彭慧潔

摘 要：村改居社區(qū)是城市化的產(chǎn)物，是具有農(nóng)村和城市雙重性質(zhì)的過(guò)渡型社區(qū)，如何實(shí)現(xiàn)村改居社區(qū)與城市化同構(gòu)同行、融合發(fā)展已經(jīng)成為城市治理的關(guān)鍵問(wèn)題。文章基于青島市黃島區(qū)村改居社區(qū)的實(shí)證研究，分析現(xiàn)階段村改居社區(qū)與城市發(fā)展接軌易、融合難的矛盾，并引入元治理理論探索如何發(fā)揮政府城市治理的元主體作用，有效回應(yīng)了城市化進(jìn)程中的村改居社區(qū)治理難題，以實(shí)現(xiàn)村改居社區(qū)的市民化、現(xiàn)代化、城市化轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：村改居社區(qū);城市治理;元治理

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化的進(jìn)程不斷加快，截至2019年底，我國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)60.60%，同比增長(zhǎng)1.02%[1]。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)帶來(lái)了傳統(tǒng)農(nóng)村村落的改變，形成了大量村改居社區(qū)，并成為我國(guó)城市發(fā)展的一種特殊現(xiàn)象。

村改居社區(qū)是指?jìng)鹘y(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，其往往兼具城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的特點(diǎn)，是介于二者之間的過(guò)渡性社區(qū)。作為傳統(tǒng)村落向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡地帶，村改居社區(qū)在城市化進(jìn)程中能夠與城市發(fā)展接軌卻未能融入到城市同步發(fā)展中，已然成為城市治理的難題。如果不及時(shí)加以解決，未來(lái)城市內(nèi)部的貧富差距和社會(huì)極化趨勢(shì)會(huì)更加難以控制，廣大失地農(nóng)民聚居的村改居社區(qū)將成為滋生“貧民窟”“城中村”等城市病癥的溫床，這不僅違背了“城市讓生活更美好”的初衷，也嚴(yán)重影響了我國(guó)城市化的水平和質(zhì)量[2]。因此研究城市化進(jìn)程中的村改居治理，對(duì)于破解城市治理難題、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城市化背景下的青島市村改居治理

青島是民政部確定的首批“城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”試點(diǎn)城市，在城市社區(qū)治理方面無(wú)疑有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[3]。而黃島區(qū)作為國(guó)務(wù)院2014年批復(fù)設(shè)立的青島市西海岸經(jīng)濟(jì)區(qū)，屬于政策推進(jìn)快速城市化轉(zhuǎn)型新區(qū)，村改居社區(qū)數(shù)量多，類(lèi)型豐富。故黃島區(qū)城市村改居治理有很大的研究?jī)r(jià)值，而黃島區(qū)順利將村改居社區(qū)與城市化發(fā)展接軌的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾個(gè)方面：

第一，城市社區(qū)改革體制規(guī)范。黃島區(qū)建立了綜合意義上的大社區(qū)，在村改居的建設(shè)中，采用“捆綁式”的開(kāi)發(fā)模式，將村改居建設(shè)中商品房開(kāi)發(fā)的土地使用權(quán)和安置房的建設(shè)權(quán)交由中標(biāo)商統(tǒng)一建造。這種招標(biāo)模式避免了土地使用權(quán)人人搶?zhuān)r(nóng)民安置房無(wú)人建的情況，實(shí)現(xiàn)了城市資源的優(yōu)化配置。

第二，社區(qū)治理服務(wù)機(jī)制完善。黃島區(qū)推行“一梁三柱”，構(gòu)建了相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)、社區(qū)組織和居民共同參與社區(qū)治理的管理框架。近年來(lái)，黃島區(qū)加快培育社會(huì)組織力量，廣泛培育社會(huì)志愿者和專(zhuān)業(yè)社工，不斷滿足多元化的民生需求，構(gòu)建共建共享的社會(huì)主義和諧社區(qū)。

第三，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)健全。黃島區(qū)在進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃時(shí)就設(shè)計(jì)了社區(qū)居民15分鐘社區(qū)服務(wù)圈，社區(qū)周?chē)O(shè)施完備，涵蓋社區(qū)居民購(gòu)物、醫(yī)療、休閑等基本生活需要，同時(shí)在社區(qū)內(nèi)部建立為民代理服務(wù)站，將低保辦理、老年人優(yōu)待、殘疾人幫扶等多項(xiàng)事務(wù)納入社區(qū)服務(wù)當(dāng)中。

第四，居民人居環(huán)境顯著改善。村改居要實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村到城市全方位的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的農(nóng)村院落經(jīng)過(guò)再建設(shè)變成了社區(qū)新居，社區(qū)的道路、生活污水處理方式、市容市貌等都煥然一新，并配合新社區(qū)開(kāi)展物業(yè)管理和環(huán)境整治，讓居民的生活環(huán)境實(shí)現(xiàn)真正的“城市化”。

二、城市化進(jìn)程中的村改居融入困境探析

20世紀(jì)90年代之后，隨著全球化的發(fā)展和城市治理實(shí)踐日益復(fù)雜化，原有單一的治理范式越來(lái)越難以適應(yīng)復(fù)雜的城市治理實(shí)際，針對(duì)這種新的治理需要，元治理理論應(yīng)運(yùn)而生，被引入城市社區(qū)治理的研究中。元治理的概念最早是由英國(guó)著名學(xué)者鮑勃·杰索普于1997年提出，其協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和公民社會(huì)三類(lèi)主體的不同治理模式，以確保它們中的最小限度的結(jié)合[4]，因此元治理又被稱為“治理的治理”。但是面對(duì)村改居社區(qū)復(fù)雜治理需求，城市治理實(shí)踐中卻未能發(fā)揮元治理的優(yōu)勢(shì)，存在以下問(wèn)題：

第一，社區(qū)轉(zhuǎn)型過(guò)度行政化。黃島區(qū)的村改居社區(qū)面臨的首要問(wèn)題是治理主體的單一化和治理模式行政化。從元治理理論出發(fā)，城市社區(qū)治理則應(yīng)是相關(guān)部門(mén)、社會(huì)組織、物業(yè)公司和社區(qū)居民在內(nèi)的各個(gè)主體積極參與、各守其位。但是面對(duì)村改居社區(qū)這一城市邊緣地帶時(shí)，相關(guān)部門(mén)為了保證政策的貫徹落實(shí)向社區(qū)傳達(dá)行政指示，使得參與社區(qū)治理的主體性缺位，影響了村改居社區(qū)融入城市社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型。

第二，市場(chǎng)治理機(jī)制不完善。元治理理論下，在城市社區(qū)治理中引入市場(chǎng)化的運(yùn)作方式是治理的關(guān)鍵。但是目前黃島區(qū)的村改居社區(qū)治理中，社區(qū)內(nèi)部的市場(chǎng)機(jī)制不完善，使得市場(chǎng)化運(yùn)作出現(xiàn)“失效”的情況。例如，在村改居社區(qū)建立后，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)對(duì)象由原村莊村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)居民，但是公共服務(wù)資金的供給方為社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，這兩部分群體并不完全重合，因此集體資金在社區(qū)建設(shè)中的投入和使用不當(dāng)易引發(fā)居民之間的矛盾，使村改居社區(qū)融入城市社區(qū)的市場(chǎng)化治理的進(jìn)程滯緩，提高了城市治理的難度。

第三，公眾參與社區(qū)治理的積極性不高。元治理理論下，居民是參與社區(qū)治理的重要主體，社區(qū)居民積極參與社會(huì)事務(wù)，進(jìn)行民主決策、選舉、管理和監(jiān)督，這是實(shí)現(xiàn)村改居社區(qū)多元共治的內(nèi)在要求[5]。但是現(xiàn)實(shí)中村改居社區(qū)居民參與治理的積極性并不高，主要是由于村改居的進(jìn)行，從村民到居民的身份轉(zhuǎn)換使其缺乏參與社區(qū)治理的內(nèi)在動(dòng)力。且村改居居民與城市社區(qū)居民相比，參與治理的意識(shí)不足，政治素養(yǎng)較低，而與傳統(tǒng)農(nóng)村居民相比，對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感又較低，導(dǎo)致了社區(qū)治理的低效率。

三、基于元治理理論的村改居社區(qū)治理建議

村改居社區(qū)作為我國(guó)城市化進(jìn)程中的特殊形態(tài)，在其過(guò)渡性質(zhì)的特殊屬性下，協(xié)調(diào)各方利益的難度很高，而元治理理論能夠從理論層面對(duì)社區(qū)治理的各主體實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)整合與利益協(xié)調(diào)。且從實(shí)踐層面講，元治理理論強(qiáng)調(diào)元主體采用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的治理方式，符合我國(guó)現(xiàn)階段村改居社區(qū)治理的實(shí)際情況。因此，引入元治理理論并用其指導(dǎo)村改居，使社區(qū)與城市化同構(gòu)同行，能夠加快實(shí)現(xiàn)村改居社區(qū)的城市化轉(zhuǎn)型。

（一）加快轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建城市社區(qū)治理新格局

在村改居的過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)要發(fā)揮好“領(lǐng)頭雁”的作用，結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況，加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，分步推進(jìn)，不斷釋放公共空間，讓其他治理主體獲得更多自主性。為了防范治理失序的突發(fā)情況，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該保留一定的強(qiáng)制性權(quán)力，以應(yīng)對(duì)突發(fā)情況。社會(huì)組織、社區(qū)自治組織和居民群眾要積極配合相關(guān)部門(mén)工作的開(kāi)展，發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，形成相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)、多主體協(xié)同共治的村改居社區(qū)的城市化治理新格局，實(shí)現(xiàn)村改居社區(qū)城市化的融合式治理轉(zhuǎn)型[6]。

（二）理順集體經(jīng)濟(jì)形式，保障市場(chǎng)參與城市治理

在城市化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)改制出現(xiàn)了利益分配不合理、集體經(jīng)濟(jì)機(jī)制失范問(wèn)題，影響了村改居社區(qū)的市場(chǎng)機(jī)制融合治理。以黃島區(qū)為例，實(shí)施村改居之后的集體經(jīng)濟(jì)是以經(jīng)濟(jì)合作社的形式存在，但是由于社區(qū)居民和原村莊村民不完全重合，容易產(chǎn)生資產(chǎn)的糾紛。因此進(jìn)一步理順集體經(jīng)濟(jì)和社區(qū)治理之間的關(guān)系，就要建立健全集體經(jīng)濟(jì)的社區(qū)支持機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，建立社區(qū)治理基金會(huì)和投入社區(qū)共建等反哺社區(qū)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與社區(qū)治理的融合式發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治融入城市發(fā)展

村改居社區(qū)的治理涉及許多居民利益切身相關(guān)的問(wèn)題，社區(qū)治理體制要與群眾參與相結(jié)合，尊重群眾生活的自主性，同時(shí)培育其公共性，以居民自治打通城市治理的“最后一步”[7]。因此必須加快社區(qū)居民的市民化進(jìn)程，發(fā)揮居民的“主人翁”意識(shí)，提高社區(qū)居民的自治水平。一方面，開(kāi)展普法教育、道德大講堂等活動(dòng)，培養(yǎng)居民的公民意識(shí)和法治素養(yǎng)，增強(qiáng)居民參與基層治理的能力;另一方面，社區(qū)組織要開(kāi)展多種多樣的居民活動(dòng)，讓居民在活動(dòng)中增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，實(shí)現(xiàn)由村民到“市民”城市化身份融入。

四、結(jié)語(yǔ)

城市治理是復(fù)雜的治理。中國(guó)作為一個(gè)后發(fā)大國(guó)，在跨越式發(fā)展這個(gè)過(guò)程中，經(jīng)常遇到的困境是：用農(nóng)業(yè)社會(huì)的思維做城市社會(huì)的事。基于鄉(xiāng)村社會(huì)、靜態(tài)社會(huì)建立的體制、制度、政策和舉措，沒(méi)能很好匹配和回應(yīng)城市化進(jìn)程的新問(wèn)題，這成為城市治理的新挑戰(zhàn)[8]。村改居就是城市化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)社會(huì)與城市社會(huì)沖突下的典型挑戰(zhàn)。雖然，村改居社區(qū)已經(jīng)順利完成了農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的接軌，但是在社區(qū)治理、人員配備、人居環(huán)境等方面與城市融合發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走。因此，要堅(jiān)持以元治理為理論支撐，將相關(guān)部門(mén)作為城市治理的元主體，發(fā)揮其作為“同輩中的長(zhǎng)者”引領(lǐng)作用，轉(zhuǎn)變城市治理理念，引導(dǎo)改居社區(qū)治理走向善治，為提高城市治理水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打好基礎(chǔ)。

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作者單位：

南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院