房地產(chǎn)稅開征的探討

[摘 要] 房地產(chǎn)稅問題長期以來引發(fā)民眾關(guān)注和社會(huì)各界人士熱議，政府報(bào)告中也幾次提及房地產(chǎn)稅問題，但2020年兩會(huì)并未提及。文章對房地產(chǎn)稅開征涉及的目的作用和效應(yīng)、對房價(jià)的影響、與財(cái)政收入關(guān)系、權(quán)屬關(guān)系、公共風(fēng)險(xiǎn)、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒等問題進(jìn)行了探討，為房地產(chǎn)稅改革提供一定的理論依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn)稅;房價(jià); 政府財(cái)政收入;土地制度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.165

房地產(chǎn)稅改革及征收已經(jīng)成為時(shí)下人們最關(guān)心的關(guān)乎民生的問題之一。社會(huì)公眾傾向于將征收房地產(chǎn)稅的目的歸結(jié)于抑制中國快速暴漲的房價(jià)，但作為被賦予了一定稅制改革意義的房地產(chǎn)稅涉及開征意義及效用、公共公平、土地制度、稅費(fèi)相爭等一系列問題。從上海和重慶兩地區(qū)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，中國房地產(chǎn)稅改革的現(xiàn)狀不夠理想、環(huán)境和條件不夠成熟，仍然面臨許多理論上和推行上的阻力。即使開征只是時(shí)間問題，仍然有必要針對爭議焦點(diǎn)問題進(jìn)行思考和辨別，提出思辨性的觀點(diǎn)和建議。

1 房地產(chǎn)稅開征的目的作用

1.1 平抑房價(jià)

孫少芹、崔軍（2018）認(rèn)為開征房地產(chǎn)稅對房價(jià)有抑制的作用，可以有效降低房價(jià)。但有些學(xué)者認(rèn)為，開征房地產(chǎn)稅在短時(shí)間內(nèi)確實(shí)可能對抑制房價(jià)有一定影響，中長期影響卻難以確定。例如丁成日、高衛(wèi)星（2020）在研究國際房地產(chǎn)稅征收的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，“房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)投機(jī)之間的關(guān)系理論和實(shí)證上都是不正確的”;劉志紅（2019）也表示房地產(chǎn)稅短期會(huì)抑制投資投機(jī)需求，但只有少數(shù)房地產(chǎn)投機(jī)者會(huì)受到較大沖擊，大多數(shù)有住房剛需的普通人并不會(huì)受到多大影響，尤其在普遍征收之后，房地產(chǎn)市場的供需關(guān)系仍然不會(huì)有大的變化。也有學(xué)者認(rèn)為，征收房地產(chǎn)稅并不會(huì)降低房價(jià)，只是起到一個(gè)維持穩(wěn)定的作用，蘇京明、盛中明（2019）在研究德國房地產(chǎn)稅情況中就提到，房地產(chǎn)稅“并不能預(yù)期其在調(diào)減房價(jià)方面的作用，但是可以預(yù)期其在一定程度上約束過度膨脹房地產(chǎn)投機(jī)行為的作用，從而壓縮房地產(chǎn)市場泡沫風(fēng)險(xiǎn)的空間”。

國外學(xué)者Kedi Mo（2019）對香港房地產(chǎn)稅收情況的研究結(jié)果顯示，持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅對私人房產(chǎn)價(jià)格的影響作用很小，但是交易環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅對房價(jià)有很明顯的影響。

從現(xiàn)有學(xué)者研究情況來看，對房地產(chǎn)稅的平抑房價(jià)作用討論多聚焦在住房交易、市場價(jià)格方面，并得出長短期影響不同的結(jié)論。但對于住房租賃價(jià)格的影響缺乏研究，即使有少數(shù)研究，如徐水泉（2020）提出了稅收轉(zhuǎn)嫁的問題會(huì)給承租方帶來更高的租房成本，也只是較淺的分析，缺乏量化研究。

1.2 增加地方政府財(cái)政收入，完善稅制體系

穆蓓（2019）認(rèn)為，可以“以房地產(chǎn)稅代替現(xiàn)有的土地出讓收入”，“房地產(chǎn)征收的重要目的并不是為了影響房價(jià)，而是為了給地方政府籌集稅收和作為社會(huì)財(cái)富再分配的調(diào)節(jié)機(jī)制”“應(yīng)主要關(guān)注房地產(chǎn)稅的稅收作用，不應(yīng)對其賦予太多作用”。在這一點(diǎn)上，丁成日、高衛(wèi)星（2020）的研究也保持了一致看法。他們認(rèn)為房地產(chǎn)稅的功能和作用就是增加財(cái)政收入、進(jìn)行土地利用，這有助于理順中國稅制，推動(dòng)財(cái)稅體制現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“溢價(jià)回購”。

從目前國內(nèi)學(xué)者研究結(jié)果來看，主流觀點(diǎn)都比較認(rèn)可房地產(chǎn)稅的其中一個(gè)作用是增加政府財(cái)政收入，但對于是否應(yīng)當(dāng)成為主體稅種和主要來源，還存在爭議。

1.3 調(diào)節(jié)收入分配

蘇京春、盛中明（2019）表明，房地產(chǎn)稅通過使用環(huán)節(jié)、交易環(huán)節(jié)可以調(diào)節(jié)過高收入，“將有助于彌合由資產(chǎn)增值帶來的收入差距、防范由收入差距過大帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，但吳艷華（2019）在研究中提出了一個(gè)需要考慮的事實(shí)，即房產(chǎn)對于中低收入家庭來說是剛需。從這一角度來說，普遍征收房地產(chǎn)稅增加了這部分家庭的負(fù)擔(dān)，反而加大了貧富差距。

筆者認(rèn)為，調(diào)節(jié)收入分配可以成為房地產(chǎn)稅征收的目的之一，但在制定征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以更多地針對高收入房產(chǎn)投機(jī)群體、多關(guān)注中低收入家庭，有必要的情況下作出政策或制度上的保障，體現(xiàn)社會(huì)公平。

2 房地產(chǎn)稅開征的可行性爭議

2.1 土地國有制背景下的征稅可行性——重復(fù)征稅爭議

侯曉燕（2019）在研究房地產(chǎn)稅時(shí)提出，房地產(chǎn)征稅是一種財(cái)產(chǎn)稅，征收的前提是私有財(cái)產(chǎn)。然而在我國，土地所有權(quán)是屬于國家的，房屋所有人擁有的是一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)。在這一背景下，征收房地產(chǎn)稅的合法性就值得質(zhì)疑。徐陽光、武詩敏在整合了部分學(xué)者的意見后也提出，房地產(chǎn)稅可能兼具財(cái)產(chǎn)稅與行為稅的雙重性質(zhì)，需要特別注意、謹(jǐn)慎對待。

相反的，劉劍文（2014）認(rèn)為土地使用權(quán)出讓金是一種租金和費(fèi)用，房地產(chǎn)稅則是國家因公共管理職能需要征收的稅收，租稅是兩種不同的類別、體現(xiàn)不同權(quán)力的行使，在法理上不存在重復(fù)征稅的問題。丁成日和高衛(wèi)星（2020）也對此持相同看法，并舉例美國為混合土地所有制、英國的土地也是國王出租給個(gè)人，卻并不影響房地產(chǎn)稅的征收，甚至成為主體稅源。

熊偉（2015）表示，“我國房地產(chǎn)存在著稅、費(fèi)、租并立的局面”，可以整合三者，立稅清費(fèi)，提高保有環(huán)節(jié)的稅收。

筆者認(rèn)為，盡管租金和稅收不是同一種類，在理論上有一定的征收依據(jù)，但從實(shí)際公眾角度來看，購房者已經(jīng)承受了包含土地出讓金的高房價(jià)，再開征房地產(chǎn)稅，會(huì)加重民眾的稅負(fù)。名義為分開的租金和稅收，實(shí)際在經(jīng)濟(jì)成本上還是有重復(fù)之處。因此在正式開征之前，政府應(yīng)該對名目繁多的各種收費(fèi)進(jìn)行精簡，簡并現(xiàn)有稅種，否則可能會(huì)加重稅負(fù)、違背征稅初衷。另外，此前我國長期依賴土地出讓金，若征收房地產(chǎn)稅則需要理順兩者的關(guān)系。

2.2 房地產(chǎn)稅立法的必要性

吳艷華（2019）表示，“要從國家法律層面來進(jìn)行房地產(chǎn)稅的立法保障”“對房地產(chǎn)稅進(jìn)行改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要國家從立法、制度完善、地方政府協(xié)力推進(jìn)等多方面下工夫進(jìn)行推進(jìn)”。徐水泉（2020）也認(rèn)為應(yīng)該讓“立法先行”，之后再充分授權(quán)、分步實(shí)施。

然而，丁成日和高衛(wèi)星（2020）則認(rèn)為這是一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。“通過立法，也不一定能順利和成功地推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革和發(fā)展。”“國際上立法不成功的案例比比皆是”。

筆者認(rèn)為，中國雖然稅制不夠完善，無法和國際完全接軌，但是國情也確實(shí)與國際其他國家不同。不立法就名不正言不順、不符合我國建設(shè)現(xiàn)代化法治國家的要求。另外，目前來看征收房地產(chǎn)稅的矛盾較多、阻力較大，通過立法有利于提前建立一個(gè)可接受的環(huán)境條件，有利于推動(dòng)房地產(chǎn)稅的改革和發(fā)展。

2.3 住房權(quán)屬關(guān)系問題中對小產(chǎn)權(quán)房的可征性

我國住房的權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，多種產(chǎn)權(quán)并存，還有不具有法律地位的小產(chǎn)權(quán)房。侯曉燕（2019）表示，小產(chǎn)權(quán)房不具有法律地位，難以對其征收房地產(chǎn)稅。在這一方面，徐陽光和武詩敏（2019）認(rèn)為，如果不將小產(chǎn)權(quán)房納入征收范圍，事實(shí)上反而會(huì)鼓勵(lì)人們購買小產(chǎn)權(quán)房，違背了公平正義的原則。劉劍文（2014）從收益性的角度進(jìn)行解釋，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房所具備的收益性決定了其應(yīng)該被納入房地產(chǎn)稅的征稅范圍。

綜合目前研究來看，從收益性和公平性的角度可以對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行房地產(chǎn)稅征收。但是仍然需要注意，可稅性并不意味著承認(rèn)其合法性。因此筆者認(rèn)為，這就需要政府在制定稅收標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候做好制度設(shè)計(jì)，確保對小產(chǎn)權(quán)房的實(shí)際可稅。

2.4 公共風(fēng)險(xiǎn)問題

由前文所述可知，社會(huì)公眾傾向于將房地產(chǎn)稅與房價(jià)聯(lián)系起來。在爭議較大的情況下開征房地產(chǎn)稅，如果房價(jià)沒有被抑制反而上漲，就面臨著公眾不滿、政府公信力受損的問題。

譚杰、熊啟東（2019）建議，政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳，讓民眾了解稅收的征收目的和體現(xiàn)的收益屬性，減少抵觸情緒，自助繳費(fèi)。徐水泉（2020）卻表示，征收房地產(chǎn)稅可能會(huì)導(dǎo)致稅收轉(zhuǎn)嫁問題提高租房成本、稅負(fù)加重引發(fā)社會(huì)矛盾等問題，具有較大的公共風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，“納稅人的納稅能力與其擁有的房產(chǎn)情況不一定匹配”“如果盲目開征房地產(chǎn)稅會(huì)對經(jīng)濟(jì)與社會(huì)帶來不小的影響”。納稅人的不滿不僅能帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重時(shí)還可能引發(fā)群體性事件。

從學(xué)者的研究內(nèi)容來看，開征房地產(chǎn)稅必須營造良好的制度環(huán)境和法律環(huán)境，并建立相應(yīng)的配套措施，否則就與政府的職能宗旨有所沖突了。

2.5 國際對比借鑒

開征房地產(chǎn)稅的其中一個(gè)考量就是與國際接軌，完善我國稅制。部分學(xué)者認(rèn)為房地產(chǎn)稅未來可以成為地方政府財(cái)政的主體收入，也是基于美國、英國等國家的國際稅收經(jīng)驗(yàn)。

丁成日和高衛(wèi)星（2020）卻認(rèn)為，這是一個(gè)認(rèn)知誤區(qū)。房地產(chǎn)稅在發(fā)達(dá)國家一般會(huì)成為重要稅收來源，在一些發(fā)展中國家也是重要的。但是，中國房地產(chǎn)稅能否在短期內(nèi)成為地方政府可靠、穩(wěn)定和可觀的稅收來源？這個(gè)問題的回答取決于城市房地產(chǎn)的構(gòu)成。徐陽光、武詩敏（2019）也表示，隨著財(cái)產(chǎn)稅的不斷演變，特別是在20世紀(jì)70年代“抗稅風(fēng)潮”之后，對財(cái)產(chǎn)稅進(jìn)行了諸多限制，難以繼續(xù)保證主體稅種的位置。

此外，許善達(dá)（2011）認(rèn)為，目前動(dòng)輒用美國、日本以及我國香港地區(qū)的房產(chǎn)稅作為理由，但是這些國家和地區(qū)在發(fā)展初期并沒有房產(chǎn)稅，而是發(fā)展到一定的富裕程度以后才設(shè)立的。

因此綜合學(xué)者觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為國際經(jīng)驗(yàn)可以作為參考借鑒，但是可以看到的是我國缺乏征收房地產(chǎn)稅的部分條件，環(huán)境也不夠成熟。鑒于國情不同，不能直接照搬、急忙立法征稅，而應(yīng)該漸進(jìn)式推進(jìn)房地產(chǎn)稅工作，避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等問題和矛盾。

3 房地產(chǎn)稅開征的可行性結(jié)論

目前為止，綜合國際國內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)，對房地產(chǎn)可行性研究的各個(gè)方面均有涉獵，包括土地制度與財(cái)政制度限制、目的職能與意義、稅費(fèi)不清重復(fù)征稅等問題。但對于征收房地產(chǎn)稅對租賃房屋價(jià)格的影響以及空置稅方面的研究還有所欠缺。

我國房地產(chǎn)稅征收從整體來看是可行的，但是由于權(quán)屬、稅費(fèi)等爭議較多，缺乏對家庭和個(gè)人征收直接稅的基礎(chǔ)，全國房產(chǎn)登記信息統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)還不夠完善，配套措施尚未建立，各個(gè)方面的條件還不夠充分、環(huán)境還不夠成熟。因此，筆者認(rèn)為可以漸進(jìn)式推進(jìn)我國的房地產(chǎn)稅改革，慢慢完善稅制和環(huán)境條件，在保證經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)兼顧社會(huì)公平、牢記職責(zé)使命。

除此之外，鑒于以上提出的諸多矛盾爭議，筆者建議政府從整個(gè)社會(huì)的成本和收益的角度考慮改革的各方面問題。究竟是財(cái)政收入、稅制改革、金融風(fēng)險(xiǎn)降低等收益較多，還是減免范圍大、征管成本高、民眾抗拒強(qiáng)等的成本較多，整體的利益衡量將會(huì)影響政府進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革的各方面措施的行為選擇。

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[基金項(xiàng)目]西南大學(xué)在線“市場營銷學(xué)”課程建設(shè)項(xiàng)目的部分研究成果。

[作者簡介]孫冠辰，西南大學(xué)商貿(mào)學(xué)院2018級(jí)公共事業(yè)管理專業(yè)本科2班。