縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化研究

摘要：縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)急處突中承擔(dān)了重要的一線領(lǐng)導(dǎo)工作，因此，需要不斷提升其非常態(tài)治理能力。為做到有效地“分層分類、科學(xué)施訓(xùn)”，需要立足縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力素質(zhì)構(gòu)建模型，科學(xué)診斷培訓(xùn)需求，綜合應(yīng)用多種方法，探索培訓(xùn)模式和機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)行內(nèi)容、課程、流程等設(shè)計(jì)的科學(xué)化研究，建立規(guī)范化、制度化的培訓(xùn)體系。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部；非常態(tài)治理能力；能力素質(zhì)模型；培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類號(hào)：D262.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）02-0109-04

基金項(xiàng)目：2020年度四川省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“四川長征干部學(xué)院聯(lián)合共建中干部教育培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化研究”（SC20C052）。

作者簡介：吳蔚，中共四川省委黨校（四川行政學(xué)院）應(yīng)急管理培訓(xùn)中心講師，博士。

黨的十九屆四中全會(huì)提出：“把提高治理能力作為新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)的重大任務(wù)。”2020年，抗擊新冠肺炎疫情的過程突出反映了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力提升的重要性。地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的非常態(tài)治理中，大部分都建立了以“黨政一把手為主任的應(yīng)急委員會(huì)+黨政分管領(lǐng)導(dǎo)為指揮長的專項(xiàng)指揮部”為藍(lán)本的“應(yīng)急委（1）+專項(xiàng)指揮部（N）”指揮體系和非常態(tài)治理機(jī)制。在地方的非常態(tài)治理模式下，擔(dān)任指揮長的縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力與水平對(duì)突發(fā)事件的有效處置十分重要。

為了精準(zhǔn)、有效、靈活應(yīng)對(duì)疫情，中央提出了以縣域劃分作為抗擊疫情戰(zhàn)區(qū)的基本單位，根據(jù)各地實(shí)際情況因地施策。因此，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部處在最前沿的指揮位置，需要不斷提升其應(yīng)急處突能力[1]。而突發(fā)的危機(jī)事件往往都超出了經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)范疇，使得非常態(tài)治理能力很難有在實(shí)踐中成長的機(jī)會(huì)，亟須通過培訓(xùn)制度提升。

一、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意義

黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)，要求“加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，完善干部教育培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉制度，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)改革能力”。《2018—2022年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》和《2019—2023年全國黨員教育培訓(xùn)工作規(guī)劃》都提出，“干部教育培訓(xùn)是干部隊(duì)伍建設(shè)的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程”，突出強(qiáng)調(diào)教育培訓(xùn)要“體現(xiàn)不同領(lǐng)域和群體特點(diǎn)”，加強(qiáng)能力素質(zhì)培養(yǎng)的規(guī)范化建設(shè)。就我國的實(shí)際情況而言，圍繞治理能力提升，建立分層分類的干部教育培訓(xùn)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)體系，是新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)的重要目標(biāo)。

相對(duì)于黨政干部的教育培訓(xùn)，專業(yè)性更強(qiáng)的教師、醫(yī)生等培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)步伐更快。2018年，教育部印發(fā)了《中小學(xué)幼兒園教師培訓(xùn)課程指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（義務(wù)教育語文、數(shù)學(xué)、化學(xué)學(xué)科教學(xué)）》。中國醫(yī)師協(xié)會(huì)2018年發(fā)布了《住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)（試行）》；2019年發(fā)布了《中醫(yī)住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。這些標(biāo)準(zhǔn)的推出，旨在通過科學(xué)診斷培訓(xùn)需求，分類、分層設(shè)計(jì)遞進(jìn)式培訓(xùn)課程，采取逐步健全、形成體系的思路，構(gòu)建針對(duì)具體培訓(xùn)對(duì)象完整的培訓(xùn)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

2015年10月，中共中央印發(fā)《干部教育培訓(xùn)工作條例》，把“縣處級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和優(yōu)秀中青年干部”作為培訓(xùn)重點(diǎn)，并提出按照“不同類別、不同層次、不同崗位”進(jìn)行分類分級(jí)，實(shí)施全員培訓(xùn)，增強(qiáng)針對(duì)性，確保全覆蓋。突出打造“政治過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)”的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，加強(qiáng)地方黨委、政府“關(guān)鍵少數(shù)”的“黨性修養(yǎng)+能力建設(shè)”，構(gòu)建包括“內(nèi)容選擇、課程設(shè)置、流程設(shè)計(jì)、方法應(yīng)用、機(jī)制創(chuàng)新”等結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容完整、系統(tǒng)全面的干部教育培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化框架體系，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的理論基礎(chǔ)

從培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化建立的國內(nèi)外研究歷史來看，相關(guān)研究主要基于Schultz和Becker提出的人力資本理論、Mc Clelland等提出的勝任力理論以及Parl Lengrand等提出的終身學(xué)習(xí)理論等。培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化的研究始于工商管理領(lǐng)域，尤其是企業(yè)的骨干人員培訓(xùn)方面。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，如何運(yùn)用相關(guān)成果提升公共部門人力資源水平，逐漸成為研究熱點(diǎn)。目前，針對(duì)公共部門、社會(huì)組織等領(lǐng)域形成了“P”（Public，公共管理研究）進(jìn)路和“B”（Business，工商管理研究）進(jìn)路的融合。

最典型的研究進(jìn)路：普遍認(rèn)為能力素質(zhì)（competency）是個(gè)體勝任某個(gè)行業(yè)或工作崗位的知識(shí)（knowledge）、技能（skills）、態(tài)度（attitude）以及其他特質(zhì)（characteristics）等的整合[2][3]。通過聚焦能力素質(zhì)，運(yùn)用勝任力模型（如冰山模型、洋蔥模型等）構(gòu)建能力素質(zhì)模型，進(jìn)而圍繞這些模型，應(yīng)用相關(guān)的認(rèn)知心理學(xué)、教育技術(shù)學(xué)成果，如建構(gòu)主義學(xué)習(xí)理論等，研究“Smith-Ragan”等培訓(xùn)課程設(shè)計(jì)模型，以及培訓(xùn)模式方式和評(píng)價(jià)方法創(chuàng)新，如柯氏（Donaldx Kirkpatrick）評(píng)估法、考夫曼（Kaufman）五層次評(píng)估模式等，以提升相關(guān)的培訓(xùn)績效。

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）在1999年頒布的《ISO10015：質(zhì)量管理——培訓(xùn)指南》在很多企業(yè)的內(nèi)訓(xùn)中得到廣泛應(yīng)用，但此標(biāo)準(zhǔn)是人力資源培訓(xùn)的指南性標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際應(yīng)用中要根據(jù)具體的對(duì)象進(jìn)行細(xì)化和具化。很多國家，如美國、英國等都探索構(gòu)建了公務(wù)員通用核心能力素質(zhì)模型，以期對(duì)人員的任用和培訓(xùn)構(gòu)建具有普遍指導(dǎo)意義的框架體系。借鑒企業(yè)、大學(xué)制訂的工商人員培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)框架，英國、新加坡等國家都針對(duì)某一類型的公務(wù)人員制訂了相應(yīng)的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)實(shí)踐，這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)培訓(xùn)的內(nèi)容、組織、試圖達(dá)到的效果以及如何評(píng)價(jià)做了基本的規(guī)定。

隨著國外人力資源開發(fā)等理論和方法的引入，勝任力模型等相關(guān)方法也應(yīng)用到我國的實(shí)踐中。公務(wù)人員和領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)中，注重量化分析、針對(duì)不同群體進(jìn)行需求分析和建立相應(yīng)的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化流程建設(shè)也逐漸開展起來。我國于2004年頒布的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》指出，希望通過建立普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)框架來指導(dǎo)公務(wù)員的培訓(xùn)、選拔和任用。但實(shí)踐表明，不加區(qū)分、籠統(tǒng)的普遍性標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，理論意義大于實(shí)踐意義。根據(jù)實(shí)踐需要，我國的干部教育培訓(xùn)研究應(yīng)該更加聚焦于分類分層，提高針對(duì)性和實(shí)效性等方面。目前，基于勝任力視角，從建構(gòu)主義、人本視閾、新技術(shù)應(yīng)用等方面，研究提升干部教育的針對(duì)性和有效性，探討培訓(xùn)績效評(píng)價(jià)和策略優(yōu)化，探索方式方法的創(chuàng)新發(fā)展等相關(guān)研究更加細(xì)化、深入、豐富。但由于領(lǐng)導(dǎo)干部崗位的多樣性和對(duì)能力素質(zhì)要求的復(fù)雜性，分類分級(jí)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)的實(shí)踐和研究都還處于初始探索階段。

三、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)路徑

干部教育培訓(xùn)既可以助力國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，其制度體系建設(shè)和能力建設(shè)本身也是治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。縣（市、區(qū)、旗）黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員是一個(gè)群體邊界相對(duì)清晰，能力要求相對(duì)一致，承上啟下作用明顯的特殊群體。針對(duì)這一群體，立足“分層分類”“學(xué)以致用”等干部教育培訓(xùn)的實(shí)踐導(dǎo)向，構(gòu)建結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容完整、系統(tǒng)全面的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化框架體系要解決好如何設(shè)置內(nèi)容、如何設(shè)計(jì)課程、如何組織實(shí)施、如何進(jìn)行績效評(píng)價(jià)、如何改進(jìn)運(yùn)行機(jī)制等相關(guān)問題。

1.構(gòu)建縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的非常態(tài)治理能力素質(zhì)模型

圍繞如何提高在非常態(tài)治理中決策的科學(xué)性，加強(qiáng)制度執(zhí)行力和落實(shí)群眾路線，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主、依法的決策和執(zhí)行，必須以問題為導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)縣級(jí)黨政干部在實(shí)際治理過程中實(shí)際能力與現(xiàn)實(shí)需求的差距。從縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部兩個(gè)維度出發(fā)，圍繞非常態(tài)治理能力提升目標(biāo)，建立可操作、可細(xì)化、可測(cè)量的能力素質(zhì)模型是構(gòu)建培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化體系的基礎(chǔ)。

在對(duì)干部的能力素質(zhì)研究中以“縣處級(jí)黨政干部”為對(duì)象的較多，如2016年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《完善中國縣處級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制研究》對(duì)縣處級(jí)黨政干部勝任力進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查[4]，但是針對(duì)縣級(jí)黨政干部專門的能力素質(zhì)模型構(gòu)建的研究不足。一些學(xué)者注意到了縣級(jí)黨政干部與其他處級(jí)干部具有不同的特殊性，對(duì)此群體的能力素質(zhì)模型也進(jìn)行了一定的研究，如對(duì)縣級(jí)黨政干部的績效評(píng)價(jià)和思想政治道德素質(zhì)、能力水平等進(jìn)行的實(shí)證調(diào)研和統(tǒng)計(jì)學(xué)分析。

構(gòu)建縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的非常態(tài)治理能力素質(zhì)模型，首先，要厘清縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)清單與非常態(tài)治理能力的共性要求，分析縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力提升的內(nèi)外部因素，包括班子結(jié)構(gòu)、組織氛圍、政治生態(tài)、個(gè)體特質(zhì)、性格及行為因素等；其次，要結(jié)合對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部人口的統(tǒng)計(jì)學(xué)變量分析，包括文化水平、任職年限、年齡、性別、民族、職務(wù)類別、政治背景、專業(yè)等，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)分析、德爾菲訪談和內(nèi)容分析法等方法，開發(fā)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力的構(gòu)成維度、指標(biāo)要素；最后，要對(duì)這些構(gòu)成維度、指標(biāo)要素進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，形成縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力要素與結(jié)構(gòu)模型。

2.構(gòu)建縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的非常態(tài)治理能力培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)菜單

從目前來看，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)中非常態(tài)治理能力培訓(xùn)主要是以針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理為主要內(nèi)容。通過對(duì)中央黨校、全國省委黨校行政學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院、各地干部培訓(xùn)學(xué)院以及中組部和各省委組織部認(rèn)定的干部教育基地、高校等開設(shè)的縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)課程進(jìn)行收集、整理、歸納情況來看，培訓(xùn)課程大致可以三個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析：從范圍上，可分為公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故、社會(huì)安全事件等；從能力提升上，可分為應(yīng)急救援、善后處置、輿情應(yīng)對(duì)、恢復(fù)重建等方面；從形式上看，可分為理論教學(xué)、案例討論、預(yù)案演練、現(xiàn)場(chǎng)模擬等教學(xué)方式。

目前，很多培訓(xùn)課程的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性和實(shí)用性還有待加強(qiáng)。在科學(xué)性方面，很多培訓(xùn)并非基于縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力培訓(xùn)需求調(diào)查進(jìn)行設(shè)計(jì)。在針對(duì)性方面，很多課程在內(nèi)容設(shè)計(jì)、教學(xué)形式上與能力提升的需求匹配度與針對(duì)性分析不夠[5]。有效性和實(shí)用性更是目前很多課程的硬傷，有些培訓(xùn)不是照本宣科就是從理論到理論，與縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際面臨的問題基本脫節(jié)，很難激發(fā)受培訓(xùn)者的興趣。

隨著國家制度四梁八柱的框架建立完成，在制度和法律框架內(nèi)開展治理活動(dòng)將成為穩(wěn)定態(tài)。非常態(tài)治理雖然對(duì)于個(gè)體和局部地方來說具有明顯的突發(fā)性和特殊性，但是從整個(gè)人類歷史發(fā)展和國家治理來看，絕大部分都是有先例可循，具有一定的共性和規(guī)律性。因此，就縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力提升培訓(xùn)來說，在充分發(fā)揮各類主體自主性和靈活性的基礎(chǔ)上，需要實(shí)現(xiàn)更高層級(jí)的統(tǒng)籌和規(guī)范運(yùn)行，在課程設(shè)計(jì)上要逐步提升教育培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化比例，形成基于縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力素質(zhì)模型的培訓(xùn)課程內(nèi)容菜單庫。

3.構(gòu)建縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力培訓(xùn)精準(zhǔn)化管理系統(tǒng)

隨著技術(shù)的進(jìn)步和全國干部教育培訓(xùn)體系建設(shè)的制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，很多縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部非常態(tài)治理能力提升培訓(xùn)的精品課程將會(huì)形成“全國一堂課”“全省一堂課”同心圓漣漪擴(kuò)散機(jī)制。干部在線教育平臺(tái)與在線課程、“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”等干部培訓(xùn)App等網(wǎng)絡(luò)教學(xué)內(nèi)容和形式的增多普及，以及對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)績效評(píng)估和調(diào)訓(xùn)、述學(xué)、評(píng)學(xué)、考學(xué)等制度安排，都要基于大數(shù)據(jù)技術(shù)和信息技術(shù)，建立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)精細(xì)化、精準(zhǔn)化管理系統(tǒng)。

在此基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)化管理系統(tǒng)的建立，需要整合中央黨校（行政學(xué)院）和各級(jí)黨校（行政學(xué)院）、社會(huì)主義學(xué)院為基礎(chǔ)的培訓(xùn)資源（包括內(nèi)容、課程和師資）。地方黨委的組織部門要通過建立干部教育管理的精準(zhǔn)化管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容的需求調(diào)查和參訓(xùn)人員的動(dòng)力機(jī)制設(shè)計(jì)[6]，加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)的效果分析，形成培訓(xùn)內(nèi)容形式適應(yīng)需求的動(dòng)態(tài)反饋和調(diào)整機(jī)制。

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實(shí)習(xí)編輯：龐子玥