合村并居中利益相關(guān)者的三方互動邏輯研究

陳英英 鄭佳俊

摘要：近年來，“合村并居”再次成為熱點話題，其中政府、村干部、村民三方的互動關(guān)系與行為邏輯直接影響合村并居的成功與否。本文基于浙江省X縣行政村規(guī)模調(diào)整的調(diào)查研究，從歷史制度主義的視角，構(gòu)建“制度-觀念-利益”的分析框架，分析制度、利益與觀念這些多維變量對黨政干部和村民政治行為邏輯的影響。該分析框架預(yù)設(shè)制度是研究合村并居政策制定與執(zhí)行過程中影響各主體行為的自變量，不同的歷史制度塑造了政府不同的治理理念與百姓的思維觀念，利益維度則決定了行為主體對于政策的評價。研究結(jié)果表明，基于民主意識的制度，公共政策施行的程序回應(yīng)機制在并村中給村干部造成了壓力，干部群體與村民群體的觀念差異以及彼此間的利益角逐，導致并村政策推行中張力與拉力并存，一度陷入“上面有要求、干部有雜音、百姓無意愿”的窘境。

關(guān)鍵詞：合村并居；行政村規(guī)模調(diào)整；三方互動；歷史制度主義

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）02-0075-07

作者簡介：陳英英，寧波大學法學院碩士研究生；鄭佳俊，寧波大學陽明學院學生。

一、問題的提出

合村并居政策旨在盤活閑置土地資源、優(yōu)化鄉(xiāng)村資源配置、改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。當前學術(shù)界對于合村并居的態(tài)度褒貶不一，全國范圍內(nèi)合村并居的進度也有所不同，諸如山東省的“農(nóng)民上樓”被緊急叫停，而浙江省的行政村規(guī)模調(diào)整已經(jīng)圓滿完成。雖然合村并居爭議不斷，但2021年2月21日中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》正式發(fā)布，明確提出“鄉(xiāng)村建設(shè)是為農(nóng)民而建，要因地制宜、穩(wěn)扎穩(wěn)打，不刮風搞運動”“嚴格規(guī)范村莊撤并，不得違背農(nóng)民意愿、強迫農(nóng)民上樓”。這表明合村并居依舊是政府進行鄉(xiāng)村建設(shè)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。因此，當前關(guān)注的焦點并非合村并居的可行性與必要性，而是政府如何選擇合適的并村策略，其中政府、村干部、村民三方的互動則直接影響并村的策略選擇。

二、文獻綜述與分析框架構(gòu)建

1.文獻回顧

“合村并居”是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程、整合農(nóng)村土地資源、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一項重要舉措。其包含兩重內(nèi)容，即合村涉及村莊和村兩委組織的合并，并居涉及村莊的搬遷與改造。目前學術(shù)界對合村并居的研究和探討主要集中在動力來源、實際效果、模式分析、后續(xù)發(fā)展四個方面。第一類是分析“合村并居”的基本動力來源，即土地財政、增減掛鉤政策[1]、城鎮(zhèn)化的需要以及利益多元[2]；第二類是對“合村并居”運行效果的分析，支持派認為合村并居可以激活農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、改善人居環(huán)境和生活質(zhì)量、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；反對派則認為合村并居缺少合法性依據(jù)[3]，違背農(nóng)民意愿、侵害農(nóng)民利益[4]，破壞傳統(tǒng)文化，削弱村莊治理能力，具有系統(tǒng)性風險[5]；第三類是基于“合村并居”模式的對比分析，介紹了“社區(qū)建設(shè)”“黨建示范區(qū)”[6]“第三條道路”[7]“市場與行政”雙合居形式[8]等具有借鑒價值的模式；第四類是對合村并居后治理模式的探索和分析，提出了農(nóng)村治理優(yōu)化的策略[9]、合理規(guī)劃分區(qū)[10]以及并村政治與治理邏輯并重[11]等思路。

當前對合村并居的動力機制及其影響的研究比較完善，但主要集中于政治和社會學領(lǐng)域，經(jīng)濟學領(lǐng)域涉及較少，同時還存在研究視野狹窄的問題。通過對文獻和學者觀點的查閱與整理，筆者發(fā)現(xiàn)研究視野在地域上主要集中于山東的合村并居，雖然存在時間上縱向?qū)Ρ?，但對于其他地方的合村模式探索不夠，橫向上的對比顯得比較單薄，導致存在對“合村并居”的單一認識。此外，對合村并居研究和探討的焦點都放在了政策上，是一種政策層面的就事論事。

2.理論模型構(gòu)建

合村并居政策選擇與制定的內(nèi)在邏輯受“制度-觀念-利益”的三維影響，政府的制度、民眾的觀念、行為主體的利益糾葛共同作用于政府合村并居政策的選擇，政策的選擇直接影響村干部、百姓對于并村的主觀行為與意愿，村干部與村民的行為也反作用于政府并村策略的選擇，從而決定并村政策實施的成功與否。本文從歷史制度主義出發(fā)，構(gòu)建“制度-觀念-利益”的合村并居政策分析框架（如圖1），通過對浙江省X縣的行政村規(guī)模調(diào)整案例進行實地研究，分析合村并居政策中政府、村干部、村民三方的互動邏輯。

歷史制度主義中的制度主要是受路徑依賴效應(yīng)作用所形成和強化的，不同的歷史制度塑造了政府不同的治理理念與百姓的思維觀念。例如，山東受儒家文化影響，“親親”“尊尊”的等級觀念深入人心，政府權(quán)威塑造得較好，人民對政府持有敬畏心理，故而山東的政府顯得更為強勢。浙江受浙東文化的浸潤，當?shù)鼐用竦乃枷敫邉?wù)實性和創(chuàng)新性，加之民營經(jīng)濟的助力，政府呈現(xiàn)出務(wù)實型和民本型的特征，特別重視市場與人民的力量。不同行為主體在利益維度的糾葛將直接影響其對政策的評價，無論在何種制度下，人們的民主觀念都會受到“經(jīng)濟人”思維的影響，對利益的追逐反作用于百姓的思維觀念以及政府的制度選擇。不同地域的政治行為嵌入一定的制度、利益和觀念之中。在歷史制度主義的分析范式下，對政府制度、百姓觀念以及行為主體的利益糾葛進行分析可以透視黨政干部和村民政治背后的行為邏輯。

三、案例介紹：X縣行政村規(guī)模調(diào)整的實踐

位于浙江省沿海地區(qū)的X縣轄有490個行政村，村莊數(shù)量多但人口規(guī)模較小，生產(chǎn)生活資源無法實現(xiàn)有效整合，亟須重新進行村莊規(guī)劃。X縣自古民營經(jīng)濟發(fā)達，百姓的法治思維與民本意識更為強烈，村民對于行政村規(guī)模調(diào)整有著較強的參與意識，政府以民為本的思想也有效推動了并村的實行。故本文選擇X縣的行政村規(guī)模調(diào)整為案例研究對象，通過實地研究的方式觀察政府、村干部、村民在并村中的互動過程。

1.前期準備：以政府主導為主

X縣在2020年依據(jù)《關(guān)于開展行政村（社區(qū)）規(guī)模優(yōu)化調(diào)整工作的指導意見》開始準備前期摸底排查工作，依據(jù)實際情況將戶籍700人以下的行政村納入調(diào)整名單，建立工作小組，對村莊人口數(shù)量、村干部分流安置、“三資”管理、風俗民情、安全風險等情況進行專項摸查，對于傳統(tǒng)村落和特色旅游村，例如民宿業(yè)發(fā)達的花墻村等給予保護政策，制定一對一的村莊細化調(diào)整方案，并對新村名稱與辦公地址進行擬選。由于這個過程只涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村書記等主要村干部的參與，百姓不參與排摸過程，保密性較好，準備過程得以順利進行。

2.組織實施：政府、村干部與村民三方互動

隨著前期準備工作的順利完成，X縣行政村規(guī)模調(diào)整進入組織實施階段。政府派遣以聯(lián)村干部為中介的工作小組駐村進行政策宣傳，首先召開村務(wù)聯(lián)席會議、黨員大會等會議，對村干部進行談心談話，爭取村干部的支持與幫助，其次挨家挨戶對村民進行政策講解與游說，最后召開相關(guān)組織會議對并村方案進行審議表決，并向上級政府請示批復，幫助新村確立名稱與辦公地址并掛牌運行。

雖然村干部與村民們在工作小組的游說與宣傳下同意并村，但是“村集體資產(chǎn)的處置”“新村村組織的人員構(gòu)成和選舉”“派系斗爭”等懸而未決的問題帶來的阻力，以及“上面有要求，干部有雜音，百姓無意愿”①的窘境依舊為政府工作的開展帶來不小的麻煩。部分村莊“面和心不和”，也為并村后矛盾的爆發(fā)埋下隱患。

3.后續(xù)發(fā)展：政府調(diào)和與村干部的妥協(xié)

X縣行政村規(guī)模調(diào)整的收尾階段主要進行并村工作的驗收與總結(jié)、新村村委會的合并與改選、“三資”的融合發(fā)展等后續(xù)工作，工作小組協(xié)助村委會進行新村建設(shè)。在這個過程中新村村委會的重組與改選，引發(fā)極大的爭議。由S村、D村、Z村、X村四村合并而成的P村，在村委會選舉中分化為多個陣營，村村聯(lián)合競爭激烈，政府及時派人介入，進行調(diào)和?！叭绻麤]有我們從中引導，這個村合并后還是四分五裂的?！保?0201029，委員WYH）當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府了解選舉情況之后，通過對投票村民與參選村干部進行談話與說服，加之宗族勢力的游說與團結(jié)，最終確定入選名單，選舉風波得以平息，并村運動于2020年8月底結(jié)束。

四、“制度-觀念-利益”框架下的三方互動

1.制度——公共政策施行的程序回應(yīng)機制對村干部施加壓力

浙江省高度發(fā)育的市場經(jīng)濟與民主的政府服務(wù)理念，使其誕生多種反映民意的政策程序回應(yīng)機制，如象山的“村民說事”、鎮(zhèn)海的村務(wù)重大決策村民聽證制、奉化的農(nóng)村重大事務(wù)公決制[12]、寧海的“36條”等，拓展了公共權(quán)威的合法性。因而政府在推行并村政策時充分聽取百姓意見、尊重農(nóng)民意愿，但這一回應(yīng)機制在某種程度上也增加了基層的工作量。

X縣縣委辦在并村中沿用這一回應(yīng)機制，每一步都要征求百姓的意見，對方案予以公示，但這一繁瑣的程序也為工作的順利推進增添了不少阻力。負責并村的工作小組和村干部在村民思想的疏通工作上花費大量的時間，并為了達到規(guī)定的投票數(shù)來回奔波?！斑@個事情本來是很簡單的，讓政府搞復雜掉了。”（20200703，村書記DAS）盡管工作繁重，但并村工作開展依舊要依法辦事?！斑€是要按照程序來，要不然有人就盯著你的程序看，還是會有風險?！保?0200703，委員WYL）利益訴求渠道的增多、數(shù)字化的治理與監(jiān)督機制的運行使得百姓政治權(quán)利得以充分保障，村民參與村級事務(wù)的渠道得以拓展，然而這也為基層治理工作增添了不少負擔?！霸郊氃絹y，越規(guī)范越亂就是在這里。老百姓現(xiàn)在就鉆牛角尖，村干部還要拼命解釋?！保?0200703，委員WYL）

上述的程序要求是浙江省高度民主的體現(xiàn)，是公共政策施行的程序回應(yīng)機制的要求。前期的摸排動員工作旨在促進村民想法的表達與展現(xiàn)，對方案投票事宜的規(guī)定旨在確保程序的合法性，公示制度旨在提供村民回應(yīng)的時間與路徑。然而程序上的繁瑣增添鎮(zhèn)村干部的工作難度，提高了時間和工作成本，結(jié)果可能適得其反。

2.觀念——干部與村民觀念的異化造成政策理解偏差

隨著浙江省民營經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，人們獲得了經(jīng)濟上的民主權(quán)利后轉(zhuǎn)向追求政治上的民主權(quán)利。浙江省的經(jīng)濟是一種市場主導的“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的‘老百姓經(jīng)濟”[20]，政治則是一種政府以為人民服務(wù)為中心的“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的‘老百姓政治”，即盡可能地做到“老百姓愿意干的不阻撓，老百姓不愿干的不強迫”，通過有限干預(yù)的模式，充分發(fā)揮社會和市場的自主性，實現(xiàn)政治上的民主。在浙江省推行治理改革的過程中，涌現(xiàn)出不少浙江模式，如“民主懇談會”“村民說事”等，提升了公共政策對公眾訴求的回應(yīng)性，拓寬了公民參與公共事務(wù)的渠道，提高了基層政府的治理水平與能力。這種“政府與民間合作”的模式與協(xié)商民主結(jié)合起來，理應(yīng)能夠發(fā)揮出其既有的治理作用，然而事實并非如此。

浙江治理改革的推進，特別是在基層創(chuàng)新模式的探索上得益于村鎮(zhèn)干部的領(lǐng)導，他們的治理觀念深受政治民主的浸潤。然而與村鎮(zhèn)干部觀念革新相比，多數(shù)村民的觀念未得到及時完整的革新，造成了村民與村干部觀念的異化。

造成這一方面的主要原因有兩點：第一，信息的不對稱性。這造成村民對于新治理模式的理解淺顯化，未能準確把握“民主決策、民主監(jiān)督以及協(xié)商民主”的內(nèi)涵，擴大了村民因信息不完整而形成錯誤認知的可能性，導致政策執(zhí)行遭到阻礙與破壞?！艾F(xiàn)在我們講民主，大的方向是對的，但農(nóng)村在實際操作過程中，老百姓沒有跟上國家的要求，但國家的制度體系設(shè)計已經(jīng)到了。所以說我要講民主，要老百姓發(fā)揮自己的意志，但老百姓發(fā)揮自己的意志肯定不是從大局出發(fā)，還是有小農(nóng)思想在里面?！保?0200703，委員WYL）甚至存在村民對村規(guī)模調(diào)整本身涵義及其原因一無所知的現(xiàn)象，其觀念還停留在“國家要求做什么就做什么”的認知層面上，“現(xiàn)在為什么又要并呢？這個東西不是我們需要知道的啦……”（20200704，村民SXY）概而論之，村民的思想觀念未能與好的制度設(shè)計相匹配。第二，基層文化程度不高。目前農(nóng)村老年人口居多，受制于文化程度，村民對政策的理解與分析還采用務(wù)實性的小農(nóng)思維，不符合自身期待和利益的就不予以支持與配合。筆者發(fā)現(xiàn)，在召開代表大會時存在部分群體消極參與投票的現(xiàn)象，跟風、棄權(quán)時有發(fā)生。由此問題接踵而至，本是為了提高基層治理的參與性、民主性的投票程序，卻成為推進并村工作的阻礙，造成了初衷與實踐的背離。正是由于村民存在觀念上的落伍，導致部分政策“好壞聽書記”的現(xiàn)象?！皶浛隙ㄗ龅目隙ㄊ呛檬?，我們聽他的?！保?0200702，村民代表DAB）這一現(xiàn)象的存在彰顯出村民的務(wù)實性觀念，利益聯(lián)系與情感信任能夠帶來支持，這也解釋了為什么DA村在黨員、村民代表大會上的方案投票環(huán)節(jié)能夠全員通過。

不僅是村民具有這種變動式的邊緣政治行為，一些村干部也不例外。在調(diào)研過程中，筆者獲悉X縣很多村莊“村干部不在村”現(xiàn)象突出，他們大多都在外地務(wù)工或者經(jīng)營企業(yè)。此外，部分村干部對于自身職位和職責的認識不到位，“鐵飯碗”的思維還揮之不去。這些現(xiàn)象使得村選舉制度成為擺設(shè)，助長村干部對村務(wù)漠不關(guān)心的消極態(tài)度，背離了“為村謀發(fā)展做實事”的自治初衷。而這種消極態(tài)度也蔓延到此次并村當中，演化成“干也是這樣、不干也是這樣”的態(tài)度。

3.利益——不同行為主體的利益角逐導致政策反饋差異

歷史制度主義中的利益維度主要涉及不同群體對政策的功利性評價，該種評價基于政策是否能夠回應(yīng)自身的利益和需求。X縣推行行政村規(guī)模調(diào)整涉及的行為主體有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民。他們有各自的利益考量，政策的推行需平衡不同行為主體的利益，而并村調(diào)整的阻力也有一部分源自此處。

（1）干部群體的異響與私心

村鎮(zhèn)干部是村規(guī)模調(diào)整進程中最先了解政策的群體，相較于村民等體制外群體，具有信息上的優(yōu)勢，能夠?qū)φ弋a(chǎn)生更為完整的認識。但由于他們的雙重身份——干部和公民，勢必對政策的實際效果或推行的必要性產(chǎn)生不同的認知。X縣2004年進行的村莊合并實際成效甚微，政策惠民成果不顯著。因而部分村鎮(zhèn)干部對此次并村工作的必要性和重要性存疑，“目前村規(guī)模調(diào)整的現(xiàn)實阻力還很大，還缺乏合適且有力的理由推行撤村并居，理論上研究得還不夠深入，干部中對撤村并居存在疑問，立場不統(tǒng)一，比如存在部分村主任、村書記不同意撤村并居等?！保?0200702，縣委黨校XZC）

此外，有部分村干部還出于并村后職位和薪資待遇等方面的考慮，不愿意并村；而部分村干部積極主動地支持是基于并村的契機，可以擴大自己勢力的考慮。“并村和換屆主要解決的最大的一個問題是村委會主要干部的面子問題和落選問題……村干部內(nèi)部之間關(guān)系比較復雜，還有一個村有三派，一個村有四派，如果并在一起，他們這個派系的力量就分散了，他們當副書記和村主任就少了。另一個有些鄉(xiāng)村借用并村這個機會，把自己的勢力進一步擴大，現(xiàn)在沒有機會，等新村并了之后就有機會。”（20200706，鄉(xiāng)長XZ）

村干部作為聯(lián)系鎮(zhèn)干部和村民的紐帶，為在并村工作中借用村民名義來反映自身訴求，向鎮(zhèn)政府提出要求提供了便利。因此，在并村任務(wù)中，對村干部進行思想建設(shè)是工作的重點內(nèi)容之一，因為并村會涉及村干部的落選或退任等面子問題，處理不好會阻礙并村工作的推進?！八麄児烙嬜约涸谛麓暹x舉選不上，就以各種理由阻止并村，通過涉及其他歷史問題帶動老百姓阻止并村?！保?0201029，委員WYH）還存在村干部利用村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提要求的現(xiàn)象，“他們明著沒有和你提條件，這個是違反規(guī)定的，但他們表現(xiàn)出來是有的?！保?0201029，委員WYH）為了減少這一現(xiàn)象的發(fā)生，部分村探索了“簽訂干部承諾書”的方式保證并村的推進。

（2）村民群體的擔憂與嫌隙

村民對于并村的擔憂主要基于自身的利益問題，諸如并村后新村名稱的確立、辦公場所的選址、并村后的發(fā)展政策會不會存在偏心等問題，但最根本的還是村集體資產(chǎn)的處置問題。“根本的就是利益問題，比如說一個村集體資產(chǎn)有50萬元，另外的村負債，那村民就想我老一輩打下的江山憑什么給你們用?！保?0200703，委員WYL）此外，還存在村與村的歷史積怨以及村派系間的問題，如何解決歷史上的積怨和村派系間斗爭的問題在很大程度上也制約著村規(guī)模調(diào)整是否能夠有序推進?！拔覀兇迨且躁愋諡橹鳎莻€村亂姓多，矛盾比較復雜，所以我們不愿意與他們合并。”（20200707，村民SZH）

村民對于村干部的評價主要是一種功利性評價，利益實惠的給予與情感信任的建立，促使村民對村干部持有積極的評價，形成村干部的聲望。而村干部又能利用自身聲望對并村工作提供支持或幫助。所以在并村中，倘若涉及并村的村干部沒有在村民中得到積極性的評價，沒有一定的社會威望，村民可能會選擇對其更有利的一方，即誰更能滿足自身利益與需求。在這種情況下，村民出于自身利益的考量，會存在與本村書記行動不一致的可能性，影響并村的積極性與總體方向。

如圖2所示，通過對“制度-利益-觀念”的多維變量差異的基本分析，可以發(fā)現(xiàn)這三者之間存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，即“理念是制度變遷的重要動力，在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)作用”[13]，但前提是理念或者觀念作用的發(fā)揮要依靠既有組織中提供的要素和渠道，進而推動制度的變遷。浙江“民享、民有”的觀念傳統(tǒng)下所形成的相應(yīng)制度配套，是符合民主要求和治理模式變革趨勢的，但存在的顯著問題是作為制度響應(yīng)的組織和相應(yīng)的理念未能有效匹配。人們的觀念與新制度的理念還存在著現(xiàn)實距離，也就由此導致組織采用的符合制度的理念未能有效整合其他觀念，因此在制度推行過程中無法發(fā)揮出其對社會集體應(yīng)有的作用。而行為主體利益訴求的沖突也對此產(chǎn)生影響，進而導致X行政村規(guī)模調(diào)整陷入“上面有要求，干部有雜音，百姓無意愿”的窘境。

五、總結(jié)與展望

合村并居是政府推進村莊規(guī)劃的重要方式，本文選取浙江省X縣的行政村規(guī)模調(diào)整為研究對象，從歷史制度主義的視角切入，構(gòu)建“制度-觀念-利益”分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，村規(guī)模調(diào)整中不同行為主體的行為邏輯受制度、利益與觀念的三重影響。部分村鎮(zhèn)干部或受并村失敗歷史的影響或出于對自身利益變動的考慮不愿并村，但面對國家政策的硬性制度要求不得不執(zhí)行。村民受其利益考量以及“小農(nóng)思想”等觀念的影響，在并村中“涉及自身利益的參與、不涉及自身利益的冷漠參與”。此外，浙江省公共政策程序回應(yīng)機制等制度與村民、村干部的思想觀念存在不匹配的現(xiàn)象。

此次研究還存在諸多不足之處。首先，本次調(diào)研的資料收集基本處在X縣行政村規(guī)模調(diào)整的推進過程之中，沒有及時掌握和分析并村之后的相關(guān)情況，對于結(jié)論的得出缺失了事件過程的完整性，同時對于并村過程中宗族勢力的干預(yù)沒有進行透徹的分析。其次，運用歷史制度主義的主要目的是站在行為結(jié)果層面回溯緣由，所構(gòu)建出的理論模型可能不具有普適性和深刻性?；蛟S還有其他更好的切入點分析X縣行政村規(guī)模調(diào)整的案例，沒有哪一理論模型可以全面完整地解釋社會事件。對此，筆者也將繼續(xù)深化研究，彌補不足之處。

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實習編輯：肖麗芬

①2020年7月2日，在對縣委黨校的XZC進行訪談時，他認為并村運動主要的問題是“上面有要求，干部有雜音，百姓無意愿”。