基層央行金融監(jiān)管體系的建設(shè)與思考

孟瑤

摘 要：隨著金融市場化、國際化和網(wǎng)絡(luò)化的不斷深入，我國的央行金融市場監(jiān)管體系也逐步變化為央地雙層監(jiān)管，這也就要求基層央行必須進一步提升監(jiān)管效率。基于此，首先分析基層央行金融監(jiān)管體系的現(xiàn)狀，然后進一步分析新時期提升其監(jiān)管效能的必要性，繼而從外部和內(nèi)部兩個層面說明其監(jiān)管效能存在的挑戰(zhàn)和不足，最后從定位意識、法律保障、人才培養(yǎng)和內(nèi)部交流四個方面提出相關(guān)的對策建議。

關(guān)鍵詞：基層央行;金融監(jiān)管;體系建設(shè)

中圖分類號：F832? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）09-0051-03

一、基層央行金融監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

金融監(jiān)管權(quán)從中央配置過渡到地方配置是一個長期和漸進的過程，其標(biāo)志性事件為2017年的全國第五次金融工作會議上，明確了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室設(shè)在中國人民銀行，自此之后我國正式進入了“服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革”的新時代。但是整體來看，目前金融監(jiān)管主要還是一種分業(yè)管理的模式，比如涉及具體的金融業(yè)務(wù)監(jiān)管的就有數(shù)十個單位和部門，這些單位部門往往在中央和地方上的金融監(jiān)管配置是難以一致的。對于金融監(jiān)管的牽頭部門人民銀行而言，其在金融監(jiān)管體系中依舊存在的是以中央為主導(dǎo)的情況，呈現(xiàn)出“中央集權(quán)、高度集中”的形式。不可否認(rèn)的是，基層央行金融監(jiān)管在面臨壓力和困難的情況下依舊盡可能做出了巨大的努力，彰顯出巨大的力量，也為后續(xù)央地雙層監(jiān)管的改革提供了好的經(jīng)驗和做法。

二、新時期提升基層央行監(jiān)管效能的必要性

通過上述對基層央行金融監(jiān)管體系現(xiàn)狀的梳理和分析，我們可以看出人民銀行已經(jīng)逐步成為金融監(jiān)管的主力軍和先鋒軍，那么基層人民銀行也應(yīng)該進一步提升監(jiān)管效能，這主要基于以下三個方面的需要。

第一，履行貨幣政策職能的需要。貨幣政策職能是我國人民銀行的本質(zhì)職能之一。目前，盡管貨幣政策主要還是依靠人民銀行來進行制定，特別是貨幣金融政策的“頂層設(shè)計”的主導(dǎo)單位還是中國人民銀行，但是從實際情況來看，貨幣職能的實現(xiàn)或者說貨幣政策的落實還是需要依靠諸多的金融機構(gòu)進行。而且金融市場的政策執(zhí)行情況往往是從上到小、效果逐次降低，特別是到縣一級金融貨幣政策大打折扣，在我國某些省份某些市縣金融秩序比較混亂、往往存在很多的個人融資或者非法民間借貸的情況和問題，加大了地方金融風(fēng)險。因此，為了確保政策落實過程不走樣，就必須要進一步發(fā)揮基層央行金融監(jiān)管的職能作用，通過基層央行來進行金融市場監(jiān)管，通過科學(xué)有序的金融監(jiān)管獲得最及時、最真實和最準(zhǔn)確的金融信息，為后續(xù)金融貨幣政策的落實奠定良好的法制市場基礎(chǔ)，為國家制定政策創(chuàng)造好的金融環(huán)境，也為貨幣政策順利實現(xiàn)提供可靠依據(jù)。

第二，維護金融市場穩(wěn)定的需要。我國央行是我國金融系統(tǒng)最后貸款人，也是維護我國金融穩(wěn)定的最后安全線。但是最后的防線并不是毫無底線的“兜底”，更不是毫無原則的“放水”。目前國內(nèi)少數(shù)地區(qū)還是存在著“央行”是最后的“央媽”觀念，認(rèn)為可以不計較貸款風(fēng)險，反正有國家兜底，這種錯誤思想對整體金融形勢不利。因此，基層央行就必須在此過程中加大監(jiān)督力度，在過程前提前做出監(jiān)管預(yù)警，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，強化對地方法人金融機構(gòu)監(jiān)管，力求將金融風(fēng)險湮滅在苗頭階段，將金融市場平穩(wěn)發(fā)展作為重要目標(biāo)。

第三，保障金融服務(wù)效果的需要。央行主要還是從事宏觀政策制定的，而相對缺少微觀操作的精力。商業(yè)銀行往往會從自身利益出發(fā)，將央行的政策在落實過程中流于形式。因為商業(yè)銀行首先考慮的往往是自身利潤點得不得到保障，在自身收入一定的情況下更為傾向于減少其消耗的人力、物力和財力成本，這樣也就降低了金融服務(wù)的效果，特別是金融服務(wù)作為一項務(wù)虛的產(chǎn)品，其基本上沒有一個非常明確可控的量化指標(biāo)，這也就為后續(xù)金融產(chǎn)品的推廣制造了困難。因此，作為基層金融秩序主管機構(gòu)，基層央行就應(yīng)該切實加大盡管力度，以及時發(fā)現(xiàn)并糾正金融機構(gòu)規(guī)避或損害金融服務(wù)的行為，提升金融服務(wù)的效果，保障金融消費者權(quán)益。

三、現(xiàn)階段基層央行金融監(jiān)管存在的挑戰(zhàn)和不足

現(xiàn)階段基層央行金融監(jiān)管存在著一些問題和困難，也是下一步金融監(jiān)管體系改革的重點和難點，本文將其進行分類，分為外部挑戰(zhàn)和內(nèi)部不足。

（一）外部因素

1.金融市場發(fā)展速度較快。近年來，目前隨著“大數(shù)據(jù)”時代的來臨，各項科學(xué)技術(shù)在金融產(chǎn)品中運用越來越廣泛。比如“支付寶”“網(wǎng)上理財”等，這就對我們新形勢下的金融監(jiān)管提出了具體的要求，那就是如何在日趨復(fù)雜的金融環(huán)境下履行好金融監(jiān)管的任務(wù)，這些都是需要基層央行予以梳理和思考的。特別是金融風(fēng)險往往通過現(xiàn)實轉(zhuǎn)移至網(wǎng)絡(luò)上，網(wǎng)絡(luò)安全與否是各個金融業(yè)務(wù)的重中之重，更是金融監(jiān)管的主要著力點和主要戰(zhàn)場之一。就目前而言，各個商業(yè)銀行開始有意識的通過銀行網(wǎng)絡(luò)中的高新技術(shù)發(fā)展來防范和規(guī)避相關(guān)的風(fēng)險，但是對于基層央行來說，其更需要也更有必要將自身的監(jiān)管觸角和監(jiān)管范圍擴展到相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融等領(lǐng)域，提升自己的金融監(jiān)管能力和質(zhì)效。

2.各類金融業(yè)態(tài)之間相互嵌套，推升風(fēng)險控制要求。目前各類金融業(yè)務(wù)互相摻雜，同樣的金融業(yè)務(wù)可能銀行機構(gòu)和非銀行金融機構(gòu)都在進行經(jīng)辦，金融行業(yè)之間的天然壁壘越來越少見，金融活動危險性加大、隱蔽性加強，這些也逐步成為金融監(jiān)管的“死角”，這也加大了金融監(jiān)管難度。這種對于金融監(jiān)管的考驗主要是擴大了金融監(jiān)管的范圍，而且關(guān)聯(lián)性越強的金融業(yè)務(wù)其金融衍生性更強，更具備隱蔽性和偽裝性，在某種程度上而言，金融本身就是一種資金流動和增值的過程，而如果這種過程有多種來路或者多種去向的話，就業(yè)必須要求作為監(jiān)管部門的中央央行可以在每一個關(guān)鍵節(jié)點設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督員，這也就是目前央行，特別是基層央行監(jiān)管能力無法得到迅速提升的關(guān)鍵問題所在。

（二）內(nèi)部缺陷

1.金融監(jiān)管意識不強?；鶎友胄械穆毮芏ㄎ恍Ｕ{(diào)不準(zhǔn)容易導(dǎo)致自身工作缺失。目前，隨著“放管服”改革的不斷深入，央行在金融服務(wù)中的作用越來越大，但是這也并不是說金融服務(wù)就完全與金融監(jiān)管相隔離。但是對于基層央行而言，其既隸屬于央行系統(tǒng)，同時也是地方政府的組成部門，難免在具體業(yè)務(wù)操作過程中忽視金融監(jiān)管的重要性，一味將金融服務(wù)列為重點、亮點、特色工作，即使檢查中發(fā)現(xiàn)問題也是盡量“大事化小、小事化了”，監(jiān)管意識和監(jiān)管行為下滑嚴(yán)重，監(jiān)管效能停滯不前。

2.法律法規(guī)相對滯后。目前很多金融監(jiān)管法律法規(guī)已經(jīng)存在很久，部分內(nèi)容不能及時反映出現(xiàn)已有的問題和困難，甚至很多檢查項目缺乏更高位的法律支持。這也就給基層央行在進行執(zhí)法或者監(jiān)管時創(chuàng)造了很多的法律上的障礙和困難。如《現(xiàn)金管理暫行條例》《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》等已沿用多年，對相關(guān)領(lǐng)域的一些業(yè)務(wù)規(guī)范不合時宜，對互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)、新業(yè)務(wù)未能有效覆蓋，這些為后續(xù)的金融監(jiān)管就制造了很多的問題和困難。

3.檢查執(zhí)法深度難以擴展。目前基層央行的監(jiān)管執(zhí)法手段還是以人工翻閱憑證輔以數(shù)據(jù)對比為主，這樣的執(zhí)法方法難以適應(yīng)現(xiàn)在金融網(wǎng)絡(luò)化、科技化的大趨勢。特別是對于地方而言，大部分地方金融機構(gòu)的紙質(zhì)憑證主要還是上繳，留存的非常少，因此檢查執(zhí)法的手段落后帶來檢查效果的不佳。而且還存在一點就是執(zhí)法的橫向交流不夠，這也就導(dǎo)致目前很多好的經(jīng)驗做法無法得到系統(tǒng)內(nèi)的有力推廣。而且就上下銜接而言，我國央行也是做得不夠充分，比如很少有上對下監(jiān)管實時細則的文件，很少有上對下實施監(jiān)管的協(xié)作體系等等，這也就導(dǎo)致了各地在針對同一類型的行業(yè)金融監(jiān)管時，往往辦法不一、效果不一、程序不一，這也就在最大程度上對基層央行的監(jiān)管工作造成阻礙，為后一步的提升埋下了隱患。

4.基層央行可利用的貨幣信貸調(diào)控手段非常匱乏。金融調(diào)控的主要貨幣政策手段都集中在中國人民銀行的總行手里?；鶎友胄杏捎诒旧淼穆毮芩蓿淠軌蜻\用的貨幣工具基本上沒有，對于地方企業(yè)或者地方金融市場的掌控或者監(jiān)管主要依靠的還是根據(jù)上級文件進行執(zhí)行，這個過程是非常簡單的，也不存在事前監(jiān)管或者調(diào)控的空間，主要還是事前提醒、事后處置等環(huán)節(jié)。因此，當(dāng)這些方法無法對地方形成震懾或者調(diào)控作用時，政策的效果就會大打折扣。

四、基層央行加強金融監(jiān)管體系建設(shè)的對策建議

第一，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，增強執(zhí)法意識。正如上文所述，提高基層央行金融監(jiān)管能力是非常有必要性的，這既是其履行貨幣政策職能的需要，也是做好維護金融市場穩(wěn)定的需求，更是可以保障金融服務(wù)質(zhì)量的有力措施。特別需要注意的是，金融服務(wù)和金融監(jiān)管并不是自相矛盾的，并不是要求金融服務(wù)就完全放棄了金融監(jiān)管，放松不等于放任，特別是在目前金融市場變化日益頻繁的“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，所有的金融管控措施或者貨幣政策都必須要努力適應(yīng)這一變化趨勢，特別是要將監(jiān)管放在更為重要的地位上予以重視。因此基層央行就必須進一步明確自身的定位，不能因噎廢食，不能舍本逐末，不能隔靴搔癢，要能夠更快速、更敏感地進行金融市場監(jiān)管和監(jiān)控，樹立“有重大問題發(fā)現(xiàn)不了是失職，發(fā)現(xiàn)問題不處理即為瀆職”的監(jiān)管責(zé)任意識，加強監(jiān)管，主動作為，樹立必要的監(jiān)管權(quán)威。通過重點監(jiān)管和日常監(jiān)管相結(jié)合、普查和抽查相結(jié)合等措施，提高金融監(jiān)管執(zhí)法的意識和水平。

第二，完善法律法規(guī)，為基層央行金融監(jiān)管體系的建立和健全夯實法律基礎(chǔ)、提供法律保障。一方面，要盡快修訂與現(xiàn)實情況不符的法律條款和具體款項，特別是對《現(xiàn)金管理條例》等具體法規(guī)應(yīng)該及時將業(yè)務(wù)發(fā)展新流程納入其中，以便基層央行在金融監(jiān)管過程中做到“有法可依，有法可循”。同時，應(yīng)對容易引發(fā)金融矛盾和金融問題，不適應(yīng)現(xiàn)在金融市場發(fā)展的，或者對阻礙目前金融市場發(fā)展的法律法規(guī)予以廢止，減少這些不合理規(guī)定對正常業(yè)務(wù)的束縛。另一方面，應(yīng)該緊跟目前的發(fā)展新形勢，通過制定新的法律法規(guī)，努力將諸如對支付寶、微信、阿里巴巴等一些金融產(chǎn)品的監(jiān)管立法，避免出現(xiàn)金融市場的監(jiān)管真空，不讓不法分子有跡可循?？偠灾?，就應(yīng)該將法律法規(guī)成為金融監(jiān)管，特別是基層央行金融監(jiān)管的“保護傘”，讓金融市場所有金融活動能夠更公開更透明更具有法律性。

第三，完善考核機制，增強主動監(jiān)管的內(nèi)驅(qū)力。要想進一步構(gòu)建完整可行性強的基層央行金融監(jiān)管體系，就必須重新構(gòu)建良好的考核體系，特別是改變重視服務(wù)、輕視監(jiān)管的考核體系。這要從兩個方面做好：一是從央行總行層面，在年度對各地央行考核中要體現(xiàn)出對地方金融市場監(jiān)管的考核要求，比如從年度考核權(quán)重上適當(dāng)向金融監(jiān)管方面進行傾斜，比如提升金融監(jiān)管的分值。二是在系統(tǒng)內(nèi)部干部考核中，也是可以適當(dāng)提升這一部分權(quán)重;并且建立和完善綜合執(zhí)法檢查考核獎懲機制，建立完善綜合執(zhí)法檢查人才庫，充分發(fā)揮監(jiān)督人員的主觀能動性，提升其工作積極性。

第四，完善培訓(xùn)機制和內(nèi)部溝通機制。一是加強培訓(xùn)?；鶎友胄幸皇r機地結(jié)合目前地經(jīng)濟發(fā)展趨勢，特別是結(jié)合金融市場發(fā)展新趨勢、新動向，提升人才培養(yǎng)的針對性和目的性，有效強化對監(jiān)管能力和監(jiān)管效率的提高。二是加強內(nèi)部溝通交流，要從制度上解決“各行其道、各管一攤”的局面，加強系統(tǒng)內(nèi)部對于先進經(jīng)驗的分享和交流，適當(dāng)組織不同地區(qū)的基層央行監(jiān)管人員橫向交流、聯(lián)合辦案或者跨地區(qū)交叉檢查等，進一步豐富基層央行金融市場監(jiān)管的交流層級，促進提升整體的交流水平。

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The Construction and Thinking Of the Basic-level Central Banks Financial Supervision System

MENG Yao

（The Peoples Bank of China Shuangcheng Sub-branch，Harbin 150100，China）

Abstract：With the continuous deepening of financial marketization，internationalization and networking，my countrys central bank financial market supervision system has gradually changed to central and local two-tier supervision，which also requires the grassroots central bank to further improve the supervision efficiency. Taking this as the research theme，first analyze the current situation of the basic-level central bank financial supervision system，and then further analyze the need to improve its supervision efficiency in the new era. The third part explains in detail the specific aspects of its insufficient supervision efficiency from both external and internal levels. Finally，based on the above analysis，some policy suggestions and reflections are put forward from four aspects： orientation awareness，legal protection，talent training and internal communication.

Key words：basic central bank;financial supervision;system construction