嵌合互動：黨建引領鄉(xiāng)村社區(qū)治理實踐研究

李宏 彭少峰

摘 要：“黨建引領基層社區(qū)治理”一直是城鄉(xiāng)社區(qū)治理中備受關注的研究議題。本文以湖南省長沙市B社區(qū)為例，探討黨的組織體系通過組織嵌入、政治吸納和合作供給公共服務中的購買服務方式嵌入社區(qū)治理的實踐，即以黨建引領為核心，以鎮(zhèn)委和村委指導、黨群組織執(zhí)行、居民自治、社會組織協(xié)同為社區(qū)治理框架，建構起與其他治理主體之間的基于分化和平等的嵌合互動關系，有效激發(fā)了社區(qū)多元主體參與活力，改善了社區(qū)治理效率與效益、民心和民生的問題?！扒逗匣印蹦Ｊ揭惨蚨蔀槔眄橖h社關系邊界、鏈接多方可用資源、培育優(yōu)質社區(qū)自組織、融洽黨干、黨群關系的實踐經(jīng)驗。

關鍵詞：黨建引領；社區(qū)治理；嵌合互動；社會組織 ；黨社關系

一、問題提出

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。我國很大一部分人口分布在城鄉(xiāng)社區(qū)，只有花大力氣把社區(qū)、鄉(xiāng)村的基層工作做好，把億萬人口整合起來、組織起來，才能有效夯實黨的基層執(zhí)政力量。

目前，我國黨建引領社區(qū)治理還存在一些障礙性因素，比如，“治理結構尚未完全成型、治理機制尚未良性運轉、治理力量尚未充分挖掘”[1]等，針對這些問題，“新時代要提高社區(qū)治理效能必須堅持以黨建為引領、以基層為主體、以人民為中心、以問題為導向、以創(chuàng)新為手段、以制度為保障，構建基層社會治理新格局。[2]”當然，也有學者提出政黨嵌入和體制吸納雙向互動的路徑。“一方面，通過充分挖掘體制內的政治資源，將傳統(tǒng)政治資源嵌入基層社會中去代表民意，理性促進黨和政府引領社會；另一方面，創(chuàng)新機制協(xié)調好各種利益關系，引導基層群眾有序自治，把居民的參與訴求納入現(xiàn)行體制內有序釋放，努力增加社區(qū)和諧因素。[3]”這一雙向互動的路徑實質，關鍵就在于社區(qū)治理主體權能的充分施展[4]。因此，“由于新時代的社區(qū)治理轉型迫切需要構建超能型引領主體、中樞型決策平臺和整體性運行機制，只有將‘授權賦能理念嵌入社區(qū)治理的全過程，才能有效回應當前社區(qū)治理中的重心下移、激發(fā)活力和高質量發(fā)展的時代趨勢”[5]。但無論是何種多元聯(lián)動治理網(wǎng)絡，政府、社會組織、社區(qū)和居民等多元主體的賦能權重是動態(tài)配比的，社區(qū)治理格局和能力只是不同主體的能力或功用在不同程度上的搭配或聚合，這種搭配或聚合決定了社區(qū)公共服務或社區(qū)福利供給的規(guī)模和機制的多樣性[6]?？梢?，在基層社區(qū)治理中發(fā)揮黨建核心引領作用，絕不是黨的組織體系獨抗一面大旗，而是需要構筑起與其他治理主體之間的聯(lián)動關系。然而，執(zhí)政黨與社會的融洽相處需要建立在黨社互動溝通、互信合作基礎之上，最終才能走向良性融入[7]?，F(xiàn)有關于基層黨建引領社區(qū)治理的研究主要集中在理論規(guī)范領域，深入探討了黨建引領的理論內涵和現(xiàn)實可能性，從經(jīng)驗描述的角度分析了黨建引領的阻滯性問題，提出了一些有創(chuàng)意的執(zhí)行策略[4]。但黨建核心引領作用發(fā)揮中，多元治理主體之間的何種互動關系更為合理？這一有效互動關系如何構建？具體實踐如何開展？這些問題仍還未能得到有效解答，因而需要更多實踐主體來進行再分析、再探討。

二、嵌合互動實踐：以B社區(qū)為例

B社區(qū)地處湖南省長沙市兩個4A級景區(qū)的中間地帶，社區(qū)覆蓋面廣，社區(qū)各村民小組①經(jīng)濟發(fā)展差距較大，又因社區(qū)留守人口以年紀50歲以上的務農(nóng)中老年人為主，人均年齡偏大，社區(qū)發(fā)展相對滯后。A地由B社區(qū)兩個村民小組組成，房屋老舊，有廣闊的水面，但是淤泥堵塞、垃圾成堆，生活污水直接排放形成死水，又因328畝的地域面積內散落128座墳墓，居民生活環(huán)境不佳。2020年，基于長沙市美麗屋場建設要求，即在全市打造一批村莊布局美、民居美、環(huán)境美、生活美、風尚美的“五美”和村莊綠化、水體凈化、地面潔化、庭院亮化、民風淳化的“六化”美麗屋場，在B社區(qū)所在鎮(zhèn)黨建書記工程支持下，B社區(qū)以黨建引領為核心，以鎮(zhèn)委和村委指導、黨群組織執(zhí)行、居民自治、社會組織協(xié)同為社區(qū)治理框架，構建了各主體之間基于分化和平等的嵌合互動模式，美麗屋場建設得以迅速推進，社區(qū)治理效益和效率得到了有效提升。

（一）組織嵌入的雙向賦能

社區(qū)治理過程中，一方面黨的組織體系通過建立基層黨群組織的方式嵌入基層社區(qū)來實現(xiàn)對基層事務的管理服務；另一方面基層組織又反向嵌入黨和政府組織體系，從而使雙方溝通更加融洽，獲取更多有益資源。A地由B社區(qū)兩個小組組成。在A地屋場建設之初首要解決的是基礎設施和人居環(huán)境問題，即道路坑洼、垃圾亂堆和隨處圈地建墳的現(xiàn)象，而這些問題不可避免地涉及居民的個人利益。起初，由政府干部直接出面進行溝通，民眾由于對該項工作不理解，較為抵觸。后期，社區(qū)通過以黨建為引領，由黨小組長、老黨員、退休干部、老教師、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等組成A地屋場黨群理事會。理事會成員帶頭遷墳，并按照就親、就熟、就近、就便的原則，實行中心戶聯(lián)戶包干制，每名理事聯(lián)系7到10戶，挨家挨戶上門宣講政策、介紹新墓地的規(guī)劃、給民眾做思想工作，并協(xié)助黨支部委員會和村民委員會組織居民召開屋場會，從而逐步突破。A地所在社區(qū)干部則在聽取黨群理事會所傳遞的居民意見的基礎上積極對接資源，兩天內，A地村民就將屋場內128冢墳全部遷移，建成湖區(qū)首個節(jié)地花園式墓地。與遷墳同步進行的還有治廁、治水、治房等基礎設施改造?？梢?，B社區(qū)治理過程中黨的組織體系通過以社區(qū)居民為本，立足鄉(xiāng)土社會人文環(huán)境開展具體工作，不僅提高了黨建引領社區(qū)治理發(fā)展的能力，而且實現(xiàn)了雙向賦能、資源互益。

（二）政治吸納的有效整合

社會治理的多主體參與，一方面需要通過思想引導宣傳來融洽黨群關系，另一方面需要給予其機會和平臺近距離接觸黨的組織體系，從而實現(xiàn)對人員的吸納，來達到有效整合各方力量的目的。B社區(qū)為解決在我國原有權利運作和制度框架下普通社區(qū)居民參與社區(qū)治理參與途徑少、機會少、意識不強的問題，自A地屋場建設之初，就已經(jīng)開始構建以鎮(zhèn)黨委領導、村委引導、黨群理事會主導的聯(lián)動體系，并通過建立公益小組、互助小組等社區(qū)自組織來吸納群眾參與和融洽黨群關系，明確各自職責任務，保障了居民自主自由參與社區(qū)事務的權利。社區(qū)自組織由益加青社會組織依據(jù)居民需求配合黨群理事會進行組建，益加青社會組織負責能力素質教育，日常管理與服務則直屬于黨群理事會管理。通過給予參與途徑和平臺并輔以日常的黨群交流，以擁有大學學歷和黨員身份的原農(nóng)業(yè)企業(yè)管理人員王女士為代表的社區(qū)居民陸續(xù)回到A地，他們有些加入黨群理事會直接參與建設，有些通過加入互助小組、公益小組等社區(qū)自組織，以投工投酬的方式參與社區(qū)治理。因而，相比第一屆黨群理事會主要由社區(qū)內德高望重的人員組成，第二屆黨群理事會則具有回鄉(xiāng)人口多、成員年輕化和政治意識高的特點。B社區(qū)通過完善黨內外交流渠道，給予黨內外群眾參與機會，激發(fā)了居民參與熱情，融洽了黨干、黨群關系，實現(xiàn)了政治吸納的最終目標。

（三）購買服務的賦權提效

一般而言，黨的組織體系的“條”與“塊”是通過參與政府購買服務的過程，與社會組織之間建立起隱性的“購買—合作”的關系結構，從而履行其在合作供給公共服務中的領導、決策和監(jiān)督等重要作用[8]。在這一關系結構中，黨的組織體系具有貫徹黨的意志和實現(xiàn)黨的目標的動機與訴求，而社會組織所扮演的角色也超出了一般意義上購買服務中的單純的公共服務遞送者，具有了更大的為人民服務的社會價值。B社區(qū)在治理實踐中，基于鄉(xiāng)村振興的大背景，認真學習《美麗屋場》文件，計劃建構充分發(fā)揮村民自主能動性的美麗屋場建設模式，與此同時，益加青社會組織也在通過尋找試點來探索發(fā)揮居民主體性的社區(qū)治理模式。在雙方理念相合的情況下，A地所在鎮(zhèn)通過按期履行購買服務義務，給予了益加青在A地活動的合法性和開展活動所需資源，來推動組織發(fā)展目標的實現(xiàn)。益加青社會組織依托購買服務建立互助小組、公益小組等社區(qū)自組織，通過開展村民培訓服務、鏈接社會資源、互通信息等方式暢通了黨的路線方針政策執(zhí)行的渠道，引導基層民眾理解并遵循黨組織的指示開展行動，有效提升了村民參與基層治理的意識和能力。如第二屆黨群理事會的大部分成員原先都是沒有任何政治職務且較少參與社區(qū)治理的人員，益加青通過在組織活動中為這些人員提供平臺，保障了他們參與基層治理的權利。在處理涉及居民個人利益的事務時，如讓出路邊土地或騰出自家菜園等，社會組織通過搭建溝通平臺融洽了各方利益關系。通過這一賦權與增能過程，A地目前已是發(fā)揮居民自主性的美麗屋場建設先行示范地，吸引了更多資源陸續(xù)投入社區(qū)建設。而益加青社會組織實現(xiàn)了其尋求一個地方進行試點的預期目標，并得到了社會的廣泛認可。

三、嵌合互動模式的實踐經(jīng)驗

B社區(qū)治理實踐中，黨的組織體系與社區(qū)其他多元治理主體之間通過嵌合互動，有效發(fā)揮了黨建的核心引領作用，充分激發(fā)了社區(qū)多元主體治理活力，融洽了黨干、黨群關系，推動了社區(qū)治理效能和效率的有效轉化，實現(xiàn)了社區(qū)治理可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)將“嵌合互動”模式實踐經(jīng)驗總結如下：

（一）厘清黨社關系邊界

以黨建為核心引領并非簡單“就黨建論黨建”，而是需要理順黨社關系邊界，重新將黨的建設放置在國家治理或基層治理體系中，以夯實黨在國家治理或社區(qū)治理中的地位[9]。在黨和社會關系方面，現(xiàn)代政黨是實現(xiàn)政治民主的一種組織形式。相比以交互主體性而不是主客二分為本質的新型黨社關系的構建，執(zhí)政黨應堅持以社會為本位的價值理念。其中，實現(xiàn)執(zhí)政黨與社會溝通和互信的最為重要的制度形式是以尊重自由為前提條件的社會民主[10]。而在社區(qū)治理中，鎮(zhèn)委和村委指導、黨群組織執(zhí)行、居民自治、社會組織協(xié)同的社區(qū)治理框架無疑是堅持社會本位，并充分尊重社區(qū)各治理主體特點的可取形式之一。黨的組織體系和政府單位基于地位和權力關系，其主要職責是授權賦能，從宏觀層面推動社會力量治理能力提升。而在微觀實踐層面則充分給予黨群組織、社會組織和社區(qū)居民以參與平臺和行動自主性，借助社會組織、社區(qū)自組織的親民性、草根性與專業(yè)性和社區(qū)居民的在場性、親歷性與主人翁意識來溝通居民、連接群眾、提升社區(qū)居民的自治能力和積極性，從而實現(xiàn)社會本位和黨的核心引領作用的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)其政治吸納和推動社區(qū)治理發(fā)展的目標。在黨和社會組織關系方面，在多元治理格局中，“雙向嵌入”“雙向賦權”的融合式發(fā)展模式更能滿足當前社會發(fā)展對黨社關系的需求。即一方面，黨在尊重社會組織、黨群組織治理自主性的基礎上，把自身的意志和目標嵌入社會組織、黨群組織的微觀結構體系，從而將社會組織、黨群組織等連接到黨的大政方針之中，通過調用社會組織資源，提升政黨國家的社會動員和控制能力；另一方面，社會組織、黨群組織借助黨組織賦權擁有社區(qū)治理合法性，在基層社區(qū)治理中履行執(zhí)行黨組織方針政策的義務，同時通過反向性嵌入黨的組織體系或者“體制”之中以獲取更多組織發(fā)展所需的物質性、合法性、政策性資源，以及提升組織達成自身使命和目標的能力。由此，黨社彼此合作，相互融合，同時又權責清晰，角色分明。

（二）鏈接多方可用資源

社區(qū)作為基層治理的主體，具有眾多可用資源。推動以黨建引領為核心、發(fā)揮社區(qū)多元主體治理活力的治理模式的發(fā)展，有效鏈接多方可用資源是關鍵。如政府具有較大的財政資源優(yōu)勢和較強的行政動員能力，能夠保障社區(qū)治理所需的基礎資源。社會組織因比較貼近居民，較為熟悉基層服務需求，特別是“小眾”需求或個性化需求，且擁有較強的專業(yè)化知識資本，能有效充當民眾參與社區(qū)治理的組織化平臺和資源整合載體，從而滿足社區(qū)居民的多樣化需求。社區(qū)居民因身居社區(qū)更為了解社區(qū)實際運行狀況和切實需求，并擁有較多人力、物力和財力閑散資源，能夠為社區(qū)治理提供充足的智力和人力支撐。

（三）培育優(yōu)質社區(qū)自組織

社會組織具有專業(yè)性、草根性和助人自助的專業(yè)使命。社會組織廣泛參與社區(qū)治理能夠滿足社區(qū)居民的個性化需求，促進社區(qū)治理社會化，彌補政府社區(qū)治理政策的不足，提高社區(qū)服務供給效率，但引進的社會組織因受政策易變性、服務期限性影響，致使其參與的社會治理具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。新型社區(qū)自組織作為基層社區(qū)治理的嘗試與探索，不僅能有效彌補社區(qū)居委會單一主體提供服務存在的不足，而且能有效整合社會資源、持續(xù)激發(fā)民眾參與基層治理的活力，從而促進多元主體共同參與社區(qū)治理[11]。因而，可持續(xù)的社區(qū)治理可以在引入外界社會組織的同時，結合社區(qū)結構和文化特點，建立和培育互助小組、公益小組等群眾喜聞樂見的社區(qū)自組織，賦予居民以組織身份，激發(fā)其治理活力，達成社區(qū)自組織融洽各方的目的。

但實踐也證明，優(yōu)質社區(qū)自組織的培育和發(fā)展并非易事。首先，新型社區(qū)自組織作用的大小在一定程度上依賴于其穩(wěn)定性和群眾動員能力，因此，新型社區(qū)自組織的建立不能想當然，而要建立在滿足居民需求的基礎上，并積極開展日常活動。其次，新型社區(qū)自組織的發(fā)展依賴于組織成員的能力，因此，在建構新型社區(qū)自組織的過程中，需要甄選能力較強的居民骨干或代表，并通過開展多種培訓，著重培養(yǎng)其組織管理、人員管理、項目管理、服務管理等多方面的工作能力，提高其運行的可持續(xù)性。其次，由于我國新型社區(qū)自組織整體的發(fā)展還不算成熟，因此，在培育社區(qū)自組織的過程中需要不斷加以完善發(fā)展規(guī)范和制度，保障其運行的可靠性。最后，優(yōu)質社區(qū)自組織的成長離不開施展的舞臺，因此，社區(qū)黨政部門和社會各界都需要提供給社區(qū)自組織以多樣化的參與機會，并經(jīng)常組織交流、搭建合作平臺為其運行建立起友好的外部環(huán)境。

注釋

①村民小組：“村民小組”是在村民委員會下設立的小組。村民委員會是群眾自治的社會組織，不是經(jīng)濟組織，更不是行政組織，其直接管轄的對象是農(nóng)戶和村民。

參考文獻

[1]何海兵.探索城市基層黨建引領社區(qū)治理新路[J].黨政論壇，2017（7）：44-45.

[2]師林，孔德永.制度-效能：基層黨建引領社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐——以天津市“戰(zhàn)區(qū)制、主官上、權下放”模式為例[J].中共天津市委黨校學報，2020（1）：16-24.

[3]陳文.政黨嵌入與體制吸納：執(zhí)政黨引領群眾自治的雙向路徑[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2011（4）：44-48.

[4]劉厚金.基層黨建引領社區(qū)治理的作用機制：以集體行動的邏輯為分析框架[J].社會科學，2020（6）：32-45.

[5]姜曉萍，田昭.授權賦能：黨建引領城市社區(qū)治理的新樣本[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2019（5）：64-71.

[6]張開云，葉浣兒，徐玉霞.多元聯(lián)動治理：邏輯、困境及其消解[J].中國行政管理，2017（6）：24-29.

[7]余禮信.開放式治理：執(zhí)政黨與社會關系的再思考[J].中共福建省委黨校報，2016（7）：23-33.

[8]唐文玉.借力于政治的嵌入式發(fā)展：“黨社關系”視域中的民辦社會組織發(fā)展考察[J].華東理工大學學報（社會科學版），2019（4）：46-56.

[9]戚玉，徐選國.從政社關系到黨建引領：理解社區(qū)治理的范式轉化與經(jīng)驗嬗變——基于對上海滬街的實證研究[J].學習論壇，2020（2）：79-86.

[10]劉京希.社會本位：新型黨社關系建構的邏輯前提[J].理論探討，2017（1）：110-116.

[11]孫江濤.社區(qū)自治視角下新型社區(qū)自組織的建構研究：以北京市3個社區(qū)為例[J].學習論壇，2019（5）：76-81.