加強和創(chuàng)新社會治理的政治勢能研究

李想 何得桂

摘要：“政治勢能”是基于中國實踐經(jīng)驗總結(jié)提煉出的一個嶄新的公共政策分析概念。本文把“政治勢能”作為邏輯工具分析社會治理中公共政策的執(zhí)行，梳理政治勢能在社會治理中的釋放與作用機制，將政黨分析置于社會治理研究框架之中，探討加強和創(chuàng)新社會治理中的政治勢能。研究發(fā)現(xiàn)，2018年以來涉及社會綜合治理重大政治任務(wù)的掃黑除惡專項斗爭的有效推進，有賴于該政策政治站位的迅速提升，通過黨政聯(lián)合發(fā)文、組建專項領(lǐng)導(dǎo)和工作組織等方式，掃黑除惡專項斗爭所隱含的政治勢能迅速上升。本文以掃黑除惡專項斗爭為例，在討論加強和創(chuàng)新社會治理領(lǐng)域的政治勢能研究時，除了將政黨力量作為重要變量進行考察，黨的領(lǐng)導(dǎo)在下沉基層社會治理的過程中，其與社會力量的互動關(guān)系也是政治勢能研究的重要面向。

關(guān)鍵詞：社會治理；政治勢能；掃黑除惡專項斗爭

中圖分類號：D631.4；D251文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）02-0046-09

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大招標項目“農(nóng)業(yè)社會學(xué)的基本理論與前沿問題研究”（17ZDA113）；陜西省社會科學(xué)基金項目“健康中國背景下陜西深度貧困縣家庭醫(yī)生簽約服務(wù)可及性研究”（2019G015）。

作者簡介：李想，西北農(nóng)林科技大學(xué)陜西省鄉(xiāng)村治理與社會建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心助理研究員；何得桂，西北農(nóng)林科技大學(xué)公共管理系主任，博士。

一、文獻回顧與問題提出

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要創(chuàng)新社會治理體制，并從改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系等方面對社會治理體制創(chuàng)新進行了總體部署。由“社會管理”①到“社會治理”，是社會發(fā)展與政府體制改革的要求，也是中國社會治理轉(zhuǎn)型的理念化表達。2017年10月，黨的十九大在判斷社會主要矛盾變化的基礎(chǔ)上進一步提出打造“共建共治共享的社會治理新格局”。社會治理的每一次政策轉(zhuǎn)向與實踐發(fā)展，都與中國社會的整體變革、復(fù)雜的國情息息相關(guān)，社會問題與社會矛盾的日益激化倒逼基層社會治理改革創(chuàng)新。

在既有的學(xué)術(shù)研究中，關(guān)于社會治理議題的探討主要集中在“國家-社會”的基本范疇，探討國家/政府對于社會的治理機制或是社會參與國家/政府治理的制度約束與條件。圍繞社會組織的發(fā)展[1][2][3]；項目制、運動式治理等政府治理機制[4][5]；基層社會治理與社區(qū)治理[6][7]；協(xié)同治理、大數(shù)據(jù)治理等創(chuàng)新地方社會治理機制[8][9]等主題進行了豐富的經(jīng)驗研究，充實了中國社會治理的轉(zhuǎn)型與變遷的研究數(shù)據(jù)庫。

與此同時，對歷史上中國基層社會治理邏輯與機制的分析也一直備受關(guān)注，通過探尋古代中國基層社會的治理模式，與當代基層社會的治理機制進行比較，從而重新發(fā)現(xiàn)當代社會治理過程中的某些歷史因素并以史為鑒，服務(wù)于當代社會治理機制的變革[10][11][12]。然而，集中于“國家-社會”二元范式也在一定程度上限制了研究視角，忽視了對治理過程中政黨與行政二分的專門分析，執(zhí)政黨在社會治理中的表達與實踐在已有的研究間缺乏溝通與對話。

“黨建引領(lǐng)是中國社會治理轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性前提”[13]，不論是在社會治理的政策設(shè)定還是在具體的治理實踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是不可或缺的核心內(nèi)容。黨的十八大之后基層黨建工作明顯加快，通過增設(shè)基層黨委部門、加強各層級黨建工作建設(shè)等方式，中國共產(chǎn)黨在社會治理中扮演的角色不再僅停留于價值性的引領(lǐng)或是統(tǒng)攝性的工作，同時也逐漸滲透于基層治理工作的細枝末節(jié)，與行政部門共同構(gòu)成治理行為的主體。近期已有相關(guān)研究表明，在民營企業(yè)與社會組織的發(fā)展中，執(zhí)政黨在整合、配置資源與引導(dǎo)建設(shè)方向等方面都發(fā)揮著積極的作用[14][15][16]。

將“政黨治理”帶入社會治理的分析不僅是新時代治國理念的要求，更是基于當前基層社會治理中黨建工作加強的社會實踐[17]。對于執(zhí)政黨在社會政策執(zhí)行中的治理機制，有學(xué)者曾提出“高位推動”①的概念進行闡釋，執(zhí)政黨通過建立“黨的領(lǐng)導(dǎo)小組”試圖在治理政策推進的過程中體現(xiàn)其理念和作用，以加強政策執(zhí)行的有效性和力度。賀東航、孔繁斌[18]進一步將這種特征概括為“政治勢能”，政治勢能是中國共產(chǎn)黨治國理政核心理念的體現(xiàn)，是在整合理性行動理論、情勢理論和政治-行政互嵌理論的基礎(chǔ)上，融合社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和歷時性分析的視角而形成的一個相對嶄新的概念。作為一個解釋概念，政治勢能為我們窺探執(zhí)政黨在基層社會治理中的運行機制提供了一種便于操作化的解釋框架。

本文以“政治勢能”作為分析工具，梳理和回顧社會治理政策的執(zhí)行過程，通過挖掘在加強和創(chuàng)新社會治理進程中的政治性因素，從而更清晰地認識“黨建引領(lǐng)”在社會治理中的作用機制。對這一過程的分析需要借助具體的案例進行呈現(xiàn)，本文以2018年開始在全國范圍內(nèi)如火如荼開展的掃黑除惡專項斗爭為例，試圖窺探社會治理政策執(zhí)行這一過程中的政治勢能。

掃黑除惡專項斗爭是近年來中國社會治安綜合治理最為重要的工作，也是建設(shè)更高水平法治中國、平安中國的重要舉措。在中國知網(wǎng)以“掃黑除惡”為關(guān)鍵詞進行檢索，發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界對“掃黑除惡專項斗爭”這一治理實踐的理論回應(yīng)著重從法律研究的視角出發(fā)，探討“黑惡勢力”的司法認定以及相關(guān)的司法制度建設(shè)，而將掃黑除惡專項斗爭作為一項社會治理政策進行分析的研究成果較少。僅有少數(shù)文獻從黑惡勢力犯罪的緣由出發(fā)，剖析其產(chǎn)生背后的社會邏輯，進而對鄉(xiāng)村社會治理機制建設(shè)提出建議，以從源頭預(yù)防涉黑涉惡犯罪[19]?？稻腫20]梳理和回顧掃黑除惡專項斗爭的政策流變，并對未來掃黑除惡專項斗爭的開展路徑提出對策。不同于以往對掃黑除惡相關(guān)司法問題的關(guān)注，本文將在社會治理的視域內(nèi)考察“掃黑除惡專項斗爭”的政策文本演變與政策變現(xiàn)效果，梳理“政治勢能”在掃黑除惡專項斗爭政策執(zhí)行的過程中釋放和作用的過程。

二、掃黑除惡專項斗爭中政治勢能的顯現(xiàn)與作用過程

1.政治勢能作為一種分析框架

政治勢能是對中國共產(chǎn)黨國家治理模式的一個新的闡釋框架。這一概念的提出融合了歷史學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科關(guān)于中國國家治理與政策執(zhí)行的研究成果，是傳統(tǒng)話語的現(xiàn)代應(yīng)用。韓非子所言“法、術(shù)、勢”中的“勢”，指統(tǒng)治者的權(quán)勢與權(quán)力，放在當今便具有傳統(tǒng)話語的“政治勢能”的意味。賀東航、孔繁斌在中國集體林權(quán)制度改革的研究中最先提出“政治勢能”的闡釋概念，用以分析中國公共政策的執(zhí)行?！罢蝿菽堋笔菍Α案呶煌苿印边@一官方話語的學(xué)理化表達，揭示了以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心下中國社會治理與公共政策執(zhí)行的政治邏輯。

如何解釋多層級與多屬性治理模式下中國制度推進與政策執(zhí)行過程？賀東航等人審視了包括理性行動論、情勢論、政治-行政互嵌論在內(nèi)的三種主要解釋，認為在分析中國公共政策的執(zhí)行時，不論是“選擇性執(zhí)行”理論、情境建構(gòu)論，還是政治-行政互嵌論，都只關(guān)注政治性影響力之下中國社會政策執(zhí)行過程的因果分析，而沒有上溯影響政策執(zhí)行的政治制度本身，對中國公共政策執(zhí)行的政治邏輯進行長時段分析。因而，賀東航等人提出在比較歷史視域下，糅合情勢論、理性行動論與政治-行政互嵌論，以“政治勢能”這一學(xué)理化的概念為中介，重回中國共產(chǎn)黨政黨治理的傳統(tǒng)，在機關(guān)間的權(quán)力位階互動中考察中國制度推進與政策執(zhí)行。

政治勢能是指公共政策發(fā)文的不同位階所展示出不同強弱的政治信號，政策文件出臺時的位階就是政治勢能強弱的重要標志之一[21]。其含義可以從三個維度予以描述：其一，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”[22]。中國共產(chǎn)黨是中國的最高政治力量，中國制度推進與政策執(zhí)行不僅關(guān)乎制度設(shè)計、制度安排等技術(shù)治理層面，更與黨和國家的意志等政治邏輯密不可分。黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠有效整合跨部門、跨層級的利益，為政策執(zhí)行營造良好的環(huán)境氛圍和益于政策落實的趨勢；其二，“構(gòu)建權(quán)勢”。政策文本出臺時位階的高低是政治勢能強弱的重要標志。作為最高層次的黨政聯(lián)合發(fā)文，將政策議題升級為黨的議題，提高了治理政策的政治位階，以獲得成立任務(wù)型“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”權(quán)限的組織形態(tài)，提升政策執(zhí)行的速度和效果；其三，“借勢成事”。特定政治位階與政治信號進入社會政策時，長期浸淫于“講政治”環(huán)境中的地方官員會很快察覺、識別。最高領(lǐng)導(dǎo)人的講話、部門內(nèi)部的會議學(xué)習(xí)、黨的工作會議的表述以及政策文件考核指標等的提示都會激發(fā)地方官員的責(zé)任意識、看齊意識和執(zhí)行力，催化政策執(zhí)行有效落地。

以上三個維度是賀東航等人從政策執(zhí)行的運行機制出發(fā)對“政治勢能”所作出的一個總體性的定義。而在將政治勢能作為闡釋框架，對中國農(nóng)村林改政策的執(zhí)行與基層治理進行分析的過程中，還衍生出了“政策變現(xiàn)”的概念。政策變現(xiàn)是對具有“政治勢能”政策執(zhí)行效果更精準的描述[23]。換句話說，社會政策所隱含的政治勢能的強弱對政策變現(xiàn)有重大影響。由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，或中央部委聯(lián)合發(fā)文，抑或省級各部門發(fā)文，其背后政治位階的高低即代表著政治勢能的強弱，而政策文件位階越高，所蘊含的政治勢能也就越強，地方官員也就越會積極地推進政策執(zhí)行，因而政策變現(xiàn)的速度也就越快、品質(zhì)也越高。

本文借助于政治勢能的三個維度以及政治勢能與政策變現(xiàn)的因果機制，對2018年以來全國開展的掃黑除惡專項斗爭進行解析，論證政治勢能在掃黑除惡專項斗爭中推進政策變現(xiàn)的效能發(fā)揮。

2.掃黑除惡專項斗爭中政治勢能的作用過程

黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》第三十三條首次提出“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理”。黨的十九屆四中全會提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[24]，黨建引領(lǐng)是當代中國基層社會治理的核心特征。作為社會綜合治理的重要組成部分，掃黑除惡專項斗爭工作的有效推進也有賴于中國特色社會主義制度下政治勢能的積聚與釋放，通過“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”“構(gòu)建權(quán)勢”“借勢成事”三個環(huán)節(jié)，將掃黑除惡專項斗爭的政策理念轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)行過程和治理效果。

（1）“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”實現(xiàn)掃黑除惡專項斗爭的有效領(lǐng)導(dǎo)

黨建引領(lǐng)作為近年來基層社會治理的結(jié)構(gòu)性前提，其在掃黑除惡專項斗爭工作中的作用機制，主要可以從以下三個維度來予以闡述：

一是在“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”這一趨勢營造層面。黨和國家對于社會治安綜合治理政策的持續(xù)出臺，立體化、信息化社會治安防控體系的全國推行，普法依法治理機制的深入建設(shè)，平安中國、法治中國戰(zhàn)略的全面號召，為掃黑除惡專項斗爭營造了濃厚的基礎(chǔ)氛圍。

二是在“黨領(lǐng)導(dǎo)多方治理主體”這一權(quán)威格局層面。黨的十九大報告指出，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，要“加快社會治安防控體系建設(shè)，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動，保護人民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)”等，黨的中心化領(lǐng)導(dǎo)和多元治理主體的共同參與為掃黑除惡專項斗爭鋪墊了良好的政策執(zhí)行預(yù)期趨勢。

三是在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的組織機制層面。2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》指出，在全國開展掃黑除惡專項斗爭，事關(guān)人心向背和基層政權(quán)鞏固，“要在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮社會治安綜合治理優(yōu)勢”，“要嚴格落實社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”，對在掃黑除惡專項斗爭中搞形式主義、官僚主義的政府人員進行嚴厲問責(zé)。與此同時，掃黑除惡也要注重與基層黨組織建設(shè)結(jié)合，近年來部分基層黨組織建設(shè)弱化，出現(xiàn)了黑惡勢力滲入基層黨組織的現(xiàn)象，嚴重削弱了黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的功能。掃除基層黨組織內(nèi)的涉黑涉惡勢力是掃黑除惡專項斗爭的要義之一，而基層黨組織力量的加強為更好地發(fā)揮“黨建引領(lǐng)”在掃黑除惡專項斗爭中的作用提供了組織保障。

（2）“構(gòu)建權(quán)勢”實現(xiàn)掃黑除惡專項工作的有效推進

政治勢能的釋放需要通過“構(gòu)建權(quán)勢”來實現(xiàn)。執(zhí)政黨通過賦予掃黑除惡專項斗爭高調(diào)的政治站位，組建專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺掃黑除惡專項斗爭的指導(dǎo)方案，健全掃黑除惡長效工作機制，從而提高掃黑除惡專項斗爭的政治位階，實現(xiàn)“權(quán)勢”的構(gòu)建，加速掃黑除惡專項斗爭在地方治理中的執(zhí)行與推進。

一是提高掃黑除惡專項斗爭的政治定位。黨中央和國務(wù)院歷來高度重視黑惡勢力犯罪問題，要求各級黨委、政府和政法機關(guān)從維護社會穩(wěn)定的高度，堅持“打早打小，露頭就打”的方針，堅決鏟除黑惡勢力。2000年12月至2003年4月，全國公安機關(guān)開展了打黑除惡專項斗爭，掀起了更為猛烈的打黑除惡風(fēng)暴。2006年，中央成立了由中央政法委牽頭的全國打黑除惡專項斗爭協(xié)調(diào)小組，中央紀委、中央組織部、中央宣傳部、中央政法委、最高法、最高檢、公安部、司法部、財政部、審計署、國家稅務(wù)總局、國家工商總局、海關(guān)總署等有關(guān)部門負責(zé)同志參加，并在公安部設(shè)立辦公室。2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，要求“各地區(qū)各部門要進一步提高政治站位”，“旗幟鮮明支持掃黑除惡工作”，這標志著“掃黑除惡專項斗爭”已從社會治安防控上升為黨的意志。2018年2月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法嚴厲打擊黑惡勢力違法犯罪的通告》，指出“黑惡勢力是經(jīng)濟社會健康發(fā)展的毒瘤，是人民群眾深惡痛絕的頑疾，必須堅決依法予以打擊”。2019年1月15日，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上強調(diào)“黑惡勢力是社會毒瘤，嚴重破壞經(jīng)濟社會秩序，侵蝕黨的執(zhí)政根基”。與前兩次專項整治活動相比，此次掃黑除惡專項斗爭的政治勢能達到歷來的最高位階。從“打黑除惡”到“掃黑除惡”，政策文本改變的背后是“掃黑除惡專項斗爭”政治意義的提升——掃黑除惡專項斗爭不僅是社會治安防控的組成部分，更是事關(guān)基層政權(quán)的鞏固與黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重大政治任務(wù)。

二是成立掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)與工作組織。2018年6月“全國掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室正式成立，小組成員由相關(guān)涉及部門的4位副國級、3位正部級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。各級黨委、政府及相關(guān)行業(yè)也逐步成立相應(yīng)的掃黑除惡專項斗爭工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為掃黑除惡專項斗爭在各行業(yè)、各區(qū)域的深入落實奠定組織基礎(chǔ)。同時組建了掃黑除惡中央督導(dǎo)組、中央特派督導(dǎo)小組進駐全國各省黨委、政府及相關(guān)部門開展督導(dǎo)，傳達掃黑除惡重大部署的要求，層層傳導(dǎo)壓力，推進掃黑除惡在基層的有效落實。此外，通過定期的公眾安全感和群眾滿意度測評、掃黑除惡工作清單排名等量化考核方式敦促各級黨委、政府將掃黑除惡作為日常工作的重要日程，積極開展涉黑涉惡犯罪的治理。

三是出臺掃黑除惡的工作方案。2018年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國掃黑除惡專項斗爭督導(dǎo)工作方案》明確提出，由中央政法委牽頭，會同全國掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，組成掃黑除惡專項斗爭中央督導(dǎo)組開展督導(dǎo)工作；主要對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府及其有關(guān)部門開展督導(dǎo)，并下沉至部分市地級黨委和政府及其有關(guān)部門；對涉及的重點案件，直接到縣鄉(xiāng)村進行督導(dǎo)，對存在突出問題的地方等進行重點督導(dǎo)；要求督導(dǎo)組在深入排查摸底、充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，提出每個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）具體督導(dǎo)工作方案，明確任務(wù)清單。隨著掃黑除惡工作的不斷推進，《中共中央紀委關(guān)于在掃黑除惡專項斗爭中強化監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)的意見》《關(guān)于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導(dǎo)意見》《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施黑惡勢力犯罪刑事案件若干問題的意見》等一系列法律法規(guī)相關(guān)政策文件陸續(xù)出臺，為掃黑除惡專項斗爭的推進提供了行動依據(jù)與制度保障。

四是建設(shè)掃黑除惡專項斗爭的有效機制。此次掃黑除惡專項斗爭工作以督導(dǎo)檢查制度為抓手，實行社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。掃黑除惡專項斗爭作為社會治安綜合治理的重要組成部分，其工作推進情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價機制，與業(yè)績評定、職務(wù)晉升、獎勵懲處等掛鉤。對于掃黑除惡專項斗爭中表現(xiàn)突出的領(lǐng)導(dǎo)干部給予表彰與獎勵，而在工作中搞形式主義、官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)干部要進行嚴厲問責(zé)。在中央三輪督導(dǎo)小組下沉地方整體工作結(jié)束后，對地方整改情況適時“回頭看”，以推進掃黑除惡專項斗爭長效機制的建立。

除各級黨委、政府的組織機制之外，構(gòu)建群眾共建機制，鼓勵人民群眾積極舉報涉黑犯罪線索。通過出臺舉報獎勵辦法、公布掃黑除惡智能化舉報平臺、開通舉報電話和郵箱等措施，廣泛發(fā)動人民群眾積極舉報涉黑線索，形成全社會參與的濃厚氛圍。例如2018年6月，陜西省公安廳與財政廳聯(lián)合出臺《陜西省黑惡違法犯罪線索舉報獎勵辦法》，鼓勵群眾據(jù)實舉報黑惡勢力違法犯罪。對查證屬實的舉報，將給予最高3萬元的獎勵。

（3）“借勢成事”實現(xiàn)掃黑除惡專項斗爭政策的高品質(zhì)變現(xiàn)

政治勢能借助黨政聯(lián)合發(fā)文、各級政府組建“掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組”、專項新聞發(fā)布會等手段的互相配合，賦予政策執(zhí)行以強勁動力和環(huán)境氛圍，而在這種高政治定位的訊號或政治表征發(fā)出后，觸發(fā)了各級黨政部門的政治嗅覺，促使其借助現(xiàn)有一切條件推進專項工作的積極執(zhí)行?！啊鑴葑鍪?，直接表現(xiàn)在制度、政策的執(zhí)行效果層面，是‘政治勢能最終落地變現(xiàn)的效能表現(xiàn)”[25]。在全面開展掃黑除惡專項斗爭的“趨勢”和“權(quán)勢”不斷積累上揚的背景下，各級黨政部門一方面在橫切面依法嚴懲全國涉黑涉惡勢力，另一方面縱向深入開展重點行業(yè)專項整治，積極探索建立長效機制。

針對涉黑涉惡勢力的執(zhí)法司法，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于辦理惡勢力刑事案件若干問題的意見》《關(guān)于辦理“套路貸”刑事案件若干問題的意見》《關(guān)于辦理黑惡勢力刑事案件中財產(chǎn)處置若干問題的意見》《關(guān)于辦理實施“軟暴力”的刑事案件若干問題的意見》等多個法律政策文件，為依法嚴懲黑惡勢力違法犯罪提供了更加堅實的法治保障。2018—2019年，全國掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組對各省區(qū)和新疆建設(shè)兵團開展了三輪督導(dǎo)，共收到群眾舉報線索47.2萬件，直接督辦重點線索19788件，推動打掉涉黑組織139個、涉惡犯罪團伙1521個。截至2019年9月底，全國打掉涉黑組織2367個，打掉涉惡犯罪團伙29571個，34792名涉黑涉惡違法犯罪人員投案自首，全國掃黑辦接到群眾舉報66萬余件，省市兩級掃黑辦接到群眾舉報106萬余件[26]。

經(jīng)歷2018—2019年連續(xù)兩年對涉黑涉惡勢力的全面整治，2020年1月17至18日召開的中央政法工作會議要求，對社會治安、鄉(xiāng)村治理、金融放貸、工程建設(shè)、交通運輸、市場流通、資源環(huán)保、信息網(wǎng)絡(luò)、文化旅游、教育衛(wèi)生等十大重點行業(yè)領(lǐng)域存在的突出問題，要開展專項整治，形成打擊、整治、管理、建設(shè)長效機制。這一攻堅目標延續(xù)掃黑除惡專項斗爭工作的高壓態(tài)勢，經(jīng)由專項新聞發(fā)布會、黨政部門內(nèi)部集體學(xué)習(xí)①等形式釋放政治勢能的訊號，為掃黑除惡專項斗爭收官之年“深挖整治”“常治長效”任務(wù)的推進鋪墊了濃厚的基礎(chǔ)氛圍。前期的這種環(huán)境烘托既是政治勢能本身效能的體現(xiàn)，又強化了政治勢能的持續(xù)積聚，為后期的作用奠定了基礎(chǔ)。2020年6月，全國掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組會議對行業(yè)專項整治作出專門部署，隨后各級黨政部門召開會議傳達學(xué)習(xí)全國掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組會議精神，強化責(zé)任落實，成立相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并對本區(qū)域內(nèi)重點行業(yè)領(lǐng)域的專項整治工作展開具體部署，完成了制度推進與政策執(zhí)行的權(quán)勢構(gòu)建。在這樣的環(huán)境氛圍與“權(quán)勢”之下，全國掃黑除惡行業(yè)專項整治行動取得顯著成效。陜西省食品安全委員會聯(lián)合市場監(jiān)管局、公安機關(guān)、衛(wèi)健系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)部門和教育系統(tǒng)合力開展食品行業(yè)專項治理，檢驗檢疫進出口食品化妝品1.21萬批，查處假冒偽劣食品案件876件，全面排查網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)者和第三方分支機構(gòu)5.29萬家次[27]。除了在黑惡勢力懲治和行業(yè)專項治理等常規(guī)領(lǐng)域加強和完善掃黑除惡的綜合治理、源頭治理與長效機制建設(shè)外，還通過涉黑涉惡勢力線索舉報獎勵制度充分動員基層人民團體在掃黑除惡中的積極性，借助掃黑除惡社區(qū)宣傳、媒體報道等多樣化形式提升人民群眾的責(zé)任意識，使黨和政府關(guān)于掃黑除惡的理念浸潤入政策執(zhí)行末端。

正是強大的“政治勢能”的積聚與釋放，破除了掃黑除惡專項斗爭政策執(zhí)行中的碎片化問題，提升了跨部門、跨行業(yè)、跨地域的聯(lián)動機制，有效推動了相關(guān)部門間的協(xié)同與配合，使掃黑除惡不只是作為一項運動式的專項工作日程，而是在建立長效防控機制的過程中與社會治理的結(jié)構(gòu)性、持續(xù)性工作相結(jié)合。例如，陜西省楊凌示范區(qū)在全國率先開展的“無黑無惡”創(chuàng)建工作，將懲治黑惡與社會治理融合推進，從清除“黑惡存量”、行業(yè)專項治理、基層黨組織建設(shè)等方面出發(fā)推進“無黑無惡”創(chuàng)建工作，并在此過程中探索基層社會治理新路徑——既有社會治理積分制管理以激發(fā)群眾活力，又創(chuàng)新基層自治與部門聯(lián)動共同治理的新路徑①。

三、結(jié)論與討論

本文從2018年以來全國開展的掃黑除惡專項斗爭入手，探討了“政治勢能”在社會治理政策執(zhí)行中的發(fā)生機制。從上文的分析中可以看出，由于政治勢能的高效進入，“掃黑除惡專項斗爭”這一社會綜合治理政策實現(xiàn)了政策執(zhí)行的有效落地。在基層社會治理領(lǐng)域，黨的領(lǐng)導(dǎo)力量與行政統(tǒng)攝的輻射相對有限，社會治理政策的落實在進入基層社區(qū)、村莊的過程中面臨著層級多、效率低、過程長等問題。政治勢能的高效進入，使得制度推進與政策執(zhí)行在基層黨組織、政府部門的日常工作中獲得優(yōu)先性地位與強勁執(zhí)行力。縱向上，政治勢能的作用協(xié)調(diào)、整合各級治理主體，破解行政體系條塊分割帶來的多層級治理中的碎片化問題；橫向上，政治勢能的注入凝聚基層黨組織、政府部門、人民群眾等多元治理力量，形成社會治理的共治格局。這是掃黑除惡專項斗爭制度執(zhí)行的精準把控與政策有效落地過程中重要的組織機制和動力來源，本文案例充分檢驗了政治勢能在治理政策執(zhí)行各個時期、環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的基本方式與政策效能。在此簡要地回顧一下掃黑除惡專項斗爭中政治勢能的作用機制，以便對未來政治勢能在理論分析和政策實踐中的強化與創(chuàng)新進行考察。

不同于以往多次打黑除惡專項工作，2018年以來的掃黑除惡專項斗爭獲得政治勢能的高效進入，賦予政策執(zhí)行積極的環(huán)境氛圍與強勁的動力。早在2018年啟動掃黑除惡專項斗爭以前，全國打黑除惡專項工作獲得了一定的政策實效。2006—2011年這一輪打黑除惡專項斗爭共打掉涉黑組織2131個，查處涉黑資產(chǎn)100多億元，檢察機關(guān)以涉黑罪名提起公訴1779起[28]。然而，前兩次打黑除惡專項工作基本局限于公安等政法部門，未形成多元治理主體的協(xié)同機制，在2011年專項工作階段性結(jié)束后長效機制的建立與完善也暫時性被擱置。2018年以來的全國掃黑除惡專項斗爭伊始便得到國務(wù)院與中共中央聯(lián)合發(fā)文的強力激勵，為后續(xù)工作的開展營造出“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”的環(huán)境氛圍。同時在中央與地方成立跨部門的“掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組”，行政系統(tǒng)內(nèi)部實行“社會綜合治安領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”，為掃黑除惡的政策變現(xiàn)建構(gòu)“權(quán)勢”。高政治位階與政治信號的進入，驅(qū)使各級黨組織與政府部門有意識地利用勢能趨向，整合跨部門利益，借助一切現(xiàn)有條件強勢推進掃黑除惡工作。在掃黑除惡政策執(zhí)行過程中，自上而下的中央定期督導(dǎo)、“回頭看”與自下而上的群眾舉報獎勵制度既是掃黑除惡工作機制的構(gòu)成部分，也作為一種監(jiān)督機制反向強化政治勢能在掃黑除惡專項斗爭中的持續(xù)積聚與釋放。

通過掃黑除惡專項斗爭的案例分析得知，政治勢能的積聚和釋放推進了社會治理政策的有效落地。2018年以來，全國掃黑除惡專項斗爭的政策執(zhí)行與制度推進具有相對精準的治理目標和高效的執(zhí)行效率，充分貫徹了黨和國家對于社會治安綜合治理的決策部署，展現(xiàn)了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。但隨著政治勢能作用所依賴的各項背景條件的逐步形成，尤其是基層黨組織與社會治理體系的融合，執(zhí)政黨引領(lǐng)基層社會治理的功能滲透入治理的各個議程和環(huán)節(jié)。黨組織不僅價值引領(lǐng)社會治理的目標和方向，政治勢能作用過程中所形成的長效機制也重構(gòu)基層社會形態(tài)，政黨塑造社會的能力得到強化。

黨的基層組織的地位和作用決定了它是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。黨的十九大以來，“黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層社會”的理念再次被執(zhí)政黨高度強調(diào)，“黨建引領(lǐng)基層社會治理”的治理理念勢必成為未來社會治理轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)趨勢和方向，全國各地也逐步開展黨建引領(lǐng)基層社會治理的試點工作[29][30]，因而加強對社會治理歷史實踐的政黨邏輯的研究無疑是大勢所趨。政治勢能作為一種闡釋框架的運用，使我們能在“國家-政黨-社會”的三維框架中思考當前基層社會治理的最新發(fā)展，解釋傳統(tǒng)“國家-社會”二元范式所不能涵蓋的問題。特別是在“政黨組織社會”這一領(lǐng)域，運用政治勢能考察社會政策背后政治制度的淵源流變，挖掘歷史與當代基層社會治理實踐中中國共產(chǎn)黨在群眾動員、黨團關(guān)系等方面的實踐邏輯和有效經(jīng)驗，對推進高效能社會治理建設(shè)具有重大的現(xiàn)實價值與借鑒意義。

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實習(xí)編輯：肖麗芬

①黨的十六屆四中全會提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，黨的十八大提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”。

①“高位推動”是指運用黨的權(quán)威推進治理政策的有效執(zhí)行，省、州（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的“五級書記”一起抓，并成立“黨領(lǐng)導(dǎo)小組”以凸顯中國共產(chǎn)黨關(guān)于社會、政治、經(jīng)濟、生態(tài)以及民生的理念。

①例如，2020年3月5日，陜西省掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組召開視頻（擴大）會議，傳達學(xué)習(xí)全國掃黑除惡專項斗爭視頻會議精神，強調(diào)堅持深挖整治長效常治確保實現(xiàn)三年為期目標。

①在楊凌示范區(qū)創(chuàng)建無黑無惡活動中，推行社會治理積分制管理，將轄區(qū)單位、社區(qū)、商業(yè)場所保衛(wèi)人員和停車場收費管理人員等納入義警隊伍，不斷提高廣大群眾的參與度與積極性；創(chuàng)新建立鎮(zhèn)（街道）牽頭，自然資源、農(nóng)業(yè)等行業(yè)主管部門參與、政法單位介入的侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)治理工作機制。