基于住房過(guò)濾模型的城市住房保障政策問(wèn)題及對(duì)策研究

刁文浩

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201600）

住房是典型的耐用品，消費(fèi)者隨著收入的增加和住房的老化，便會(huì)尋求質(zhì)量更高的住房，原有的住房便會(huì)過(guò)濾給下一收入水平的消費(fèi)者，住房在整個(gè)生命周期里經(jīng)歷不同收入群體的使用并最終退出住房市場(chǎng)，這樣的一種過(guò)程稱為“住房過(guò)濾”。住房過(guò)濾理論在美國(guó)已經(jīng)有了近百年的發(fā)展，成為研究房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要理論，在住房保障方面，過(guò)濾理論基礎(chǔ)上建立的住房過(guò)濾模型是研究不同模式政策效果的有效工具。我國(guó)的住房保障模式大致分為三種，政府興建公房、政府補(bǔ)貼房地產(chǎn)興建公房、貨幣補(bǔ)貼中低收入者，不同的住房保障模式具有不同的特點(diǎn)。本文利用住房過(guò)濾模型對(duì)我國(guó)三種典型的住房保障模式進(jìn)行理論分析，并結(jié)合不同模式效果實(shí)現(xiàn)的機(jī)理，參考國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出具有針對(duì)性的政策建議。

一、住房過(guò)濾理論發(fā)展概述與模型選擇

過(guò)濾理論最早是由伯吉斯（E.W.Burgess）在20世紀(jì)20 年代初期解釋芝加哥住房格局時(shí)提出的，主要用于從住房區(qū)位經(jīng)濟(jì)格局的角度對(duì)住房空間分布的特點(diǎn)進(jìn)行分析。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家荷馬·霍伊特（HomerHoyt）在1939 年提出，在較高收入的群體收入增加和對(duì)新產(chǎn)品偏好的驅(qū)動(dòng)下，更富有的群體會(huì)搬向新發(fā)展的城郊，其原來(lái)居住的地區(qū)會(huì)被下一階層的社會(huì)經(jīng)濟(jì)群體所居住，產(chǎn)生一系列的空出的住房，并且使得特定收入的消費(fèi)群體能夠住進(jìn)質(zhì)量更高的住房中，這是第一次提出了可稱之為過(guò)濾模型的研究。

直到20 世紀(jì)70 年代住房“耐用性”概念的引入，才產(chǎn)生了真正具有價(jià)值和實(shí)用性的模型。在經(jīng)過(guò)勞瑞（Lowry）1960 年對(duì)過(guò)濾現(xiàn)象做了概念性的解釋之后，使得人們對(duì)住房過(guò)濾現(xiàn)象有了較明確的概念。蓋茨比（Grisby）1963 年提出了一個(gè)對(duì)住房過(guò)濾模型完全不同的解釋—將住房過(guò)濾看作一個(gè)結(jié)果并建立了一個(gè)更好的框架來(lái)理解關(guān)于住房存貨、住戶和搬遷決策之間的經(jīng)驗(yàn)關(guān)系。1974 年斯維尼（Sweeney）提出并分析了租賃住房市場(chǎng)的理論模型，該模型處理住房的持久性和良好性以及異質(zhì)性，同時(shí)關(guān)注住房單元的質(zhì)量分布。麥克蘭南（Maclennan）1982 年對(duì)蓋茨比的處理方法做了一個(gè)高度總結(jié)，他將住房市場(chǎng)分為低質(zhì)量、中等質(zhì)量、高質(zhì)量三個(gè)等級(jí)，提出了三市場(chǎng)過(guò)濾模型，通過(guò)觀察三個(gè)住房市場(chǎng)的過(guò)濾關(guān)系，來(lái)分析政府不同住房政策的實(shí)施效果。美國(guó)學(xué)者阿瑟·奧沙利文（Arthur O'Sullivan）在其《城市經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中詳細(xì)闡述了過(guò)濾模型的機(jī)制，以尋求最大化利用舊住房市場(chǎng)解決中低收入群體住房困難的途徑。

除上述學(xué)者的貢獻(xiàn)之外，1975 年赫爾斯（Ohls）過(guò)濾模型、1991 年布萊德（Braid）過(guò)濾模型等對(duì)住房過(guò)濾理論的發(fā)展具有重要意義，本文以研究住房保障的政策效果為目的，選擇阿瑟·奧沙利文的過(guò)濾模型為基礎(chǔ)，同時(shí)吸收麥克蘭南的三市場(chǎng)過(guò)濾模型理論，對(duì)三種典型住房保障模式進(jìn)行政策效果分析。

阿瑟·奧沙利文住宅市場(chǎng)過(guò)濾模型解釋住宅過(guò)濾模型描述了不同住宅子市場(chǎng)之間的相互作用，以及住宅從一種用途轉(zhuǎn)移到另一種用途的過(guò)程。假設(shè)條件如下：第一，三種收入群體：高收入、中等收入、低收入。第二，實(shí)際收入隨時(shí)間推移而增加，因此三種收入群體對(duì)住宅服務(wù)的需求量都會(huì)增加。第三，改良住宅的成本相對(duì)較高，即住宅質(zhì)量提高、面積增加的成本相對(duì)較高。第四，每10 年都會(huì)有新住宅建造出來(lái)，同時(shí)住宅服務(wù)存在折舊。

圖1 麥克蘭南三市場(chǎng)住房模型[2]

在麥克蘭南三市場(chǎng)住房模型中，縱軸P 代表住房的價(jià)格（或租金），橫軸Q 代表住房數(shù)量，S 代表供給曲線，D 代表需求曲線。房地產(chǎn)市場(chǎng)中，中高等質(zhì)量的房屋利潤(rùn)空間大，開發(fā)商的建設(shè)積極性高，供給是充足的，在中、高等房屋的折舊向下過(guò)濾以及開發(fā)商新建的共同作用下，市場(chǎng)的總供給量保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的水平下，故中、高質(zhì)量住房的供給曲線更偏向于垂直橫軸。以L、M、H 分別代表低、中、高質(zhì)量住房，初始狀態(tài)下，低、中、高質(zhì)量房屋的價(jià)格分別為PL、PM、PH，住房數(shù)量分別為QL、QM、QH。

二、住房過(guò)濾模型下三種住房保障模式的政策效果分析

本章節(jié)以麥克蘭南三市場(chǎng)住房模型為我國(guó)住房市場(chǎng)的初始狀態(tài)，假設(shè)我國(guó)住房市場(chǎng)符合奧沙利文的過(guò)濾理論條件，將我國(guó)的收入人群分為高、中等、低收入三個(gè)層次，分別具有對(duì)高、中等、低質(zhì)量住房的需求。

（一）政府興建公房模式

如圖2 所示，政府興建公房為中低收入提供住宅，將會(huì)減少市場(chǎng)上對(duì)低質(zhì)量住房的需求量，有效需求減少，需求量由DL 降為DL*，價(jià)格由PL 降低為PL*，低質(zhì)量住宅的租金和價(jià)格下降，理性的消費(fèi)者為獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益，部分打算購(gòu)買中等質(zhì)量住宅的家庭，將會(huì)選擇繼續(xù)居住低質(zhì)量住宅。此時(shí)，中等質(zhì)量住宅的需求量會(huì)下降，由DM 降低至DM*，原本應(yīng)當(dāng)過(guò)濾到低質(zhì)量住房市場(chǎng)的住宅依舊存留在中等質(zhì)量住房市場(chǎng)，使中等質(zhì)量房屋供給會(huì)相對(duì)增多，供給曲線由SM 右移到SM*，市場(chǎng)存量由QM增加至QM*，價(jià)格由PM 下降到PM*。同理，由于中等收入家庭的住宅難以出手，沒(méi)有充足的資金購(gòu)買高質(zhì)量住宅，則高質(zhì)量住宅的過(guò)濾同樣受阻，供給曲線由SH 右移到SH*，存量由QH 增加至QH*，價(jià)格由PH 降至PH*。

圖2 “建公房”模式住房三市場(chǎng)模型

我國(guó)的住房保障多采用政府新建公房低價(jià)出租或出售的模式，在此模式下，政府直接干涉住房市場(chǎng)，使得市場(chǎng)中的低收入群體對(duì)低質(zhì)量住房的需求減少，三市場(chǎng)之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)導(dǎo)致中、高質(zhì)量的存量增加，房地產(chǎn)市場(chǎng)的活力和流動(dòng)性減弱。此種模式雖然解決了部分低收入群體的住房問(wèn)題，但是對(duì)整體的住房消費(fèi)市場(chǎng)有較大的負(fù)面影響，同時(shí)興建公房需要大量的資金支撐，政府承擔(dān)的財(cái)政壓力較重。

（二）政府補(bǔ)貼開發(fā)商興建低價(jià)住房模式

圖3 “補(bǔ)磚頭”模式住房三市場(chǎng)模型

政府補(bǔ)貼開發(fā)商的模式，政府不會(huì)直接干預(yù)住房市場(chǎng)，但是客觀上政府通過(guò)政策導(dǎo)向，增加了低質(zhì)量住房的市場(chǎng)供給量，供給曲線由SL 右移至SL*，市場(chǎng)供給量由QL 增加至QL*，價(jià)格由PL 降低至PL*，在客觀效果上彌補(bǔ)了低質(zhì)量住宅的供給不足。同政府興建公房模式一樣，由于低質(zhì)量住宅的價(jià)格下降，中、高等質(zhì)量住宅雖然隨著房屋折舊價(jià)格下降，但是仍舊與同樣價(jià)格下降的低、中等質(zhì)量住宅有較大價(jià)差，中、高等質(zhì)量住宅過(guò)濾受阻，價(jià)格由PM、PH 降為PM*、PH*，市場(chǎng)存量由QM、QH 增加到QM*、QH*。

此種模式相較于直接建公房的模式，政府的資金負(fù)擔(dān)得到緩解，雖然沒(méi)有直接干涉住房市場(chǎng)，但是政策導(dǎo)向增加了市場(chǎng)中低質(zhì)量房屋的供應(yīng)量，產(chǎn)生如同“建公房”模式的住房過(guò)濾效率下降的影響。而且從全國(guó)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，此種模式容易出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題、掛“保障房”名號(hào)實(shí)則進(jìn)行商品房銷售等問(wèn)題，另外，由于保障房相較于商品房的政策風(fēng)險(xiǎn)較高，利潤(rùn)率較低，開發(fā)商的積極性也在逐漸下降。

（三）政府增強(qiáng)低收入家庭住房購(gòu)買力的模式

圖4 “補(bǔ)人頭”模式住房三市場(chǎng)模型

政府直接補(bǔ)貼中低收入家庭的模式，提高了中低收入家庭的購(gòu)買力，低質(zhì)量住宅的市場(chǎng)需求量隨之增加，有效需求提高，房屋的市場(chǎng)價(jià)格會(huì)隨之上升，利潤(rùn)空間的提高刺激更多的開發(fā)商建造低質(zhì)量住宅，最終結(jié)果使低質(zhì)量住宅的價(jià)格由PL 上升至PL*，供給量由QL 上升至QL*。由于中低收入家庭的購(gòu)買力提高，部分家庭會(huì)比預(yù)期更早的購(gòu)買中等質(zhì)量房屋，中等質(zhì)量住宅的過(guò)濾速度加快，中等質(zhì)量房屋的供給量不足，刺激開發(fā)商建造更多的中等質(zhì)量住宅，供給曲線由SM 右移至SM*，過(guò)濾加快與供給量提高的共同作用，最終會(huì)使市場(chǎng)存量會(huì)小幅度提高，由QM 增加到QM*，價(jià)格由PM 上升至PM*。高質(zhì)量住房同理。

此種模式不限于政府給低收入家庭提供租金補(bǔ)貼的形式，包括提供優(yōu)惠的購(gòu)房政策、信貸支持等提升低收入家庭的住房消費(fèi)水平。相較于通過(guò)供給方政策來(lái)提升低收入家庭住房水平的模式，此模式更強(qiáng)調(diào)以人為中心，以需求為導(dǎo)向，增強(qiáng)低收入家庭購(gòu)買力，使其自發(fā)地向住房市場(chǎng)尋求合適的住宅。此種模式使不同收入群體的消費(fèi)者都有所受益，且住房市場(chǎng)過(guò)濾效率加快，尤其利于盤活二手房市場(chǎng)，提高住房市場(chǎng)的活力，但是相較于前面兩種模式，這種模式周期長(zhǎng)、見效慢。

三、我國(guó)住房保障政策存在的問(wèn)題分析

（一）中高質(zhì)量房屋存量過(guò)高

婁文龍和張娟（2019）[1]在政策工具的視角下對(duì)改革開放40 年中央住房保障政策文件進(jìn)行了文本分析，結(jié)果顯示我國(guó)住房保障政策偏向于應(yīng)用環(huán)境型和供給型政策工具，二者占比超過(guò)90%，但需求型政策工具明顯使用不足，僅占到7.42%。而在上文的住房過(guò)濾分析中可以看出，無(wú)論是政府建公房還是補(bǔ)貼開發(fā)商的政策，都會(huì)導(dǎo)致住房過(guò)濾效率的減速，住房市場(chǎng)的中、高質(zhì)量住房存量相對(duì)增加。中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心《2017 中國(guó)城鎮(zhèn)住房空置率分析》的調(diào)查報(bào)告顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)自有住房空置率在2011 年、2013 年、2015 年和2017 年分別是18.4%、19.5%、20.6%以及21.4%，住房空置率遠(yuǎn)超一些歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，且經(jīng)濟(jì)適用房的空置率由2013年的19.9%上升至2017 年的22.2%[2]。“去存量”已經(jīng)成為解決我國(guó)住房問(wèn)題的關(guān)鍵?！把a(bǔ)人頭”的保障模式有利于加速住房過(guò)濾，盤活市場(chǎng)存量，而此種模式不僅是購(gòu)房補(bǔ)貼一種形式，所有能夠增加中低消費(fèi)者住房購(gòu)買力的政策，都可以歸納為需求方政策，政策效果是幫助中低收入人群進(jìn)行住房資產(chǎn)建設(shè)。

（二）住房政策中低收入家庭受益較小

2006 年世界銀行的報(bào)告中便指出中國(guó)的住房公積金政策，主要使收入較高的家庭受益，大部分中低收入群體無(wú)法參加，或是參加后由于承受能力限制而無(wú)法使用[3]。貸款支持也是實(shí)現(xiàn)住房保障的有效途徑，信貸支持幫助消費(fèi)者提高購(gòu)買力以提升住房質(zhì)量，原財(cái)政部研究所的賈康、劉軍民在研究中指出，由于政府政策調(diào)控沒(méi)有分類供給、分層對(duì)待，在“國(guó)八條”等調(diào)控政策實(shí)施后，提高了按揭貸款和公積金貸款利率后，中低收入居民的購(gòu)房更加困難[4]。我國(guó)的住房公積金與信貸政策，傾向于為中高收入提供便利，促進(jìn)了中高質(zhì)量房屋在中高等收入群體之間的過(guò)濾，不利于中等質(zhì)量房屋向低收入群體的過(guò)濾，中等質(zhì)量房屋的二手房沒(méi)有被充分利用，浪費(fèi)了社會(huì)資源，也加重了政府的住房保障負(fù)擔(dān)。

四、完善住房保障政策的建議

（一）擴(kuò)大住房公積金覆蓋范圍

住房公積金的覆蓋人群應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面覆蓋、自愿參加的原則，使每一位國(guó)民均有平等的機(jī)會(huì)受益，有需求的國(guó)民可以盡可能地積累資產(chǎn)，以減輕購(gòu)買住房時(shí)的負(fù)擔(dān)。我國(guó)在快速城市化的過(guò)程中，農(nóng)村中收入較高的人群是新市民的主力軍，由于缺少具有針對(duì)性的政策支持，貸款買房又需要負(fù)擔(dān)較重的商業(yè)貸款利率，使得這類群體的進(jìn)一步發(fā)展受阻。住房公積金屬于國(guó)家的社會(huì)保障政策，每一位國(guó)民都應(yīng)當(dāng)享受到同等的待遇，尤其是在我國(guó)住房保障制度不完善、不成熟的背景下，住房公積金成為了解決中低收入群體住房困難問(wèn)題的有效政策，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步降低住房公積金的使用門檻和貸款利率，充分發(fā)揮公積金的調(diào)節(jié)作用和使用效率。

（二）提高“補(bǔ)人頭”模式在住房保障政策中的比重

穆詩(shī)煜和成虎（2010）[5]從供需角度分析了美國(guó)住房保障制度的發(fā)展過(guò)程，并對(duì)美國(guó)的住房保障體系進(jìn)行了梳理，美國(guó)在需求角度主要提供貸款擔(dān)保和租金補(bǔ)貼，以解決中低收入住房困難的問(wèn)題。美國(guó)政府為了減少租金補(bǔ)貼和保障房建設(shè)的負(fù)擔(dān)，通過(guò)貸款擔(dān)保鼓勵(lì)中低收入者購(gòu)買房屋，有效地盤活了二手房市場(chǎng)，加快住房過(guò)濾效率，通過(guò)去存量來(lái)解決城市中低收入人群的住房問(wèn)題，減輕了政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)也節(jié)約了社會(huì)資源。相對(duì)于貸款擔(dān)保，租金補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)較低，并且租金補(bǔ)貼的效率是100%的，補(bǔ)貼直接對(duì)準(zhǔn)中低收入者，通過(guò)制度規(guī)制，排除非弱勢(shì)群體，不會(huì)出現(xiàn)無(wú)謂損失，以提高租金補(bǔ)貼的精準(zhǔn)度。在未來(lái)的住房保障政策中，可以逐步增加租金補(bǔ)貼、購(gòu)房?jī)?yōu)惠、信貸支持等以消費(fèi)者需求為導(dǎo)向的政策，切實(shí)做到以人為本。

（三）開征住房空置稅

我國(guó)住房空置率居高不下的一個(gè)重要原因便是住房空置成本太低，為房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為提供了溫床，流通中的住房數(shù)量減少，將會(huì)產(chǎn)生房?jī)r(jià)上升、住房過(guò)濾減慢的不良后果，影響全體社會(huì)成員的住房水平。住房空置會(huì)造成大量的社會(huì)資源浪費(fèi)，同時(shí)由于房地產(chǎn)市場(chǎng)部分原本流通的住房被鎖，開發(fā)商便會(huì)建立更多的住房，造成土地資源的不合理利用。根據(jù)歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，增收住房空置稅有利于促進(jìn)房屋進(jìn)入市場(chǎng)流通，由此達(dá)到縮小貧富差距、提升社會(huì)福利水平的目的，是抑制房?jī)r(jià)、解決住房問(wèn)題的有效手段。國(guó)內(nèi)早年便有征收住房空置稅的提議，但是在產(chǎn)權(quán)界定、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、征收方法等方面存在爭(zhēng)議，一直沒(méi)有實(shí)施，隨著我國(guó)的住房空置率逐步上升，住房空置稅已經(jīng)成為遏制房地產(chǎn)投機(jī)、房地產(chǎn)泡沫的必要措施。

（四）增加中高等住房而非低質(zhì)量住房供應(yīng)量

政府興建公房和補(bǔ)貼開發(fā)商建的公房，都具有一定的標(biāo)準(zhǔn)管控，屬于低質(zhì)量住房，針對(duì)中低收入群體，而一旦中低收入群體收入增高，同時(shí)由于房屋老化，維護(hù)、運(yùn)營(yíng)等成本要比中、高質(zhì)量房屋高，低質(zhì)量住房便會(huì)很快退出住房市場(chǎng)，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。根據(jù)住房過(guò)濾的基本理論，增加中、高質(zhì)量新住房的供應(yīng)，會(huì)加速老化的中、高質(zhì)量住房的向下過(guò)濾，最終也會(huì)流入低質(zhì)量住房市場(chǎng)，低質(zhì)量住房市場(chǎng)的供給量也相對(duì)增加，且中高質(zhì)量住房的壽命要遠(yuǎn)高于低質(zhì)量住房，產(chǎn)生的社會(huì)效益要更高。

（五）建立個(gè)人綜合發(fā)展賬戶

養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、工傷、生育等政策，針對(duì)國(guó)民一生的不同階段而提供保障，尤其是住房，國(guó)民的每一個(gè)人生階段都有需求，因工作、養(yǎng)老、教育等因素有不同的需求類型。從資產(chǎn)建設(shè)理論的視角出發(fā)，國(guó)民的各類保險(xiǎn)金應(yīng)當(dāng)綜合起來(lái)，才能夠增加國(guó)民的流動(dòng)資產(chǎn)，提高個(gè)人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。從世界各國(guó)的社會(huì)保障政策實(shí)施路徑來(lái)看，不同政策類型都相對(duì)獨(dú)立，資金?？顚Ｓ?，如新加坡的中央公積金政策初始也是為解決養(yǎng)老問(wèn)題，后來(lái)才納入住房保障，我國(guó)的生育保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)合并實(shí)施，作為重頭的養(yǎng)老金雖有大量結(jié)余，但因老齡化加劇，養(yǎng)老壓力也在不斷增加。我國(guó)應(yīng)在各種險(xiǎn)種穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，探究五險(xiǎn)一金合并實(shí)施的路徑，建立個(gè)人綜合發(fā)展賬戶，滿足國(guó)民的多樣化需求。