國(guó)土空間規(guī)劃體系下風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制工作相關(guān)問(wèn)題探討

張若辰 李簡(jiǎn)西

摘 要：在國(guó)土空間規(guī)劃體系和自然保護(hù)地體系逐步建立的過(guò)程中，自然保護(hù)地的相關(guān)規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃之間的銜接問(wèn)題還不夠明朗。目前，風(fēng)景名勝區(qū)體系被予以保留，風(fēng)景名勝區(qū)作為自然保護(hù)地體系的一部分，各項(xiàng)規(guī)劃編制工作在國(guó)土空間規(guī)劃體系下停滯不前。為推動(dòng)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和利用工作的有序進(jìn)行，現(xiàn)以三清山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制面臨的情況為例進(jìn)行探討，提出推進(jìn)當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制工作的一些建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；風(fēng)景名勝區(qū)；總體規(guī)劃

中圖分類號(hào)：TU984.18 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

引言

為處理好人與自然的相互關(guān)系、協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的矛盾，在此前城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上建立了新的國(guó)土空間規(guī)劃體系[1]。同時(shí)，基于保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全等目標(biāo)，我國(guó)提出了要建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

風(fēng)景名勝區(qū)作為自然保護(hù)地體系的重要組成部分，在經(jīng)歷了一段時(shí)期的討論和爭(zhēng)議之后，風(fēng)景名勝區(qū)體系被予以保留。風(fēng)景名勝區(qū)是集自然和人文、保護(hù)和利用于一體的地域空間單元，在資源保護(hù)、利用、傳承以及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。面對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)在保護(hù)和利用方面的各項(xiàng)訴求，有必要就當(dāng)前在國(guó)土空間規(guī)劃體系下如何推進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制工作進(jìn)行探討。

一、相關(guān)概念和內(nèi)涵

（一）風(fēng)景名勝區(qū)

風(fēng)景名勝區(qū)是具有文化與自然雙重屬性的保護(hù)地，其以自然生態(tài)環(huán)境為本底，完美展現(xiàn)了自然與文化的交融。同時(shí)，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)一般都存在一定規(guī)模的人類聚落和人類活動(dòng)，其發(fā)展與風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展息息相關(guān)。此外，風(fēng)景名勝區(qū)的旅游職能突出，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)，是旅游業(yè)發(fā)展的重要資源載體。

風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和發(fā)展與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分，保護(hù)和利用好風(fēng)景名勝區(qū)，促進(jìn)旅游等產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展，同時(shí)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。風(fēng)景名勝區(qū)同時(shí)具有保護(hù)和利用的訴求，在保護(hù)和傳承中國(guó)自然和文化遺產(chǎn)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)中都發(fā)揮著重要作用。

（二）風(fēng)景名勝區(qū)體系

在自然保護(hù)地體系建立的過(guò)程中，風(fēng)景名勝區(qū)體系被予以完整保留。風(fēng)景名勝區(qū)的體系具體來(lái)看應(yīng)包括申報(bào)設(shè)立體系、規(guī)劃編制和審批體系、管理體系和法律法規(guī)體系等[2]。申報(bào)設(shè)立體系是指風(fēng)景名勝區(qū)當(dāng)前分為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)兩級(jí)，施行兩級(jí)分級(jí)的審批管理制度。規(guī)劃編制和審批體系明確了規(guī)劃是風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)利用管理的法律依據(jù)，是行政機(jī)關(guān)行政審批與行政許可的法律依據(jù)，是行政相對(duì)人開(kāi)展建設(shè)的法律依據(jù)。這其中主要包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)等。管理體系方面，風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)建立了從國(guó)家林草局到省級(jí)政府林業(yè)和草原主管部門以及地方風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的三級(jí)管理體制。在法律法規(guī)體系中，目前主要有《風(fēng)景名勝區(qū)條例》專門針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。風(fēng)景名勝區(qū)體系的保留意味著當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和管理都應(yīng)依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》進(jìn)行開(kāi)展。

（三）風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃

風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌部署風(fēng)景區(qū)發(fā)展中的整體關(guān)系和綜合安排，應(yīng)研究確定風(fēng)景區(qū)的性質(zhì)、范圍、總體布局、游客容量和設(shè)施配置，明確應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)的地區(qū)和應(yīng)該禁止建設(shè)或限制建設(shè)的地區(qū)等，并提出相應(yīng)的保護(hù)利用原則和實(shí)施措施。

經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、利用和管理的依據(jù)。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得在國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)。目前，大批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃到期，面臨當(dāng)下的保護(hù)和利用的訴求，規(guī)劃的停滯不前導(dǎo)致許多工作難以推進(jìn)和開(kāi)展。

2013年，《關(guān)于規(guī)范國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃上報(bào)成果的規(guī)定（暫行）》對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制內(nèi)容做了較為詳細(xì)的規(guī)定，其中特別明確了總體規(guī)劃中的強(qiáng)制性內(nèi)容，包括風(fēng)景名勝區(qū)范圍、核心景區(qū)范圍、分級(jí)保護(hù)區(qū)范圍及其保護(hù)措施和控制規(guī)定、游客容量、旅游床位規(guī)模、建設(shè)用地的位置、規(guī)模和建設(shè)控制要求等。2015年《國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批辦法》中進(jìn)一步規(guī)定了國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容，同樣強(qiáng)調(diào)了對(duì)保護(hù)地邊界范圍、性質(zhì)定位、游客容量、建設(shè)用地規(guī)模、禁止以及限制建設(shè)用地范圍等內(nèi)容的重要性。《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中也明確指出，風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃應(yīng)包括風(fēng)景資源評(píng)價(jià)、生態(tài)資源保護(hù)措施、重大建設(shè)項(xiàng)目布局、開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度、禁止開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)的范圍以及風(fēng)景名勝區(qū)的游客容量等重要內(nèi)容。

在風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的審批程序方面，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》明確規(guī)定，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃應(yīng)該由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查后報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

（四）國(guó)土空間規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的關(guān)系

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系和自然保護(hù)地體系是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于建設(shè)美麗中國(guó)、完善生態(tài)文明制度的重大戰(zhàn)略部署。強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要共識(shí)[3]。風(fēng)景名勝區(qū)作為最具特色的自然保護(hù)地類型，是生態(tài)文明建設(shè)的基本載體和主要標(biāo)志[4]。風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要組成部分。

2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》構(gòu)建了“五級(jí)三類”國(guó)土空間體系總體框架，提出要強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)自然保護(hù)地規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，明確了自然保護(hù)地規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，國(guó)土空間總體規(guī)劃是自然保護(hù)地規(guī)劃的基礎(chǔ)。2019年11月，《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》也要求到2020年底，要結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制，完成三條控制線劃定和落地；對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線。2019年6月，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)編制自然保護(hù)地規(guī)劃。

在具體編制審批方面，目前國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)地域空間范圍首先被納入縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)中進(jìn)行考量，而一般市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃只需由省級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求即可，而國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院審批。面對(duì)當(dāng)前對(duì)同一地域空間單元的規(guī)劃編制時(shí)序、審批程序邏輯不夠清晰明朗的情況，應(yīng)當(dāng)從下至上力所能及的推動(dòng)相關(guān)工作的順利進(jìn)行。因此，為避免國(guó)土空間規(guī)劃的編制未能充分考慮風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和利用的需求，限制風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展，在這一改革的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)積極主動(dòng)將風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接。

二、三清山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃編制情況

（一）三清山風(fēng)景名勝區(qū)基本概況

三清山風(fēng)景名勝區(qū)位于江西省上饒市東北部，是我國(guó)傳統(tǒng)道教名山，因玉京、玉虛、玉華三峰峻拔，宛如道教玉清、上清、太清三位最高尊神列坐山巔而得名，主峰玉京峰海拔1 819.9米。1988年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為第二批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，同時(shí)也是世界自然遺產(chǎn)地和世界地質(zhì)公園。總面積229.5平方千米，下轄三清鄉(xiāng)、楓林鎮(zhèn)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，15個(gè)行政村，人口2萬(wàn)余人。

《三清山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2005-2020）》自頒布實(shí)施以來(lái)，為三清山風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、展示、利用和管理提供了強(qiáng)有力的依據(jù)，但面對(duì)風(fēng)景區(qū)內(nèi)外條件的不斷變化，在實(shí)際的保護(hù)和管理過(guò)程中，也逐漸凸顯出風(fēng)景區(qū)在旅游服務(wù)接待、游賞線路組織等保護(hù)管理上的諸多不適應(yīng)。為更好地開(kāi)展三清山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的相關(guān)工作，理順資源保護(hù)與利用、游賞組織與配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)的關(guān)系、提升風(fēng)景區(qū)環(huán)境品質(zhì)以及促進(jìn)風(fēng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展，開(kāi)展了對(duì)現(xiàn)行總體規(guī)劃的修編工作。

（二）規(guī)劃對(duì)接的主要內(nèi)容

“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃在縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃層面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行了三區(qū)三線的劃定工作，因此也劃定了風(fēng)景區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中開(kāi)發(fā)邊界以及風(fēng)景區(qū)內(nèi)的生態(tài)紅線范圍和永久基本農(nóng)田的保護(hù)范圍等。

三清山管委會(huì)代管了楓林鎮(zhèn)、三清鄉(xiāng)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及汾水、港首兩個(gè)村莊。其中，楓林鎮(zhèn)和三清鄉(xiāng)在行政區(qū)劃上屬于玉山縣管轄，汾水村和港首村屬于德興市管轄。因三清山管委會(huì)下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊分別屬于不同的行政轄區(qū)，因而也分屬不同的縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃單元。在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體制和自然保護(hù)地體系改革背景下，三清山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制的推進(jìn)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

1.玉山縣和德興市國(guó)土空間規(guī)劃編制成果

玉山縣和德興市的國(guó)土空間規(guī)劃編制成果應(yīng)充分反應(yīng)三清山風(fēng)景區(qū)的發(fā)展建設(shè)訴求，主要涉及楓林鎮(zhèn)、三清鄉(xiāng)、汾水村和港首村發(fā)展建設(shè)方面的控制性內(nèi)容，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的范圍和建設(shè)用地量等。另外還應(yīng)關(guān)注規(guī)劃期末的人口預(yù)測(cè)等內(nèi)容，這也是反應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)、用地量需求變化的重要指標(biāo)之一。值得一提的是，風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)除了有吸引游客的風(fēng)景游覽對(duì)象，還有直接為游客提供服務(wù)的旅游配套服務(wù)設(shè)施。風(fēng)景區(qū)內(nèi)的旅游配套服務(wù)設(shè)施一般依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)進(jìn)行集中設(shè)置。除此之外，也需要根據(jù)風(fēng)景區(qū)地形地貌、資源環(huán)境分布的特點(diǎn)以及人類活動(dòng)的分布特點(diǎn)等客觀條件和發(fā)展建設(shè)需求集中另行建設(shè)配套旅游服務(wù)基地，例如外雙溪、汾水旅游服務(wù)接待區(qū)等；或根據(jù)風(fēng)景區(qū)游客游覽的需求，在山下結(jié)合自然村或風(fēng)景資源較好的地方進(jìn)行分散式或點(diǎn)狀的旅游配套服務(wù)設(shè)施的布局和建設(shè)，這些建設(shè)用地需求都需要充分被納入縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的用地布局中。要充分考慮風(fēng)景區(qū)內(nèi)這些合理的建設(shè)需求，不應(yīng)將風(fēng)景區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等同于一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，在發(fā)展建設(shè)的控制性指標(biāo)制定以及發(fā)展建設(shè)的空間紅線范圍劃定上充分考慮風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展建設(shè)的實(shí)際情況。在這一背景情況下，先在國(guó)土空間一張圖的背景下整理出風(fēng)景區(qū)目前已經(jīng)發(fā)展建設(shè)的空間用地情況，包括用地分布情況、用地范圍、建設(shè)用地量等，給風(fēng)景區(qū)未來(lái)一個(gè)時(shí)期的保護(hù)和利用需求留出適宜的空間。

2.三清山風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃期間的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目

要明確規(guī)劃下一階段總體規(guī)劃期間，特別是“十四五”期間的重大建設(shè)項(xiàng)目。例如，索道建設(shè)、大型旅游服務(wù)接待設(shè)施、道路建設(shè)等所需的用地范圍、用地布局以及用地需求量等，納入同級(jí)別或上一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)中。

3.三清山風(fēng)景區(qū)“十四五”規(guī)劃成果

三清山風(fēng)景區(qū)“十四五”規(guī)劃定位和三清山總體規(guī)劃之間應(yīng)相互呼應(yīng)，達(dá)成一致?？傮w規(guī)劃應(yīng)充分考慮“十四五”規(guī)劃的發(fā)展內(nèi)容，“十四五”規(guī)劃也應(yīng)和三清山總體規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容保持一致，建立一個(gè)共同發(fā)展目標(biāo)和階段性實(shí)施計(jì)劃。

4.三清山生態(tài)保護(hù)紅線、林地保護(hù)規(guī)劃等保護(hù)控制性的紅線范圍

生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、林地保護(hù)區(qū)——特別是一級(jí)保護(hù)林地的范圍等與三清山風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和發(fā)展息息相關(guān)。按照《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》，國(guó)家一級(jí)公益林的劃定范圍應(yīng)包括世界自然遺產(chǎn)地。而一級(jí)保護(hù)林地的管理措施是實(shí)行全面封禁保護(hù)，禁止生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，禁止改變林地用途。三清山風(fēng)景名勝區(qū)同時(shí)作為世界自然遺產(chǎn)地，這一保護(hù)管理規(guī)定嚴(yán)重限制了三清山游覽服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。另外，面對(duì)強(qiáng)調(diào)自上而下的國(guó)土空間規(guī)劃體系，在推動(dòng)三清山總體規(guī)劃與縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接的同時(shí)，還應(yīng)該積極尋求與上饒市國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的對(duì)接，保證將三清山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和利用的發(fā)展需求納入國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)中。

三、結(jié)語(yǔ)

在國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)完善之前，在風(fēng)景名勝區(qū)體系得以保留的當(dāng)下，風(fēng)景名勝區(qū)仍需按照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件進(jìn)行管理。當(dāng)下，國(guó)土空間規(guī)劃編制工作正在如火如荼地開(kāi)展，為了風(fēng)景名勝區(qū)能得以有效保護(hù)和合理利用，應(yīng)該同步推動(dòng)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制工作。

風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)積極與國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行融合、對(duì)接，將風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和利用的訴求充分反映到當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)中，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上。在和國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)接過(guò)程中，要重點(diǎn)關(guān)注影響風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的部分。要在一張底圖上明確相關(guān)強(qiáng)制性內(nèi)容，包括功能定位、重大建設(shè)項(xiàng)目布局、建設(shè)用地范圍和指標(biāo)、居民人口和游客容量等，確保國(guó)土空間規(guī)劃的有效指導(dǎo)，保證風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃能落地和實(shí)施，積極促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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