集村變鎮(zhèn)的動(dòng)因、效果及相關(guān)建議

蔣帛序 廖琴莉 李雨辰 禹嘉欣 李?lèi)?/p>

摘要：集村變鎮(zhèn)是解決農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。政府、集體與農(nóng)民之間的利益分配機(jī)制上存在不完善，使得部分家庭或人群的生計(jì)受到?jīng)_擊，村莊原有運(yùn)行模式難以融合等諸多問(wèn)題的出現(xiàn)可能會(huì)導(dǎo)致集村變鎮(zhèn)走形失范、工作受阻。尊重規(guī)律、統(tǒng)籌推進(jìn)、把握平衡，充分認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，以人民為中心，成為推進(jìn)集村變鎮(zhèn)工作的可行之道。

關(guān)鍵詞：集村變鎮(zhèn) 農(nóng)村社區(qū) 新型城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村治理

一、集村變鎮(zhèn)的動(dòng)因及研究背景

在2021年政府工作報(bào)告中明確提出：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展格局不斷優(yōu)化[1]。農(nóng)村人口逐漸減少，房屋空置，老齡化問(wèn)題嚴(yán)重，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沒(méi)有生機(jī)與活力，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要尋找新的出路[2]。近年來(lái)，中國(guó)東部相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)如江蘇、浙江等地，不斷響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，發(fā)展鄉(xiāng)村，其中“村莊合并”是農(nóng)村發(fā)展的主流方向，而集村變鎮(zhèn)又是合并的主要方式。

改革開(kāi)放后江蘇省城鎮(zhèn)化速度急劇加快，本就星散于各自村莊的農(nóng)村人口又快速減少，這不僅無(wú)法整合農(nóng)村資源，也對(duì)地方財(cái)政造成了額外負(fù)擔(dān)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，江蘇省加強(qiáng)了集村變鎮(zhèn)的力度，江蘇省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量開(kāi)始呈現(xiàn)大規(guī)模的減少。農(nóng)村常住人口數(shù)量的減少速度明顯加快，大規(guī)模成區(qū)域、成片狀的“集村變鎮(zhèn)”現(xiàn)象變得普遍（見(jiàn)表1）。

集村變鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村發(fā)展的一大方向，已經(jīng)且將長(zhǎng)期成為農(nóng)村發(fā)展方向，如何發(fā)展集村變鎮(zhèn)，并解決好集村變鎮(zhèn)帶來(lái)的一系列問(wèn)題，仍然是一個(gè)值得我們思索的問(wèn)題。

2020年8月以來(lái)，本課題組分期分批對(duì)江蘇省蘇北地區(qū)十多個(gè)不同發(fā)展水平背景的典型村莊進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。調(diào)查地點(diǎn)包括徐州市、連云港、鹽城等市縣。在展開(kāi)實(shí)地研究的同時(shí)，采用了采訪和問(wèn)卷調(diào)查等方法。

二、集村變鎮(zhèn)類(lèi)型及其效果

集村變鎮(zhèn)這一特殊形式，從根本上改變了以熟人關(guān)系、自然分散為基本框架的村落共同體，帶有陌生性的、非農(nóng)生活為主的集中化鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式成為主流。但因其具體推動(dòng)機(jī)制的不同，其發(fā)展方向也呈現(xiàn)復(fù)雜多樣，在這里，僅僅闡述幾種具有代表性的村莊合并類(lèi)型。

（一）集聚提升型集村變鎮(zhèn)

集聚提升型村莊是指現(xiàn)有規(guī)模較大的且仍將延續(xù)下去的村莊，這類(lèi)村莊占村莊類(lèi)型中的大多數(shù)，因此也成為了集村變鎮(zhèn)的重點(diǎn)。它主要采取以原有優(yōu)勢(shì)規(guī)模為主，發(fā)揮原有自身優(yōu)勢(shì)，有序推進(jìn)改造的方式，進(jìn)行村莊發(fā)展。其中桃園村最為典型。

桃園村屬于淮安市漣水縣，位于南集鎮(zhèn)鎮(zhèn)街道周邊，后將所在地的附近幾個(gè)村莊合并，現(xiàn)共有居民1895戶，常住人口1600人，外來(lái)流動(dòng)人口300多人，形成了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。不斷有外來(lái)本地產(chǎn)業(yè)入駐，包括無(wú)錫新日電動(dòng)車(chē)車(chē)架場(chǎng)、潔雅毛巾場(chǎng)等。桃園村一、二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)占比為1：37：45。該村通過(guò)集村變鎮(zhèn)政策，在經(jīng)濟(jì)、交通、就業(yè)等方面已經(jīng)形成了一定的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。

其特征為：大多以臨近大村莊進(jìn)行合并，集中建設(shè)一個(gè)綠色生態(tài)小鎮(zhèn)，集教育、就業(yè)、醫(yī)療、商業(yè)、文化和交通設(shè)施為一體。為解決集村變鎮(zhèn)后人們的就業(yè)問(wèn)題，設(shè)立和引進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工的工廠和其他無(wú)污染的工廠。實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村人口聚集后的就地城鎮(zhèn)化。

（二）城郊融合型集村變鎮(zhèn)

城郊融合型集村變鎮(zhèn)是指將臨近城市或城中村此類(lèi)靠近城市、有著轉(zhuǎn)型發(fā)展條件的村莊，改造合并起來(lái)，承擔(dān)著城市“衛(wèi)星村”作用的村莊。結(jié)合走訪調(diào)查馬莊村的變化來(lái)分析其類(lèi)型特征。

馬莊村處于徐州市的外環(huán)，周?chē)鷵碛?6家核心企業(yè)，現(xiàn)共有居民2343人，常住人口2200人，外來(lái)流動(dòng)人口200多人。因?yàn)槠洫?dú)特的地理優(yōu)勢(shì)，當(dāng)?shù)匾徊糠执迕駮?huì)選擇進(jìn)入附近工廠上班。也有一部分村民會(huì)將多余的房子進(jìn)行出租出去，為流動(dòng)人口提供住房。因?yàn)槌鞘行姓^(qū)域范圍的擴(kuò)大，原先的村莊雖然名義上已是城鎮(zhèn)居民，但實(shí)質(zhì)上跟原先的城鎮(zhèn)居民之間還存在明顯的差異?；A(chǔ)設(shè)施、交通道路、醫(yī)療福利方面仍與原先并無(wú)太大差別。于是5年前，當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了集村變鎮(zhèn)的改造，采取兩層樓房與小高層結(jié)合的方式，將其打造成了城市的衛(wèi)星村，既改善了環(huán)境，還為當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)實(shí)在的便利。吸引了紡織、制衣、食品、建材等工廠在附近設(shè)廠，也有當(dāng)?shù)鼐用裰苯娱_(kāi)了農(nóng)家樂(lè)和草莓采摘園一條龍服務(wù)，處于盈利狀態(tài)。實(shí)際上，現(xiàn)在不少城郊融合類(lèi)的村莊已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)村戶口比城市戶口更值錢(qián)的現(xiàn)象，土地越來(lái)越值錢(qián)，很大一部分近郊村民反而不愿意落戶城市。

這類(lèi)村莊，最顯著的特點(diǎn)是臨近城市，或直接就是城中村，占據(jù)著優(yōu)越的地理位置;因而可以承擔(dān)著城市的衛(wèi)星村作用，分擔(dān)城市壓力。綜合考慮了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和村莊自身發(fā)展的需要，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與城市互聯(lián)互通、公共服務(wù)與城市共建共享。為城市發(fā)展提供建設(shè)用地。

（三）搬遷撤并型集村變鎮(zhèn)

搬遷撤并型集村變鎮(zhèn)是指由于自身生存環(huán)境或因?yàn)橹卮箜?xiàng)目需搬遷以及人口流失異常嚴(yán)重的村莊，進(jìn)行搬遷撤村集中居住的村莊。前者多見(jiàn)于中西部地區(qū)，為發(fā)展搬離原來(lái)的大山;后者常見(jiàn)于東部地區(qū)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、村落空心化等問(wèn)題，需要進(jìn)行搬遷撤并。徐州市毛莊村、王橋村、吳集村、岳莊村、周莊村等村莊就是因?yàn)樵写蹇招幕瘒?yán)重，進(jìn)行了搬遷集中合并。

以岳莊村為例，岳莊村共612戶人家，3200口人，住宅用地區(qū)域大，可在合并之前實(shí)際常住人口不到六成，又因?yàn)榫幼》稚⒌葐?wèn)題，平常的基礎(chǔ)設(shè)施很少得到使用。在發(fā)出的調(diào)查問(wèn)卷當(dāng)中，當(dāng)?shù)卮迕窬捅砻髟瓉?lái)的公眾設(shè)施很難進(jìn)行使用，而這些情況在合并后得到了很大的改善。同時(shí)也促進(jìn)土地資源的集約利用，調(diào)研中的大部分村莊在合并前村莊宅基地的閑置率超過(guò)20%，部分村莊甚至達(dá)到了35%的閑置率。在實(shí)行集村變鎮(zhèn)后，舊宅基地可以復(fù)墾為耕地，也可用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而提高了農(nóng)村土地資源的利用率。

搬遷撤并型集村變鎮(zhèn)，主要特征為：目的是統(tǒng)籌解決村民生計(jì)、土地利用率等問(wèn)題，采取的方式是撤離搬遷，依托于適宜區(qū)域進(jìn)行安置，避免或減少了孤立的村落式移民社區(qū)。搬遷撤并后的村莊原址，多因地制宜進(jìn)行復(fù)墾或還綠，增加鄉(xiāng)村生產(chǎn)生態(tài)空間。

三、集村變鎮(zhèn)中遇到的困境

（一）政府、集體與農(nóng)民之間的利益分配機(jī)制不完善

村民的抵觸，究其根本是利益分配不均。其一，村民在集村變鎮(zhèn)的過(guò)程中，無(wú)法從中獲利，反而一部分利益會(huì)受到損害。原有的耕地被回收，原住宅地被收回，需要很大一部分積蓄重新購(gòu)置新房，這是村民抵觸的根本原因。其二，政府、集體、農(nóng)民在新增土地之間的利益分配不完善。在通過(guò)土地增減掛鉤的村莊整治中，騰出的建設(shè)用地往往被用來(lái)復(fù)耕，有的被劃為永久性的基本農(nóng)田，集體和農(nóng)民失去了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間。在不通過(guò)土地增減掛鉤的村莊整治中，村莊整治所騰出的建設(shè)用地大都被政府給予企業(yè)用于開(kāi)發(fā)，沒(méi)有為集體和農(nóng)民預(yù)留非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。在政府、集體與農(nóng)民之間的利益分配機(jī)制上存在的不完善，極端化分配，剝離人民群眾利益，是政策實(shí)施中存在的根本問(wèn)題。

（二）部分家庭或人群的生計(jì)狀況受到?jīng)_擊

主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)上，一、拆遷資金補(bǔ)償?shù)?。村莊的合并意味著房屋的拆除與重造，當(dāng)?shù)卣畷?huì)提供一部分的房屋補(bǔ)償金，但分配到村民手中的資金達(dá)不到村民預(yù)想，在所有調(diào)研對(duì)象村中即使普遍賠償最高的拆遷村，資金補(bǔ)償也只有原來(lái)老房造價(jià)的60%，但新房的價(jià)格卻大多在每平方米1000元左右，對(duì)村民的原有財(cái)產(chǎn)積蓄能力是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。第二，原有生存方式的改變。合并前的村民基本上每戶家庭都擁有著土地，部分村民以此為生，集村變鎮(zhèn)意味著土地資源的整合。一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但給以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生的村民帶來(lái)致命打擊，必然進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必然經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法得到穩(wěn)定，對(duì)于靠農(nóng)為生的家庭而言，生計(jì)變成是否集村的一大難題。

（三）村莊原有運(yùn)行模式難以融合

大多數(shù)村莊表面上已經(jīng)合并為一個(gè)村鎮(zhèn)，但由于文化習(xí)俗、部分村與村人心方面、原有的制度等方面的差異難以真正融合，各自以適應(yīng)自身的模式在運(yùn)轉(zhuǎn)。主要體現(xiàn)有三點(diǎn)：一、村民在原有的村莊當(dāng)中生活多年，與周?chē)泥従?、附近的親戚建立起了親密聯(lián)系的關(guān)系，打破原有的家族、鄰里、親戚紐帶關(guān)系，重新建立起新關(guān)系需要時(shí)間慢慢積累。二、在關(guān)系的重組中，部分村與村之間隔閡比較深，習(xí)俗有差異，在合并之后，出現(xiàn)了問(wèn)題。原有村之間扎堆抱團(tuán)現(xiàn)象仍然突出，對(duì)現(xiàn)有村的歸屬感和認(rèn)可度不高。三、85%以上的村民對(duì)在新組建的村委會(huì)中沒(méi)有“代言人”而擔(dān)憂，因此在選舉時(shí)大多將票投給原村村民。加之，合并后的村支“兩委”的成員一般在7人左右，最多不超過(guò)9人，一定程度上造成村干部與全體村民的熟悉程度的減弱。逐漸導(dǎo)致村干部做事的偏向化，加之原有的領(lǐng)導(dǎo)班子組合致使合并后新的社區(qū)，某些工作陷入?yún)f(xié)調(diào)困難，互相推諉的境地。

四、對(duì)于穩(wěn)步推進(jìn)集村變鎮(zhèn)的對(duì)策建議

（一）因地制宜，完善利益分配機(jī)制

首先解決農(nóng)民切身利益問(wèn)題。對(duì)于原有耕地、住宅，可根據(jù)面積大小，提供一定的租金，集村變鎮(zhèn)后的物業(yè)費(fèi)與管理費(fèi)等費(fèi)用可從租金中進(jìn)行抵扣。其次，對(duì)所在地的新增土地的用途劃分，因地制宜進(jìn)行制定分配，在實(shí)地調(diào)查考證后，結(jié)合村莊中村民和集體發(fā)展規(guī)劃，留夠發(fā)展空間，提前進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。在合并前提高規(guī)劃質(zhì)量，遵循先規(guī)劃后建設(shè)的原則，全面考慮土地利用率、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、村民住宅建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理及歷史文化傳承等問(wèn)題。

（二）提供基本生活保障

首先，集村變鎮(zhèn)作為一個(gè)惠民工程，政府為為低收入家庭提供一筆低息貸款，甚至是無(wú)息貸款，會(huì)調(diào)動(dòng)一大批村民的積極性。盡管有一部分當(dāng)?shù)卣呀?jīng)在組織銀行提供貸款，但提供的貸款仍是一筆相對(duì)高利率的費(fèi)用。將貸款的利息放低，將可貸款的對(duì)象范圍擴(kuò)大，是一個(gè)可試行的方法。一部分家庭即使暫時(shí)性地支付購(gòu)房資金，但原有積蓄的消耗一空，無(wú)疑會(huì)大大降低村民抗風(fēng)險(xiǎn)能力，引發(fā)村民內(nèi)心的恐慌。將周期放長(zhǎng)，提供低息貸款，減輕民眾負(fù)擔(dān)。其次，加大財(cái)政投入。發(fā)展中遇到的問(wèn)題要靠發(fā)展來(lái)解決，因而，需要進(jìn)一步深化行政管理體制改革，進(jìn)一步理順省市縣鄉(xiāng)的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，加大上級(jí)尤其是省級(jí)財(cái)政對(duì)地方的支持力度[3]。參照“貧困生”“低保戶”兩種人群的政策優(yōu)惠待遇，對(duì)困難家庭實(shí)行優(yōu)惠補(bǔ)助。為一部分就業(yè)難人員提供工作崗位，同時(shí)為暫未找到工作的村民，提供最基本的生活保障，起到過(guò)渡作用。

（三）積極推動(dòng)村莊融合

首先，要加強(qiáng)村級(jí)班子和黨員隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化村干部的大局意識(shí)，增進(jìn)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)。村莊合并難，一部分表現(xiàn)在村干部思想認(rèn)識(shí)存在偏差，原有職位被取代或離任，易造成部分村干部思想的轉(zhuǎn)變，這就要求加強(qiáng)干部思想教育，統(tǒng)一思想。其次，提高村干部的工作能力，集村變鎮(zhèn)后，部分村干部原有的治理能力已經(jīng)不足以處理合村后復(fù)雜多變的形式，就要加強(qiáng)村干部工作能力考核，增強(qiáng)治理能力或進(jìn)行停職撤職處理。最后，以村委會(huì)來(lái)帶動(dòng)村莊發(fā)展，以豐富的文化活動(dòng)開(kāi)展推動(dòng)村內(nèi)融合。村民對(duì)于合并后的新村在認(rèn)同感和歸屬感需要一定時(shí)間的積淀，可以通過(guò)開(kāi)展文化活動(dòng)，加深村民間的聯(lián)系，縮短認(rèn)同的時(shí)間，可以加速認(rèn)同融合的進(jìn)程。

五 結(jié)論

習(xí)近平總書(shū)記指出：“沒(méi)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒(méi)有農(nóng)村繁榮富強(qiáng)，沒(méi)有農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，國(guó)家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本問(wèn)題，只有經(jīng)營(yíng)好農(nóng)村，發(fā)展好農(nóng)業(yè)，服務(wù)好農(nóng)民，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才能快速發(fā)展，中華民族才能實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興[4]。”集村變鎮(zhèn)是歷史的必然選擇。我們必須尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)時(shí)代潮流，把人們對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，團(tuán)結(jié)人民、依靠人民，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興共同努力。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)合理推進(jìn)集村變鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)有序轉(zhuǎn)型，完善好政府、集體、村民之間利益分配機(jī)制，保障好村民利益，以人為本。

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江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目支持“項(xiàng)目編號(hào)202013579001Y”

中國(guó)礦業(yè)大學(xué)徐海學(xué)院 江蘇徐州 221000