監(jiān)察法律責(zé)任的邏輯譜系與價值意蘊

楊 立 邦

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411100)

《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)頒布實施已逾三年，學(xué)界和實務(wù)界對“紀(jì)法貫通”“法法銜接”的研究熱度不減，監(jiān)察法學(xué)已成為法學(xué)研究的新時代命題。監(jiān)察法學(xué)將廣義的權(quán)力監(jiān)督法律制度作為研究對象，其中《監(jiān)察法》是監(jiān)察法學(xué)的首要研究對象。諸多專家學(xué)者對《監(jiān)察法》與黨內(nèi)法規(guī)的貫通、《監(jiān)察法》與刑事法律的銜接以及監(jiān)察法律制度的完善進(jìn)行了深入的法理論證，形成了以監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)地位和監(jiān)察權(quán)的依法運行為研究重點的監(jiān)察法學(xué)研究脈絡(luò)。但由于監(jiān)察體制改革所構(gòu)建的監(jiān)察法律制度體系尚有待完善，現(xiàn)有的理論研究呈現(xiàn)出側(cè)重對監(jiān)察權(quán)力性質(zhì)以及《監(jiān)察法》與刑事法律規(guī)范關(guān)系進(jìn)行研究的特點，鮮見關(guān)于監(jiān)察法律責(zé)任的研究。在健全黨和國家監(jiān)督體系的時代背景下，梳理監(jiān)察法律責(zé)任的邏輯譜系，探析監(jiān)察法律責(zé)任的價值意蘊，對推進(jìn)反腐敗工作法治化、規(guī)范化，具有一定的現(xiàn)實價值。

一、監(jiān)察法律責(zé)任的立法現(xiàn)狀

對法律責(zé)任概念的全面、準(zhǔn)確把握，應(yīng)從邏輯構(gòu)造、社會事實因素與價值因素三個方面來闡釋①。法律責(zé)任是相關(guān)主體履行法律義務(wù)的保障，也是違反法定義務(wù)的懲戒武器，在整個法律體系中占有十分重要的地位，是每一部成文法律不可或缺的要件②。根據(jù)不同劃分視角，法律責(zé)任有多重劃分方式：以法律責(zé)任的表現(xiàn)形式為標(biāo)準(zhǔn)，可將法律責(zé)任劃分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任等；以法律責(zé)任的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可將法律責(zé)任劃分為補償性法律責(zé)任與懲罰性法律責(zé)任。總體上看，《監(jiān)察法》第八章采用集中排列的方式對紀(jì)律責(zé)任、刑事責(zé)任和其他相關(guān)責(zé)任進(jìn)行設(shè)定，既能保證《監(jiān)察法》明晰的整體結(jié)構(gòu)，更能保障監(jiān)察實踐中《監(jiān)察法》的權(quán)威和效能。

(一)監(jiān)察法律責(zé)任的基本定位

解釋規(guī)范時，必須考量規(guī)范的語義脈絡(luò)、上下關(guān)系、體系地位及其對該規(guī)范整個脈絡(luò)的作用③。要明確監(jiān)察法律責(zé)任的基本定位，就必須將其置于《監(jiān)察法》的整體框架內(nèi)加以考察?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察權(quán)的權(quán)力內(nèi)容和運行程序，監(jiān)察權(quán)作為反腐敗工作的國家權(quán)力，必須接受嚴(yán)格的監(jiān)督，必須在法定范圍內(nèi)行使，而設(shè)置監(jiān)察法律責(zé)任最主要的目的就在于約束和保障監(jiān)察權(quán)的運行。《監(jiān)察法》關(guān)于法律責(zé)任的具體規(guī)定構(gòu)成了監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)限、深入開展反腐敗工作的義務(wù)性保障框架。監(jiān)察法律責(zé)任是以監(jiān)察法律關(guān)系為主要依據(jù)設(shè)定的違法責(zé)任，主要包括刑事責(zé)任和政務(wù)責(zé)任，與其他法律責(zé)任一樣，監(jiān)察法律責(zé)任也具有法定性和穩(wěn)定性，即除法律明確規(guī)定的配合義務(wù)外，監(jiān)察主體不能隨意配置監(jiān)察關(guān)系相對方的配合義務(wù)。作為反腐敗國家立法，為保障反腐敗“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”，《監(jiān)察法》所規(guī)定的法律責(zé)任除了具有懲罰性、強制性外，還具有加強紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的自我監(jiān)督、規(guī)范反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、依法排除對監(jiān)察調(diào)查的干擾等區(qū)別于其他一般法律責(zé)任的鮮明特點。

要想明晰監(jiān)察法律責(zé)任的基本定位，必須梳理整部《監(jiān)察法》的整體架構(gòu)，明確“第八章 法律責(zé)任”在整部《監(jiān)察法》中的結(jié)構(gòu)地位?！侗O(jiān)察法》的整體結(jié)構(gòu)如表1所示，通過縱向?qū)Ρ瓤梢钥闯?，法條數(shù)量居首位的是“第四章 監(jiān)察權(quán)限”，共17條，占比24.6%，反映出賦予監(jiān)察機關(guān)法定權(quán)限是監(jiān)察立法的重點；居第二位的是“第五章 監(jiān)察程序”，共15條，占比21.7%，表明規(guī)范監(jiān)察工作依法規(guī)范運行是監(jiān)察立法的重要功能；居第三位的是“第七章 對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，共9條，占比13%，彰顯加強監(jiān)察機關(guān)自我監(jiān)督的鮮明立場；居第四位的是“第二章 監(jiān)察機關(guān)及其職責(zé)”，共8條，占比11.6%，凸顯《監(jiān)察法》融組織法、程序法和實體法為一體的立法架構(gòu)；居第五位的是“第一章 總則”和“第八章 法律責(zé)任”，各6條，均占比8.7%，體現(xiàn)監(jiān)察立法首尾均衡的立法技術(shù)。

表1 《監(jiān)察法》各章條款整體比例

(二)監(jiān)察法律責(zé)任的整體結(jié)構(gòu)

在法律責(zé)任的種類上，《監(jiān)察法》規(guī)定了違法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的黨紀(jì)責(zé)任、政務(wù)責(zé)任、刑事責(zé)任和國家賠償責(zé)任。在法律責(zé)任的主體上，第一，設(shè)計了專司監(jiān)察的各級監(jiān)察機關(guān)及其工作人員在違反《監(jiān)察法》后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任；第二，為保障控告人、檢舉人、證人以及監(jiān)察人員不受報復(fù)陷害，預(yù)設(shè)了懲戒機制；第三，對監(jiān)察對象拒不執(zhí)行生效的監(jiān)察處理決定以及有協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的單位和個人拒不配合監(jiān)察機關(guān)調(diào)查甚至提供虛假情況、偽造證據(jù)等違法行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了設(shè)定。這種雙向規(guī)范的法律責(zé)任設(shè)計，就是要強化以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的監(jiān)察法治理念，推進(jìn)反腐敗工作法治化、規(guī)范化④。

在規(guī)整特定事項時，立法者不是把不同的法條單純地并列、串連起來，而是要形成許多構(gòu)成要件，并基于特定指導(dǎo)觀點賦予其法律效果，因為只有透過法條的彼此交織和相互合作才能產(chǎn)生一個“規(guī)整”⑤。國家監(jiān)察體制改革塑造了全新的國家權(quán)力架構(gòu)，而監(jiān)察權(quán)衍生出的監(jiān)察法律責(zé)任也在一定程度上對我國現(xiàn)有的法律責(zé)任體系進(jìn)行了補充，與黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任一起，共同構(gòu)成了我國全新的法律責(zé)任體系⑥。如表2所示，根據(jù)條款主體指向，《監(jiān)察法》對相關(guān)單位、有關(guān)人員、監(jiān)察對象、監(jiān)察機關(guān)及其工作人員、刑事責(zé)任人等五類相關(guān)主體作出了責(zé)任設(shè)定，涵蓋了監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察職權(quán)過程中可能產(chǎn)生的違反《監(jiān)察法》的情形，包括懲罰性法律責(zé)任和補償性法律責(zé)任，覆蓋了監(jiān)察全要素。

表2 《監(jiān)察法》法律責(zé)任條款內(nèi)部結(jié)構(gòu)

(三)監(jiān)察法律責(zé)任的規(guī)范形態(tài)

從立法學(xué)的理論視角看，邏輯要素、事實要素與價值要素是法律責(zé)任表述的三大要素，這三大要素的完整性是法條科學(xué)性和正當(dāng)性的立法起點。在《監(jiān)察法》“第八章 法律責(zé)任”中，邏輯要素強調(diào)了法律責(zé)任條款應(yīng)當(dāng)符合“科學(xué)立法”的總綱要求，事實要素體現(xiàn)了《監(jiān)察法》第五條“以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的法治理念，價值要素彰顯了《監(jiān)察法》“良法善治”“懲前毖后，治病救人”的反腐敗功能。法律文本中，責(zé)任條款設(shè)置的規(guī)范形態(tài)可以從法律責(zé)任條款具體的表述規(guī)則、技巧以及語言文字在內(nèi)的微觀要素進(jìn)行考察。從法律條款規(guī)則要素看，監(jiān)察法律責(zé)任的表述方式包括列舉式違法行為表述方式和集合式違法行為表述方式，文本構(gòu)造包括“行為主體-違法行為-追責(zé)主體-法律責(zé)任”和“行為主體-違法行為-法律責(zé)任”兩類構(gòu)造設(shè)定，并且這兩種構(gòu)造分別對應(yīng)著不同的法條內(nèi)容。

1.監(jiān)察法律責(zé)任的表述方式

在《監(jiān)察法》“第八章 法律責(zé)任”一章中，對違法行為的表述方式主要有列舉式和集合式，“列舉式”系統(tǒng)列出了可能出現(xiàn)的幾種違法行為，并對具體行為進(jìn)行了規(guī)定，而“集合式”是對某一類違法行為的概述。《監(jiān)察法》第六十三條、第六十五條采用了“前置法律責(zé)任、后置違法行為”的列舉式表述方式，第六十二條、第六十四條、第六十六條、第六十七條采用了“前置違法行為、后置法律責(zé)任”的集合式表述方式。

第一，列舉式違法行為表述方式。如《監(jiān)察法》第六十三條，這類法律條款首先對法律責(zé)任進(jìn)行前置規(guī)定，然后以監(jiān)察委員會的調(diào)查程序為邏輯順序，分層次列舉相關(guān)違法行為。

第二，集合式違法行為表述方式。如《監(jiān)察法》第六十七條規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償”，該條款并未對“造成損害”的所有具體情形和后果進(jìn)行詳細(xì)列舉，僅以“侵犯權(quán)益造成損害”的表述，進(jìn)行了概括性指引。該條款前置規(guī)定了因監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員在行使職權(quán)過程中侵犯被監(jiān)察對象之外的公民、法人和其他組織的人身權(quán)及財產(chǎn)權(quán)的違法行為，后置了造成損害后的相關(guān)法律責(zé)任。

2.監(jiān)察法律責(zé)任的表述結(jié)構(gòu)

第一，“行為主體-違法行為-追責(zé)主體-法律責(zé)任”表述結(jié)構(gòu)?？v觀《監(jiān)察法》“第八章 法律責(zé)任”，其法律條文主要包括說明性法條、限制性法條、指示參照性法條，其規(guī)定的法律責(zé)任形式主要有直接適用情形和指引適用情形?！靶袨橹黧w-違法行為-追責(zé)主體-法律責(zé)任”表述結(jié)構(gòu)對應(yīng)的是直接適用情形，《監(jiān)察法》對法律責(zé)任作出明確具體的規(guī)定，可以直接對照該條文追究法律責(zé)任，《監(jiān)察法》中采用此種文本構(gòu)造的有第六十二條、第六十三條。以《監(jiān)察法》第六十二條為例，該規(guī)定的行為主體是對監(jiān)察機關(guān)作出的處理決定負(fù)有執(zhí)行義務(wù)或者應(yīng)當(dāng)采納監(jiān)察建議的單位，違法行為是拒不執(zhí)行監(jiān)察機關(guān)作出的處理決定或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議等法律事實，追責(zé)主體是主管部門和上級機關(guān)，法律責(zé)任是責(zé)令改正、通報批評和其他法律后果。

第二，“行為主體-違法行為-法律責(zé)任”表述結(jié)構(gòu)。該表述結(jié)構(gòu)對應(yīng)的是指引適用情形，《監(jiān)察法》只對追究違法主體的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，因此還需要援引其他相應(yīng)法律法規(guī)進(jìn)行追責(zé)，《監(jiān)察法》中采用此種文本構(gòu)造的有第六十四條、第六十五條、第六十六條和第六十七條?！侗O(jiān)察法》第六十五條作出了對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法履行職責(zé)的警示性、懲戒性規(guī)范。該條規(guī)定的行為主體是監(jiān)察機關(guān)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，違法行為包括濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、泄露秘密等行為。法律責(zé)任的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察人員違法行使監(jiān)察權(quán)的主觀意志、情節(jié)行為、客觀后果為依據(jù)，進(jìn)行分類處理：對嚴(yán)重違反黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的行為，應(yīng)當(dāng)本著紀(jì)法貫通銜接的原則進(jìn)行相應(yīng)處理；對構(gòu)成濫用職權(quán)、玩忽職守的職務(wù)違法犯罪行為，應(yīng)追究刑事責(zé)任。

二、監(jiān)察法律責(zé)任的內(nèi)在體系

“法律責(zé)任規(guī)定的是否科學(xué)合理，關(guān)系著法律、法規(guī)的質(zhì)量和實施效果。法律、法規(guī)的實施情況表明，任何一部法律、法規(guī)的實施效果和立法目的達(dá)到的程度，在一定意義上取決于其法律責(zé)任規(guī)定的科學(xué)合理方面所達(dá)到的程度?！盵1]也就是說，法律實施的有效性與法律責(zé)任的科學(xué)性密不可分，責(zé)任條款評價指引作用的發(fā)揮，需要依靠自身內(nèi)在的科學(xué)體系。具體而言，法律責(zé)任中的責(zé)任類型、責(zé)任形式、責(zé)任主體和責(zé)任強度是法律責(zé)任體系的四梁八柱，是法律有效實施的剛性支撐。監(jiān)察法律責(zé)任的內(nèi)在體系主要包括以下三個維度：一是以監(jiān)察法律關(guān)系為依據(jù)，設(shè)定監(jiān)察機關(guān)及其工作人員、監(jiān)察對象及涉案人員、監(jiān)察調(diào)查相關(guān)人員的法律責(zé)任；二是以違法行為強度是否構(gòu)罪為界限，設(shè)定法律責(zé)任；三是以單位和個人為界限，設(shè)定法律責(zé)任。

(一)依據(jù)監(jiān)察法律關(guān)系設(shè)定法律責(zé)任

監(jiān)察法律關(guān)系是指受《監(jiān)察法》調(diào)整的監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)、監(jiān)督對象及其他監(jiān)察工作參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。監(jiān)察法律關(guān)系是監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)從而使監(jiān)察法律規(guī)范發(fā)生實際作用而產(chǎn)生的社會關(guān)系⑦。在某種程度上，監(jiān)察法律責(zé)任就是監(jiān)察法律關(guān)系。監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象包括六類行使公權(quán)力的公職人員，公權(quán)力具有天然的輻射性和擴張性，這就決定了在監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)的監(jiān)察實踐中，必然與監(jiān)察對象以外的法律主體產(chǎn)生監(jiān)察法律關(guān)系，因此，《監(jiān)察法》“第八章 法律責(zé)任”采用了以違法主體為區(qū)分進(jìn)行責(zé)任設(shè)定的立法方式。

一是設(shè)定監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的責(zé)任。監(jiān)察機關(guān)肩負(fù)著調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪、使公權(quán)力始終置于人民監(jiān)督之下的職責(zé)使命。監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員自身公正廉潔、恪盡職守、不謀私利、保守秘密，是其必備的職業(yè)素養(yǎng)和基本底線，監(jiān)察機關(guān)本身更要以身作則，受到更為嚴(yán)格的監(jiān)督。《監(jiān)察法》第六十五條共九款對監(jiān)察主體即監(jiān)察機關(guān)及其工作人員違反監(jiān)察程序、破壞監(jiān)察秩序所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了設(shè)定，與第五章中對線索處置的程序規(guī)定遙相呼應(yīng)，體現(xiàn)了國家“嚴(yán)防燈下黑”的反腐敗決心。

二是設(shè)定監(jiān)察對象及涉案人員的責(zé)任。《監(jiān)察法》第六十四條一方面對監(jiān)察對象打擊報復(fù)控告人、檢舉人、證人和監(jiān)察人員的行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行設(shè)定，體現(xiàn)了對監(jiān)察對象的從嚴(yán)要求；另一方面規(guī)定了控告人、檢舉人、證人誣告陷害監(jiān)察對象應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。公民的申訴、控告和檢舉權(quán)，是我國公民享有的重要民主權(quán)利，是公民行使管理國家權(quán)利的重要保障，受到國家法律的嚴(yán)格保護，任何人不得壓制和打擊報復(fù)。同時，本條規(guī)定也是對監(jiān)察人員依法履行職責(zé)、正常開展監(jiān)察活動進(jìn)行保護的條款。上述兩種主體的責(zé)任平行設(shè)置、并行分布，體現(xiàn)了《監(jiān)察法》既懲治腐敗也保障人權(quán)的政治立場。

三是設(shè)定監(jiān)察調(diào)查相關(guān)人員的責(zé)任。《監(jiān)察法》第六十三條共五款采用列舉的方式對嚴(yán)重妨害監(jiān)察活動的違法行為后果進(jìn)行了規(guī)定，并特別追加設(shè)定了最嚴(yán)厲的刑事責(zé)任作為懲罰方式，旨在有效地預(yù)防和制裁嚴(yán)重妨礙監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員依法行使職權(quán)的行為，保證監(jiān)察活動不受非法干擾。與《監(jiān)察法》第十八條“有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)如實提供證據(jù)”、第三十三條“監(jiān)察機關(guān)收集的證據(jù)在刑事訴訟中可以作為證據(jù)”的規(guī)定遙相呼應(yīng)。

(二)以違法程度為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定法律責(zé)任

法律責(zé)任的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循合理性原則，“責(zé)任的合理性意味著在法律調(diào)整社會關(guān)系時所運用的國家強制或施加的責(zé)任負(fù)擔(dān)是必須的、適度的”[2]。以違法行為是否構(gòu)成犯罪為標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定法律責(zé)任，既是監(jiān)察法律責(zé)任強度合理的體現(xiàn)，也遵循了責(zé)任配置的比例原則，即違法行為強度與相應(yīng)的責(zé)任強度保持適度均衡。比例原則也叫適度性原則，是社會合理性原則在立法實踐中的具體呈現(xiàn)，它要求違法者所承擔(dān)的法律責(zé)任應(yīng)匹配不法行為的具體強度，對不同的違反義務(wù)行為應(yīng)按其性質(zhì)和程度分別設(shè)定不同的法律責(zé)任，對同等強度的行為應(yīng)設(shè)立價值相當(dāng)?shù)呢?zé)任。監(jiān)察機關(guān)不僅對職務(wù)違法有權(quán)調(diào)查，對職務(wù)犯罪也有權(quán)調(diào)查，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)就是調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。作為《監(jiān)察法》兜底部分的法律責(zé)任，也從違法和犯罪兩個層面進(jìn)行了設(shè)定?！侗O(jiān)察法》第六十二條規(guī)定，當(dāng)違法行為的程度尚不足以觸犯刑律時，違法主體應(yīng)該承擔(dān)“責(zé)令改正”“通報批評”等法律責(zé)任?！侗O(jiān)察法》第六十六條則采用指引式的規(guī)定，設(shè)定了違反《監(jiān)察法》的行為構(gòu)成犯罪時，違法主體需要承擔(dān)的法定責(zé)任，具體來說，主要包括四種情形⑧：一是監(jiān)察對象及有關(guān)人員偽造、隱匿、毀滅證據(jù)，違反《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)第三百零七條規(guī)定的；二是監(jiān)察對象對控告人、檢舉人、證人或者監(jiān)察人員進(jìn)行報復(fù)陷害，違反《刑法》第二百五十四條規(guī)定的；三是控告人、檢舉人、證人捏造事實誣告陷害監(jiān)察對象，違反《刑法》第二百四十三條規(guī)定的；四是監(jiān)察機關(guān)及其工作人員泄露調(diào)查工作信息，違反《刑法》第三百九十八條規(guī)定的。

(三)對單位和個人分別設(shè)定法律責(zé)任

對單位和個人分別設(shè)定法律責(zé)任，就是要在查處腐敗問題時加強制度建設(shè)。制度問題是根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的問題，從近年來查處的一些大案要案看，如何靠制度更有效地筑牢監(jiān)督防線，仍然是我們面臨的一個重大課題。新時代反腐敗斗爭的客觀形勢要求監(jiān)察立法必須從查辦職務(wù)違規(guī)違法和職務(wù)犯罪的客觀規(guī)律出發(fā)，將監(jiān)察法律責(zé)任的追究納入一體構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”(以下簡稱“三不”)的體制機制進(jìn)行考量。作為反腐敗領(lǐng)域的基本法，《監(jiān)察法》不僅賦予監(jiān)察機關(guān)強有力的調(diào)查權(quán)限，增強“不敢腐”的紀(jì)法威懾，也通過制發(fā)、執(zhí)行監(jiān)察建議的制度設(shè)計，扎緊“不能腐”的籠子，強化“不想腐”的自覺。監(jiān)察建議是監(jiān)察機關(guān)針對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題，向相關(guān)單位就其職責(zé)范圍內(nèi)的事項提出的具有一定法律效力的建議。向監(jiān)察對象所在單位發(fā)出監(jiān)察建議書，是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督職能的有效手段。《監(jiān)察法》第二章第十一條第三款規(guī)定監(jiān)察委員會可以向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議，第十三條規(guī)定監(jiān)察委員會派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員可以依法提出監(jiān)察建議，第五章第四十五條第五款規(guī)定監(jiān)察委員會可以對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。上述條款共同構(gòu)建起監(jiān)察建議的框架體系，明確了監(jiān)察建議的主體、客體和根據(jù)。

從以往查處的腐敗案件看，腐敗問題的滋生往往與本單位制度建設(shè)缺失、權(quán)力運行缺乏制度約束等密不可分，這就要求監(jiān)察機關(guān)在嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法查處腐敗案件的同時，還必須牢牢扎緊制度的籠子，堵住權(quán)力濫用的漏洞，高效運用監(jiān)察建議，一體貫通懲治腐敗、完善制度和警示教育，做深做實腐敗案件查處的“后半篇文章”。監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，可以依法對監(jiān)察對象所在單位的廉政建設(shè)和履行職責(zé)中存在的問題提出監(jiān)察建議。監(jiān)察建議大都針對日常監(jiān)督和調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行法律法規(guī)政策有偏差、日常管理不嚴(yán)格不到位、面對問題不擔(dān)當(dāng)不作為、履行職責(zé)不認(rèn)真不細(xì)致等問題。監(jiān)察建議是監(jiān)察機關(guān)在反腐敗斗爭中一體推進(jìn)“三不”的重要法律武器，能夠?qū)邮軋?zhí)行監(jiān)察建議的有關(guān)單位和個人進(jìn)行剛性約束，切合了反腐敗斗爭集中統(tǒng)一的現(xiàn)實要求和權(quán)威高效的運行目標(biāo)?！侗O(jiān)察法》第六十二條詳細(xì)規(guī)定了收到監(jiān)察建議的單位違反《監(jiān)察法》行為的責(zé)任后果，既列舉了“不執(zhí)行處理決定”“不采納監(jiān)察建議”等違法情形，也明確了主管部門和上級機關(guān)應(yīng)成為追責(zé)主體，更設(shè)定了單位和個人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！侗O(jiān)察法》既設(shè)定了有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察建議的法律責(zé)任，又設(shè)定了相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，體現(xiàn)了《監(jiān)察法》“全覆蓋”的監(jiān)察范圍和一體推進(jìn)“三不”的反腐敗策略。

三、監(jiān)察法律責(zé)任的法治價值

厘清法條背后的法治價值是法律分析的重要內(nèi)容，也是貫穿分析進(jìn)路的邏輯主線。法治價值最直觀的表現(xiàn)形式是法律蘊含的核心信條和根本準(zhǔn)則，銘刻著法律的價值判斷和法治精神，根植于特定的社會土壤，承載了法治的精神內(nèi)核與價值追求，直接決定了實行法治的方向和實現(xiàn)法治的動力⑨。因此，法律條文所蘊含的法治價值在法律體系或法律部門中居于基礎(chǔ)性地位，是具體法的綱領(lǐng)性統(tǒng)攝，蘊含著法條背后的立法原意和價值追求。監(jiān)察法律責(zé)任的法治價值表現(xiàn)為：保障監(jiān)察立法的科學(xué)權(quán)威，強化監(jiān)察機關(guān)的自我監(jiān)督，完善監(jiān)察執(zhí)法的制度約束，彰顯法治反腐的人民立場，承載權(quán)利救濟的價值追求。

(一)保障監(jiān)察立法的科學(xué)權(quán)威

任何法律規(guī)范都必須具備權(quán)威性，這是法律規(guī)范能真正起到調(diào)整法律關(guān)系、規(guī)范社會行為作用的重要前提。如果不在法律的制定過程中貫穿法律的權(quán)威，法律必然成為一紙空文?！侗O(jiān)察法》是我國第一部反腐敗領(lǐng)域的國家立法，也是一部體現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的基本法律，其科學(xué)性和權(quán)威性不言而喻⑩?！侗O(jiān)察法》以《中華人民共和國憲法》為依據(jù)，對監(jiān)察委員會的組織、職責(zé)、權(quán)限、程序以及對監(jiān)察委員會的監(jiān)督、法律責(zé)任等作出規(guī)定，通過嚴(yán)密的權(quán)力責(zé)任設(shè)定，保障其在整個監(jiān)察活動和監(jiān)察法律關(guān)系中處于主導(dǎo)調(diào)控地位，所有涉及國家監(jiān)察的法律行為都必須以《監(jiān)察法》為依據(jù)。《監(jiān)察法》的權(quán)威性一方面通過其在監(jiān)察領(lǐng)域的源頭性和引領(lǐng)性地位得以彰顯，另一方面通過其對監(jiān)察權(quán)力和監(jiān)察法律責(zé)任的嚴(yán)格配置從而調(diào)整監(jiān)察法律關(guān)系得以體現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》第八章所規(guī)定的法律責(zé)任，在本質(zhì)上就是監(jiān)察法律關(guān)系的主體在監(jiān)察活動中的義務(wù)分配模式，與監(jiān)察權(quán)力的配置、監(jiān)察程序的設(shè)置形成嚴(yán)密銜接的立法鏈條，共同起到保障監(jiān)察活動依法高效運行和維護《監(jiān)察法》權(quán)威的作用。

監(jiān)察法律責(zé)任的科學(xué)配置在結(jié)構(gòu)上保障了《監(jiān)察法》的立法完整性，沒有設(shè)定法律后果的法律規(guī)范，其權(quán)威性也就無從談起。配置法律責(zé)任的立法目的和直接作用，就在于賦予法條規(guī)定的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系具備現(xiàn)實約束力。在《監(jiān)察法》的整體結(jié)構(gòu)中，法律責(zé)任具有結(jié)構(gòu)性的要件作用，設(shè)定監(jiān)察法律責(zé)任就是通過對違反《監(jiān)察法》的行為進(jìn)行約束，將文本上的法條規(guī)定轉(zhuǎn)化為反腐敗實踐中的行為準(zhǔn)則，保障《監(jiān)察法》的權(quán)威。監(jiān)察法律責(zé)任的約束功能得益于其內(nèi)在的科學(xué)體系架構(gòu)，這個架構(gòu)包含體系結(jié)構(gòu)和要素結(jié)構(gòu)，其中，協(xié)調(diào)有序的體系結(jié)構(gòu)形成了監(jiān)察法律責(zé)任體系的外部支撐，科學(xué)合理的要素結(jié)構(gòu)形成了監(jiān)察法律體系的內(nèi)部支撐。體系結(jié)構(gòu)是指所有監(jiān)察法律責(zé)任條款彼此之間呈現(xiàn)的邏輯結(jié)構(gòu)與相互關(guān)系，監(jiān)察法律責(zé)任的體系結(jié)構(gòu)囊括了相關(guān)單位、有關(guān)人員、監(jiān)察對象、監(jiān)察機關(guān)及其工作人員四類主體，覆蓋了黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任、刑事責(zé)任、國家賠償責(zé)任等不同類型的法律責(zé)任，形成了層次遞進(jìn)的體系化責(zé)任配置格局。要素結(jié)構(gòu)是指每個監(jiān)察法律責(zé)任條款所包含的責(zé)任類型、責(zé)任形式、責(zé)任主體，如前所述，這些要素的組合有兩種，即第六十二條、第六十三條采用的“行為主體-違法行為-追責(zé)主體-法律責(zé)任”排列方式和第六十四條、第六十五條、第六十六條、第六十七條采用的“行為主體-違法行為-法律責(zé)任”排列方式。

監(jiān)察法律責(zé)任就是違反《監(jiān)察法》所產(chǎn)生的法律后果，它對監(jiān)察法律關(guān)系主體的行為作出規(guī)范性指引和可罰性評價。法律責(zé)任是相關(guān)主體履行法律義務(wù)的保障，也是違反法定義務(wù)的懲戒武器，在整個法律體系中占有十分重要的地位，是每一部成文法律不可或缺的要件。監(jiān)察法律責(zé)任內(nèi)部的邏輯結(jié)構(gòu)具有明確的指向性，既包括明確的責(zé)任主體，也包括明確的責(zé)任類型。從本質(zhì)上看，監(jiān)察立法就是基于監(jiān)察法律關(guān)系分配各方的權(quán)利義務(wù)，這種分配不僅關(guān)系到監(jiān)察立法的質(zhì)量，也關(guān)系到監(jiān)察權(quán)的穩(wěn)定運行。監(jiān)察法律責(zé)任的設(shè)置遵循了以監(jiān)察法律關(guān)系為界限、層次遞進(jìn)的立法技術(shù)，主要包括三種設(shè)定方式：一是以違法主體為標(biāo)準(zhǔn)，對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員、監(jiān)察對象及涉案人員、監(jiān)察調(diào)查相關(guān)人員的責(zé)任設(shè)定；二是以違法行為是否構(gòu)罪為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定法律責(zé)任；三是以單位和個人為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定法律責(zé)任。采用上述三種法律責(zé)任設(shè)定方式，其邏輯動因就在于監(jiān)察法律關(guān)系具有統(tǒng)攝地位。一方面，因為監(jiān)察法律關(guān)系的動態(tài)性決定了監(jiān)察活動涉及主體的多樣性。《監(jiān)察法》的立法目的之一就是壓減公權(quán)力設(shè)租尋租空間，而公權(quán)力與生俱來的輻射性、擴張性與腐敗問題的復(fù)雜性，決定了在監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使監(jiān)督職權(quán)的監(jiān)察實踐中，必然與監(jiān)察對象以外的法律主體產(chǎn)生監(jiān)察法律關(guān)系。另一方面，因為監(jiān)察法律關(guān)系的動態(tài)性必然要求監(jiān)察法律責(zé)任的穩(wěn)定性，這是運用權(quán)責(zé)法定的法治思維推進(jìn)反腐敗工作的重要體現(xiàn)。

(二)強化監(jiān)察機關(guān)的自我監(jiān)督

反腐敗斗爭包含著規(guī)制權(quán)力依法運行和保證反腐敗工作自身公正嚴(yán)明的雙重邏輯。古人云，善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身(《申鑒·政體》)?！皼]有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！盵3]有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，這是公權(quán)力運行的基本準(zhǔn)則，國家監(jiān)察權(quán)也必須在法治的軌道上運行。監(jiān)察體制改革構(gòu)筑了監(jiān)督范圍更廣、監(jiān)督對象更多、監(jiān)督方式更全的全新權(quán)力監(jiān)督體系。《監(jiān)察法》法律責(zé)任條款作為《監(jiān)察法》立法鏈條的末端，一方面可以保障監(jiān)察委員會在查處腐敗、打擊職務(wù)違法犯罪時的反腐敗權(quán)力在法定規(guī)制內(nèi)運行，另一方面也是對監(jiān)察權(quán)力本身進(jìn)行法律規(guī)制和約束。這既體現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)開展廉政建設(shè)和行使反腐敗職能的制度要義，也蘊含著配置監(jiān)察法律責(zé)任背后實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)“刀刃向內(nèi)”自我監(jiān)督的立法目標(biāo)。從監(jiān)察體制改革的人民性看，人民群眾反腐敗的訴求必然要求黨和國家對反腐敗資源、反腐敗制度和反腐敗權(quán)力進(jìn)行優(yōu)化組合及系統(tǒng)集成的頂層設(shè)計，這就決定了作為一種全新國家權(quán)力的監(jiān)察權(quán)必須恪守公正嚴(yán)明的立場；從對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督看，如果監(jiān)察權(quán)力本身缺乏必要的監(jiān)督和制約，那么監(jiān)察權(quán)力就極有可能產(chǎn)生新的不公平和非正義。正是基于反腐敗權(quán)力公正性的雙重價值，所以必須對監(jiān)察權(quán)力本身進(jìn)行法律規(guī)制和約束?；谶@種思路，《監(jiān)察法》就從法律后果層面對監(jiān)察權(quán)的權(quán)力歸屬、職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了兜底設(shè)計，厘清了違法行使監(jiān)察權(quán)的法律后果清單，扎細(xì)扎密了約束監(jiān)察權(quán)依法運行的法治籠子。

要保證監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運行，必須強化監(jiān)察委員會的自身監(jiān)督。《監(jiān)察法》第六十五條采用列舉的方式設(shè)定了監(jiān)察主體違法行使監(jiān)察權(quán)產(chǎn)生不利法律后果的追責(zé)情形，是紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“刀刃向內(nèi)”“嚴(yán)防燈下黑”的自我監(jiān)督，與《監(jiān)察法》“第四章 監(jiān)察權(quán)限”“第五章 監(jiān)察程序”和“第七章 對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”相互照應(yīng)，覆蓋了線索處置、日常監(jiān)督、立案調(diào)查、案件審理和監(jiān)察處置等各個環(huán)節(jié)。需要明確的是，這種追責(zé)包含兩個層級，一是追究直接責(zé)任人員的法律責(zé)任，二是追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的法律責(zé)任，這種規(guī)定的目的在于強化對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。依法治國要求國家權(quán)力在憲法和法律框架下運行，隨著監(jiān)察體制改革不斷向前推進(jìn)，如何加強對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督引起普遍關(guān)注。習(xí)近平總書記指出，“廣大紀(jì)檢監(jiān)察干部要做黨和人民的忠誠衛(wèi)士，堅定理想信念，提高政治能力，加強自我約束，不斷增強專業(yè)能力，強化紀(jì)法思維特別是程序意識”[4]，這為推進(jìn)反腐敗工作法治化、規(guī)范化運行提供了科學(xué)指引，也對監(jiān)察機關(guān)依法用權(quán)、接受監(jiān)督提出了明確要求。

監(jiān)察機關(guān)及監(jiān)察人員自身公正性的背后，是監(jiān)察法律制度的合理性、監(jiān)察權(quán)自我監(jiān)督的有效性和監(jiān)察法律關(guān)系的制度剛性，這些都集中表現(xiàn)在約束監(jiān)察主體行使監(jiān)察權(quán)的制度安排上。從監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察活動的關(guān)系角度看，公正嚴(yán)明不僅是監(jiān)察機關(guān)反腐敗斗爭客觀狀態(tài)的描述，更是人民群眾對反腐敗斗爭的評價和判斷，監(jiān)察權(quán)行使主體是否公正嚴(yán)明，直接影響著人民群眾的滿意指數(shù)。習(xí)近平指出，如果監(jiān)察委員會不能夠認(rèn)真地履行好職責(zé)，甚至出現(xiàn)濫用權(quán)力的情況，就會辜負(fù)黨和人民的信任。也就是說，監(jiān)察權(quán)的公正性集中投射在監(jiān)察權(quán)的公正行使上，并最終通過監(jiān)察主體的公正性表現(xiàn)出來。監(jiān)察主體自身的公正性對反腐敗斗爭的成效和人民群眾的期待有著結(jié)構(gòu)性的影響，因此必須把公平正義的價值理念貫穿于監(jiān)察法律制度設(shè)計和監(jiān)察活動實踐的各個層面。監(jiān)察機關(guān)必須加強自我約束和自我監(jiān)督，這種監(jiān)督不僅體現(xiàn)在《監(jiān)察法》“第七章 對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，也在“第八章 法律責(zé)任”中通過法律后果得到了確認(rèn)。

(三)完善監(jiān)察執(zhí)法的制度約束

深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點，推進(jìn)公權(quán)力運行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的任性空間，建立完善的監(jiān)督管理機制、有效的權(quán)力制約機制、嚴(yán)肅的責(zé)任追究機制[4]。監(jiān)察權(quán)的依法嚴(yán)格運行，就是監(jiān)察機關(guān)及其公職人員依照《監(jiān)察法》的規(guī)定開展監(jiān)察活動的實踐過程。監(jiān)察執(zhí)法的過程，既是《監(jiān)察法》的實施過程，更是將《監(jiān)察法》的規(guī)范準(zhǔn)則轉(zhuǎn)化為遵守《監(jiān)察法》的自覺行為的過程。監(jiān)察執(zhí)法的制度約束主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是監(jiān)察機關(guān)要嚴(yán)格依法排除干擾。在反腐敗斗爭中，監(jiān)察機關(guān)不僅要嚴(yán)格執(zhí)行《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序的規(guī)定，做到在法律授權(quán)的范圍內(nèi)嚴(yán)格行使查處職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的反腐敗職權(quán)，更要做到對監(jiān)察主體自身以外的監(jiān)察法律關(guān)系相對方干擾監(jiān)察活動的非法行為進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)，以保證監(jiān)察執(zhí)法的嚴(yán)格性。

二是要嚴(yán)格維護監(jiān)察秩序?！侗O(jiān)察法》是調(diào)整監(jiān)察法律關(guān)系的獨立的法律部門，監(jiān)察法律關(guān)系是監(jiān)察機關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)過程中與相對人形成的法律關(guān)系，這種法律關(guān)系在《監(jiān)察法》的領(lǐng)域就是監(jiān)察秩序，所以監(jiān)察對象作為監(jiān)察活動的重要一方，有義務(wù)與監(jiān)察主體協(xié)調(diào)配合，共同維護權(quán)威高效的監(jiān)察秩序。一旦監(jiān)察對象不履行監(jiān)察法定義務(wù)，單方面依靠監(jiān)察機關(guān)將無法維持監(jiān)察秩序，《監(jiān)察法》的實施效能將受到影響。因此，要建立有序的監(jiān)察秩序、保障監(jiān)察權(quán)的嚴(yán)格運行，就必須要求相對人嚴(yán)格依法履行配合義務(wù)。

《監(jiān)察法》第六十三條列舉了非法阻礙、破壞干擾監(jiān)察活動的行為，其主要目的是通過設(shè)定追責(zé)制度在最大程度上消除對監(jiān)察權(quán)運行的各類阻礙，以保證監(jiān)察權(quán)的嚴(yán)格依法運行。立法理論要求法律責(zé)任條款的設(shè)置必須遵循法定義務(wù)與法律后果相對應(yīng)的原則，這既是保證法律規(guī)范結(jié)構(gòu)嚴(yán)密完整的技術(shù)要求，也是體現(xiàn)法律責(zé)任當(dāng)為性的執(zhí)法要求?！侗O(jiān)察法》主要從以下四個方面規(guī)定了相關(guān)人員的配合義務(wù)：一是在受理舉報環(huán)節(jié)，監(jiān)察對象不得阻礙他人揭發(fā)檢舉、提供證據(jù)材料；二是在收集證據(jù)環(huán)節(jié)，監(jiān)察對象必須如實提供有關(guān)文件賬目等材料，不得偽造、滅失、藏匿證據(jù)；三是在查明案情階段，監(jiān)察對象必須如實交代違紀(jì)違法犯罪事實，不得與他人串通勾連、捏造虛假口供；四是不得有其他違反《監(jiān)察法》的行為，如為同案人通風(fēng)報信、轉(zhuǎn)移贓款贓物等。從監(jiān)察辦案的實踐看，由于職務(wù)違法犯罪不具備傳統(tǒng)意義上的作案場所和作案工具，在調(diào)查取證中對相關(guān)證人證言、書證物證等證據(jù)材料的收集固定，在很大程度上影響著案件的調(diào)查效率。因此，對調(diào)查涉及的相關(guān)個人或單位設(shè)定拒不配合、阻撓破壞監(jiān)察調(diào)查取證的法律責(zé)任，以保障《監(jiān)察法》中義務(wù)性條款尤其是禁止性條款的有效實施，成為配置監(jiān)察法律責(zé)任的重要動因。

《監(jiān)察法》所規(guī)定的配合義務(wù)就是監(jiān)察關(guān)系相對方在監(jiān)察活動過程中必須履行的作為和不作為的法定行為。雖然配合義務(wù)的內(nèi)容已經(jīng)在法條中得到列舉和明確，但如何理解監(jiān)察配合義務(wù)的性質(zhì)和特征，還需要從監(jiān)察法律關(guān)系出發(fā)。監(jiān)察配合義務(wù)具備以下三種性質(zhì)：第一，義務(wù)履行主體的特定性，監(jiān)察配合義務(wù)的履行主體只能是監(jiān)察權(quán)力所指向的相對人，包括監(jiān)察對象、相關(guān)單位和個人；第二，義務(wù)內(nèi)容的明確性，配合義務(wù)的內(nèi)容由法律明確規(guī)定，《監(jiān)察法》對配合義務(wù)進(jìn)行了明確的規(guī)定，主要包括配合調(diào)查取證、不得打擊報復(fù)、不得阻礙檢舉揭發(fā)等；第三，配合義務(wù)的當(dāng)為性，凡是義務(wù)性規(guī)范都應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。監(jiān)察對象或相關(guān)單位和人員違反監(jiān)察法定義務(wù)，干擾甚至對抗監(jiān)察活動的正常開展，就必須受到嚴(yán)格追責(zé)，否則監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)法威嚴(yán)將受到影響。

(四)彰顯法治反腐的人民立場

以法治思維和法治方式懲治腐敗，是全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的必然要求。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗斗爭步入法治反腐的新發(fā)展階段，“反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻”和“反腐敗永遠(yuǎn)在路上”的戰(zhàn)略研判、構(gòu)建權(quán)威高效國家監(jiān)察體系的重大政治任務(wù)，都要求我們應(yīng)把法治思維和法治方式融入反腐敗正義之戰(zhàn)，堅定人民立場，防止選擇性、運動式反腐。深化監(jiān)察體制改革是維護人民主權(quán)的必然要求，其根本目的在于通過改進(jìn)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計的制度創(chuàng)新，破解權(quán)力異化和權(quán)力尋租的怪圈，使各項權(quán)力牢牢掌握在黨和人民手中，始終保持公共權(quán)力的人民性和廉潔性，確保人民賦予的權(quán)力為人民所用?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”，作為公民基本權(quán)利的檢舉權(quán)，本質(zhì)上就是監(jiān)督權(quán)，對國家與公民的關(guān)系具有以權(quán)利制約權(quán)力的調(diào)整作用，承載了作為國家主權(quán)的最終擁有者對公權(quán)力制約的功能，其背后是人民參與國家治理的現(xiàn)實訴求，是健全黨和國家監(jiān)督體系的民意彰顯。一切權(quán)力來自人民、一切權(quán)力屬于人民是我國重要的憲法原則，社會主義法治必須代表最廣大人民的根本利益和整體意志。人民通過讓渡自身的私權(quán)利形成管理國家的公權(quán)力，人民依然享有監(jiān)督國家公權(quán)力運行的公民監(jiān)督權(quán)。從本源上看，權(quán)力來源于權(quán)利的授予，權(quán)力和權(quán)利之間天然具有邏輯上的統(tǒng)一性，但公權(quán)力通過對社會生活的支配，會使其在運作過程中出現(xiàn)異化而與權(quán)利對立，這就不可避免地導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利之間出現(xiàn)異質(zhì)性。因此，必須對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，確保公權(quán)力體現(xiàn)人民群眾的共同意志。只有這樣，才能通過權(quán)利制約權(quán)力的方式，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，壓減權(quán)力任性和權(quán)力異化的空間。

腐敗行為如果缺乏有力的扼制和壓減，就會對社會道德標(biāo)準(zhǔn)和社會基本秩序產(chǎn)生巨大侵蝕。當(dāng)腐敗行為得到放任滋長，就會對公眾產(chǎn)生極大的誘惑力，使全社會放松對腐敗的警惕，從而導(dǎo)致公權(quán)力任性妄為，逐漸喪失公信力。因此，必須堅守反腐敗的人民立場，在全社會形成強大的反腐敗氛圍。保障公民的監(jiān)督權(quán)是矯正權(quán)力異化的重要途徑，《監(jiān)察法》對公民的檢舉監(jiān)督權(quán)進(jìn)行保護，彰顯了法治反腐的人民立場，推進(jìn)了反腐敗工作法治化、規(guī)范化的進(jìn)程。權(quán)利保障制度的最終價值在于實現(xiàn)權(quán)利所預(yù)設(shè)的功能，權(quán)利的基本價值通過具體制度的保障獲得生命力，得以在社會生活中發(fā)揮實際功用?！侗O(jiān)察法》第六十四條作出關(guān)于處理報復(fù)陷害和誣告陷害的規(guī)定，是尊重人民群眾在反腐敗斗爭中的主體地位的表現(xiàn)，切實保障了公民的合法控告權(quán)和檢舉權(quán)，為人民群眾依法行使檢舉監(jiān)督權(quán)提供了新的法律保障，體現(xiàn)了發(fā)動人民群眾參與反腐敗工作的法治要求?？馗鏅?quán)、檢舉權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，在反腐敗斗爭中，必須堅定人民立場，尊重群眾主體地位，充分保障人民群眾檢舉揭發(fā)的反腐敗權(quán)利。

反腐敗是人民群眾對黨的希望和要求，“人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅”[5]。尊重人民群眾的反腐敗主體地位、回應(yīng)人民群眾的反腐敗訴求、順應(yīng)人民群眾的反腐敗期待、保障人民群眾的檢舉監(jiān)督權(quán)，是反腐敗斗爭的理論邏輯、制度價值和實踐邏輯的必然要求，是關(guān)系到社會主義事業(yè)興衰成敗的重大理論問題與實踐問題?！暗米锴О偃耍回?fù)十三億”的人民立場，充分表明了一切從人民的愿望和訴求出發(fā)、堅定不移反對腐敗的鮮明態(tài)度。黨的十八大以來，黨中央以“零容忍”的態(tài)度堅決懲治腐敗，依紀(jì)依法查辦腐敗案件，堅持全覆蓋、無禁區(qū)、無例外，極大地提高了發(fā)現(xiàn)和查處腐敗行為的幾率，形成了“伸手必被捉”的社會氛圍，反腐敗斗爭已經(jīng)成為民眾期待和政治意志的重要契合點。人民群眾對腐敗的感受最直接，對反腐敗的態(tài)度最鮮明，對反腐敗的立場最堅定，對反腐敗的訴求愿望也最強烈，在反腐敗斗爭中發(fā)揮了重要作用，釋放出了強大的反腐敗效能，形成了強大的反腐敗社會氛圍。反腐敗斗爭得到了人民群眾的擁護和支持，社會輿論對反腐敗工作的關(guān)注度持續(xù)高漲，不少隱藏在群眾身邊的腐敗案件就是通過群眾舉報才得以發(fā)現(xiàn)和查處。

(五)承載權(quán)利救濟的價值追求

無救濟即無權(quán)利，權(quán)利救濟是對規(guī)范鏈條斷裂的縫合，是維持法律秩序的制度保障。法律責(zé)任是“由于侵犯法定權(quán)利或違反法定義務(wù)而引起的、由專門國家機關(guān)認(rèn)定并歸結(jié)于法律關(guān)系的有責(zé)主體的、帶有直接強制性的義務(wù)，即由于違反第一性法定義務(wù)而招致的第二性義務(wù)”[6]。國家賠償責(zé)任作為監(jiān)察法律責(zé)任的一種，是國家對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員違反《監(jiān)察法》的規(guī)定，是對公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損害后的強制性賠償義務(wù)，是對合法權(quán)益的救濟。國家監(jiān)察體制不僅通過創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)改變了我國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，也通過《監(jiān)察法》完善了對公權(quán)力監(jiān)督制約的權(quán)力規(guī)制，同時也提出了對監(jiān)察關(guān)系相對方的權(quán)利救濟命題。監(jiān)察權(quán)是反腐敗利器，具有強大的實踐效能，監(jiān)察機關(guān)的反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法具有維護黨的執(zhí)政地位、維護國家政權(quán)安全、維護人民根本利益的多重價值。同時也應(yīng)看到，監(jiān)察權(quán)如果用得不好，也會傷及無辜，因此必須對監(jiān)察機關(guān)的賠償責(zé)任進(jìn)行法定配置。監(jiān)察對象的權(quán)利保障與監(jiān)察權(quán)的運行同等重要，兩者在實踐上應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)平衡，不應(yīng)片面強調(diào)監(jiān)察權(quán)而忽視監(jiān)察對象的合法權(quán)益。

《監(jiān)察法》第六十七條對監(jiān)察機關(guān)的國家賠償責(zé)任作出規(guī)定，其目的在于保障和救濟監(jiān)察相對方的合法權(quán)利，實現(xiàn)權(quán)利保障和權(quán)力行使的平衡，體現(xiàn)了用權(quán)利救濟監(jiān)督權(quán)力行使的立法技術(shù)，也就是通過保障監(jiān)察相對方的救濟權(quán)利來逆向監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)及其公職人員依法依規(guī)使用監(jiān)察權(quán)力。雖然權(quán)利救濟與權(quán)力監(jiān)督從屬于兩種不同的制度安排，但二者在功能和作用上具有共向性，二者都能夠保障法律實施。這是由于公民權(quán)利救濟的可實現(xiàn)性受到權(quán)力監(jiān)督完整性的影響，而權(quán)利救濟的本質(zhì)就是對權(quán)力的監(jiān)督，因為權(quán)利救濟的起因就是受到權(quán)力的非法侵犯。“監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹(jǐn)慎，嚴(yán)格依紀(jì)依法”[4]。在監(jiān)察權(quán)的實際運行中，必須保障審慎用權(quán)，避免對合法權(quán)益造成侵犯?！侗O(jiān)察法》第六十七條所規(guī)定的國家賠償責(zé)任是一種法律責(zé)任，這就說明只有符合法律規(guī)定的條件才能適用國家賠償，相關(guān)限制條件主要包括以下三個方面：一是侵權(quán)情形的職權(quán)性，即公民、法人或者其他組織受到的損害必須是監(jiān)察機關(guān)或者監(jiān)察人員的職務(wù)過錯或過失所造成的，不包括監(jiān)察人員在監(jiān)察活動以外的個人行為給公民、法人或者其他組織造成的損害；二是損害結(jié)果與監(jiān)察活動的因果性，即監(jiān)察機關(guān)或監(jiān)察人員違法行使職權(quán)的行為與監(jiān)察相對方的財產(chǎn)權(quán)利或人身權(quán)利受損存在因果關(guān)系；三是損害結(jié)果的已然性，即國家賠償救濟只能救濟已然發(fā)生的損害結(jié)果。

從賦權(quán)與控權(quán)辯證關(guān)系的視角來看，國家賠償責(zé)任制度是監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機制的重要部分，起到了監(jiān)督規(guī)范監(jiān)察權(quán)運行的作用，但由于監(jiān)察法律體系的構(gòu)建尚處于探索階段，目前還沒有直接涉及監(jiān)察賠償?shù)牟僮饕?guī)范?！吨腥A人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)只規(guī)定了行政賠償責(zé)任和刑事賠償責(zé)任，并未將監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的責(zé)任納入到國家賠償制度的體系之中?！秶屹r償法》第一條就明確規(guī)定，賠償責(zé)任的設(shè)計就是為了“保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國家機關(guān)依法行使職權(quán)”，因此，可以通過在《國家賠償法》中增加監(jiān)察賠償?shù)膬?nèi)容，將監(jiān)察賠償納入國家賠償體系，具體條款設(shè)置可參照行政機關(guān)和司法機關(guān)的賠償責(zé)任設(shè)計，對監(jiān)察賠償范圍、賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)和賠償程序作出制度設(shè)計。

四、結(jié)語

就立法層面而言，《監(jiān)察法》第八章通過列舉和概括的方式，對監(jiān)察活動中可能產(chǎn)生的監(jiān)察法律責(zé)任作出了系統(tǒng)全面的規(guī)定，體現(xiàn)了反腐敗工作法治化、規(guī)范化的實質(zhì)要求。但具體違法情形認(rèn)定、責(zé)任性質(zhì)判斷、責(zé)任追究強度、國家賠償標(biāo)準(zhǔn)等方面的操作規(guī)范尚需細(xì)化完善，如在評價違法行為時是否區(qū)分行為人故意或過失、是否對相關(guān)責(zé)任人同時追究黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任、如何適用國家賠償?shù)木唧w規(guī)定等，這些實踐中必然涉及的命題有待后續(xù)研究進(jìn)一步探討論證。

注釋：

①參見李亮：《法律文本中責(zé)任條款的現(xiàn)狀、問題與規(guī)范設(shè)置——以現(xiàn)行立法為實證考察對象》(《上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢)》，2016年第4期)。

②參見劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》(《法商研究》，2013年第3期)。

③參見卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》(商務(wù)印書館，2003年版，第317頁)。

④參見莫于川：《論新監(jiān)察體系中的法律責(zé)任機制》(《現(xiàn)代法治研究》，2019年第1期)。

⑤同③，第9頁。

⑥同④

⑦參見秦前紅：《監(jiān)察法學(xué)教程》(法律出版社，2019年版，第47頁)。

⑧根據(jù)權(quán)威釋義，《監(jiān)察法》第六十六條規(guī)定的可能構(gòu)成犯罪應(yīng)依法追究刑事責(zé)任的情形主要有四種，具體可參見《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義：第八章法律責(zé)任第六十六條》(https：//www.ccdi.gov.cn/djfg/fgsy/201807/t20180711_175446.html)。

⑨參見孫國華、朱景文：《法理學(xué)(第3版)》(中國人民大學(xué)出版社，2010年版，第335頁)。

⑩參見卞建林：《配合與制約：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》(《法商研究》，2019年第1期)。