莊河市市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃之村莊分類管控初探

宋寧

摘要：黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，新時代鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展迎來新機遇。市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是推行城鄉(xiāng)一體化的重要空間載體，文章以莊河市為例，探討市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃如何通過分區(qū)、分類來進(jìn)行村莊規(guī)劃編制的管控和指導(dǎo)問題，以有的放矢推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村建設(shè);村莊分類;村莊規(guī)劃

一、研究背景

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略并列為黨和國家未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2019年中央一號文件進(jìn)一步強調(diào)“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。

（二）鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃溯源

住建部于2015年發(fā)布《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》，明確了縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的重要地位、編制要求、編制目標(biāo)、編制機制和編制內(nèi)容。2018年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出“強化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)，抓緊編制或修編村莊布局規(guī)劃和編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”。隨后住建部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強村莊建設(shè)規(guī)劃工作的通知》，提出“到2020年，要全面完成縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編”。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部1號文件《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》中指出“合理劃分縣域村莊類型。2019年中央正式提出“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系下，關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的指引意見如下：

1. 自然資源部辦公廳《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號）提出“力爭到2020年底，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作”。

2. 遼寧省人民政府深入貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)布《遼寧省自然資源廳落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的實施方案》，指出“村莊分類成果是編制縣級國土空間規(guī)劃農(nóng)村居民點布局的基礎(chǔ)。完成縣域村莊規(guī)劃調(diào)查評估、分類工作，科學(xué)劃分‘集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并和暫不分類五類村莊”。

二、規(guī)劃區(qū)概況

莊河市地處東北地區(qū)東部，遼東半島東側(cè)，大連市東北部。東臨丹東東港市，西與普蘭店市相鄰，北與蓋州市、岫巖滿族自治縣相連，南瀕黃海。莊河市區(qū)位優(yōu)勢顯著，處在中日韓經(jīng)濟圈，環(huán)渤海經(jīng)濟圈及東北經(jīng)濟圈的交匯處，是東北地區(qū)東部重要的出?？?，遼寧沿海經(jīng)濟帶重要的節(jié)點城市。莊河市共有21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，205個行政村，2717個自然村。

（一）人口概況

2018年，莊河市全市常住總?cè)丝冢ú缓▓@口經(jīng)濟區(qū)）82.2萬人，戶籍人口82.2萬人。2008年以來，莊河市總?cè)丝诔尸F(xiàn)逐年下降趨勢，但隨著臨港產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及沿海產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)，人口外流趨勢放緩。全市鄉(xiāng)村戶籍人口為53.8萬人，占比65.5%。近十年來，莊河市鄉(xiāng)村人口呈逐年下降趨勢，鄉(xiāng)村人口減少以北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)移民和南部濱海鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不斷城鎮(zhèn)化為主。

（二）土地利用概況

莊河市農(nóng)村居民點布局分散，規(guī)模小，數(shù)量多。土地耗用逐年減少，人均規(guī)模依然偏大。過去五年農(nóng)村居民點總用地基本穩(wěn)定，人均建設(shè)用地由于人口統(tǒng)計口徑變化出現(xiàn)波動，至2018年約429平方米，需結(jié)合宅基地確權(quán)逐步盤活存量用地。

三、分區(qū)分類指導(dǎo)村莊發(fā)展路徑

（一）分區(qū)制定村莊發(fā)展指引

根據(jù)區(qū)位條件、地形地勢、生態(tài)保育、農(nóng)耕半徑、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件、農(nóng)村的不同情況及今后的發(fā)展趨勢，以“宜聚則聚，宜散則散”的布局原則，將莊河市域內(nèi)所有農(nóng)村分為三大分區(qū)，并制定不同的分類管理策略，以指導(dǎo)下一層面村莊規(guī)劃。規(guī)劃分成三大村莊規(guī)劃發(fā)展區(qū)：重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域（農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)）、限制開發(fā)區(qū)域（重點生態(tài)功能區(qū)）。

（二）明確不同管控要素對村莊發(fā)展影響

落實國土空間規(guī)劃的生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定成果，綜合考慮鄉(xiāng)村空間的生態(tài)資源和歷史文化資源現(xiàn)狀，增加基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)控制線、文化保護(hù)控制線、土地整治項目控制線，明確管制要素涉及的村莊數(shù)量并制定管制規(guī)則，突出底線控制。

未來村莊規(guī)劃中應(yīng)首先確定是否涉及生態(tài)保護(hù)紅線，以及基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)管制要素在總用地中的占比，以明確不同類別區(qū)域的引導(dǎo)措施（建議性）：

1. 涉及生態(tài)紅線，且總占比大于80%的行政村，需要特殊保護(hù)的重點生態(tài)和農(nóng)業(yè)功能區(qū)占主導(dǎo)，應(yīng)引導(dǎo)村莊人口搬遷安置。

2. 涉及生態(tài)紅線，且總占比為20%-80%的行政村，應(yīng)結(jié)合實際情況考慮村莊發(fā)展方向，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村人口疏解，禁止進(jìn)行有污染的建設(shè)，主要發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)品和重點生態(tài)功能區(qū)。

3. 不涉及生態(tài)紅線，且總占比小于20%的行政村，是適宜布局鄉(xiāng)村居民點和配套設(shè)施建設(shè)的區(qū)域，針對重點開發(fā)區(qū)域，應(yīng)引導(dǎo)鄉(xiāng)村人口適度集聚。

（三）分類指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制

通過綜合考慮村莊的規(guī)模、交通和旅游發(fā)展條件等保留因子以及地形地貌、生態(tài)保護(hù)等遷并因子，疊加村民意愿、拆遷成本等因子，將市域205個行政村劃分五類村莊布局模式：劃定44個城郊融合類村莊，35個特色保護(hù)類村莊，91個集聚提升類村莊，10個搬遷撤并類村莊和25個暫不分類村莊。同時，提出不同類型鄉(xiāng)村規(guī)劃編制指引：

1. 城郊融合類：城郊融合型村莊指空間上包含在中心城區(qū)、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的村莊，未來村莊規(guī)劃建設(shè)的主要依據(jù)是市域總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及控制性詳細(xì)規(guī)劃。此類村莊可以不再編制村莊規(guī)劃，而用控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計代替，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（如住宅類型、容積率、建筑密度、建筑高度等指標(biāo)）可以參考城鎮(zhèn)。人均建設(shè)用地面積與所在中心城區(qū)或鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的人均指標(biāo)一致。

2. 集聚提升類：集聚提升型村莊是指現(xiàn)狀綜合條件、區(qū)位交通等外部支撐要素和發(fā)展?jié)摿锌桑?guī)劃期內(nèi)以提升改造和集聚發(fā)展為主，規(guī)劃期內(nèi)可予以適當(dāng)增量建設(shè)的行政村。村莊現(xiàn)狀建成區(qū)與新增建設(shè)用地應(yīng)編制實用的綜合性村莊規(guī)劃。規(guī)劃重點保障建設(shè)空間和設(shè)施環(huán)境的整體提升，人均建設(shè)用地面積不超過120平米（建議指標(biāo)）。

3. 搬遷撤并類：搬遷撤并型村莊是指位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，或位于生態(tài)紅線內(nèi)、人口較少的村莊，也指因重大項目建設(shè)需要搬遷的村莊或人口流失特別嚴(yán)重的村莊。搬遷撤并型村莊不再新增建設(shè)用地，結(jié)合移民安置和人口轉(zhuǎn)移政策分期、有序撤并，建設(shè)用地逐步回收、復(fù)墾。

4. 特色保護(hù)類：特色保護(hù)型村莊指在旅游活動、自然風(fēng)光、文化傳統(tǒng)、歷史風(fēng)貌等方面具有特色的村莊。該類材莊保留村莊原有格局、建筑，在不增減用地面積的前提下整治提升，通過善于利用村莊特色資源，形成以鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)為支撐的特色強村，人均建設(shè)用地面積不超過120平米（建議指標(biāo)）。應(yīng)予以特色產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展支持，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地依申請批建，不計入村莊人均建設(shè)用地指標(biāo)。

5. 暫不分類：對于未來發(fā)展趨勢不夠明晰的村莊，可在近期只進(jìn)行簡單的人居環(huán)境整治，留足時間觀察。

四、結(jié)語

市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃通過銜接宏觀與微觀，從區(qū)域?qū)用嬷笇?dǎo)村莊發(fā)展和空間布局，統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村的空間資源、景觀風(fēng)貌和環(huán)境建設(shè)，其重點是保障下一步“多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”編制工作的落實。這決定了本規(guī)劃必須加強“區(qū)域協(xié)調(diào)”和“多規(guī)協(xié)調(diào)”，要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度提出不同類型村莊的發(fā)展模式及策略，同時堅守國土空間規(guī)劃體系中的底線管控，提出不同類型村莊優(yōu)化發(fā)展的用地控制要求，為優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供有效的基礎(chǔ)支撐。

參考文獻(xiàn)：

尹亞，張祥德，方晨.縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中村莊發(fā)展管控探索——以甘肅省敦煌市為例[J].智能城市，2020，6（11）：17-18.

（作者單位：遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司）