng)一行動(dòng)的嚴(yán)格性特點(diǎn)。例如，2015年5月，“協(xié)作小組”在第四次會(huì)議上通過(guò)了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》，劃定了包括北京、天津、廊坊、保定、唐山、滄州六個(gè)城市在內(nèi)的京津冀地區(qū)大氣污染防治核心區(qū)域，并開(kāi)展結(jié)對(duì)合作（北京結(jié)對(duì)廊坊、保定，天津結(jié)對(duì)滄州、唐山）。北京市在2015年和2016年分別支持河北4.6億元、5.02億元。2017年4月，京津冀三地聯(lián)合發(fā)布了環(huán)保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)——《建筑類(lèi)涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機(jī)化合物含量限值標(biāo)準(zhǔn)》。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理主體之間協(xié)同內(nèi)涵較為豐富。2010年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了這一內(nèi)涵，包括“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”。2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出，要“充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議的作用，促進(jìn)部門(mén)之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)與信息共享”。2013年發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》指出，要“研究協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問(wèn)題，并組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施”（這一點(diǎn)在2015年、2017年的文件中予以了重申）。在具體協(xié)同治理實(shí)踐中，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理主體之間的互動(dòng)內(nèi)涵更為廣泛，主要包括以下方面：統(tǒng)一目標(biāo)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的制定;統(tǒng)一監(jiān)測(cè)的實(shí)施和信息共享;聯(lián)合執(zhí)法和共同預(yù)警應(yīng)對(duì)突發(fā)事件;財(cái)政政策的實(shí)施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整;等等。當(dāng)然，這些協(xié)同內(nèi)涵的實(shí)施一般要經(jīng)過(guò)中央政府的批準(zhǔn)和認(rèn)可。

總體上看，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐體現(xiàn)出如下特征：一是強(qiáng)有力的中央權(quán)威和“協(xié)作小組”的權(quán)威;二是嚴(yán)格的政策落實(shí)和統(tǒng)一行動(dòng)。從效果上看，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的成效較為明顯。

三、京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的實(shí)踐困境

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織具備了較為完整的條件，內(nèi)部協(xié)作結(jié)構(gòu)和主體關(guān)系結(jié)構(gòu)亦較為清晰，其協(xié)同治理取得了明顯成效。從協(xié)同治理的基本理論出發(fā)考量京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)仍然存在一定問(wèn)題和進(jìn)一步完善的空間。我們認(rèn)為，問(wèn)題主要包括協(xié)同治理主體自身的主動(dòng)性、互動(dòng)關(guān)系的秩序性及其結(jié)構(gòu)性效能的發(fā)揮等方面。

（一）協(xié)同組織的結(jié)構(gòu)性效能發(fā)揮有限

協(xié)同組織的依據(jù)在于其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的整體性功能。協(xié)同組織的整體性具有一定的排他性。京津冀協(xié)同治理組織在其效果上取得了良好成效，但應(yīng)看到這些成效更多是中央政府組織的結(jié)果，而不是協(xié)同組織自身功能發(fā)揮的結(jié)果。

2010年以來(lái)，國(guó)務(wù)院下發(fā)的涉及京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的文件有數(shù)十個(gè)，其中京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理占據(jù)較大篇幅的文件有13個(gè)，針對(duì)京津冀地區(qū)協(xié)同治理的專(zhuān)門(mén)性文件有7個(gè)。2013—2015年召開(kāi)的6次專(zhuān)門(mén)會(huì)議均有多個(gè)中央部門(mén)的代表參加，其中3次有負(fù)責(zé)相關(guān)工作的國(guó)務(wù)院副總理參加。《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》中明確由環(huán)保部、發(fā)展改革委、工信部等十部門(mén)參與組織協(xié)調(diào)工作。國(guó)家相關(guān)部門(mén)的參與體現(xiàn)了中央政府對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的重視，一定程度上也反映出京津冀地區(qū)協(xié)同治理組織自身效能發(fā)揮的不足。

協(xié)同組織的結(jié)構(gòu)性和效能取決于組織自身的制度安排、權(quán)力分配，主要是組織成員自身的主動(dòng)性及其行動(dòng)的秩序性與一致性。協(xié)同組織的協(xié)同功能本質(zhì)上要求協(xié)同組織具有眾多單一主體更大的功能和作用。在這里，主體的主動(dòng)性和行動(dòng)的秩序性至關(guān)重要。實(shí)際上，在京津冀協(xié)同治理實(shí)踐中，從事件的發(fā)起、組織，到推進(jìn)、評(píng)估，均有中央政府的參與。在我國(guó)，任何一個(gè)協(xié)同組織均不可能脫離中央政府及其職能部門(mén)而獨(dú)立開(kāi)展工作。在現(xiàn)階段的京津冀大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐中，還缺少責(zé)任主體之間的談判、溝通以及在此基礎(chǔ)上的協(xié)議、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等。協(xié)同組織的內(nèi)部溝通和談判以及在此基礎(chǔ)之上形成的制度安排，是這一組織結(jié)構(gòu)型功能發(fā)揮的重要表現(xiàn)。

（二）協(xié)同主體的多元參與和協(xié)同形式的多樣性不夠

協(xié)同組織的治理目標(biāo)和任務(wù)可能是單一的，但協(xié)同治理組織的主體角色應(yīng)該是多元的。盡管京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織的責(zé)任主體是區(qū)域內(nèi)省級(jí)人民政府，但在主體參與方面應(yīng)該具有多元性。這方面存在的主要問(wèn)題是：缺少區(qū)域內(nèi)部行業(yè)之間應(yīng)對(duì)大氣污染治理的橫向聯(lián)合;缺少各責(zé)任主體所在省市的企業(yè)、民間組織等組成的應(yīng)對(duì)大氣污染治理的聯(lián)合組織;地方政府與企業(yè)及社會(huì)民眾之間的溝通機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

京津冀大氣污染協(xié)同治理主體的協(xié)同形式應(yīng)該具有多元性。實(shí)際上，對(duì)于這一問(wèn)題，中央早已有所設(shè)計(jì)。例如，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》指出，要“完善政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合、全社會(huì)共同參與的環(huán)境管理體系”，“環(huán)境保護(hù)部門(mén)要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和綜合治理。發(fā)展改革、財(cái)政等綜合部門(mén)要制定有利于環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格和投資政策”。

協(xié)同組織在目標(biāo)設(shè)計(jì)、發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、信息共享、財(cái)政稅收、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、價(jià)格和投資等方面開(kāi)展了大量工作，取得了較大成果。但嚴(yán)格來(lái)講，這些成果是在領(lǐng)導(dǎo)主體層面上出臺(tái)的統(tǒng)一性措施，而不是責(zé)任主體協(xié)商的結(jié)果;這些措施具有多樣性，但實(shí)現(xiàn)手段主要是行政性的。

我們了解到，多數(shù)企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)和鄉(xiāng)村養(yǎng)殖戶(hù)，對(duì)京津冀地區(qū)環(huán)境保護(hù)政策持肯定態(tài)度，但在區(qū)域政策實(shí)施過(guò)程中與民眾溝通還不夠。在采取的措施方面，多用行政命令的方式，方式相對(duì)單一。協(xié)同組織多元主體的參與以及多元政策措施的實(shí)施是建立信任的重要渠道，在大氣污染治理中尤為重要。公共性困境涉及社群內(nèi)的全部成員，而問(wèn)題的解決必須依賴(lài)于全部成員的共同努力[14]，這也是協(xié)同主體應(yīng)該多元化的主要原因。

協(xié)同主體的多元參與與協(xié)同形式的多樣性本質(zhì)上是一致的。政府依靠民眾、團(tuán)結(jié)民眾共同行動(dòng)，始終是一個(gè)重要的主題。

（三）主體參與協(xié)同的主動(dòng)性不足

協(xié)同組織存在的必要性在于其成員主動(dòng)共同做事和主動(dòng)做共同的事，這兩個(gè)方面均不可或缺。協(xié)同組織的行為路線應(yīng)該是自下而上的——協(xié)同主體之間經(jīng)過(guò)溝通達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而上升為協(xié)同治理組織的共同意志[12]。否則，協(xié)同組織將不復(fù)存在。

從協(xié)同主體對(duì)“協(xié)作小組”的主動(dòng)協(xié)作來(lái)看，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織取得的成就有目共睹，但仔細(xì)考察便會(huì)發(fā)現(xiàn)，其成就取得主要來(lái)自中央政府的主導(dǎo)和職能部門(mén)的部署。各協(xié)同主體的主要任務(wù)在于落實(shí)中央政府（或“協(xié)作小組”）的安排。2010—2019年中央發(fā)布的有關(guān)文件主要是在安排任務(wù)和制定計(jì)劃，“協(xié)作小組”部署的任務(wù)也主要是中央政府委托或主持的結(jié)果。從我們收集的文件來(lái)看，中央政府部署的任務(wù)明確而具體。例如，2014年發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染限期治理方案》明確了總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施，甚至將492家企業(yè)、777條生產(chǎn)線或機(jī)組的名單、監(jiān)管目標(biāo)等內(nèi)容都規(guī)定得十分詳盡。

從協(xié)同主體之間的主動(dòng)性來(lái)看，京津冀地區(qū)內(nèi)各協(xié)同主體之間存在著溝通、交流、合作、幫扶等行為，但這些行為多由中央政府主導(dǎo)。例如，2015年北京和天津與河北的結(jié)對(duì)合作便是如此。

協(xié)同主體的主動(dòng)性問(wèn)題涉及多方面的因素，一是環(huán)境治理困境;二是治理激勵(lì)問(wèn)題;三是治理能力問(wèn)題。如果主體協(xié)作的主動(dòng)性不夠，協(xié)同治理的主要?jiǎng)恿υ幢銇?lái)自協(xié)同組織之外，如中央政府。這樣，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的效果便會(huì)大打折扣，治理效果亦可能面臨不可持續(xù)問(wèn)題。

（四）協(xié)同治理效果的可持續(xù)性有所欠缺

協(xié)同治理效果的持續(xù)性是評(píng)估協(xié)同治理水平的重要指標(biāo)。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的總體效果體現(xiàn)了我國(guó)治理能力和傳統(tǒng)制度的優(yōu)勢(shì)。但是，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理中的問(wèn)題——主要是協(xié)同組織內(nèi)部活力問(wèn)題，導(dǎo)致協(xié)同治理效果可持續(xù)性不夠。如何防止運(yùn)動(dòng)式治理、保持京津冀地區(qū)大氣污染效果的持續(xù)性，從而降低治理成本，是強(qiáng)化京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理必須思考和解決的難題。

四、京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的路徑選擇

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理是中國(guó)特色治理理念下協(xié)同治理實(shí)踐的典型形式。從協(xié)同治理理論的基本特征來(lái)看，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理具有一般協(xié)同治理理論要求的基本要素和協(xié)同治理的基本特征。但是，京津冀地區(qū)協(xié)同治理實(shí)踐也打上了中國(guó)治理理念的烙印。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐突出了中央權(quán)威、執(zhí)行嚴(yán)格和效率較高的鮮明特點(diǎn)。從協(xié)同要素、協(xié)同結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行來(lái)看，中央政府對(duì)京津冀地區(qū)環(huán)境治理的重視和參與，使各行為主體之間的行為統(tǒng)一、相互協(xié)作，顯示了中國(guó)特有的制度優(yōu)勢(shì)，開(kāi)創(chuàng)了協(xié)同治理的新視角。從我國(guó)協(xié)同實(shí)踐發(fā)展的角度來(lái)看，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理表現(xiàn)出了協(xié)同組織結(jié)構(gòu)性功能不足、主體性因素單一、內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不足、治理效果持續(xù)性不足等問(wèn)題。破解京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的困境，應(yīng)重點(diǎn)從四方面著手。

（一）推進(jìn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，完善協(xié)同環(huán)境

協(xié)同組織的出現(xiàn)往往是為了應(yīng)對(duì)某一種或幾種具體的問(wèn)題，但協(xié)同主體解決問(wèn)題的行為往往超出了這些問(wèn)題的范圍，這是事物關(guān)聯(lián)性和整體性發(fā)展的必然結(jié)果。在此意義上，整體性、協(xié)同性、合作性具有相同的話(huà)語(yǔ)背景。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐與京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體性相關(guān)聯(lián)，因而其必然要以京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展為基礎(chǔ)。大氣污染治理的根本性問(wèn)題總是發(fā)生在生產(chǎn)和社會(huì)領(lǐng)域，解決問(wèn)題的出路也必然要在這一領(lǐng)域中尋求。經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化過(guò)程中協(xié)同關(guān)系和組織系統(tǒng)的建立與完善能夠?yàn)榇髿馕廴緟f(xié)同治理提供相互溝通、動(dòng)態(tài)發(fā)展的橋梁和組織保障。大氣污染中的協(xié)同治理需要協(xié)同主體之間的溝通和動(dòng)態(tài)發(fā)展[8]，需要協(xié)同主體建立在組織基礎(chǔ)之上的統(tǒng)一行動(dòng)[10]。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化是大氣污染協(xié)同治理主體溝通路徑和組織發(fā)生的土壤。京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化能夠提供和擴(kuò)大大氣污染協(xié)同治理的主體共識(shí)，強(qiáng)化京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的目標(biāo)理念。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理中的規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案制定等工作，要堅(jiān)持大氣污染治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)一致、和諧發(fā)展的理念，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)納入規(guī)劃之中，在京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）充分利用京津冀地區(qū)的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，突出協(xié)同治理特色

京津冀地區(qū)具有得天獨(dú)厚的空間位置優(yōu)勢(shì)。這一優(yōu)勢(shì)能夠得到國(guó)家政策、生產(chǎn)組織、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)力量的關(guān)心和支持，便于集中力量、形成共識(shí)、先行先試。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理要充分依靠中央政府的權(quán)威，堅(jiān)持區(qū)域整體性和協(xié)同組織一致性的理念。在各協(xié)同主體平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政策和方案的落實(shí);強(qiáng)化主體之間的結(jié)對(duì)幫扶，促進(jìn)共同發(fā)展。要利用和爭(zhēng)取國(guó)家政策的扶持，堅(jiān)持整體發(fā)展與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合的理念。京津冀地區(qū)大氣污染治理涉及首都北京和國(guó)家整體污染治理問(wèn)題，在財(cái)政、金融等方面給予支持，率先實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展至關(guān)重要。京津冀地區(qū)集中了國(guó)家重要的科技力量，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理具有實(shí)現(xiàn)科技治理、科學(xué)治理的有利條件。協(xié)同組織和各協(xié)同主體利用好專(zhuān)家委員會(huì)的作用，可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理、聯(lián)合治理。我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)在于強(qiáng)大的動(dòng)員能力。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理容易得到民眾的支持，形成治理共識(shí)，取得和強(qiáng)化協(xié)同合法性。在治理實(shí)踐中，應(yīng)注重主體之間的共識(shí)建設(shè)和信任機(jī)制建設(shè)。

（三）優(yōu)化協(xié)同結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化整體功能

協(xié)同關(guān)系重視的是協(xié)同組織的功能，但問(wèn)題須從內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面予以解決。京津冀協(xié)同治理的整體性功能尚未得到充分發(fā)揮，重要原因在于內(nèi)在結(jié)構(gòu)不合理。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的責(zé)任主體所在的空間區(qū)域、產(chǎn)業(yè)布局、科技發(fā)展、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面存在著明顯的差異。從組織行為的角度來(lái)看，組織成員的差異性決定了組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上才能談到組織整體性功能發(fā)揮的問(wèn)題。因?yàn)榻M織成員的發(fā)展差異性決定了其需求的差異性，對(duì)組織成員需求差異性的滿(mǎn)足是成員協(xié)同行動(dòng)和維持組織統(tǒng)一性的基本前提。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織的結(jié)構(gòu)性與空間結(jié)構(gòu)是一致的，這是由于這一組織本身具有區(qū)域性特點(diǎn)。北京市應(yīng)該強(qiáng)化其核心地位，對(duì)協(xié)同的發(fā)起、目標(biāo)政策的制定、統(tǒng)一行動(dòng)的方案起到發(fā)起者和領(lǐng)導(dǎo)者的作用;天津和河北應(yīng)發(fā)揮其次核心地位，積極參與事件的發(fā)起和政策的制定;其他各省份要積極行動(dòng)，維護(hù)組織的統(tǒng)一性行動(dòng)。當(dāng)然，作為核心的北京要利用其經(jīng)濟(jì)、科技優(yōu)勢(shì)積極幫扶其他省份，在協(xié)同行為中實(shí)現(xiàn)不同成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，彰顯京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的整體優(yōu)勢(shì)。

（四）創(chuàng)新協(xié)同形式，提高協(xié)同效率

協(xié)同組織績(jī)效的提高是與其協(xié)同形式密切相關(guān)的。過(guò)于單一的協(xié)同形式往往不能滿(mǎn)足協(xié)同成員的要求，會(huì)影響協(xié)同效果的實(shí)現(xiàn)。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理應(yīng)該充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)展協(xié)同思路，不斷創(chuàng)新協(xié)同形式。在經(jīng)濟(jì)協(xié)同方面，應(yīng)配合國(guó)家和“協(xié)作小組”出臺(tái)的財(cái)政、稅收、金融政策，搞好區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性規(guī)劃，重視大氣污染治理中經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性發(fā)展，開(kāi)展多層面的經(jīng)濟(jì)合作[15]。對(duì)于區(qū)域內(nèi)圍繞大氣污染協(xié)同治理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作項(xiàng)目，要給予財(cái)政補(bǔ)貼、金融優(yōu)惠、政策獎(jiǎng)勵(lì)等。

在政治協(xié)同方面，要落實(shí)中央政策，強(qiáng)化協(xié)同組織的統(tǒng)一行動(dòng)。同時(shí)，充分利用我國(guó)協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)，廣泛集中民眾的智慧和建議，并在協(xié)同組織內(nèi)部進(jìn)行交流協(xié)商，取得共識(shí)，增強(qiáng)協(xié)同意識(shí)。

要堅(jiān)持統(tǒng)一執(zhí)法、信息共享等行之有效的做法，結(jié)合地方實(shí)際創(chuàng)造靈活多樣的協(xié)同形式。激發(fā)并吸納社會(huì)各界力量參與協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)以政府為中心的多主體參與式協(xié)同。進(jìn)一步整合、優(yōu)化市場(chǎng)和社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的參與積極性，吸納社會(huì)元素進(jìn)入?yún)f(xié)同治理的實(shí)踐中。例如，在某些領(lǐng)域，應(yīng)積極發(fā)揮市場(chǎng)的作用，激勵(lì)企業(yè)參與環(huán)境治理[16]。社會(huì)組織等在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的作用已得以彰顯，應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)、激勵(lì)社會(huì)元素在環(huán)境保護(hù)和治理中發(fā)揮相應(yīng)作用。調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的力量，形成以政府為中心的多主體共同參與的協(xié)同模式，這有利于區(qū)域協(xié)同治理績(jī)效的提升。

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Abstract： Collaborative governance is an activity across the boundary of a single sector. The collaborative governance of air pollution in Beijing-Tianjin-Hebei region has made effective use of the preconditions， established the linkage mechanism between the collaborative driving factors and the main sectors， constructed the internal governance structure with clear responsibilities， and realized the collaborative process of horizontal collaboration led by the government. At the same time， there are also some problems， such as the limited structural effectiveness of collaborative organizations， insufficient diversity of sectors and collaboration forms， the lack of the initiative of collaborative sectors in collaborative efforts， and the lack of sustainability of collaborative governance effects. The policy suggestions on the collaborative governance of air pollution in Beijing-Tianjin-Hebei are as follows： promote the integration of economic and social development in Beijing-Tianjin-Hebei and improve the collaboration context; make full use of the regional advantages of Beijing-Tianjin-Hebei to highlight the characteristics of collaborative governance; optimize the collaborative structure and strengthen the function; innovate collaborative forms to improve the collaborative efficiency.

Key words： collaborative governance; governance of air pollution; coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region