鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困境與對策

王建　李巖

摘要：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨和全國的重要工作。面對城鄉(xiāng)發(fā)展差距越來越大，黨中央在十九大報告中明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠提高資源配置的效率，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出的“深化農(nóng)村土地制度改革”、“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展體系”具有重要的實踐意義，是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好實施的重要舉措。但在具體實踐中，土地流轉(zhuǎn)仍然存在著土地流轉(zhuǎn)后非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重、土地流轉(zhuǎn)后社會保障功能缺失和土地流轉(zhuǎn)過程中保障機(jī)制不健全等問題。嘗試從土地流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的地位角度入手，在此基礎(chǔ)上提出建議，希望在未來能夠?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)過程中遇到的問題提供一些思路。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;土地流轉(zhuǎn);困境;對策

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是國家經(jīng)濟(jì)生活中重要的社會問題，是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的關(guān)鍵。而土地問題是與農(nóng)民緊密相關(guān)的問題，只有處理好了土地問題，農(nóng)民的生活才有了基礎(chǔ)的保障，農(nóng)村才能朝著現(xiàn)代化邁進(jìn)。近年來，隨著城鎮(zhèn)一體化改革不斷深入，農(nóng)村土地問題面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。越來越多的土地經(jīng)營主體為了追求利益的最大化，不斷突破耕地紅線，大量的耕地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，耕地數(shù)量不斷減少。因此，對土地流轉(zhuǎn)的問題及對策進(jìn)行研究，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是極為重要的。

一、兩權(quán)分置到三權(quán)分置-農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策保障

自建國以來我國的土地政策歷經(jīng)多次變革。新中國成立之初，為了解決農(nóng)民土地問題就出臺了《中華人民共和國土地改革法》。土地改革政策的出臺，徹底廢除了舊中國兩千多年的封建土地剝削制度，掃除了新中國工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展道路上的障礙。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新中國需要新的土地政策促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革開放之后，為了使農(nóng)村土地政策能夠適應(yīng)不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人開始了進(jìn)一步的探索，創(chuàng)造性的提出了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制明確規(guī)定，土地所有權(quán)歸集體所有，而農(nóng)戶享有土地的承包經(jīng)營權(quán)，這一規(guī)定，體現(xiàn)了傳統(tǒng)土地“兩權(quán)分置”的結(jié)構(gòu)。隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)民生活水平的不斷提高，農(nóng)村開始出現(xiàn)了土地閑置的不良現(xiàn)象，傳統(tǒng)兩權(quán)分置的模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要。2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化以及完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置提出了意見，建立起了三權(quán)分置制度。三權(quán)分置的重點(diǎn)就是要放活土地經(jīng)營權(quán)，而放活經(jīng)營權(quán)的一個重要的途徑就是土地的流轉(zhuǎn)。

二、土地流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位探究

當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定程度的不平衡的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展的差異上。黨和國家非常重視農(nóng)村的發(fā)展，于是在十九大報告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從歷史上看，在改革開放初期建立的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”開始建立起兩權(quán)分離的模式，這極大解放了生產(chǎn)力。但隨著改革的不斷深入，傳統(tǒng)的兩權(quán)分離的模式已經(jīng)很難與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，為了解決此問題，黨提出了三權(quán)分置制度。隨后，黨在十九大的報告中再次強(qiáng)調(diào)了三權(quán)分置制度的重要性，并將其作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一項非常重要的制度。想要深化入地改革就要把三權(quán)分置政策落到實處，在所有權(quán)無法改變的情形下，就要給經(jīng)營權(quán)更大的靈活性。那么如何來放活土地的經(jīng)營權(quán)呢？就是要鼓勵土地經(jīng)營權(quán)更多、更好的流轉(zhuǎn)。據(jù)此可以看出，要完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中深化土地改革的目標(biāo)，離不開更好的推動土地流轉(zhuǎn)。不僅如此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還提到了要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來農(nóng)村非農(nóng)化就業(yè)人數(shù)的不斷增加，越來越多的人不愿意繼續(xù)種植糧食，造成了農(nóng)村土地荒廢。十九大報告中強(qiáng)調(diào)鼓勵農(nóng)民將不愿意種植的土地向一些農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等具有專業(yè)優(yōu)勢的個體轉(zhuǎn)移。要更好的創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，就要推動農(nóng)業(yè)向精細(xì)化、專業(yè)化的方向發(fā)展。這些農(nóng)業(yè)大戶與家庭農(nóng)場更專業(yè)化，比農(nóng)民個體更加具有優(yōu)勢，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有著更好的推動作用?？梢钥闯觯罨r(nóng)村土地制度的改革、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)的經(jīng)營體系從而更好的推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，土地流轉(zhuǎn)在其中有著不可忽視的作用。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉(zhuǎn)面臨的困境

（一）土地流轉(zhuǎn)后非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化、非糧化的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。之所以會出現(xiàn)這一現(xiàn)象，主要有以下的原因：首先，經(jīng)營主體為了追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，放棄種植傳統(tǒng)的糧食作物，轉(zhuǎn)而種植一些經(jīng)濟(jì)利潤更高的經(jīng)濟(jì)作物。近年來，種植傳統(tǒng)糧食作物的成本不斷提高，但是糧食作物的價格卻不斷降低，農(nóng)民無法通過種植糧食獲得較高的社會地位，因此農(nóng)民越來越多的選擇種植經(jīng)濟(jì)性作物或者選擇轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)來獲得更高的利潤。其次，政府的政策導(dǎo)向也會影響土地的性質(zhì)。有些地方政府短視，為了追求政績，強(qiáng)行將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)來獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益。不僅如此，有些地方還存在著土地財政的情況，政府為了維護(hù)正常的財政支出，不得不通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的方式來獲取財政收入，而獲得使用權(quán)的企業(yè)通常要從事利潤更高的產(chǎn)業(yè)，因此不得不改變土地的性質(zhì)。政府和農(nóng)民從各自的利益出發(fā)，或多或少會對土地的性質(zhì)產(chǎn)生影響，土地的非農(nóng)化和非糧化問題是違背土地流轉(zhuǎn)的初衷的，是值得重視的一個問題。

（二）土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民失去最基本的保障

農(nóng)村人口的非農(nóng)化就業(yè)是影響土地流轉(zhuǎn)的一個非常重要的因素。長久以來，土地是我國農(nóng)民生活的重要保障之一，農(nóng)民通過土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從而獲得收入，以此來滿足日常生活需求。但是在非農(nóng)就業(yè)大量增加后，土地的這種社會保障功能就被弱化了。一方面，雖然有的農(nóng)民選擇進(jìn)城尋找工作，但是在他們獲得一定的收入之后，可能仍然選擇回到農(nóng)村;另一方面，部分進(jìn)城的農(nóng)民由于自身的知識水平和勞動技能比較薄弱，不能滿足市場不斷變化的要求，可能會面臨不適應(yīng)工作需要的情況，從而被市場淘汰，面臨沒有工作的情況，最終只能回到農(nóng)村。無論是哪一種情況，當(dāng)他們回到農(nóng)村之后，面臨土地已經(jīng)被流轉(zhuǎn)的狀況，他們的生活就失去了最基本的保障。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益易受損害

三權(quán)分置政策的出臺并不能直接解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題。雖然各地在很久以前就已經(jīng)存在了土地流轉(zhuǎn)的實例，但土地流轉(zhuǎn)的市場總體上還是存在著不完善、不規(guī)范的現(xiàn)象。由于法律并沒有對土地流轉(zhuǎn)有具體的規(guī)定，現(xiàn)實生活中土地流轉(zhuǎn)的問題層出不窮。首先，土地流轉(zhuǎn)沒有法律上的規(guī)定，違約問題層出不窮。目前在我國土地流轉(zhuǎn)的市場中，大多并不是通過規(guī)范的合同進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而是通過口頭協(xié)議等方式，這些口頭協(xié)議可能不具有法律效力。再者，僅通過口頭協(xié)議，并不能夠詳盡的規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的時間、金額以及救濟(jì)方式等。因為沒有這些明確的內(nèi)容，土地流轉(zhuǎn)雙方就會經(jīng)常出現(xiàn)違約的現(xiàn)象，并且在違約后糾紛無法得到有效的解決，農(nóng)民的利益容易受到損害。其次在當(dāng)下，用于交易的橋梁以及監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)并不健全，在交易出現(xiàn)問題的時候無法及時解決問題。此外，由于平臺的不健全，農(nóng)民會自發(fā)進(jìn)行交易，難免會影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和農(nóng)民的權(quán)益。最后，土地流轉(zhuǎn)的租金偏低?，F(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)大概有兩種方式：要么農(nóng)民一次性將土地轉(zhuǎn)出獲得一次性收入、要么將土地出租獲得出租收入。無論是哪一種情況，由于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中屬于弱勢一方，缺乏話語權(quán)，無法決定土地流轉(zhuǎn)的價格，無法獲得較高的收益;另一方面，由于農(nóng)民的知識水平普遍偏低，在合同出現(xiàn)糾紛時無法很好的保護(hù)自己的權(quán)益，經(jīng)常無法獲得屬于自己的收益，很容易導(dǎo)致財?shù)貎煽盏那樾巍?/p>

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉(zhuǎn)的對策

（一）嚴(yán)守耕地紅線，防止土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化和非糧化現(xiàn)象發(fā)生

由于政府所倡導(dǎo)的政策導(dǎo)向發(fā)生改變，并且隨著農(nóng)民對于土地經(jīng)濟(jì)最大化的追求，土地流轉(zhuǎn)后土地的用途發(fā)生了巨大的改變，土地非農(nóng)化、非糧食化的現(xiàn)象日益嚴(yán)峻。非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象會給耕地帶來不可逆的損害，為了防止這一現(xiàn)象的發(fā)生，要做到以下幾點(diǎn)：首先，要加強(qiáng)監(jiān)管，充分保障土地的農(nóng)業(yè)化用途。政府相關(guān)部門要重視土地流轉(zhuǎn)帶來的非農(nóng)化的不利影響。必須堅守耕地紅線，對流轉(zhuǎn)后的土地用途加以監(jiān)管，防止非糧食化非農(nóng)化的局面越來越嚴(yán)重。其中，非農(nóng)化的重要原因是部分企業(yè)利用流轉(zhuǎn)后的土地，擅自改變土地用途，用于工業(yè)生產(chǎn)來增加企業(yè)利潤。對于此類問題，相關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)管力度，增加違法成本，使這類企業(yè)自覺守法，不敢違法。 其次，嚴(yán)守耕地紅線，劃分糧食生產(chǎn)區(qū)域。政府要重點(diǎn)宣傳耕地的重要性，政府應(yīng)對農(nóng)地用途的改變加以引導(dǎo)和規(guī)制，宣傳非糧化對于糧食安全的負(fù)面影響，提高農(nóng)戶保護(hù)基本農(nóng)田的積極性。政府也要重視糧食安全，將糧食安全作為評價政府政績的要素之一。

（二）建立健全農(nóng)村村民的社會保障體系

城鄉(xiāng)二元體制的顯著特點(diǎn)就是戶籍制度，這種戶籍制度就把資源的分配潛移默化中予以確定，農(nóng)村的養(yǎng)老資源十分匱乏，造成了城鄉(xiāng)差距十分明顯。要改變這種狀況，首先農(nóng)村社會保障體系要有足夠的法律支持。通過立法從法律上對農(nóng)村社會保障體系予以法律保障，現(xiàn)行的法律不足以對這個問題予以很好的指引與幫助，因此需要健全完善相關(guān)法律。其次，政府要給予具有社會福利性質(zhì)的非政府組織一定的政策支持。非政府組織在未來農(nóng)村社會保障體系中占有重要的地位，社工利用自己的專業(yè)知識來建設(shè)農(nóng)村社會保障體系，使得脫離土地的人民也能有很好的依靠。其三，政府要給予農(nóng)村財政支持，使得農(nóng)村有足夠的經(jīng)濟(jì)實力來建構(gòu)社會保障體系。農(nóng)民基于土地的依賴，主要是出于經(jīng)濟(jì)情況的考量，如果農(nóng)村有了足夠的經(jīng)濟(jì)支持，那么農(nóng)村社保水平也會向城市靠近。

（三）繼續(xù)完善土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，深度保護(hù)農(nóng)民利益

要完善土地流轉(zhuǎn)的市場體系，就要更好的發(fā)揮政府作用。要把政府打造成中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓政府為土地流轉(zhuǎn)的雙方提供一個更加穩(wěn)定的平臺，提供可靠的市場行情信息，以降低市場風(fēng)險與自然風(fēng)險。政府為土地流轉(zhuǎn)的雙方提供咨詢，并且在產(chǎn)生糾紛時提供一個調(diào)解的平臺。除此之外，要重視法律的作用。只有存在一個完善的法律規(guī)定，才能更好的引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的行為，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的市場。因此，立法主體要在現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上，出臺與土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律，以法律的形式對土地流轉(zhuǎn)的主體、流轉(zhuǎn)的方式等問題做出具體的規(guī)定，更好的完善土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制。

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（作者單位：江蘇師范大學(xué)法學(xué)院）